CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-00939-00 Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020, “Por medio de la cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 2020 y el Decreto Legislativo 659 de 2020”, expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
I.
ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19, llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.
Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, sin que haya sido prorrogado. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, la que tampoco fue prorrogada.
La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.
En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 637 de 2020, expidió, en otros, el decreto legislativo 659 de 2020. El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL remitió al Consejo de Estado la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el mencionado decreto legislativo.
II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - PROSPERIDAD SOCIAL En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 64 de la Ley No. 489 de 1998, el artículo 1º de la Ley 1532 de 2012, el numeral 5 del artículo 10 Decreto 2094 de 2016, y el Decreto Legislativo 659 de 2020, y
CONSIDERANDO
Que el literal c) del artículo 64 de la Ley 489 de 1998 establece como funciones de los jefes o directores de las unidades ministeriales, además de las que les señalan la Constitución Política, el acto de creación y las disposiciones legales especiales: Dirigir, vigilar y coordinar el trabajo de sus dependencias en la ejecución de los programas adoptados y en el despacho correcto y oportuno de los asuntos de su competencia […]”.
Que de conformidad con el artículo 2 de la Ley 1532 de 2012, modificado por la Ley 1948 de 2019, El programa Familias en Acción es un programa de transferencias monetarias condicionadas regulado por la Ley 1532 de 2012, modificada por la Ley 1948 de 2019, que consiste en la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema.
El Programa es un complemento al ingreso monetario para la formación de capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia. Se podrán incorporar las demás transferencias que el sistema de la promoción social genere en el tiempo para estas familias”.
Que el artículo 10 de la Ley 1532 de 2012 determinó que los pagos a las familias beneficiarias del programa Familias en Acción, se efectuarán cada dos meses, en las condiciones estipuladas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. No obstante lo anterior en relación con emergencias de orden social o económicas esta periodicidad podrá ser modificada.
Que de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2094 de 2016, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social es un organismo principal de la Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación. Que según el artículo 3 del mencionado Decreto, “El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene como objetivo dentro del marco de sus competencias legales y reglamentarias formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación pobreza y pobreza extrema, la atención grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a las que se refiere el artículo 3 de la Ley No. 1448 de 2011, el cual desarrollará directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u organismos del Estado competentes”.
Que la Organización Mundial de la Salud -OMS-, declaró el 11 de marzo del presente año, pandemia por el brote de la enfermedad por coronavirus -COVID-19-, esencialmente por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a tomar las acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas con el fin de redundar en la mitigación del contagio.
Que en el artículo 1° del Decreto Legislativo 563 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, se suspendió el siguiente aparte del artículo 7° de la Ley 1532 de 2012 “por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción”: “[ ] la verificación del cumplimiento de un conjunto de compromisos de corresponsabilidad”.
Que mediante el Decreto 637 de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto estableciendo en su artículo 3° que “El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.
Que entre las medidas anunciadas en la parte considerativa del Decreto 637 de 2020 el Presidente de la República estableció: “Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del Impuesto sobre las Ventas (IVA), con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”.
Que mediante el Decreto Legislativo 659 de 2020, se autorizó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a realizar la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción, por el término de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 637 de 2020.
Que de conformidad al artículo 2° del Decreto Legislativo 659 de 2020, la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios del programa Familias en Acción se ejecutará con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias (FOME). Que el Gobierno nacional mediante el documento CONPES Social número 100 de 2006 denominado “Lineamientos para la focalización del gasto público social”, definió los procesos de identificación, selección y asignación como las etapas del proceso de focalización de los diferentes programas de los ministerios y entidades encargadas del diseño y ejecución de programas sociales.
Que mediante la Resolución 01691 del 19 de junio de 2019, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adoptó el “Manual Operativo del Programa Familias en Acción - versión 5”, mediante el cual se orienta los procesos y acciones del Programa Familias en Acción y establece los lineamientos, componentes y procedimientos generales para su implementación y gestión. Este manual, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1o de dicha resolución, es complementado con las Guías Operativas, por medio de las cuales se establecen la metodología y procedimientos específicos para cada uno de los componentes y procesos operativos del Programa, las cuales fueron adoptadas por la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas.
Que de conformidad con el numeral 1 del literal c) del artículo 10 de la Resolución 213 del 5 de febrero de 2019, “Por la cual se establecen los Grupos Internos de Trabajo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, su denominación y funciones y se dictan otras disposiciones”, se estableció que el Grupo Interno de Trabajo Familias en Acción tiene, entre otras funciones, la de “Efectuar la correcta ejecución de los procedimientos del Ciclo Operativo de Familias en Acción, de acuerdo con los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles”.
Que, con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas por el señor Presidente de la República, para mitigar los efectos de la pandemia originada por el Coronavirus COVID-19, es necesario que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social establezca las condiciones para la entrega de las transferencias monetarias adicionales y extraordinarias a los participantes del Programa Familias en Acción. Que lo establecido en esta resolución se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal número 16920 de fecha 14 de mayo de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal “A-03-03-01-082 Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME)”.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO 1 o. TRANSFERENCIA MONETARIA NO CONDICIONADA, ADICIONAL Y EXTRAORDINARIA. Entregar una (1) Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, para las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción, que se encuentren en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ESTADO ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO; con excepción de las familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO POR FALLECIMIENTO, de conformidad con lo establecido en el documento G-GI-TM-12 “Guía Operativa Condiciones de Salida Familias en Acción - versión 5”.
PARÁGRAFO 1 o. El Programa Familias en Acción entregará la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a través del operador bancario, contratado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a las familias registradas en el Sistema de Información de Familias en Acción (SIFA), con fecha de corte a mayo 6 de 2020.
PARÁGRAFO 2 o. La entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria de acuerdo con las condiciones establecidas en la presente resolución, se realizará a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución de forma escalonada y gradual en todo el territorio nacional, de acuerdo a la programación efectuada entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el operador bancario que corresponda para cada municipio, durante el tiempo que se estipule de acuerdo con el cronograma establecido para realizar dicho pago.
PARÁGRAFO 3 o. Las familias que no puedan cobrar la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria mediante la modalidad de giro durante el período establecido, lo podrán hacer en la próxima entrega de incentivos que defina el Programa dentro del tiempo estipulado para atender la emergencia sanitaria. El programa informará oportunamente las nuevas fechas para el cobro de la transferencia.
PARÁGRAFO 4 o. En todos los casos el programa propenderá por socializar a través de los entes territoriales a los Titulares de las familias, la observancia de las instrucciones que el Gobierno nacional imparta en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, en materia de restricción de movilidad y aislamiento preventivo obligatorio, la observancia de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, por la cual se establecieron las disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19 y las restricciones de movilidad establecidas por cada autoridad territorial, durante la ejecución del presente acto administrativo.
ARTÍCULO 2 o. VALOR DE LA TRANSFERENCIA. El valor de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, corresponde a la suma de Ciento Cuarenta y Cinco Mil Pesos m/cte. ($145.000) para cada familia, la cual se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal número 16920 de fecha 14 de mayo de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal “A-03-03-01-082 Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME)” de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente resolución. ARTÍCULO 3o.
VIGENCIA. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a 14 de mayo de 2020. Susana Correa Borrero […]” III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 12 de marzo de 2021 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA.
Igualmente, se invitó a las Universidades Nacional y Libre, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Con fundamento en los documentos soporte de la expedición de la resolución objeto de control, solicita que se declare su legalidad. Para contextualizar la solicitud de control, precisó que “Familias en Acción” es un programa de transferencias monetarias condicionadas, TMC vigente desde el año 2000-, creado con el fin de mitigar el impacto de la recesión económica sobre las familias más pobres del país y orientado a la entrega de incentivos.
Dichas transferencias están condicionadas a la asistencia y la atención en salud de los niños y niñas en primera infancia y a la asistencia escolar de los niños, niñas y adolescentes en edad escolar. Precisó que el programa se materializa en una transferencia monetaria a favor de familias en situación de pobreza y vulnerabilidad, cuyo objetivo es disminuir el efecto de la recesión económica.
Su entrega está condicionada a: i) la asistencia escolar y ii) los controles médicos por parte de los menores de edad pertenecientes a cada núcleo familiar. Que, no obstante, la transferencia establecida en la Resolución objeto de control no está condicionada. Es extraordinaria y adicional, en razón al evidente impacto de la población vulnerable por causa de las restricciones para prevenir la propagación de la pandemia, como consecuencia de la reducción de sus ingresos y del derecho fundamental al mínimo vital.
Así las cosas, destacó que el beneficio económico otorgado mediante el presente Decreto Legislativo es: i) no condicionado, porque no se exigen compromisos de corresponsabilidad con los beneficiarios, ii) extraordinario, porque se realiza por fuera del cronograma de los giros ordinarios, y iii) adicional, en razón a que los beneficiarios actualmente no están en condiciones de generar ingresos que les permita garantizar su subsistencia. Que los requisitos para su pago son: i) que sean familias activas en el programa familias en acción, ii) que su estado sea el de: beneficiario, estado elegible, inscrito y suspendido, iii) se excluyen a las familias en estado retirado o suspendidas por fallecimiento, iv) que estén registradas en el Sistema de Información de Familias en Acción SIFA, con fecha de corte al 6 de mayo de 2020 y v) su monto es equivalente a $145.000.
Bajo estas consideraciones, refirió que el programa y su extensión busca la superación de la pobreza y la pobreza extrema y está destinado a la atención a grupos vulnerables que son los beneficiarios del programa Familias en Acción. Alegó que el acto objeto de control no incurre en ninguna causal de nulidad de las previstas en la Ley 1437 de 2012; y que, además, se expidió en ejercicio de las atribuciones tanto legales como reglamentarias que le otorgó el artículo 10º del Decreto 2094 de 2016.
No hubo pronunciamiento alguno por parte de las Universidades Nacional y Libre. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución núm. 00928 de 2020 sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general pues sus mandatos se dirigen a un número indeterminado de personas, ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa, según los artículos 64 de la Ley 489 de 19983, 1° de la Ley 1532 de 20124, y el numeral 5 del artículo 10° del Decreto 2094 de 2016 y iii) se emitió en desarrollo del Decreto Legislativo 659 de 2020.
En el examen formal, destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de estas. En relación con el examen material, indicó que: i) la Resolución no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, por cuanto tiene como finalidad la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria prevista en el Decreto 659 de 2020, a los beneficiarios del programa Familias en acción; ii) el acto resultaba necesario para articular las medidas con el fin de mitigar los efectos económicos de la crisis sanitaria, específicamente los beneficiarios del programa de Familias en Acción, a los cuales le son asignados recursos adicionales a los previstos de forma ordinarios y sin condicionamientos; iii) su finalidad era definir las condiciones de las transferencias económicas, previstas en el Decreto Legislativo 659 de 2020; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que este acto no limita ni restringe derechos y garantías constitucionales, en tanto se enfoca en el Decreto Legislativo 659 de 14 de mayo de 2020, cuya exequibilidad fue declarada en la sentencia C-403 de 2020; y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria como tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.
Concluyó que las medidas adoptadas en la Resolución no contradicen mandatos constitucionales o legales, y respetan los lineamientos señalados en la Ley 137 de 1994, por lo cual la encuentra ajustada a derecho. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.
La Resolución objeto de control fue expedida por la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, autoridad del orden nacional, conforme con lo establecido en los artículos 115 de la Constitución Política y 38 de la Ley 489 de 1998. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidenta. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. 00928 de 14 de mayo de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL como autoridad administrativa y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.
Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994, que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.
En los términos del artículo 20 de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.
En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020 se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, que declaró la emergencia económica, social y ecológica por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA.
Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.
Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]” (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.
Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos.
Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […]”.
De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.
Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.
Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. 00928 de 14 de mayo de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general.
Las determinaciones adoptadas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en la Resolución núm. 00928 de 14 de mayo de 2020, constituyen reglas generales sobre la transferencia monetaria no condicionada del programa Familias en Acción dispuesta respecto de los beneficiarios e inscritos que estuvieran bajo la calificación y las condiciones que establece el acto administrativo objeto de control. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa La Resolución núm. 00928 de 14 de mayo de 2020 es manifestación del ejercicio de la función administrativa, en tanto al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social se le asignó, por el Decreto Legislativo 659 de 2020, la competencia de realizar la entrega de la transferencia monetaria adicional, acorde con las funciones asignadas a la entidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 4° del Decreto 2094 de 2016. iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.
En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.
Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario. b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40 de la Constitución Política.
Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que la Resolución núm. 00928 de 14 de mayo de 2020 se expidió con la finalidad de reglamentar el artículo 1° del Decreto Legislativo, en lo relativo a “estable[cer] las condiciones para la entrega de las transferencias monetarias adicionales y extraordinarias a los participantes del Programa Familias en Acción”.
Lo anterior, determina que la entrega de la transferencia económica si bien se autorizó en el Decreto Legislativo, lo que establece la Resolución bajo examen frente al programa o segmento al que se dirige: Familias en Acción, tuvo por propósito delimitar: i) los beneficiarios, ii) el modo de transferencia, iii) el límite de reconocimiento y el valor de ésta, lo que determina la habilitación para su control. 5.4 Examen formal de la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020 Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, se tiene que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, que se publicó en la página web del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y en el Diario Oficial. 5.5 Examen material de la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020 Procede entonces la Sala a examinar si la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020 i) se expidió en ejercicio de las competencias atribuidas al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; ii) si supera el juicio de conexidad; iii) de prevalencia de los principios establecidos por el legislador estatutario, y iv) si se ajustó al ordenamiento superior al que debió fundarse. 5.5.1 Examen sobre la competencia del funcionario que expidió el acto controlado La Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020, se expidió por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Legislativo 659 de 2020 y además sustentada en las funciones que le corresponden en desarrollo de los objetivos que le fueron asignados a la entidad.
Con fundamento en tales atribuciones, la Sala considera que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social estaba autorizado en ejercicio de la competencia que le fue atribuida para regular las condiciones en que se entregaría la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, para las familias del Programa Familias en Acción ordenada por el Decreto Legislativo 659 de 2020 y frente al cual la Corte Constitucional destacó: “[…] 87.
Las políticas públicas para la reducción de la pobreza y la desigualdad en Colombia, desde hace casi tres décadas han utilizado los programas de transferencias económicas condicionadas, como un mecanismo que ha obtenido resultados importantes en la nutrición y la educación. El primero que se creó como componente de protección social y que se incorporó en el sistema general de seguridad social, fue el del apoyo a los ancianos en condición de indigencia, que vendría luego a ser desarrollado por el Ministerio del Trabajo.
De otro lado los programas de Familias en Acción y de Jóvenes en Acción que, dirigidos también desde el sector Ejecutivo, han buscado generar acciones positivas en favor de sectores de la población con alto grado de vulnerabilidad […]”. 5.5.2 Examen de conexidad De la revisión de la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020, se aprecia que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en este acto dispuso la entrega de una transferencia económica a los beneficiarios del programa familias en acción, cuyas características abordadas por el decreto legislativo, son la de: i) no condicionada, ii) adicional y iii) extraordinaria.
La creación de esta transferencia adicional corresponde a un monto que se asigna al segmento poblacional que ya es beneficiario del programa “Familias en Acción”. La entrega de esta transferencia como ayuda económica prevista para contrarrestar los desequilibrios y paliar los efectos económicos y sociales por la situación de la pandemia, pretende complementar los ingresos monetarios producto del programa establecido legalmente para disminuir la pobreza y la pobreza extrema, con la diferencia que su desembolso no está condicionado al cumplimiento de los compromisos a los que sí están sujetas las transferencias ordinarias.
En todo caso, supone que la familia se encuentre adscrita a este programa. Para verificar la relación de conexidad entre el acto controlado y el Decreto Legislativo 659 de 2020, la misma se puede comprobar del contenido de su artículo 1°, el cual prevé: “[…]
ARTÍCULO 1. Entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Durante el término que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, autorizar al Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realice la entrega de una (1) transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción […]”.
Por su parte, la Resolución objeto de control establece, a partir de la orden de transferencia que se le asignó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, los requisitos para formalizar la entrega, así: Lo anterior pone de manifiesto la conexidad, habida cuenta que la Resolución objeto de control fue dictada para regular lo concerniente con la entrega de este beneficio, lo que se constata con la determinación de: i) los beneficiarios de la transferencia, ii) el modo de realizarse la transferencia, iii) el límite de fecha que constituye el rango del reconocimiento, iv) la modalidad escalonada de pago en el territorio nacional, v) la posibilidad de reclamarlo en otra fecha y vi) el monto de la transferencia. Así, claramente el acto administrativo se encarga de desarrollar el Decreto Legislativo, en tanto se ocupa de reglamentar que la entrega ordenada se gestione en los términos fijados por el Decreto legislativo. 5.5.3 Examen sobre los principios de la Ley 137 de 1994 Revisado el acto en su contexto, Sala examinará, bajo los mandatos de la Ley 137 de 1994, si el acto que es objeto de control atiende a los principios de: i) finalidad, ii) necesidad, iii) proporcionalidad e iv) intangibilidad de ciertos derechos y de no discriminación. 5.5.3.1 Principio de finalidad De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional.
En el presente caso, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social procedió a delimitar los requisitos y el monto para proceder a la entrega de la transferencia económica a las familias en acción registradas para el 6 de mayo de 2020 como beneficiarias en el programa “Familias en Acción”, condición necesaria para autorizar a través del operado bancario la entrega de la transferencia no condicionada, adicional y extraordinaria autorizada por el Decreto Legislativo.
El desarrollo de las disposiciones que integran la Resolución examinada cumplen con el propósito previsto en el Decreto Legislativo 659 de 2020, en tanto su finalidad fue la de reglamentar las circunstancias en que se realizaría la entrega, la forma de efectuarla y su monto, aspectos todos estos que no fueron definidos por la norma superior en la que se sustentó, en tanto se limitó a considerarla: adicional, extraordinaria y no condicionada.
Sobre el particular, es importante destacar como lo refirió la Corte Constitucional en el fallo de exequibilidad que el programa “Familias en Acción” registra una cobertura del 69,9% sobre el total de familias potenciales en situación de pobreza y pobreza extrema con niños, niñas y adolescentes, en tanto solo 2.325.154 reciben el aporte del total de 3.326.805 familias potencialmente beneficiarias.
Esta información es relevante para dar por justificados y necesarios los requisitos fijados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, habida cuenta que los recursos otorgados se hicieron con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal del Fondo de Mitigación Emergencias (FOME), lo que implica que tal distribución debe ajustarse a los procesos de identificación, selección y asignación del programa, según los parámetros del documento CONPES Social número 100 de 2006, denominado “Lineamientos para la focalización del gasto público social”, lo que impone la observancia de los requisitos para su entrega y la fijación de su monto. 5.5.3.2 Principio de necesidad Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. En este caso se satisface el requisito de necesidad, comoquiera que la medida implementada frente a la transferencia ordenada en el Decreto Legislativo por el GOBIERNO NACIONAL, requería de la determinación de tal orden frente a delimitar los beneficiarios, el monto y la forma de autorizar la entrega de este beneficio a efectos de viabilizarlo, máxime que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-403 de 2020, al estudiar la exequibilidad del Decreto Legislativo 659 de 2020, sostuvo: “[…] 160.
Lo anterior constata que la financiación de la medida se muestra necesaria para conjurar o impedir la extensión de los efectos de la emergencia, en el entendido que hace efectiva o posible la entrega del auxilio económico, y con ello: (i) contribuye a disminuir la intensidad de la afectación de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de la población más vulnerable;
(ii) permite reforzar la protección al adulto mayor que se sitúa en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra la dificultad de crear ingresos y el riesgo ocasionado de la exclusión social; (iii) complementa el ingreso monetario de las familias en condición de pobreza y pobreza extrema para la formación de capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia; y (iv) mejora las capacidades, competencias, habilidades y destrezas para el trabajo, y contribuye a la generación de capital humano, incrementa la empleabilidad y mejora las condiciones de vida de los jóvenes. 161.
Aunado a lo expuesto, la necesidad de la medida adoptada y su respectivo financiamiento se deben a la reducción de ingresos de las familias afectadas por la crisis económica y de empleo, lo cual pone en riesgo la posibilidad de que las personas en situación de vulnerabilidad socio-económica obtengan recursos para garantizar una vida digna.
De tal manera que debe adoptarse la medida de entregar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria para beneficiar a las personas que hacen parte de los Programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y Jóvenes en Acción, quienes se encuentran identificadas y requieren de esos recursos para paliar los efectos de la crisis; así como la de financiar dicha transferencia monetaria.
Igualmente el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia afirmó que la medida y su financiación son necesarias por cuanto: (i) pretenden proteger y garantizar el mínimo vital y dignidad humana de las familias en condición de pobreza extrema y vulnerabilidad; (ii) no imponen condiciones para que los beneficiarios accedan a dicha transferencia monetaria; y (iii) se efectuó una estimación de la población beneficiada junto con el monto que se destina para la transferencia. […]”.
Teniendo en cuenta lo anterior, resultaba necesario reglamentar las condiciones de la transferencia monetaria con el fin de observar la medida extraordinaria y proceder a distribuir los recursos asignados para mitigar los efectos económicos y sociales negativos derivados de la pandemia y causados a la población menos favorecida, para de esta manera contribuir con la asignación de recursos a la población en especial vulnerabilidad. 5.5.3.3 Principio de proporcionalidad Este principio está relacionado con el estudio de la proporcionalidad de las medidas, consistente en “examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales".
En este punto, debe considerarse que las medidas implementadas cumplen con el requisito de proporcionalidad, por cuanto se encuentran dentro de los parámetros establecidos por el artículo 1° del Decreto Legislativo 659 de 2020 y se orientan a implementar la distribución de dicha transferencia para el programa de “familias en acción”. En ese sentido, se advierte que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, conforme a lo estableció el artículo 1° del Decreto Legislativo 659 de 2020, tiene la facultad de distribuir los recursos asignados de los fondos autorizados del FOME, en la cantidad delimitada a título de transferencia bajo las condiciones preestablecidas de esta transferencia. Igualmente, no encuentra la Sala reproche alguno a la suma asignada para cada familia beneficiaria del programa, habida cuenta que ésta se consideró en atención a la disponibilidad de los recursos certificados y a una distribución equivalente entre quienes son beneficiarios. 5.5.3.4 Principio de intangibilidad de ciertos derechos y no discriminación En lo que respecta a estos principios, la Sala considera que la decisión adoptada por el acto objeto de control no desconoce derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es entregar la transferencia económica reconocida a las familias beneficiarias del programa “familias en acción” con los recursos disponibles del FOME para mitigar los efectos adversos generados en la economía con ocasión de la pandemia ocasionada por el coronavirus Covid-19, bajo el entendido que en su distribución corresponde a una suma idéntica para cada familia, circunstancia que se encuentra ajustada y proporcionada a los hechos en que se fundamentan.
En cuanto a la no discriminación, se tiene que las medidas adoptadas no vulneran dicho principio, pues las determinaciones adoptadas a través del acto objeto del presente control no comportan segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. 5.5.4 Examen sobre el juicio de legalidad Finalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020, se ajusta a la legalidad, pues las decisiones adoptadas, son desarrollo del artículo 1° del Decreto Legislativo 659 de 2020 y encuentran justificación en la competencia del funcionario que lo expidió y en las normas superiores que se analizaron frente a los principios que orientan la Ley 137 de 1994, lo que impone declararla ajustada a derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR AJUSTADA A DERECHO la Resolución 00928 de 14 de mayo de 2020 “Por medio de la cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 2020 y el Decreto Legislativo 659 de 2020”, expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a los demás intervinientes. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha.