Radicación: 76001-23-33-009-2015-01088-01 (3642-2024) Demandante: UGPP Demandado: Martha Cecilia Rojas de Gil 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 76001-23-33-009-2015-01088-01 (3642-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Martha Cecilia Rojas de Gil RESUELVE APELACIÓN DE AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 24 de abril de 2024, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos por medio de los cuales esa entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Martha Cecilia Rojas de Gil, con el objeto de que se declare la nulidad de las resoluciones 15519 del 4 de agosto de 2004 y 51229 del 16 de octubre de 2008, expedidas por la extinta Cajanal.

La primera reconoció la pensión gracia a favor de la demandada y, la segunda, reliquidó la prestación en cumplimiento de una sentencia de tutela1. Al sustentar la pretensión de nulidad, la entidad adujo que el tiempo prestado por la docente desde el 18 de abril de 1978 hasta el 25 de febrero de 2004 es de carácter nacional, por lo que no resulta válido para el cómputo de los 20 años de servicio en plazas territoriales o nacionalizadas. 1 Samai.

Actuaciones adelantadas en el Tribunal (sin índice). Radicación: 76001-23-33-009-2015-01088-01 (3642-2024) Demandante: UGPP Demandado: Martha Cecilia Rojas de Gil 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. La solicitud de suspensión provisional 2. La UGPP solicitó la suspensión provisional de las resoluciones 15519 del 4 de agosto de 2004 y 51229 del 16 de octubre de 2008, por medio de las cuales reconoció, ordenó el pago y reliquidó la pensión gracia a favor de la demandada, argumentando que no se cumple con el requisito de tiempo de servicio en plazas territoriales o nacionalizadas, tal y como lo exige la Ley 114 de 1913.

Dicha circunstancia desconoce las normas invocadas en la demanda y contradice la jurisprudencia sobre el tema. 1.3. Auto recurrido 3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la medida cautelar solicitada por la entidad actora mediante auto del 24 de abril de 2024, al considerar que la confrontación de los actos administrativos con las normas invocadas en la demanda no evidencia la violación del requisito de tiempo de servicio.

Además, afirmó que las presuntas inconsistencias en las certificaciones laborales expedidas por la Secretaría de Educación Municipal de Cali, en lo atinente a la clasificación de la vinculación como docente nacional y nacionalizada, exige el cotejo de esos documentos con los actos de nombramiento, los cuales no fueron aportados con la solicitud ni obran en el expediente, motivo que imposibilitó su estudio. 1.4.

Recurso de reposición y en subsidio de apelación 4. La UGPP presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que negó la medida provisional, con el argumento de que los actos administrativos que reconocieron la pensión gracia y ordenaron su pago y reliquidación violaron la Ley 114 de 1913 y demás normas que establecen los requisitos para acceder a su reconocimiento, porque en la contabilización del tiempo de servicio se incluyó el prestado mediante una vinculación de carácter nacional. 5.

Agregó que la medida cautelar pretende salvaguardar el principio de sostenibilidad financiera que rige el sistema de pensiones, al suspender el pago de las mesadas pensionales reconocidas a quien no cumple los requisitos para acceder al derecho. 1.5. Trámite procesal 6. Por auto del 11 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el recurso de apelación sin pronunciarse sobre el recurso de reposición. Por lo anterior, el despacho sustanciador devolvió el expediente mediante auto del 27 de agosto de 2024, para que esa corporación decidiera lo pertinente. 7.

Mediante auto del 25 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar el auto del 24 de abril de 2024, al considerar que la cuestión planteada por la UGPP impone el estudio del fondo del asunto a partir del análisis de los medios de prueba que se incorporen en la Radicación: 76001-23-33-009-2015-01088-01 (3642-2024) Demandante: UGPP Demandado: Martha Cecilia Rojas de Gil 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co etapa procesal pertinente.

Por lo expuesto, ordenó remitir el expediente a esta corporación para surtir el trámite del recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 8. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que denegó la medida cautelar de suspensión provisional, en atención a la competencia prevista en el artículo 150, en armonía con los artículos 125 literal h) 2 y 243 del CPACA. 2.2.

Oportunidad del recurso 9. El auto objeto de apelación que negó la medida cautelar de suspensión provisional se notificó por estado el 26 de abril de 2024 y el recurso fue radicado por la entidad demandante el 2 de mayo de la misma anualidad3, mediante el sistema de gestión judicial (Samai), esto es, dentro del término procesal de tres (3) días previsto en el artículo 244-3 del CPACA4.

En este orden, la Sala encuentra que el recurso de apelación se interpuso y sustentó oportunamente. 2.3. Problema jurídico 10. De acuerdo con las razones de inconformidad expuestas por la entidad recurrente, la Sala se ocupará de establecer si los actos demandados desconocieron las normas en que debían fundarse al reconocer y liquidar la pensión gracia de la demandada, a partir de su confrontación. 2.4.

Requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional 11. Las medidas cautelares son instrumentos procesales dirigidos a «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»5. En los procesos declarativos competencia de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, las medidas cautelares están clasificadas como (i) preventivas, que 2 Artículo 125.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: // (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.

Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) // 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 3 Los días 27 y 28 de abril, así como el 1 de mayo, no se consideran hábiles. 4 «Trámite del recurso de apelación contra autos. (…) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días». 5 Artículos 229 y 230 del CPACA.

Radicación: 76001-23-33-009-2015-01088-01 (3642-2024) Demandante: UGPP Demandado: Martha Cecilia Rojas de Gil 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co impiden que se consolide la afectación de un derecho; (ii) conservativas, cuyo objeto es mantener una situación; (iii) anticipativas, para evitar un perjuicio irremediable; y (iv) de suspensión provisional, dirigida a la interrupción de los efectos de un acto administrativo sujeto a control judicial.

La decisión sobre esta tipología de medidas «no implica prejuzgamiento»6. 12. En lo concerniente a los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA exige que la solicitud debidamente sustentada, presentada antes de la notificación de la demanda «o en cualquier estado del proceso», acredite lo siguiente7: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 13. En los demás casos, la medida procederá siempre que se acredite lo siguiente: (i) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (ii) que el demandante haya demostrado la titularidad del derecho, así fuera sumariamente;

(iii) que el actor haya presentado los documentos, argumentos y justificaciones que, mediante un juicio de ponderación, permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; (iv) adicionalmente, se demuestre que al no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que no otorgarla haría nugatorios los efectos de la sentencia. 14.

En lo atinente a la procedencia de la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política como una facultad de esta jurisdicción, la norma procedimental actual introdujo un cambio significativo frente al régimen anterior en el que resultaba imperativo demostrar una «manifiesta infracción»8 de la norma superior, lo que implicaba la demostración de una transgresión ostensible y flagrante del ordenamiento que mermaba considerablemente la viabilidad de esta figura procesal9. 15.

Actualmente, el artículo 231 del CPACA permite al juez contencioso-administrativo realizar el estudio de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional a partir del análisis preliminar de legalidad de los actos y su confrontación con las normas invocadas como violadas y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que dicho ejercicio implique prejuzgamiento, tal y como lo establece el artículo 229 ídem.

Más aún por la naturaleza temporal de la medida, la cual puede ser revocada o 6 Artículo 229 del CPACA. 7 Artículo 231 del CPACA. 8 Artículo 152-2 del CCA. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de mayo de 2019, exp. 2013-00227-01 (3488-14). En igual sentido, Sección Quinta, auto del 7 de diciembre de 2022, exp. 2022-00226-00.

Radicación: 76001-23-33-009-2015-01088-01 (3642-2024) Demandante: UGPP Demandado: Martha Cecilia Rojas de Gil 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificada en cualquier estado, de oficio o a petición de parte, cuando el juez advierta que no se cumplieron los requisitos para su concesión (art. 235). 2.5.

Caso concreto 16. La Resolución 15519 del 4 de agosto de 2004, por medio de la cual la UGPP reconoció la pensión gracia, señala que la demandada prestó el servicio docente en el municipio de Cali desde el 1 de octubre de 1973 hasta el 28 de enero de 2004 y cumplió 50 años de edad el 21 de diciembre de 2003, fecha a partir de la cual le fue reconocida la prestación con el promedio de la asignación básica devengada en el año anterior a la adquisición del estatus, en cuantía equivalente a $1.250.061.7610. 17.

La pensión fue reliquidada mediante la Resolución 51229 del 16 de octubre de 2008 en cumplimiento de una sentencia de tutela, en el sentido de incluir en el ingreso base de liquidación las horas extras y las primas semestral, vacacional y de alimentación devengadas en el año anterior a la adquisición del estatus pensional (2002-2003)11. 18.

La pensión gracia, reconocida y reliquidada por medio de los actos administrativos, fue creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que prestaron servicio en el magisterio durante 20 años o más, siempre que cumplieran con los requisitos de edad y buena conducta, así como la condición de no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 ampliaron este beneficio a los docentes y profesores de las escuelas normales y a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. 19. Con motivo de la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 197512, el servicio de educación oficial en los niveles de primaria y secundaria fue asumido en su totalidad por la nación, circunstancia que dio lugar a que esta asumiera las obligaciones prestacionales del personal docente conforme con lo previsto en la Ley 91 de 1989, teniendo en cuenta la siguiente categorización: (i) personal nacional, (ii) personal nacionalizado y (iii) personal territorial. 20.

La Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199713, al analizar el alcance de la norma, señaló que «dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales (…), pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella […]», requisito establecido en la Ley 114 de 1913. 10 Samai, gestión en otros despachos, índice 74, archivo cuaderno principal, página 71. 11 Samai, gestión en otros despachos, índice 74, archivo cuaderno principal, página 143. 12 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.

Radicación: 76001-23-33-009-2015-01088-01 (3642-2024) Demandante: UGPP Demandado: Martha Cecilia Rojas de Gil 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Asimismo, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la prueba de la clasificación de la vinculación requiere «la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 22.

Bajo este marco normativo y jurisprudencial la Sala observa que el cotejo preliminar de los actos demandados con la Ley 114 de 1913 y demás normas citadas como violadas por la UGPP no revela su violación. Por el contrario, la confrontación evidencia que la pensión gracia fue reconocida con sustento en el tiempo de servicio docente prestado por la demandada en el municipio de Cali por más de 20 años, pues laboró desde el 1 de octubre de 1973 hasta el 28 de enero de 2004. 23.

La valoración inicial de las certificaciones de servicio aportadas por la UGPP con la solicitud de suspensión, tampoco revela la infracción del ordenamiento superior, porque si bien la Secretaría de Educación Municipal de Cali, el 25 de febrero de 2004, hizo constar, por un lado, que la demandada prestó servicios en virtud de una vinculación de carácter nacionalizado desde el 1 de octubre de 1973 hasta el 13 de mayo de 1978 y, por el otro certificó que la vinculación comprendida entre el 18 de abril de 1978 y el 5 de septiembre de 2002 fue de carácter nacional, dichos documentos no demuestran la violación de las normas invocadas14. 24.

Al respecto, resulta oportuno mencionar, de acuerdo con la sentencia de unificación dictada por la Sección en 2018, que la prueba de la naturaleza de la vinculación requiere de «la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales» o, en subsidio, con la respectiva certificación de la autoridad nominadora, documentos que la UGPP no aportó. 25.

En este orden, el análisis preliminar de legalidad de los actos administrativos frente al contenido de la Ley 114 de 1913 y la jurisprudencia que fija las reglas para el reconocimiento de la pensión gracia a favor de docentes oficiales vinculados a plazas territoriales o nacionalizadas, junto con los medios de prueba que la entidad aportó, no demuestran la configuración de la causal de procedencia de la suspensión provisional.

En este orden, la determinación sobre la presunta violación de las normas invocadas en la demanda corresponde a la decisión de fondo, la cual resolverá las pretensiones a partir del análisis de los medios de prueba incorporados al expediente en la etapa procesal dispuesta para ese efecto. 26. Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión que negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la entidad demandante. 14 Samai, gestión en otros despachos, índice 74, archivo cuaderno principal, página 65 y 66.

Radicación: 76001-23-33-009-2015-01088-01 (3642-2024) Demandante: UGPP Demandado: Martha Cecilia Rojas de Gil 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, la Sala RESUELVE:

PRIMERO. CONFIRMAR la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 24 de abril de 2024, que negó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados.

SEGUNDO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx