CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas (E) Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2023-00811-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle Asunto: autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario contra un asistente de fiscal La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con fundamento en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presunto conflicto de competencias. 1. El 3 de diciembre de 2019, mediante Sentencia núm. 113, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cali, Valle, condenó al señor José Diego Mera Méndez a la pena de 10 años de prisión y una multa equivalente a 200 SMLMV e inhabilidad para el desempeño de funciones públicas por 86 meses, como coautor del delito de fraude procesal y falsedad ideológica en documento público. 2.
El 19 de junio de 2020, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali modificó el anterior fallo, en cuanto absolvió al señor Mera Méndez del delito de fraude procesal y dispuso que la condena solo debía comprender el delito de falsedad ideológica en documento público, cuya pena principal serían 64 meses de prisión e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por 80 meses.
De igual forma, se dispuso que la condena se encontraba ejecutoriada y, por tanto, 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 se configuraba una inhabilidad sobreviniente para ejercer cargos públicos en la Rama Judicial, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 150 de la Ley 270 de 19962.
En cuanto a la inhabilidad sobreviniente, en el fallo de segunda instancia se resolvió: Que al encontrarse en firme y debidamente ejecutoriada la condena impuesta por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en sentencia de segunda instancia proferida el 19 de junio de 2020 contra el señor José Diego Mera Méndez se generó una inhabilidad sobreviniente para ejercer cargos públicos en la Rama Judicial, tal como lo establece el numeral 6º del artículo 150 de la Ley 270 de 1996 [Negrillas fuera de texto]. 3.
El 31 de diciembre de 2021, mediante la Resolución núm. 0005853, la directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento del señor José Diego Mera Méndez, por causa de la inhabilidad sobreviniente, en el cargo de asistente de Fiscal II, adscrito a la Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales de la Fiscalía General de la Nación, con sede en Cali. 4.
El 28 de febrero de 2022, mediante la Resolución núm. 0951, la directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación ordenó compulsar copias de las diligencias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por cuanto el señor Mera Méndez desconoció la inhabilidad sobreviniente. 5. El 24 de mayo de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca ordenó abrir investigación disciplinaria en contra del señor Mera Méndez, por haber incurrido en una falta consistente en «pretender que se desconozca una decisión judicial debidamente ejecutoriada y, por ende, la inhabilidad que sobrevino de dicha decisión [Negrillas fuera de texto]». 6.
El 26 de septiembre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca dispuso el cierre de la investigación disciplinaria y ordenó que el expediente quedara en secretaría para que las partes presentaran sus alegatos. 7. El 28 de abril de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia, a partir del auto del 24 de mayo de 2020, mediante el cual se ordenó abrir investigación disciplinaria en contra del señor José Diego Mera Méndez.
Consideró que se trataban de hechos ocurridos en el año 2017, pues en este año el señor Mera 2 «Artículo 150. INHABILIDADES PARA EJERCER CARGOS EN LA RAMA JUDICIAL. No podrá ser nombrado para ejercer cargos en la Rama Judicial: […] 6. Quien haya sido declarado responsable de la comisión de cualquier hecho punible, excepto por delitos políticos o culposos. […]».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 Méndez fue sujeto de medida de aseguramiento, posteriormente capturado y suspendido en el ejercicio del cargo. En consecuencia, dispuso remitir las diligencias a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación3. Se destacan algunos apartes de esta decisión: […] la acción disciplinaria se dirige a establecer los motivos determinantes, las circunstancias que rodearon la supuesta comisión de la falta disciplinaria en que el señor José Diego Mera Méndez, en su calidad de exempleado de la Fiscalía General de la Nación en el cargo de Asistente Fiscal II, pudo incurrir al «pretender que se desconozca una decisión judicial debidamente ejecutoriada, y por ende, la inhabilidad que le sobrevino de dicha decisión» [Negrillas fuera de texto].
Dentro de la documentación allegada se encuentra que con la Resolución No. 656 del 10 de julio de 2017, se ordenó suspender el pago de salarios y prestaciones sociales al señor José Diego Mera Méndez, quien por orden del Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, se encuentra detenido desde el 5 de julio de 2017, en razón a la audiencia preliminar efectuada los días 6 y 7 de julio de 2017 que legalizó su captura, no aceptando cargos, imponiéndose medida de aseguramiento [Negrillas del texto]. […] Bajo estos presupuestos, considera esta Sala Unitaria que no se tendría competencia para decidir el fondo del asunto, dado que la compulsa de copias dirigida en contra del señor José Diego Mera Méndez, en su condición de exempleado de la Fiscalía General de la Nación, en el cargo de Asistente de Fiscal II, por hechos ocurridos en el año 2017 en que fue suspendido, desde esa fecha no hace parte de la institución, siendo que a partir de enero 13 de 2021 entró en funciones la Comisión de Disciplina Judicial [Negrillas fuera del texto]. 8.
El 22 de agosto de 2023, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación se declaró incompetente para conocer del proceso del señor Mera Méndez. Consideró que la falta disciplinaria solo pudo configurarse luego del 31 de diciembre de 2021, cuando fue declarado insubsistente por surgimiento de la inhabilidad sobreviniente, fecha para la cual la competencia disciplinaria respecto de los servidores judiciales recaía en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En consecuencia, dispuso remitir las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que se dirimiera el conflicto de competencias4. Se destacan algunos apartes de esta decisión: 3 SAMAI, archivo 15_1100110306000202300811002REPARTOYRADIC20231204095242. 4 SAMAI, archivo 16_1100110306000202300811002REPARTOYRADIC20231204095242.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 Al quedar en firme y debidamente ejecutoriada la anterior decisión5 el 19 de junio de 2020 se generó la inhabilidad sobreviniente para ejercer cargos públicos en la Rama Judicial, no obstante, hasta el 31 de diciembre de 2021, con la Resolución No. 0005853, se declaró insubsistente por surgimiento de inhabilidad sobreviniente el nombramiento del señor José Diego Mera Méndez […].
Con base en tal recuento, independientemente de la fecha de ocurrencia de los hechos generadores de la condena impuesta a Mera Méndez y en la que fue suspendido del cargo que detentaba en la entidad (julio de 2017), tal figura no implicaba que no tuviera la condición de servidor-empleado de la Fiscalía General de la Nación, pues administrativamente y hasta el 31 de diciembre de 2021 no se había emitido un acto que dispusiera lo contrario; más que sabido (sic) es que la vinculación y desvinculación de los servidores estatales ocurre mediante los respectivos actos […] que así lo disponen y su notificación, al punto incluso que la Resolución No. 0005853 quedó vigente hasta cuando se notificó a Mera Méndez la decisión del 28 de febrero de 2022, por la cual se resolvió la impugnación. Así las cosas, la compulsa de copias de la Resolución n.º 0951 del 28 de febrero de 2022, ordenada por la Directora Ejecutiva de la entidad para la Comisión Nacional de Disciplina en lo atinente al comportamiento de Mera Méndez por el que «presuntamente pretendía se desconociera una decisión judicial debidamente ejecutoriada, y por ende, la inhabilidad que le sobrevino dicha decisión», en sentir de este despacho fue correcta, pues lógicamente solo pudo ocurrir con posterioridad a tal decisión, esto es, al 31 de diciembre de 2021, cuando su cargo en la entidad se declaró insubsistente por surgimiento de inhabilidad sobreviniente, fecha para la cual la competencia disciplinaria respecto de los servidores de la Rama Judicial estaba en cabeza de la citada Corporación [Negrillas fuera de texto]. 9.
El 22 de noviembre de 2023, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación presentó el conflicto de competencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y el 1º de diciembre de 2023 el expediente ingresó al despacho para decidir. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil comunicó la presentación del conflicto de competencias a las partes involucradas, mediante correo electrónico6.
Así mismo, fijó un edicto por el término de cinco (5) 5 Aquí se hace referencia a la Sentencia del 3 de diciembre de 2019, proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cali. 6 Mediante correo electrónico la existencia del presente conflicto de competencias se comunicó a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca.
SAMAI, archivo 21_110010306000202300811008REPARTOYRADIC20231204095242 (2).pdf. Por oficio se Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 días, entre el 24 al 30 de noviembre de 20237, con el objeto de que presentaran sus alegatos o consideraciones pertinentes. El 4 de diciembre de 2023, vencido el término de fijación del edicto, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación presentó sus consideraciones8.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio9. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca no presentó escrito de alegatos durante la fijación del edicto. Sin embargo, las razones en las que negó su competencia se pueden extraer del auto del 28 de abril de 2023, mediante el cual declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la decisión del 24 de mayo de 2022, que había ordenado abrir investigación disciplinaria en contra del señor José Diego Mera Méndez.
Señaló que se trataban de hechos ocurridos en el año 2017, razón por la cual no tenía competencia para conocer de la falta disciplinaria, por cuanto las comisiones de disciplina judicial solo habían entrado en funcionamiento el 13 de enero de 2021. En consecuencia, dispuso remitir las diligencias a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación10. 2.
Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación En los alegatos presentados ante la Sala, la Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación insistió en los argumentos expuestos en el auto del 22 de agosto de 2023, por medio del cual se declaró incompetente para conocer de la falta disciplinaria atribuida al señor José Diego Mera Méndez11.
En dicha decisión consideró que la falta disciplinaria solo pudo configurarse luego del 31 de diciembre de 2021 cuando el señor Mera Méndez fue declarado insubsistente por surgimiento de la inhabilidad sobreviniente, fecha para la cual la competencia disciplinaria respecto de los servidores judiciales recaía en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial12. comunicó al señor José Diego Mera Méndez 11_110010306000202300811002POREDICTO20231122162410.pdf. 7 SAMAI, archivo 10_110010306000202300811001POREDICTO20231122162410.pdf. 8 SAMAI, archivo 28_110010306000202300811001INFORMESECRETA20231204154712 (2).pdf. 9 SAMAI, archivo 13_110010306000202300811001ALDESPACHOPOR20231201123104.pdf. 10 SAMAI, archivo 15_1100110306000202300811002REPARTOYRADIC20231204095242. 11 SAMAI, archivo 28_110010306000202300811001INFORMESECRETA20231204154712 (2).pdf. 12 SAMAI, archivo 16_1100110306000202300811002REPARTOYRADIC20231204095242.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 generales»13 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado [Se resalta].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto [Se resalta]. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10º del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;
Las dos autoridades involucradas en el presente trámite, esto es, la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle han negado su competencia para conocer del proceso disciplinario adelantado en contra del señor José Diego Mera Méndez, asistente de Fiscal II y ex empleado de la Fiscalía General de la Nación. 13 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de su Seccional del Valle del Cauca y la Fiscalía General de la Nación, por intermedio de la Dirección de Control Disciplinario. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en determinar la autoridad competente para conocer y asumir la investigación disciplinaria en contra del señor José Diego Mera Méndez, asistente de Fiscal II y ex empleado de la Fiscalía General de la Nación. Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que la posición mayoritaria de la Sala en recientes decisiones ha considerado que el asunto es de naturaleza administrativa cuando al menos una de las autoridades en conflicto ejerce funciones administrativas.
En ese sentido, en el presente caso se tiene que el asunto es de naturaleza administrativa en tanto la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación ejerce funciones administrativas; mientras que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle ejerce funciones jurisdiccionales. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»14. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 14 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de nulidad de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para asumir el conocimiento de la investigación disciplinaria adelantada en contra del señor José Diego Mera Méndez, asistente de Fiscal II y ex empleado de la Fiscalía General de la Nación, por la presunta falta disciplinaria consistente en «pretender que se desconozca una decisión judicial debidamente ejecutoriada y, por ende, la inhabilidad que sobrevino de dicha decisión».
Sobre el particular, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación consideró que, teniendo en cuenta que la falta disciplinaria solo pudo configurarse luego del 31 de diciembre de 2021 cuando el señor Mera Méndez fue declarado insubsistente por surgimiento de la inhabilidad sobreviniente, la autoridad competente era la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle.
Por su parte, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca manifestó que la autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria era la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, por cuanto los hechos ocurrieron en el año 2017. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 i) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración; ii) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración; iii) Los servidores de la Rama Judicial. Distinción legal entre funcionario y empleado judicial. Reiteración; iv) Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración v) Competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración y, vi) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración15 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»16.
El Código General Disciplinario en su artículo 23, dispuso que con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00; del 03 de mayo de 2023 (radicado número 11001-03-06-000-2023-00025-00); del 14 de junio de 2002 (radicado número 11001-03-06-000-2022-00069-00); del 28 de septiembre de 2021 (radicado número 110010306000202100104 00); del 20 de mayo de 2021 (radicado número 11001-03-06-000- 2021-00024-00); del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 11001030600020170020000); y del 18 de junio de 2019 (radicación núm. 11001030600020190006300). 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 eficiencia de esta17, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados18. Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige19: El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General20.
Con la expedición de la Ley 200 de 199521, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelantaran contra sus propios servidores.
Es decir, esa oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales. Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, derogada por la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme a lo establecido por el artículo 2 de dicha ley, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
En la misma línea, el Código General Disciplinario, en el artículo 93, dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno: Artículo
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 19 Constitución Política.
Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 20Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicado núm. 110010306000201700200 00), citada. 21 «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción.
PARÁGRAFO 1 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad.
PARÁGRAFO 2 o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. [Se resalta]. En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales.
Lo anterior, debido a que la normativa vigente se basa en criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 Al respecto, la Sala ha sostenido lo siguiente: […] es la razón por la cual, mientras que la unidad de control disciplinario interno de una entidad pública de la Rama Ejecutiva puede y debe investigar las faltas en que incurran los empleados de dicha entidad, así las comentan en ejercicio de funciones judiciales que les haya asignado la ley, el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, según el caso, pueden y deben investigar disciplinariamente las faltas en que incurran los funcionarios judiciales, aunque no las cometan en ejercicio de la función jurisdiccional, que constituye su actividad principal, sino en desarrollo de alguna función administrativa o electoral que la ley les haya asignado excepcionalmente22. 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración23 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019, prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 28 de septiembre de 2021 (radicado número 110010306000202100104 00), Decisión del 20 de mayo de 2021, (radicado número 11001-03-06-000-2021-00024-00), Decisión del 18 de junio de 2019 (radicación núm. 11001030600020190006300), y Decisión del 20 de mayo de 2021 (radicado núm. 11001-03-06-000- 2021-00024-00). 23Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00 y Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios24 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas; y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular. 5.3.
Los servidores de la Rama Judicial. Distinción legal entre funcionario y empleado judicial. Reiteración25 24 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00; del 3 de mayo de 2023 (radicado número 11001-03-06-000-2023-00025-00) y del 4 de mayo de 2022 (radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00031-00).
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre éste en la jurisprudencia y en la doctrina. En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios».
Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano: Artículo 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […]. 2.
Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República […] (Se resalta). Y la Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25.
Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria (Subrayas añadidas).
De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado. Esto sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo).
Con fundamento en lo anterior, es posible afirmar que cualquier persona vinculada laboralmente con la Rama Judicial es un servidor público y dentro de esta categoría se incluyen funcionarios y empleados judiciales. Al respecto es importante mencionar que, sobre la distinción entre funcionario judicial y empleado judicial, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 dispone lo siguiente: Artículo 125.
De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial [Negrita fuera del texto original].
La Corte Constitucional, en Sentencia C-037 de 1996, al analizar la constitucionalidad del citado artículo, precisó que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia: La presente disposición concuerda con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-417/93, en el sentido de que son funcionarios de la rama judicial aquellos servidores públicos encargados de administrar justicia, mientras que empleados del sector son todos los demás que ocupan diversos cargos, de carácter principalmente administrativo5 [Negrillas fuera de texto].
Esta distinción resulta pertinente, en la medida en que, la competencia para adelantar un proceso disciplinario en contra de funcionarios judiciales se encuentra a cargo de la Comisión Nacional de Disciplina judicial, al igual que sobre empleados judiciales por hechos que tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la cual entró en funcionamiento dicha corporación. Por su parte, la investigación disciplinaria de empleados judiciales por hechos anteriores al 13 de enero de 2021 se encuentra a cargo de los superiores jerárquicos, la Procuraduría General de la República o las oficinas de control interno disciplinario, según se explicó más arriba.
Esto, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. 5.4. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración26 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, [c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00 y Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 En armonía con dicha ley, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único27, establecía que: Corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias» [énfasis propio].
En ese sentido, el artículo 67 de la citada ley indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […] [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo, las oficinas de control interno cuando las hubiere y la Procuraduría General de la Nación. Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201528 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19.
El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido].
Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de 27 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 28 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento [Negrillas añadidas].
Respecto de la competencia de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, la Corte Constitucional citó su Auto 504 de 2015 en el cual señaló: Frente a la falta de competencia que alega la Fiscalía para continuar conociendo de los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos ya expresados en los Autos 278 y 369 de 2015, considerando la completa coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí presentes.
Debe pues la Corte concluir que hasta tanto se conforme el órgano que habrá de ejercer el control disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía, esta última entidad, a través de los órganos actualmente encargados de dicha función, deberá continuar ejerciéndola, con carácter administrativo, como lo ha hecho Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 hasta el momento, lo cual supone que el conflicto de jurisdicción planteado en el momento actual, resulta inexistente, debido a que la función en disputa no ha cambiado su naturaleza administrativa, lo que solo ocurrirá cuando sobrevengan los supuestos establecidos por el constituyente derivado a objeto de que, efectivamente, entren a regir la las reformas introducidas, cuales son la integración de los órganos sustituidores.
Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Así las cosas, resulta claro que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos era la competente, generalmente el superior jerárquico.
Esto, sin perjuicio de la competencia atribuida a las oficinas de control interno disciplinario de determinadas entidades pertenecientes a la Rama Judicial, como sucede en el caso de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración judicial del Consejo Superior de la Judicatura, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses29 y la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación30, como pasará a señalarse. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2023-00198- 00 del 2 de agosto de 2023. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2022-00211- 00 del 25 de enero de 2023.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 Para el caso de faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales que tuviesen lugar después del 13 de enero de 2021, estas serán de competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. 5.5. Competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración31 El artículo 2º del Decreto Ley 016 de 2014, mediante el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, indica que, para el cumplimiento de sus funciones, la mencionada entidad debía contar con una dependencia denominada Dirección de Control Disciplinario Interno. Más adelante, en su artículo 14 establece las funciones de dicha dirección: Artículo
14. DIRECCIÓN DE CONTROL DISCIPLINARIO. La Dirección de Control Disciplinario cumplirá las siguientes funciones: 1. Conocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad. Para el efecto podrá comisionar la práctica de pruebas a otro servidor público de igual o inferior categoría de la misma entidad, incluidos los empleados que cumplen funciones de policía judicial de la Fiscalía General de la Nación. […] De acuerdo con la norma citada y lo expuesto hasta este punto, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, a la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía le correspondía adelantar y decidir los procesos disciplinarios de primera instancia contra los servidores de esa institución. Esto implica que dicha Dirección mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la entrada en funcionamiento de las mencionadas comisiones (13 de enero de 2021), de conformidad con lo dispuesto en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021 de la Corte Constitucional. 5.6.
El caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación es la autoridad competente para asumir el conocimiento del proceso disciplinario en contra del señor José Diego Mera Méndez. Lo anterior encuentra fundamento en las siguientes razones: 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 (i) De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, la falta disciplinaria atribuida al señor José Diego Mera Méndez, asistente de Fiscal II y ex empleado de la Fiscalía General de la Nación, consistía en «pretender que se desconozca una decisión judicial debidamente ejecutoriada y, por ende, la inhabilidad que sobrevino de dicha decisión», según lo establece el numeral 6º del artículo 150 de la Ley 270 de 199632.
(ii) La decisión judicial a la que se hace referencia en la falta disciplinaria es la Sentencia del 19 de junio de 2020, proferida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante la cual modificó la Sentencia del 3 de diciembre de 2019 del Juzgado Tercero Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cali, en cuanto absolvió al señor Mera Méndez del delito de fraude procesal y dispuso que la condena solo debía comprender el delito de falsedad ideológica en documento público, cuya pena principal serían 64 meses de prisión, inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por 80 meses, más una inhabilidad sobreviniente para ejercer cargos públicos en la Rama Judicial.
En la misma decisión se señaló que la condena impuesta estaba debidamente ejecutoriada, razón por la cual la inhabilidad sobreviniente aplicable al señor José Diego Mera Méndez empezaba a surtir efectos desde el 19 de junio de 2020. 32 «Artículo 150. INHABILIDADES PARA EJERCER CARGOS EN LA RAMA JUDICIAL. No podrá ser nombrado para ejercer cargos en la Rama Judicial: […] 6.
Quien haya sido declarado responsable de la comisión de cualquier hecho punible, excepto por delitos políticos o culposos. […]». Mediante la Sentencia C-072 de 2010, la Corte Constitucional ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-037 de 1996, en cuanto se dispuso lo siguiente: «Ahora bien, de la lectura de los diferentes textos del inciso 5 del artículo 122 de la Constitución Política, se deduce que la condena por delitos en contra del patrimonio del Estado, como inhabilidad para el desempeño del servicio público, ha estado presente en la Carta desde el año de 1991, primero impidiendo que los servidores públicos que adecuaran sus actuaciones en la hipótesis prevista pudieran continuar en el ejercicio de sus funciones y, posteriormente, como limitación para su ingreso.
En ese orden de ideas, se puede concluir que, si bien el inciso 5 del artículo 122 de la Constitución ha sido objeto de adiciones, el precepto relacionado con la inhabilidad para ser servidor público, originada en la condena por delitos contra el patrimonio estatal, siempre ha estado presente en cada una de sus versiones, sin que se pueda afirmar que, solamente, con el Acto Legislativo 01 de 2004 fue introducida en el ordenamiento constitucional.
De tal suerte que dicha modificación a la Carta no implica, con respecto a la inhabilidad citada, que hubiese operado un cambio en el parámetro constitucional empleado por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, para efectuar el juicio de constitucionalidad del Proyecto de Ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, que a la postre resultó en la Ley 270 de 1996».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 Al respecto, cabe anotar que la suspensión en el cargo que ejercía el señor Mera Méndez y del pago de sus prestaciones sociales, como consecuencia de la efectividad de la medida de aseguramiento impuesta en el año 2017, no define la competencia en el presente asunto, pues la falta disciplinaria que se le atribuye no tiene relación con los hechos que dieron lugar a la comisión del delito, sino que hace referencia al hecho de haber desconocido la condena penal que le fue impuesta el 19 de junio de 2020 y, en consecuencia, la configuración de la inhabilidad sobreviniente que le impedía permanecer en el ejercicio del cargo como asistente de Fiscal II.
Tampoco la declaratoria de insubsistencia el 31 de diciembre de 2021 define la competencia en este caso, pues tal decisión provino del empleador, no del disciplinado y, además, no es el hecho constitutivo de la falta, sino su consecuencia. (iii) La Sala encuentra que se trata de un cargo de empleado33 y no de un funcionario judicial, pues al momento de la comisión de la falta se 33 De conformidad con la página web oficial de la Fiscalía General de la Nación, las funciones esenciales asignadas al asistente de Fiscal II son: 1.
Apoyar al fiscal en el ejercicio de la acción penal de los casos que le sean asignados para dar impulso a las investigaciones, de acuerdo con los procedimientos establecidos y la normativa vigente. 2. Apoyar la planeación, el desarrollo y seguimiento de las investigaciones a cargos de los fiscales. 3. Clasificar y coordinar las diligencias de acuerdo al tipo de delito, siguiendo los procedimientos establecidos y la normativa vigente. 4.
Actualizar los sistemas de información de la entidad de acuerdo con los lineamientos y procedimientos establecidos. 5. Apoyar la elaboración del programa metodológico de la investigación de acuerdo con las orientaciones del fiscal, en cumplimiento de los procedimientos establecidos y la normativa vigente. 6. Desempeñar las funciones de policía judicial que le sean asignadas por el Fiscal General de la Nación de forma permanente o transitoria. 7.
Elaborar y proyectar los documentos necesarios propios de la función judicial y que sean requeridos en las investigaciones asignadas al despacho, de conformidad con los lineamientos que imparta el fiscal del caso. 8. Apoyar al fiscal en la verificación de la aplicación del sistema de cadena de custodia, de acuerdo con el manual establecido y la normativa vigente. 9.
Apoyar al fiscal en la implementación de los modelos de priorización y contexto de situaciones y casos, conforme a las directrices del Fiscal General de la Nación. 10. Atender a los usuarios del servicio cuando se requiera y brindar la información autorizada de acuerdo con los procedimientos establecidos. 11. Colaborar al fiscal en los trámites de las acciones constitucionales y administrativas y demás requerimientos que lleguen al despacho, de acuerdo con los procedimientos establecidos y la normativa vigente. 12.
Consolidar información de las investigaciones y acusaciones adelantadas por el Despacho en el que desempeña sus funciones. 13. Apoyar la preparación de informes de carácter técnico y estadístico requeridos según los lineamientos y procedimientos institucionales. 14. Mantener actualizada la agenda del fiscal de acuerdo con las audiencias programadas y demás diligencias judiciales requeridas. 15.
Recibir, radicar, distribuir y archivar oportunamente la correspondencia tanto interna como externa y los expedientes cuando a ello hubiere lugar, de acuerdo con la normativa del sistema de gestión documental. 16. Aplicar las directrices y lineamientos de la Arquitectura Institucional y del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 17.
Llevar a cabo la evaluación del desempeño laboral de los servidores y cumplir con las obligaciones del evaluador, de acuerdo con el Sistema de Evaluación del Desempeño Laboral vigente, en los casos que le sea asignada esta función por el jefe inmediato. 18. Desempeñar las Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 desempeñaba como asistente de Fiscal II, según el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 y lo indicado por la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 1996.
(iv) Dado que el origen del conflicto gira en torno a una presunta falta disciplinaria cometida por un empleado judicial con anterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) y sus seccionales, se descarta la competencia de la jurisdicción disciplinaria y se acude al criterio establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021.
En esa medida, el Tribunal Constitucional ha indicado que en estos casos la falta disciplinaria debe ser investigada y sancionada por la autoridad que, para la época de los hechos era la competente. (v) Por lo anterior, la autoridad que está llamada a investigar y sancionar al señor José Diego Mera Méndez es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Esto, en virtud de lo establecido en el artículo 257 A de la Constitución Política, y teniendo en cuenta que para la fecha en la que se configura la falta disciplinaria endilgada al señor Mera Méndez (con la ejecutoria de la sentencia de condena el 19 junio 2020) resultaba aplicable el artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual dispone la competencia de dicha dirección para adelantar los procesos disciplinarios en primera instancia de los empleados de Fiscalía. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación para que conozca y asuma la investigación disciplinaria en contra del señor José Diego Mera Méndez, asistente de Fiscal II y ex empleado de la Fiscalía General de la Nación, consistente en «pretender que se desconozca una decisión judicial debidamente ejecutoriada y, por ende, la inhabilidad que sobrevino de dicha decisión», esto es, desconocer la Sentencia del 19 de junio de 2020, proferida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, según lo establece el numeral 6º del artículo 150 de la Ley 270 de 1996. demás funciones asignadas por el jefe inmediato, y aquellas inherentes a las que desarrolla la dependencia y a la formación del titular del cargo.
(https://www.fiscalia.gov.co › Home › La Entidad/Manual Específico de Funciones y Requisitos de la FGN). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00811-00 SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario-, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial Valle del Cauca y al señor José Diego Mera Méndez.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado (Con aclaración de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.