Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veinticinco (25) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / Se concede el amparo de los derechos invocados, pues se encuentra configurado un defecto fáctico por indebida valoración probatoria.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la señora Claudia Esperanza Luna Jiménez contra la sentencia proferida el 24 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 11001-33-42-057-2017- 00224-00/01, el cual inició para obtener la reliquidación de su pensión de jubilación. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 4 de mayo de 2022 la señora Luna Jiménez interpuso –a través de apoderada judicial– una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 2 proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, al mínimo vital, entre otros.
A su juicio, dichas garantías fueron vulneradas por la sentencia proferida el 24 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante esa providencia, la autoridad accionada revocó la sentencia proferida el 13 de agosto de 2019 por el Juzgado 57 Administrativo del Circuito de Bogotá y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que la actora presentó para obtener la reliquidación de su pensión de jubilación. 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<PRIMERA.
Se ampare a favor de la señora CLAUDIA ESPERANZA LUNA JIMÉNEZ sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la integridad de la seguridad social en lo pensional, a la igualdad de tratamiento ante la ley, al acceso a la administración de justicia, y demás connotaciones referidas en el artículo 53 superior. SEGUNDA. Se declare sin efectos jurídicos la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A el día 24 de febrero de 2022, expedida con ocasión del trámite de segunda instancia dentro del proceso ordinario, medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, identificado con el radicado No. 11001-33-42-057-2017-00224-00/01.
TERCERA. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al tribunal accionado emitir una nueva sentencia que incluya dentro de su motivación la garantía efectiva de aplicar para la demandante EN SU INTEGRIDAD el régimen prestacional y pensional establecido en el Título VI del Decreto 1214/90 y demás normas que lo modifiquen y adicionen, tal como lo dispuso el parágrafo del artículo 89 del Decreto 1301/94, el artículo 55 de la Ley 352/97 y el numeral 4 del artículo 3 del Decreto 3062/97, confrontando con la realidad probatoria que se extrae del folio 8 del expediente.
CUARTA. Se dé aplicación al reiterado precedente judicial fijado por el H. Consejo de Estado en casos con supuestos de hecho y de derecho similares al reclamado por la aquí accionante; y en caso de que el tribunal se aparte de él, exponga en la parte motiva de la sentencia la relación de motivos y razones que lo llevan a no aplicar las decisiones judiciales ya tomadas con anterioridad por jueces de igual y superior jerarquía. QUINTA.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, al momento de resolver nuevamente el recurso de apelación, efectué adecuadamente la verificación objetiva de los argumentos expuestos a la luz de las normas constitucionales. Principalmente, el artículo 13 y el 15 superiores y tratados internacionales debidamente ratificados cuya motivación se suplica quede incluida en la providencia>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 3 B. Hechos 3.- El 17 de mayo de 1984 la señora Luna Jiménez se posesionó en el cargo de jefe especialista de la Escuela de Artillería del Ejercito Nacional (específicamente, como odontóloga). Luego, el 1° de marzo de 1996 fue incorporada al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares como profesional especializado, código 3020, grado 13. 3.1.- Mediante la Resolución No. 2998 del 16 de noviembre de 2004 la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional reconoció a favor de la señora Luna Jiménez una pensión de jubilación efectiva a partir del 1° de julio de 2004 y en cuantía equivalente al 75% de su asignación básica y 1/12 de la prima de Navidad. 3.2.- El 2 de septiembre de 2016 la accionante le solicitó al Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional ajustar su pensión de jubilación, por cuanto estimó que para cuantificar su mesada se debían incluir en la base de liquidación (i) la prima de actividad, (ii) el subsidio familiar y (iii) la prima de servicios; asignaciones que están previstas en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990.
Sin embargo, a través del oficio OFI16-70956 MDN-SGDA-GPSAP del 8 de septiembre de 2016 se negó lo pedido. 3.3.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Luna Jiménez demandó la legalidad de la Resolución No. 2998 del 16 de noviembre de 2004 y del oficio OFI16-70956 MDN-SGDA-GPSAP del 8 de septiembre de 2016.
La actora solicitó la nulidad parcial del primer acto administrativo y la nulidad plena del segundo, así como la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de la prima de actividad, la prima de servicios y el subsidio familiar. 3.4.- En sentencia del 13 de agosto de 2019 el Juzgado 57 Administrativo del Circuito de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control.
El a quo encontró que la señora Luna Jiménez es beneficiaria del régimen pensional contemplado en el Decreto 2701 de 1988, pero a la hora de liquidar su mesada no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales enlistados en el artículo 53 de esa norma; factores que, según la certificación expedida por el coordinador del Grupo de Talento Humano de la Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional (folios 7 y 8), fueron devengados por la actora durante el último año de servicio.
Por consiguiente, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionante en cuantía igual al 75% del promedio mensual de todos los haberes devengados durante el último año de servicio, integrando en la base de liquidación (i) el sueldo básico, (ii) la bonificación por servicios prestados, (iii) la prima de servicios, (iv) la prima de vacaciones y (v) la prima de Navidad.
Es decir, de las partidas computables Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 4 solicitadas en la demanda solo ordenó la inclusión de la prima de servicios. 3.5.- Ambas partes apelaron la decisión de primera instancia1. En sentencia del 24 de febrero de 2022 la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
La autoridad judicial accionada advirtió que la actora es beneficiaria del régimen pensional contenido en el Decreto Ley 1214 de 1990, por lo que –en teoría– procedería la inclusión de la prima de actividad y la prima de servicios como partidas computables para la pensión, pues están contempladas en el artículo 102 ibídem; sin embargo, dado que estas no aparecen devengadas por la accionante, el ad quem concluyó que es imposible ordenar su inclusión. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La apoderada judicial de la accionante asegura que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió (i) en un defecto sustantivo, (ii) en un yerro por desconocimiento de la jurisprudencia aplicable y (iii) en un vicio por violación directa a la Constitución Política. 4.1.- En primer lugar, asevera que la autoridad judicial accionada inaplicó el parágrafo del artículo 89 del Decreto 1301 de 1994, el artículo 55 de la Ley 352 de 1997 y el numeral 4 del artículo 3 del Decreto 3062 de 1997.
En su concepto, de haber tenido en cuenta la anterior normativa, se habría percatado de que la señora Luna Jiménez es beneficiaria del régimen pensional contenido en el Decreto Ley 1214 de 1990, como quiera que se vinculó al Ministerio de Defensa Nacional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Por consiguiente, habría advertido que tiene derecho a la inclusión de los factores salariales enlistados en el artículo 102 de la primera norma; estos son: (i) el sueldo básico, (ii) la prima de servicios, (iii) la prima de alimentación, (iv) la prima de actividad, (v) el subsidio familiar, (vi) el auxilio de transporte y (vii) la duodécima parte de la prima de Navidad. 1 Por una parte, el apoderado del Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad Militar alegó (i) que la señora Luna Jiménez no tiene derecho al reconocimiento de unas partidas prestacionales que no devengó durante los últimos años de servicio;
(ii) que si pretende que se ordene la reliquidación de su mesada pensional, <<esta se debe hacer teniendo en cuenta el salario básico que devengó antes de que se produjera el cambio al Instituto para la Seguridad Social>>; y (iii) que la accionante es beneficiaria del Decreto Ley 1214 de 1990 y fue con base en este que se le reconoció su pensión, por lo que no es dable reconocer a su favor aún más erogaciones.
Por otra parte, la apoderada de la señora Luna Jiménez argumentó (i) que no es beneficiaria del Decreto 2701 de 1988, como quiera que se vinculó al Ejército Nacional en 1984; y (ii) que, en virtud de lo anterior, para calcular su mesada pensional se deben tener en cuenta los factores salariales contenidos en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990, entre los cuales están la prima de servicios, el subsidio familiar y la prima de actividad.
Para sustentar lo anterior, anexó dos sentencias de tutela proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 5 4.2.- Así mismo, alega que tiene derecho a que esas partidas computables sean tenidas en cuenta debido a que, de conformidad con la certificación expedida por el coordinador del Grupo de Talento Humano de la Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional, las devengó durante su último año de servicio.
En particular, afirma que <<en el expediente sí obra prueba que acredite la inclusión de las partidas solicitadas (…,) la certificación salarial o laboral visible a folio 8 acredita tal inclusión>>. Por lo tanto, solicita que la conclusión a la que llegó el tribunal se confronte con la realidad probatoria. 4.3.- En segundo lugar, señala que junto con el recurso de apelación que interpuso en contra de la sentencia de primera instancia aportó los fallos de tutela proferidos el 30 de marzo de 2017 y el 4 de abril de 2017 por la Subsección A2 y la Subsección B3 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente.
Sin embargo, aduce que estos no fueron tenidos en cuenta por el tribunal accionado a la hora de dictar sentencia. 4.4.- En tercer lugar, plantea que la autoridad judicial accionada violó la Carta Política debido a que ejerció una interpretación alejada del artículo 53 superior y de los tratados internacionales ratificados por Colombia y contenidos en el bloque de constitucionalidad.
Específicamente, asegura que se transgredieron (i) el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, (ii) el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y (iii) los Convenios 95, 100 y 111 de la Organización Internacional del Trabajo. Lo anterior, ya que se desconoció el principio de favorabilidad en materia laboral.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionada) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que sus argumentos están encaminados a atacar el criterio interpretativo del juez, lo cual trasgrede los principios de autonomía y de independencia judicial.
Adicionalmente, afirma (i) que la providencia objeto de controversia se fundamentó en una interpretación razonable de las normas aplicables al caso, (ii) que la tutela no se puede convertir en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que ya surtieron su trámite y (iii) que en el expediente no hay pruebas que acrediten la presencia de una situación grave, inminente y urgente que haga impostergable el amparo de los derechos fundamentales. 2 Radicación No. 11001-03-15-000-2017-004473-00.
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 3 Radicación No. 11001-03-15-000-2017-00615-00. C.P. César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 6 6.- El Juzgado 57 Administrativo del Circuito de Bogotá (tercero con interés) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto –en su concepto– no se acreditó la existencia de una vía de hecho.
Además, pide que se declare que sus actuaciones no vulneraron los derechos fundamentales de la actora, teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia <<se ajustó al marco normativo aplicable al caso, se fundó en las pruebas válidamente recaudadas y en el análisis crítico de las mismas, además, aplicó el régimen salarial y prestacional que regulaba la situación de la tutelante>>. 7.- La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Sanidad Militar (tercero con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente), a pesar de haber sido debidamente notificadas, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Claudia Esperanza Luna Jiménez, por cuanto considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria con ocasión de la sentencia proferida el 24 de febrero de 2022 en el marco del proceso de radicado No. 11001-33-42-057-2017-00224-00/01.
E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- La Sala constata que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales: (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en las que se fundamenta la acción; (ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, al mínimo vital, entre otros, y se señalan los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada;
(iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se profirió el 24 de febrero de 2022, fue notificada el 24 de marzo de 2022 y la tutela se presentó el 4 de mayo de 2022, es decir, dentro del término de los seis Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 7 meses precisado tanto por esta Corporación4 como por la Corte Constitucional5; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
F. Si bien el tribunal accionado no erró al determinar el régimen pensional que cobija a la actora, lo cierto es que cometió un yerro por indebida valoración probatoria 10.- Al analizar la sentencia atacada, la Sala encuentra que –contrario a lo dispuesto por la accionante– la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptó que esta es beneficiaria del régimen pensional contenido en el Decreto Ley 1214 de 1990.
En efecto, la autoridad judicial accionada expuso que, de conformidad con el artículo 55 de la Ley 352 de 1997, a los empleados del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares que se hayan vinculado al Ministerio de Defensa Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les debe aplicar en su integridad el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990.
Con base en esto, concluyó que a la actora le asiste razón en que tiene derecho a una pensión equivalente al 75% del último salario devengado, tomando como base de liquidación las partidas establecidas en el artículo 102 de dicho decreto (entre las cuales están la prima de servicios, la prima de actividades y el subsidio familiar). 10.1.- A pesar de lo anterior, la autoridad judicial accionada negó la reliquidación de la mesada pensional de la actora bajo el argumento de que esta no devengó ninguna de las partidas computables cuya inclusión solicitó en el medio de control.
En sus palabras: <<[T]eniendo en cuenta la certificación de salarios expedida por la Dirección General de Sanidad de las Fuerzas Militares, se observa que la entidad demandada liquidó la pensión de vejez de la señora Claudia Esperanza Luna Jiménez con los últimos haberes devengados computables para prestaciones sociales y, si bien es cierto que la norma (Decreto 1214 de 1990 – artículo 102) contempla la prima de actividad y la prima de servicios como partidas computables para la liquidación de la pensión, se tiene que en el caso bajo estudio no aparecen devengados por la accionante, por lo que es imposible ordenar su inclusión>>. 10.2.- Tal como lo alegó la apoderada judicial de la actora en el escrito de tutela, la anterior observación no es congruente con la realidad probatoria, como quiera que la certificación expedida por el coordinador del Grupo de Talento Humano de la Dirección General de Sanidad del Ejército Nacional –que obra en los folios 7 y 8 del expediente ordinario– 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez. 5 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 8 establece claramente que en el año anterior a su retiro la señora Luna Jiménez percibió la prima de servicios, así: 10.3.- Cabe corroborar que fue con base en la citada certificación que el tribunal accionado determinó que la señora Luna Jiménez no devengó las partidas prestacionales cuya inclusión solicitó judicialmente, toda vez que en el acápite en el que enlistó el material probatorio estableció que la certificación de salarios devengados se encuentra en el folio 7 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 10.4.- Así las cosas, resulta evidente que la autoridad accionada incurrió en un error de bulto que conllevó a la configuración de un defecto por indebida valoración probatoria6.
Por ende, la Sala (i) concederá el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, (ii) dejará sin efectos la sentencia proferida el 24 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y (iii) le ordenará proferir una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta lo dispuesto anteriormente. 10.5.- Ahora bien, que el amparo solicitado se haya concedido por vía de tutela no implica que el tribunal accionado deba acceder –automáticamente– a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La autoridad judicial debe (i) tener en cuenta que sí hay prueba de que la actora devengó la prima de servicios y (ii) evaluar si esta puede incluirse dentro de la liquidación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 6 Dado que lo anterior resulta suficiente para conceder el amparo deprecado, la Sala no se pronunciará sobre los demás reparos formulados en el escrito de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02489-00 Accionante: Claudia Esperanza Luna Jiménez Se concede el amparo 9
RESUELVE
PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales de la señora Claudia Esperanza Luna Jiménez por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 24 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de radicado No. 11001-33-42-057-2017-00224-00/01.
TERCERO: ORDÉNASE a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictar, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, una nueva sentencia que se ajuste a lo expuesto en la parte motiva del presente fallo de tutela.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado