Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán Demandados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Competencia para ordenar la devolución de sumas de dinero.

Revocatoria directa del acto de reconocimiento pensional, documentación falsa SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Ana Silvia Beltrán presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones RDP 042415 del 15 de octubre de 2015, RDP 026067 y RDP 034142 del 15 de julio y del 15 de septiembre de 2016 y RCC 11151 y RCC 12196 del 12 de julio y del 20 de septiembre de 2017 mediante las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 revocó el reconocimiento de la pensión gracia, determinó unos valores mayores a los recibidos por concepto de la mesada y resolvió las excepciones interpuestas contra el acto que libró mandamiento de pago. 1 En adelante CPACA. 2 En adelante Ugpp. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) la suspensión del procedimiento coactivo y las medidas preventivas del trámite de los actos demandados que sirvieron como fundamento para librar mandamiento de pago, ii) la suspensión del trámite del cobro coactivo de cualquier monto entregado a la demandante por concepto de la pensión gracia, iii) la devolución de cualquier pago realizado por la demandante a la entidad previsional y iv) la condena en costas a la entidad demandada y agencias en derecho. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Ana Silvia Beltrán otorgó poder a los abogados Carlos Eduardo Ochoa Moreno y Juan Carlos Solaque Guzmán con el fin de que adelantaran el trámite para el reconocimiento de la pensión gracia, los mencionados profesionales aportaron la historia laboral y certificaciones para esos efectos. 3.2.

La Ugpp reconoció la prestación mediante la Resolución RDP 052487 del 14 de noviembre de 2013. 3.3. Los abogados recibieron como pago de su gestión el retroactivo pensional reconocido, con la promesa de que la entidad previsional continuaría con el pago de la prestación. 3.4. Mediante auto ADP 008623 del 12 de agosto de 2015, la Ugpp ordenó la apertura de la actuación administrativa para obtener la revocatoria de la pensión, lo que se efectuó a través de la Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015, al comprobar que los documentos aportados para la acreditación de los requisitos eran falsos. 3.5.

Mediante la Resolución RDP 025337 del 9 de julio de 2016 la Ugpp resolvió el recurso de reposición interpuesto y confirmó la anterior decisión. 3.6. A través de la Resolución 026027 del 15 de julio de 2016, la entidad determinó «unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales con cargo al Sistema General de Seguridad Social».

Esta decisión fue confirmada con la Resolución RDP 034142 del 15 de septiembre de 2016. 3.7. Mediante la Resolución RCC-10149 del 24 de abril de 2017, la Ugpp libró mandamiento de pago por $92’007.609. Asimismo, a través de las resoluciones RCC 11151 y RCC 12196 del 12 de julio y del 20 septiembre de 2017 se negaron las excepciones propuestas y se confirmó aquella decisión. 3.8.

Los abogados defraudaron el sistema pensional entre los años 2010 y 2014, de manera que en su contra se adelantan varios procesos penales por conductas 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán imputadas como falsedad ideológica en documento público, falsedad material en documento público, fraude procesal, enriquecimiento ilícito de particulares, peculado, cohecho propio, cohecho por dar u ofrecer y estafa agravada.

Aquellos afirmaron que la demandante ostentaba el derecho pensional y se encargaron de reunir el material probatorio para presentar la solicitud, sin que se le informara de los hechos ilícitos. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 29 y 83 de la Constitución Política. 4.1. En cuanto al concepto de violación, sostuvo que acceder al reembolso de los montos previstos por la Ugpp vulneraría presupuestos constitucionales como la buena fe, el debido proceso y la presunción de inocencia, puesto que los actos administrativos demandados concluyen que la docente fue la que falsificó los documentos con los cuales se pretendió acreditar el derecho pensional, sin tener en cuenta el actuar delictivo de los abogados que allegaron la documentación falsa, los trabajadores de la gobernación de Cundinamarca que la expidieron y del «guardia de seguridad» y otros miembros al servicios de la entidad previsional encargados de verificar la autenticidad de estos. 1.2.

Contestaciones de la demanda 4.2. La Ugpp se opuso a las pretensiones de la demanda3 con fundamento en que la revocatoria del acto mediante el cual fue reconocida la pensión gracia estuvo motivada en los medios fraudulentos e ilegales que provocaron el error de la entidad previsional, puesto que la demandante y sus apoderados ejercieron conductas dolosas cuya finalidad fue defraudar el sistema pensional. 4.3.

El acto objeto de reproche se expidió con sustento en el artículo 93 del CPACA que la facultó para revocar de oficio sus propios actos administrativos en el evento en el que con estos se cause un agravio injustificado, en tanto sean contrarios a la Constitución o la ley o atenten contra el interés público o social, tal como ocurrió en el presente asunto, en el que la conducta desplegada por la demandante y sus apoderados resultaron investigadas por la justicia penal. 4.4.

Propuso las excepciones que denominó: i) procedencia de la revocatoria directa del acto administrativo que reconoció la pensión gracia; ii) imposibilidad de la demandante para alegar su propia culpa o de sus representantes en beneficio propio; iii) la beneficiaria del acto administrativo de reconocimiento pensional; iv) presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones; v) prescripción y vi) innominada o genérica. 1.3.

La sentencia apelada 3 Folios 118 al 133. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda, compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación en contra de los abogados Juan Carlos Solaque y Carlos Eduardo Ochoa Moreno y se abstuvo de condenar en costas. 6.

Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, observó lo siguiente: 6.1. En cuanto a la competencia «corresponde el estudio de la legalidad de los actos demandados y en cuanto a las afirmaciones relacionadas con la falsedad de documentos, será la jurisdicción penal quien lo determine», por lo que ordenó se «compulse copias» a la Fiscalía General de la Nación. 6.2.

Las pruebas aportadas al expediente permiten concluir que se emplearon medios ilegales o fraudulentos para acreditar los requisitos exigidos para el reconocimiento pensional, por lo que «para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia de la demandante no cuenta con asidero serio y veraz, para el periodo de tiempo que se dice laboró al servicio docente». 6.3.

Asimismo, «cuando la administración allegue los suficientes medios de convicción que demuestren la ilegalidad del acto administrativo, el principio de la buena fe pasa a favor de esta en aras de “proteger el interés público”, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias».

En ese orden, al verificarse la falsedad de la certificación laboral, la entidad de previsión ostentaba la competencia para revocar el acto administrativo con el que se reconoció la pensión gracia, sin necesidad de consentimiento previo de parte de la interesada. 6.4. Así las cosas, en tanto existe prueba suficiente de las irregularidades deben negarse las pretensiones de la demanda. 1.4.

El recurso de apelación 7. Ana Silvia Beltrán solicitó se revocara la sentencia proferida en el trámite de primera instancia, puesto que, si bien no es acreedora de la pensión gracia no se desvirtuó la presunción de buena fe que cobija su actuación. Lo anterior, puesto que otorgó poder a los profesionales del derecho, quienes después de estudiar su situación le indicaron que tenía derecho al reconocimiento de esta prestación. 8.

Asimismo, precisó que su interés en el presente litigio no es mantener la pensión, sino que se limita a obtener la nulidad parcial de los actos demandados en cuanto ordenaron la devolución de los montos que percibió, en consideración a que los abogados que adelantaron la actuación administrativa realizaron maniobras fraudulentas sin contar con su consentimiento. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 9.

Respecto de la orden dispuesta por el a quo, puso de presente que fue reconocida como víctima dentro del proceso con radicado 11001-60-00-000-2016- 02179-02, que se tramita en el Juzgado 53 Penal del Circuito de Conocimiento, en el que fueron condenados los abogados que actuaron en su representación. 10. En suma, solicitó la modificación parcial de los actos acusados en cuando a calificar de buena fe las actuaciones realizadas por la demandante y, en su lugar, su exoneración de la devolución de las sumas de dinero. 1.5.

Trámite en segunda instancia 11. El 8 de septiembre de 2023, esta Subsección ordenó oficiar al Juzgado 53 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá para que informara: i) la calidad en que se encuentra vinculada Ana Silvia Beltrán al proceso 11001- 60-00-000-2016-02179-00 y ii) las decisiones que se han adoptado respecto de ella y aportara los documentos y providencias que acrediten tal situación. 11.1.

Mediante memorial presentado el 16 de febrero de 20244, el Juzgado 53 Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Bogotá allegó las actuaciones correspondientes al proceso 11001-60-00-000-2016-02179-00. 1.6. Concepto Ministerio Público 12. En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1.

El problema jurídico 13. Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación 5, el problema jurídico se circunscribe a determinar: ¿si hay lugar a la devolución de las sumas de dinero percibidas por Ana Silvia Beltrán por concepto de la pensión gracia? 2.2. Marco normativo 2.2.1. La revocatoria directa de los actos administrativos que reconocieron prestaciones periódicas 14.

Respecto de los efectos del acto administrativo, la doctrina ha determinado un principio básico en su estructura el cual ha sido denominado «estabilidad» que consiste en la «prohibición de revocación de los actos que crean, reconocen o declaran 4 Índice 22 de Samai. 5 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que se extinga o altere el acto en beneficio del interesado»6; sin embargo, este no es absoluto, pues la revocación también es una «facultad propia de la administración para dejar sin efectos un acto administrativo de contenido particular»7, de carácter excepcional y, que procede de oficio o a solicitud de parte siempre que se desarrolle dentro de los límites y reglas que prevé la ley. 15.

Lo anterior, se ve materializado en el artículo 938 de La Ley 1437 de 2011, el cual, de manera expresa, precisa las causales que imponen a la administración la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter general, al igual que ocurre con los particulares, de oficio o a petición de parte. Tales causales son las siguientes: 15.1.

Que se evidencie una manifiesta oposición entre el acto respectivo y la Constitución o la ley, esto es que la oposición sea grosera, de bulto, es decir, cualitativamente similar a la que da lugar a la suspensión provisional de los actos administrativos, por parte de esta Jurisdicción. 15.2. Que haya inconformidad con el interés público o social, esto es que el acto administrativo en cuestión no consulte, o mejor, contraríe esos intereses generales, causal respecto de la cual se ha sostenido que comporta el retiro de un acto legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia de aquél9, vinculándose a la noción del mérito del acto administrativo; y 15.3.

Que a través del acto correspondiente se cause un agravio injustificado a una persona. 16. Ahora bien, para la revocación de los actos de carácter particular y concreto, se ha establecido en el ordenamiento jurídico la regla general contenida en el artículo 97 del CPACA, según la cual, tales actos no podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y por escrito del respectivo titular, pues implican la creación, modificación o reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada, esto en desarrollo del principio de inmutabilidad de los actos administrativos -especialmente de los favorables10, estrechamente relacionado con 6 Dromi, Roberto.

El acto administrativo. Ed. Ciudad Argentina. Pág. 113. 7 Corte Constitucional, sentencia T-355 de 1995. 8«Artículo 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1.

Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona». 9 Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia de mayo 5 de 1.981. 10 Entre los actos administrativos favorables estarían aquellos que amplían la esfera o el patrimonio jurídico del destinatario, esto es, «crean o reconocen un derecho o una ventaja jurídica», como los nombramientos, las autorizaciones, las licencias y, en general, los actos mediante los cuales la 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán la presunción de legalidad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la protección de los derechos adquiridos.

La norma señaló lo siguiente: «Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa». 17. En relación con la figura de la revocatoria directa, esta Corporación en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado sobre la prohibición de revocar actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, salvo que, de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho, en los siguientes términos11: «(…) Finalmente, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en punto de la revocatoria de un acto administrativo particular aclara, en primer lugar, que la denominación acto administrativo comprende no sólo los actos expresos sino también a los fictos, categoría esta última que no se advertía de manera expresa en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984.

En este mismo sentido, se mantiene la prohibición de revocar actos administrativos que: «hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría» salvo que de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho. Advierte la Sala que, en lo que respecta a la posibilidad con que contaba la administración para revocar actos administrativos de carácter particular, en los eventos en los que concurría alguna de las causales de revocatoria ya citadas, para el caso de los actos fictos positivos, o si fuere evidente la ilegalidad en su expedición, la misma desaparece del nuevo estatuto de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Administración responde de manera positiva a una solicitud formulada en ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición, v. gr., inscripción en un registro público, reconocimiento de una pensión, etc. Este tipo de actos se contrapone a los de gravamen en los cuales se incluyen aquellos que inciden negativamente en la esfera jurídica del destinatario, es decir “tienen un efecto desventajoso o perjudicial” para él, como la imposición de obligaciones, de sanciones, la revocación de actos favorables y, en general, las respuestas negativas a las peticiones.

Ver Consejo de Estado. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Expediente 11001-03-26-000-1994- 10227-01(10227). 11 Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 6 de agosto de 2015. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Expediente: 760012331000200403824 02. Referencia: 0376-2007. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan que en los casos en que la administración considere la inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su expedición tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante esta jurisdicción, para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo acto administrativo (…)». 18.

De acuerdo con las normas y jurisprudencia en cita, la administración solo podrá revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que se cuente con el consentimiento de la persona. En caso contrario, deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control. Entonces, solo en casos excepcionales previstos legalmente, será posible revocar un acto sin el consentimiento del interesado.

De lo contrario, las entidades tendrán que acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar ante un juez administrativo su propio acto; escenario en el cual también pueden solicitar medidas cautelares para suspender los efectos perjudiciales de un acto que consideren ilegal. 19. No obstante, en materia de seguridad social, existen eventos en los que la entidad puede revocar el acto administrativo aun sin el consentimiento del beneficiario, como es el caso de las pensiones que fueron reconocidas irregularmente.

En efecto, el artículo 19 de la Ley 797 de 200312 previó: «Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.

En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.» [Se resalta] 20. Asimismo, la Ley 1450 de 2011 «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010 – 2014», en su artículo 243 dispuso: «Artículo 243.

Protección contra prácticas corruptas en el reconocimiento de pensiones. Cuando cualquier entidad estatal que tenga a su cargo el reconocimiento de pensiones tenga indicios de que tales prestaciones han sido reconocidas con fundamento en documentos falsos, presiones indebidas, inducción a error a la administración o cualquier otra práctica corrupta, la entidad iniciará de oficio una actuación administrativa tendiente a definir los supuestos fácticos y jurídicos de la prestación y la existencia de la presunta irregularidad.

Si como resultado de la 12 «[P]or la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán actuación se verifica la irregularidad total o parcial del reconocimiento, la administración procederá a revocar o modificar el acto sin consentimiento del particular». [Se resalta] 21.

Nótese que si bien la primera norma citada únicamente impuso el deber a la administración para revocar directamente los actos administrativos de contenido particular cuando se compruebe la irregularidad en el reconocimiento de la prestación, fue con la segunda que condicionó tal decisión a que previamente se adelantara la actuación administrativa13 y se defina o verifique si aquella [la irregularidad] existió. 22.

Esto presupone que toda la actuación que se adelante antes de la revocación del acto debe surgir de «motivos reales, objetivos, trascendentales, y desde luego verificables»14 y respetar los derechos al debido proceso y defensa del beneficiario de la prestación. Asimismo, como se trata de una facultad excepcional de la administración, es en esta que recae la carga de la prueba, es decir, su deber se circunscribe a demostrar con suficiencia la irregularidad que originó el reconocimiento pensional, sin perjuicio de que, cuando se trate de «problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general»15, esté obligada a acudir al juez competente. 23.

Ahora bien, cuando la administración adelanta la actuación con sujeción al debido proceso y revoca el acto administrativo, debe determinarse cuáles son sus efectos en el tiempo y sus consecuencias. Aunque este tema fue zanjado en la sentencia SU-182 de 2019 por la Corte Constitucional, es necesario precisar que esta corporación no ha sostenido un criterio pacífico, pues en ocasiones se ha señalado que la revocatoria tiene efectos hacia el pasado [ex tunc], en otras que tiene efectos hacia el futuro [ex nunc] y, solo en una providencia, se indicó que los efectos dependían de cuándo ocurrió la ilegalidad.

En la siguiente tabla se muestra la tendencia de cada uno de los criterios: La revocatoria directa tiene efectos hacia el pasado La revocatoria directa tiene efectos hacia el futuro 13 Al respecto, se puede consultar la sentencia SU-182 de 2019, en la cual se establecieron las siguientes reglas: (i) solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título;

(ii) la verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber; (iii) no es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión; (iv) solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado;

(v) no hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quien se aprovecha de estos escenarios; (vi) sujeción al debido proceso; entre otras. 14 Corte Constitucional, sentencia C-835 de 2003, mediante la cual se declaró exequible el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. 15 Ibidem. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán  22 de agosto de 199016  20 de mayo de 200417  31 de mayo de 201218  13 de abril de 201519  19 de julio de 201820  3 de agosto de 198821.  23 de octubre de 199122  14 de noviembre de 199123  9 de septiembre de 200024  16 de julio de 200225  26 de febrero de 200426  5 de octubre de 200927  13 de mayo de 200928  3 de abril de 201329  15 de agosto de 201330  29 de enero de 201531  18 de febrero de 201632  8 de septiembre de 201633  17 de noviembre de 201634  21 de abril de 201735  26 de octubre de 201736  8 de febrero de 201837  23 de mayo de 201938 16 Expediente 285. 17 Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-1998-3963-01(5618-02), CP.

Alberto Arango Mantilla. 18 Sección Segunda, expediente 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09), CP. Gerardo Arenas Monsalve. 19 Sección Tercera, expediente 25000-23-26-000-2000-00179-01(28347), CP. Olga Mélida Valle de la Hoz. 20 Sección Segunda, expediente 68001-23-33-000-2013-00493-01(2276-16), CP. Carmelo Perdomo Cuéter. 21 Sección Segunda, expediente 1609. 22 Sección Segunda, expediente 2174. 23 Sección Tercera, expediente CE-SEC3-EXP1991-N6293, CP.

Julio César Uribe Acosta. 24 Sección Primera, exp. 5733, CP. Olga Inés Navarrete Barrera. 25 Sala Plena, expediente 029, CP. Ana Margarita Olaya Forero. 26 Sección Primera, expediente 7498, CP. Gabriel Mendoza Martelo. 27 Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2003-00414-01, CP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 28 CP. Myriam Guerrero de Escobar. 29 Sección Tercera, expediente 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437), CP.

Mauricio Fajardo. 30 Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07), Gerardo Arenas Monsalve. 31 Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2011-01324-01(3077-13), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 32 Sección Quinta, expediente 81001-23-33-000-2012-00039-04, CP. Rocío Araújo Oñate. 33 Sección Segunda, expediente 81001-23-33-000-2012-00039-04, CP.

Sandra Lisset Ibarra Vélez. 34 Sección Segunda, expediente 13001-23-33-000-2013-00149-01(2677-15), CP. César Palomino Cortés. 35 Sección Segunda, expediente 08001-23-31-000-2011-00361-01(2540-16), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 36 Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2012-00173-00(0749-12), CP. Carmelo Perdomo Cuéter. 37 Sección Segunda, expediente 76001-23-31-000-2010-01971-01(3485-15), CP.

Gabriel Valbuena Hernández. 38 Sección Segunda, expediente 76001-23-31-000-2009-00295-01(3106-16), CP. William Hernández Gómez. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán  31 de octubre de 201939  20 de noviembre de 201940  7 de mayo de 202041  18 de junio de 202042  1 de julio de 202043  26 de noviembre de 202044  21 de enero de 202145  25 de enero de 202146  22 de abril de 202147  6 de mayo de 202148  5 de agosto de 202149  10 de marzo de 202250 24.

En el criterio minoritario, este es que los efectos de los actos administrativos son hacia el pasado, se sostuvo que el acto administrativo se extingue cuando cesan en forma definitiva sus efectos y puede ser revocado por razones de mérito o de legalidad. Cuando la figura opera por esta última, al tratarse de un juicio estrictamente lógico jurídico, los efectos serán hacia el pasado, es decir, desde el momento de su expedición. 25.

Por su parte, en el criterio mayoritario, existen 2 referentes principales que se detuvieron en los efectos hacia el futuro de la revocación de los actos y que sirvieron a decisiones posteriores, esto es los que datan del 16 de julio de 2002 [proferido por la Sala Plena] y el del 15 de agosto de 2013 [proferido por la Sección Segunda].

Los argumentos que concuerdan en las providencias que prohijaron esta tesis, son los siguientes: 25.1. El acto revocatorio no puede equipararse a una sentencia de anulación, pues aquel, en virtud de su presunción de legalidad, produjo consecuencias jurídicas. «[R]esulta inadmisible que ese acto antiacto tenga la virtualidad de borrar hacia atrás los 39 Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2011-00229-00(0790-11), CP.

César Palomino Cortés. 40 Sección Tercera, expediente 11001-03-26-000-2018-00028-00(61003), CP. Marta Nubia Velásquez Rico. 41 Sección Segunda, expediente 27001-23-33-000-2013-00338-01 (4885-2014), CP. William Hernández Gómez. 42 Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2012-00014-02(2639-17), CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 43 Sección Quinta, expediente 11001-03-25-000-2019-00519-00, CP.

Rocío Araújo Oñate. 44 Sección Primera, expediente 47001-23-31-000-2004-01430-01, CP. Hernando Sánchez Sánchez. 45 Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2009-00525-00, CP. Hernando Sánchez Sánchez. 46 Sección Segunda, expediente 25000-23-42-000-2014-00045-01(1077-19), CP. Gabriel Valbuena Hernández. 47 Sección Segunda, expediente 50001-23-33-000-2015-00635-01(1802-19), CP.

Sandra Lisset Ibarra Vélez. 48 Sección Segunda, expediente 41001-23-33-000-2014-00069-01(4545-16), CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 49 Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2012-00259-00(0978-12), CP. Gabriel Valbuena Hernández. 50 Sección Segunda, expediente 2922-2020, CP. William Hernández Gómez. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán efectos que en el tiempo produjo el revocado, pues como éste gozó de la presunción de legalidad, validez o legitimidad y, por ende, fue ejecutorio, el administrado estuvo en el deber de obedecerlo, de acatarlo, de cumplirlo ( )». 25.2.

La decisión de revocar un acto administrativo, en ningún caso, representa la «declaración formal de ilegalidad», es decir, no afecta la presunción de legalidad que hasta ese momento tuvo el acto administrativo, «sino tan solo [puede] evitar que lo resuelto se materialice». 25.3. La revocatoria directa no «restablece el orden jurídico vulnerado» ni trae consigo los efectos propios de la declaratoria de nulidad por ilegalidad, por tal razón, la recuperación de los dineros indebidamente pagados solo es posible lograrla por conducto del juez.

Esta figura «no vicia de nulidad el acto que bien pudo haber generado efectos mientras rigió, ni impide que sea demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues sigue amparado por la presunción de legalidad». 25.4. Atribuir a la revocatoria efectos ex tunc no solo haría desaparecer del mundo jurídico, bajo una ficción, los efectos que produjo desde el momento en que nació a la vida jurídica, sino que implicaría un reconocimiento de perjuicios que no le corresponden a la administración. 26.

La Sala adopta la posición mayoritaria, en virtud de la separación de poderes, aunque las ramas legislativa, judicial y ejecutiva buscan alcanzar la mayor eficiencia para lograr los fines del Estado, la última tiene una función netamente ejecutora de las actividades administrativas en servicio del interés general, dentro de la cual se encuentra ejercer el control de sus propios actos y revocarlos directamente aun sin el consentimiento del particular, pero únicamente en los casos expresamente autorizados por el legislador. 27.

Sin embargo, esa actividad de control y revocación directa solo tiene como finalidad hacer cesar los efectos del acto revocado, pero en ningún modo declarar su ilegalidad, pues conforme con la Constitución Política y la Ley 270 de 1996, únicamente le corresponde al juez, en cumplimiento de su función de administrar justicia, expulsarlo del ordenamiento jurídico, con efectos retroactivos, a través de la declaratoria de nulidad. 28.

En esa línea, como el juez de lo contencioso-administrativo es el único que puede examinar la legalidad del acto revocado por vicios que lo afectan desde su nacimiento y por la configuración de las causales previstas en el CPACA, nada impide que la administración solicite la nulidad y el reembolso de las sumas pagadas en virtud de aquel, en razón a que durante su vigencia produjo efectos jurídicos. 29.

Es así porque fue la voluntad del legislador disponer únicamente en la parte segunda del CPACA [organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva] que «no habrá lugar a 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», lo cual supone que solo la autoridad judicial podrá determinar si el beneficiario del acto revocado acudió a maniobras fraudulentas para obtener el derecho, no la entidad en el curso de la actuación administrativa.

Lo contrario, sería tanto como aceptar que la administración puede asumir la posición de juez y parte en el procedimiento, por cuanto decidiría la suerte de un derecho particular y establecería el monto de los perjuicios que causó la expedición del acto. 30. A más de lo expuesto, la revocatoria se realiza a través de un acto administrativo autónomo e independiente, lo que significa que de esta se desprenden situaciones jurídicas nuevas.

De ahí la diferencia con la declaratoria de nulidad, la cual implica «que el acto se reputa no haber existido jamás»51, es decir, ataca directamente los elementos de la esencia y reconoce que desde su expedición estaba viciado; por eso sus efectos son hacia el pasado o ex tunc. 31. Incluso, esto ocurre con la derogatoria del acto administrativo de carácter general.

Aunque «tiene un régimen jurídico específico»52 y distinto del acto administrativo en cuanto a «la protección jurisdiccional, posibilidad de revocación, jerarquía dentro del orden normativo, publicidad o notificación, efectos de los recursos y alcance de la vigencia»53, su derogatoria [tácita o expresa] deviene de la decisión unilateral de la autoridad que lo expidió, también tiene efectos hacia el futuro o ex nunc y opera cuando queda en firme la decisión sin que se afecte «lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab- initio, restableciéndose por tal razón al imperio de la legalidad»54. 32.

En definitiva, tanto la revocatoria como la derogatoria únicamente impactan los efectos u obligatoriedad del acto primigenio, pero no la presunción de legalidad que corresponde únicamente al juez de lo contencioso-administrativo, quien, además, es el único competente para restablecer las cosas a su estado anterior y, en caso dado, ordenar las sumas pagadas con ocasión del acto anulado.

Lo expuesto se sintetiza en el siguiente cuadro: Características Efectos Revocación directa Afecta la eficacia del acto por razones de «ilegalidad». No tiene la virtualidad de retrotraer las cosas al estado inicial. Procede solo con el consentimiento del ciudadano, salvo en los casos expresamente establecidos por el legislador.

Hacia el futuro Derogatoria del reglamento Procede por decisión unilateral y discrecional de la autoridad que lo expidió y solo afecta la eficacia. No se pueden afectar los derechos consolidados al amparo del que fue derogado. No restablece el orden jurídico que se estima contrariado. Hacia el futuro Nulidad Afecta la validez del acto desde el momento de su expedición. Hacia el pasado 51 Sección Quinta, sentencia del 6 de octubre de 2011, radicación 11001-03-28-000-2010-00120- 00. 52 Dromi, Roberto.

El acto administrativo. Ed. Ciudad Argentina. Pág. 26. 53 Ibidem. 54 Expediente S-157, CP. Carlos Gustavo Arrieta Padilla. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 2.4. Caso concreto 2.4.1. Hechos probados 33. Al expediente se aportaron los siguientes documentos: 34.

Ana Silvia Beltrán nació el 3 de octubre de 195655. 35. El 31 de octubre de 2013, la directora de personal de establecimientos educativos y la coordinación de historias laborales de Cundinamarca, se certificó que Ana Silvia Beltrán prestó su servicio en la Secretaría de Educación como docente interino de la Escuela R. Bocademonte de Gachalá (Cundinamarca) desde el 1º de octubre hasta el 25 de noviembre de 1979, en virtud de una vinculación de orden territorial. 36.

Copia [documento sin fecha] del poder otorgado por la demandante a favor de los abogados Juan Carlos Solaque Guzmán y Carlos Eduardo Ochoa Moreno, con el fin de que llevaran a cabo el trámite y todas las actuaciones administrativas necesarias para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales. 37.

Copia [documento sin fecha] de la solicitud de reconocimiento de la prestación suscrita por los abogados ya mencionados. 38. Resolución RDP 052487 del 14 de noviembre de 2013, por medio de la cual le fue reconocida la pensión gracia. 39. Con auto ADP 008623 del 12 de agosto de 2015, la Ugpp adelantó el trámite para efectos de lograr la revocatoria directa prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, por cuanto advirtió que la certificación de factores salariales proferida el 17 de septiembre de 2013 era falsa. 40.

A través de la Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015, la Ugpp revocó el acto mediante el cual fue reconocida la pensión gracia, por haberse concedido con sustento en documentación falsa. 41. Mediante la Resolución 026067 del 15 de julio de 2016, «[p]or la cual se determinan unos mayores valores recibidos, por concepto de mesadas pensionales, con cargo a recursos del sistema general de seguridad social en pensiones por conducto del tesoro público», se determinó que la demandante adeudaba la suma de $92.007.609, «la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores mesadas pensionales percibidas».

Esta decisión fue confirmada con la Resolución 034142 del 15 de septiembre de 2016. 55 De acuerdo con la cédula de ciudadanía aportada con la demanda. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 42. El 12 de julio de 2017 fue proferida la Resolución RCC – 11151, en la cual se declararon no probadas las excepciones [interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos y la pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo] interpuestas en el proceso de cobro coactivo adelantado en contra de la demandante.

Decisión que fue confirmada mediante la Resolución RCC- 12196 del 20 de septiembre de 2017. 43. El 2 de octubre de 2020, se realizó la audiencia de pruebas en la cual fueron practicados los testimonios de Leidy Rocío y Carlos Alexander Solano Beltrán en calidad de hijos de la demandante, quienes afirmaron que la demandante no tenía conocimiento de las maniobras fraudulentas llevadas a cabo por los abogados que la representaron en el trámite de solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que ellos se encargaron de solicitar los certificados en la gobernación de Cundinamarca y radicar la petición en la entidad previsional.

Además, indicaron que la docente únicamente firmó un poder en blanco y les pagó el valor del retroactivo a cambio de los servicios profesionales de aquellos. 44. El 16 de febrero de 2024, el secretario del Juzgado 53 Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá remitió las actuaciones llevadas a cabo en el proceso adelantado en contra de Juan Carlos Solaque Guzmán, Carlos Eduardo Ochoa y otros por los delitos de peculado, enriquecimiento ilícito de particulares, falsedad ideológica en documento público, cohecho por dar u ofrecer, estafa agravada consumada y fraude procesal. 44.1.

En el proceso CUI. 110016000000201602179, NI. 283294 obra la providencia del 22 de enero de 2020 mediante la cual fue reconocida como víctima Ana Silvia Beltrán, al respecto indicó como actuación procesal relevante lo siguiente: «El 22 de septiembre del [2016], ante el Juzgado 37 Penal Municipal con Función de Control de Garantías, la Fiscalía delegada imputó cargos en contra de CARLOS EDUARDO OCHOA, como determinador del punible de Peculado, coautor de Enriquecimiento Ilícito de Particulares, Falsedad Ideológica en Documento Público, Cohecho por Dar u Ofrecer, Estafa Agravada Consumada y Fraude Procesal.

En razón a que no se encontraban acreditados los fines constitucionales, la juez de instancia se abstuvo de imponer medida de aseguramiento en su contra. Y en contra de JUAN CARLOS SOLAQUE GUZMÁN, la Fiscalía imputó cargos como coautor de Enriquecimiento Ilícito de Particulares, autor de Falsedad Ideológica en Documento Público, Cohecho por Dar u Ofrecer y coautor de Estafa Agravada Consumada y Fraude Procesal.

La Fiscalía retiró la solicitud de medida de aseguramiento en su contra […]. El 14 de febrero de 2018, se instaló la audiencia de formulación de Acusación, en la que se presentaron reclamando la calidad de víctimas, la representante de la UGPP, además de varios apoderados en representación de un sinnúmero de docentes, los abogados de la bancada de la defensa, el agente del Ministerio Público y por supuesto, el delegado de la Fiscalía General de la Nación, solicitud que se atendió en varias sesiones». 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán Como consideraciones se indicó lo siguiente: «En el caso bajo estudio, los mencionados profesionales del Derecho solicitaron la calidad de víctima de aquellos a quienes representan, coincidiendo en que sus representados son docentes del departamento de Cundinamarca, a quienes los imputados, confabulados con funcionarios de la UGPP y de la Gobernación de Cundinamarca, tramitaron procesos de liquidación de pensión gracia, para que se incluyera en la pensión de cada uno de los docentes, el factor salarial del 20%, consagrado en el artículo 5º de la Ordenanza 13 de 1947.

Arguyeron la calidad de víctima en que los docentes, pensionados y mayores de sesenta años de edad que no tenían los conocimientos de los abogados, confiaron en la buena fe de estos, quienes se comprometieron a expedir las certificaciones de factor salarial y tiempos de servicio que fueron expedidas por la Gobernación de Cundinamarca y por las que tuvieron que cancelar sumas entre los $28.000 y los $56.000.

No obstante los imputados solicitaron los certificados ante la UGPP y adulteraron dichos documentos, incluso agostaron el procedimiento administrativo para lograr su cometido […] Bajo esa égida, hasta el momento este juez de conocimiento ignora que juez alguno haya proferido sentencia absolutoria o preclusión a favor de alguno de los profesores, menos que algún juzgado haya condenado a alguno de los docentes y como se dijo en precedencia, hasta el momento no han sido allegados a este despacho elementos materiales probatorios que den cuenta de la responsabilidad de los docentes de Cundinamarca en los delitos enrostrados a los señores CALOS EDUARDO OCHOA MORENO, JUAN CARLOS SOLAQUE GUZMÁN Y NÉSTOR JHON ÁVILA VEGA […] Recuérdese que si bien la jurisprudencia de la Alta Corporación de lo Constitucional exige que el daño sea real, concreto y específico, ello no significa que sea directo, de hecho la Corte Constitucional al analizar la exequibilidad del artículo 132 de la Ley 906 de 2004, eliminó de esa norma la expresión “directo”, señalando que al asignar el legislador tal calificativo al daño para efectos de establecer la condición de víctima “está condicionando tal calidad a la concurrencia de un elemento de imputación que corresponde a un análisis posterior que debe efectuar el juez […]» (Sic). 44.2.

El 3 de octubre de 2022 el Juzgado 53 Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá D.C. improbó el preacuerdo celebrado entre la Fiscalía y el acusado Carlos Eduardo Ochoa Moreno, verbalizado en ese despacho el 31 de marzo de 2022, por cuanto consideró que: «El preacuerdo sometido a examen no reúne las condiciones formales para su aprobación por varias razones […] En lo que tiene que ver con la pena a imponer, no efectuará el suscrito Juez mayores disquisiciones por cuanto, al partir del delito de Peculado por apropiación como pena más grave, si bien observa que, en los tiene que ver con ese delito, la conducta desplegada por el señor OCHOA MORENO se enmarca en el inciso 2º del artículo 397 del Código Penal, modificado por el artículo 14 de la Ley 890 de 2004 […] No obstante, se precisa que no se advierte viable dar aplicación al artículo 401 del Código Penal y mucho menos en proporción del 50% de descuento, por cuanto la investigación ya había iniciado, es más, el proceso iba en fase de imputación al momento en el que OCHOA MORENO devolvió la suma de $600.000.000; esto, en lo que tiene que ver con una sola de las modalidades delictuales que desplegó, esto es, con los giros realizados sin actos administrativos de reconocimiento de derecho laborales por parte de CAJANAL de los cuales el delegado fiscal sólo dio cuenta de cuatro docentes involucradas, para un valor total de $462.837.162, pero si se observa, esas cifras no guardan correspondencia con la suma de $1.200.000.000 17 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán que concilió el señor OCHOA MORENO con la UGPP […] Acorde con lo anterior, no es claro cómo va a garantizar el señor OCHOA MORENO el otro cincuenta por ciento, esto es, los otros $600.000.000, que debe a la UGPP.

Nótese que de los bienes con los que pretende asegurar el recaudo remanente, el señor OCHOA únicamente sería propietario absoluto de un vehículo y una oficina porque de los demás bienes sólo es propietario del 50%. Además la representante de la entidad víctima fue clara en señalar que requieren el dinero en efectivo […] la Fiscalía y la Defensa no están teniendo en cuenta los derechos de la Gobernación de Cundinamarca ni de los docentes que se vieron perjudicado con el actuar del procesado, al punto que ni siquiera fueron llamados a participar en el preacuerdo […] las víctimas no pueden frustrar un preacuerdo, sin embargo, no menos cierto es que el fiscal tiene la obligación de convocarlas al momento de suscribir el pacto, con miras a conocer su punto de vista […] Así las cosas, el preacuerdo va en contravía de los dispuesto en el artículo 349 del Código de Procedimiento Penal, en cuanto a la prohibición de celebrar preacuerdos respecto de delitos cuya ejecución el sujeto activo hubiese derivado incremento patrimonial, a menos que reintegre, por lo menos, el cincuenta por ciento del valor equivalente al incremento percibido y se asegure el recaudo del remanente» (Sic). 48.3.

El 23 de abril de 2023, el Juzgado 53 del Circuito con función de conocimiento de Bogotá D.C. precluyó la acción penal seguida contra Carlos Eduardo Ochoa Moreno, respecto de los delitos de falsedad ideológica en documento público, cohecho por dar u ofrecer y fraude procesal. 2.4.2. Análisis sustancial 45. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B negó las pretensiones, al encontrar que era falso el certificado de factores salariales proferido por la Gobernación de Cundinamarca el 17 de septiembre de 2013, aspecto confirmado por la demandante quien aceptó que los entonces apoderados emplearon información fraudulenta para sustentar la solicitud de reconocimiento pensional. 46.

Ana Silvia Beltrán apeló la anterior decisión al considerar que su conducta nunca fue ejercida de mala fe, pues si bien no se vinculó antes del año de 1980, lo cierto es que no tuvo conocimiento de las maniobras fraudulentas llevadas a cabo por sus entonces abogados, por lo tanto, su única pretensión era su exoneración de la restitución de las mesadas percibidas.

Además, porque de acuerdo con el concepto emitido por los profesionales del derecho que adelantaron el trámite administrativo del reconocimiento pensional, consideró que era acreedora de la pensión gracia. 47. Al respecto, se advierte que en el sub judice la demandante no cuestionó la decisión de la Ugpp de revocar sin su consentimiento el acto a través del cual le fue reconocida la pensión gracia, sino los actos a través de los cuales la entidad de previsión ordenó la devolución de los montos que percibió con ocasión del referido reconocimiento.

En ese sentido afirmó que, si bien no es acreedora de esta prestación, no se desvirtuó la presunción de buena fe que cobijaba su actuación, en consideración a que los abogados que adelantaron la actuación administrativa realizaron maniobras fraudulentas sin contar con su consentimiento. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 48.

En relación con lo anterior, de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso se evidencia que como consecuencia de la revocatoria del acto a través del cual se reconoció una pensión gracia a Ana Silvia Beltrán, la Ugpp profirió las siguientes resoluciones: 48.1. i) 026067 del 15 de julio de 2016, por la cual se determinó que la demandante «adeuda a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $92.007.609 […] la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas».

Dentro de las consideraciones que sustentaron esta decisión se señaló que: «El Grupo de Penales de la Subdirección Jurídica de la Unidad, informa que el decreto de nombramiento para el reconocimiento pensional efectuado mediante la Resolución RDP 052487 del 14 de noviembre de 2013, aportado por la señora ANA SILVIA BELTRÁN, es falso.

Adicionalmente mediante la Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015, dicho acto administrativo es revocado. Por lo anterior, se determinó que el valor a reintegrar por parte de la señora ANA SILVIA BELTRÁN a la Nación, corresponde a la suma de $92.007.609 […] valores que deben ser cobrados mediante acto administrativo, conforme a liquidación adjunta […]» [se resalta]. 48.2. ii) RDP 034142 del 16 de septiembre de 2016, mediante la cual se confirmó la Resolución RDP 026067 y se declaró improcedente el recurso de apelación. En esta se expuso: «Que el certificado de factores salariales No. 2013051023 de fecha 17 de septiembre de 2013, expedidos por la Gobernación de Cundinamarca, sirvió de base para reconocer la pensión gracia a la interesada mediante la Resolución No. RDP 052487 del 14 de noviembre de 2013.

La Ugpp mediante oficio de fecha 24 de junio de 2015, solicit[ó] la Secretar[í]a de Educación del Departamento de Cundinamarca, confirmación de los certificados de factores salariales expedidos el departamento de Cundinamarca a nombre de la señora BELTRÁN ANA SILVIA. Que la Gobernación de Cundinamarca mediante comunicación remitida a esta entidad el 15 de julio de 2015 informa que el certificado de factores salariales No. 2013051023 de fecha 17 de septiembre de 2013 es falso.» [sic]. 48.3. iii) RCC-11151 del 12 de julio de 2017, con la cual se declararon no probadas las excepciones de «interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente».

En este acto se señaló: «Este despacho observa que el título ejecutivo base del presente proceso coactivo, esto es, la Resolución RDP 026067 del 15 de julio de 2016 confirmada por la Resolución RDP 034142 del 15 de septiembre de 2016, es uno de los títulos expresamente señalados en el artículo 828 del ETN, adicionalmente contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible.» 19 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 48.4. iv) RCC-12196 del 20 de septiembre de 2017, a través de la cual se confirmó la Resolución RCC-11151 del 12 de julio de 2017. 49.

De acuerdo con lo anterior, los actos sobre los cuales la entidad de previsión ordenó a la demandante la devolución de los montos percibidos con ocasión de la mesada pensional fueron expedidos con sustento en la Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015, con la cual se revocó el acto mediante el cual fue reconocida la pensión gracia, por haberse concedido con sustento en documentación falsa. 50.

En relación con este aspecto, se precisa que, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, la competencia atribuida a la administración para revocar sin el consentimiento del particular los actos de reconocimiento pensional en aquellos casos en los que se encuentre que su expedición se efectuó con base en documentación falsa [Ley 797 de 2003], solo tiene como objeto hacer cesar los efectos del acto, pero en ningún modo puede entenderse esta decisión como una declaratoria de ilegalidad, puesto que es el juez quien tiene la competencia para efectuar un juicio de legalidad de las decisiones de la administración, es decir, es el único facultado para expulsar un acto administrativo con efectos retroactivos a través de la declaratoria de nulidad. 51.

Así las cosas, la revocatoria directa solo tiene efectos hacia futuro, puesto que no es suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que amparó al acto durante su vigencia. Esta figura «no vicia de nulidad el acto que bien pudo haber generado efectos mientras rigió, ni impide que sea demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues sigue amparado por la presunción de legalidad56». 52.

En línea con lo anterior, la Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015 que revocó el acto de reconocimiento pensional, no facultaba a la administración para ejercer la competencia de cobro coactivo ni para expedir un acto que prestara mérito ejecutivo para esos efectos, puesto que esta decisión no tiene efectos frente a las situaciones que se consolidaron durante la vigencia del acto de reconocimiento pensional. 53.

En consonancia con lo anterior, si la entidad de previsión pretendía recuperar los dineros pagados a Ana Silvia Beltrán por concepto de la mesada pensional, debió acudir a la jurisdicción con el fin de demandar la nulidad del acto [que en caso de proceder es la figura que impacta la validez del acto desde el momento de su expedición] y desvirtuar la presunción de buena fe que cobijaba la conducta de la demandante, puesto que, son presupuestos sin los cuales no era procedente ordenar la devolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164.c del CPACA «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 56 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 23 de mayo de 2019. Radicado: 76001-23-31-000-2009-00295-01(3106-16). 20 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 54. Por lo expuesto, la Sala concluye que la Ugpp no tenía competencia para expedir las resoluciones RDP 026067 y RDP 034142 del 15 de julio y del 15 de septiembre de 2016 y RCC 11151 y RCC 12196 del 12 de julio y del 20 de septiembre de 2017 mediante las cuales se determinó que Ana Silvia Beltrán adeudaba al sistema general de pensiones la suma de $92.007.609 por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas con ocasión del reconocimiento de una pensión gracia, el cual fue revocado a través de la Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015.

Lo anterior, toda vez que esta decisión solo puede ser adoptada por el juez de lo contencioso-administrativo dentro de un juicio de legalidad en el que se logre desvirtuar la presunción de legalidad y de buena fe que cobijaba los actos administrativos y la actuación de la demandante. 55. De otra parte, se advierte que el tribunal señaló que «cuando la administración allegue los suficientes medios de convicción que demuestren la ilegalidad del acto administrativo, el principio de la buena fe pasa a favor de esta en aras de “proteger el interés público”, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias». 56.

Al respecto, se precisa que el objeto del litigio en el sub judice no es la legalidad del acto de reconocimiento de la prestación, por lo que no es dable la conclusión a la que arribó el a quo. Adicionalmente, el artículo 164.1.c) del CPACA previó que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» [se resalta]. Esta segunda parte de la norma transcrita debe ser leída bajo el entendido de que no es suficiente desvirtuar la legalidad del acto para que el particular tenga la obligación de devolver los dineros percibidos, sino que, además debe desvirtuarse la presunción de buena fe de su actuación; así las cosas, contrario a lo concluido por el a quo, la ilegalidad no conlleva a que «el principio de la buena fe pasa a favor de esta [la administración] en aras de “proteger el interés público”». 57.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia proferida en la primera instancia y en su lugar declarará i) la nulidad del «ARTÍCULO TERCERO» de la Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015 que dispuso «[e]n el evento que el pensionado decida cancelar la totalidad de los valores cancelados que no correspondan por efecto de la Resolución No. RDP 052487 del 14 de noviembre de 2013, podrá hacerlo consignando en la cuenta DIRECCIÓN TESORO NACIONAL» y ii) la nulidad de las resoluciones RDP 026067 del 15 de julio de 2016, RDP 034142 del 15 de septiembre de 2016, RCC 11151 del 12 de julio de 2017 y RCC 12196 del 20 de septiembre de 2017 y negará las demás pretensiones de la demanda. 58.

Asimismo, en caso de que la demandante hubiese efectuado el pago total o parcial de la obligación contenida en los actos de los que se declara su nulidad, a título de restablecimiento del derecho se ordenará a la Ugpp devolver estas sumas. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán 2.5.

Costas 59. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 60. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 61.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma57. 62.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 63. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.

Conclusión 64. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la Ugpp no tenía competencia para proferir los actos demandados, a través de los cuales se estableció a cargo de Ana Silvia Beltrán la obligación de pagar a la entidad las sumas equivalentes a las mesadas que percibió con ocasión del reconocimiento pensional efectuado a través de la Resolución RDP 052487 del 14 de noviembre de 2013. 65.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia proferida en la primera instancia y en su lugar declarará i) la nulidad del «ARTÍCULO TERCERO» de la 22 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015 que dispuso «[e]n el evento que el pensionado decida cancelar la totalidad de los valores cancelados que no correspondan por efecto de la Resolución No. RDP 052487 del 14 de noviembre de 2013, podrá hacerlo consignando en la cuenta DIRECCIÓN TESORO NACIONAL» y ii) la nulidad de las resoluciones RDP 026067 del 15 de julio de 2016, RDP 034142 del 15 de septiembre de 2016, RCC 11151 del 12 de julio de 2017 y RCC 12196 del 20 de septiembre de 2017 y negará las demás pretensiones de la demanda. 66.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia 30 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Ana Silvia Beltrán en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, conforme con lo expuesto en la parte motiva.

En su lugar se dispone Segundo. Declarar la nulidad del «ARTÍCULO TERCERO» de la Resolución RDP 042415 del 15 de octubre de 2015 y de las resoluciones RDP 026067 del 15 de julio de 2016, RDP 034142 del 15 de septiembre de 2016, RCC 11151 del 12 de julio de 2017 y RCC 12196 del 20 de septiembre de 2017. Tercero. Ordenar a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a devolver a Ana Silvia Beltrán las sumas que esta hubiese pagado en cumplimiento de los actos de los que se declara la nulidad en el ordinal segundo de esta providencia. Cuarto. Ordenar a Colpensiones hacer la actualización sobre las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial Quinto. Sin condena en costas en esta instancia. Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.

Séptimo. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00533-01 (1818-2022) Demandante: Ana Silvia Beltrán La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente Aclaración de voto ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Salvamento de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. VMT