Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Demandante: YOLANDA CHAVARRO CÁRDENAS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de anular acto administrativo que negó el reconocimiento de una pensión gracia. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Yolanda Chavarro Cárdenas, quien actúa en causa propia, contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social, supuestamente vulnerados con las decisiones de 30 de noviembre de 2023 y 31 de mayo de 2022, en su orden, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda presentada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP- (radicado No. 190013333007-2020-00161- 00).

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante relató que nació el 4 de julio de 1954 y tiene 70 años de edad. Mencionó que desde el 3 de febrero de 1972 inició sus labores como docente nacional, pero que a partir del año 1976 pasó a ser docente territorial mediante Decreto 034 de 1976. Señaló que el 1 de marzo de 2012 causó su derecho de pensión gracia porque cumplió 20 años de servicios territoriales y nacionalizados, por lo que el 20 de diciembre de 2017 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de dicha prestación económica.

Sostuvo que la solicitud fue negada por medio de las Resoluciones No. RDP 012219 de 9 de abril de 2018 y RDP 022584 del 18 de junio de 2018, por no cumplir con los requisitos para obtener la pensión gracia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Por lo anterior, aseveró que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los referidos actos administrativos y, en consecuencia, se accediera al reconocimiento de la pensión gracia. Indicó que el asunto correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, que por sentencia de 31 de mayo de 2022 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandante no cumplió los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, requisito necesario para acceder a la pensión gracia, pues puso de presente que el único periodo en el que se acreditó dicha categoría fue el laborado por la demandante entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de agosto de 1977, es decir, 1 año y 8 meses.

Por último, manifestó que interpuso recurso de apelación contra la referida decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca en fallo de 30 de noviembre de 2023, en el sentido de confirmarla íntegramente. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad, supuestamente vulnerados con las sentencias de 30 de noviembre de 2023 y 31 de mayo de 2022, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, en su orden, mediante las cuales se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. En primer lugar, hizo referencia a los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela para indicar que: i) la solicitud goza de relevancia constitucional, en tanto las autoridades judiciales accionadas desconocieron el régimen jurídico aplicable al caso concreto.

Agregó que las decisiones cuestionadas “afectan mis derechos fundamentales al debido proceso por cuanto se está negando una tutela judicial efectiva y la seguridad jurídica en el entendido que no se aplicó la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018”; ii) agotó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (subsidiariedad); iii) cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la decisión de segunda instancia se notificó por correo electrónico el 14 de diciembre de 2023, por lo que en aplicación de la Ley 2080 de 2021, se entiende surtida el 18 de diciembre del mismo año y la solicitud de amparo se presentó el 17 de junio de 2024; iv) identificó de manera razonable los hechos que generaron la afectación de sus derechos fundamentales y v) no se dirige contra una decisión de la misma naturaleza.

Expresó que las decisiones acusadas incurrieron en i) defecto sustantivo por indebida aplicación de la Ley 91 de 1989, al indicar que el Decreto 0748 de 29 de octubre de 1993 fue de orden nacional. Relacionó cada una de las resoluciones por medio las cuales fue nombrada como docente de diferentes instituciones para explicar que a partir del 1 de enero de 1976, su vinculación fue por decisión unilateral “de los representantes legales de las entidades territoriales de la Gobernación del Cauca y el traslado por el Alcalde del Municipio de Popayán Cauca”, por lo cual no se encuentra dentro del numeral 1 del artículo 1 de la Ley 91 de 1989 dado que ninguno de los actos administrativos fue emanado por la voluntad del Ministerio de Educación Nacional.

Explicó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron que su vinculación se transformó de territorial a nacionalizada, porque en el Decreto 0748 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 29 de octubre de 1993 “no intervino la voluntad del gobierno nacional, sino de la autoridad administrativa del orden departamental y los recursos fueron certificados con cargo al FONDO EDUCATIVO REGIONAL”.

De igual forma, aclaró que pese a que en el “decreto de nombramiento” se dice que fue vinculada con la Ley 29 de 1989, a su juicio, “esta circunstancia no genera que mi nombramiento sea nacional por cuanto se realizó en vigencia de la Ley 60 de 1993 [artículo 6]”. Por otra parte, adujo que también se incurrió en ii) desconocimiento del precedente judicial, porque se apartan de lo definido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ-011-S2 de 21 de junio de 2018, para lo cual citó apartes de esa decisión con el fin de evidenciar que son casos en los que analizaron los actos de nombramiento y se determinó que la vinculación de los demandantes fue de carácter territorial, por lo que en aplicación de dicho precedente, cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia. En tercer término, indicó que las providencias cuestionadas adolecen de iii) defecto fáctico, porque el juzgado demandado desconoce que con la demanda aportó el Decreto 0748 del 29 de octubre de 1993, en el que se indicó que sería nombrada en el Colegio Nacionalizado Francisco Antonio de Ulloa.

Finalmente, aseveró que el tribunal accionado desconoció la certificación de tiempo de servicios No. 26550 de 24 de agosto de 2014 que consagra que para el 14 de enero de 1976 era docente nacionalizada y que este hecho se dio por probado en la sentencia de primera instancia y el mismo no fue objeto de recurso de apelación. 3. Pretensiones La accionante formuló las siguientes: “Con fundamento en lo expuesto, de manera comedida solicito a los Honorables Magistrados(as) del Consejo de Estado, Tutelar los Derechos Fundamentales al Debido Proceso, al Acceso a la Administración de Justicia e igualdad.

Como consecuencia de lo anterior:

1. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del (sic) sentencia 087 del 31 de mayo de 2022 JUZGADO SEPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE POPAYÁN.

2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del (sic) en sentencia 208 del 30 de noviembre de del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA. 3. Ordenar a las entidades accionadas emitir una nueva sentencia en la cual se ordene el reconocimiento y pago de mi pensión de jubilación, incluyendo el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios y se acojan las pretensiones de la demanda”. 4.

Pruebas relevantes El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán remitió el expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado No. 19001-33-33-007- 2020-00161-01, accionante: Yolanda Chavarro Cárdenas. 5. Trámite procesal Por auto de 21 de junio de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, así como a la UGPP como terceros interesados en el resultado del proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De igual forma, dispuso oficiar al Tribunal Administrativo del Cauca y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, en el evento de que el expediente hubiese sido devuelto, para que allegara copia digitalizada del proceso 19001-33- 33-007-2020-00161-01, demandante: Yolanda Chavarro Cárdenas.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 222381 a 222385 de 21 de febrero de 2024 1, con el fin de notificar a las partes. 6. Oposición 6.1. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- La subdirectora de Defensa Judicial Pensional en encargo rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto las decisiones objeto de reproche constitucional no incurrieron en los defectos alegados, toda vez que se ajustaron al ordenamiento legal y jurisprudencial que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, aunado al hecho de que la accionante pretende utilizar el amparo constitucional como una tercera instancia del proceso ordinario para revisar las decisiones del juez competente.

Sostuvo que lo pretendido en la solicitud se torna improcedente teniendo en cuenta que la accionante busca sustituir las decisiones judiciales respecto de las cuales se configuró la cosa juzgada, por lo que la acción de tutela no es la vía ni el mecanismo para controvertirlas, máxime cuando no se le ha vulnerado derecho alguno. Expuso que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se encontró probado que la demandante no reunía los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, específicamente, los 20 años de servicio en la docencia en la modalidad de vinculación de orden departamental, municipal o distrital, por lo que es inviable revocar las decisiones controvertidas.

Finalmente, refirió que la demandante no demostró un perjuicio irremediable o la afectación al mínimo vital, en tanto se encuentra pensionada por Fiduciaria La Previsora S.A. del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio con “tope máximo de pensión”. 6.2. Respuesta del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán La juez de la decisión objetada rindió informe en el que indicó que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho realizó las actuaciones correspondientes sin desconocer los derechos fundamentales de la accionante por lo que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones de la petición de amparo. 6.3.

El Tribunal Administrativo del Cauca allegó el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin pronunciarse sobre la acción de tutela. 1 La parte accionante, las autoridades judiciales demandadas y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: yolicar015@gmail.com, jose_102626@hotmail.com, stadmcauca@cendoj.ramajudicial.gov.co, sgtadmincau@notificacionesrj.gov.co, agencia@defensajuridica.gov.co, notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co,: jadmin07ppn@notificacionesrj.gov.co, j07admpayan@cendoj.ramajudicial.gov.co, ces2secr@consejodeestado.gov.co,, notificacionesjudiciales@ugpp.gov.co, defensajudicial@ugpp.gov.co, Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, con las sentencias de 30 de noviembre de 2023 y 31 de mayo de 2022, en su orden, en las que se negaron las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de la pensión gracia, vulneraron a la accionante los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y a la igualdad, al incurrir en: i) Defecto sustantivo, por indebida aplicación de la Ley 91 de 1989, al indicar que el Decreto 0748 de 29 de octubre de 1993 fue de orden nacional, porque en dicha norma “no intervino la voluntad del gobierno nacional, sino de la autoridad administrativa del orden departamental y los recursos fueron certificados con cargo al FONDO EDUCATIVO REGIONAL”. iii) Desconocimiento del precedente judicial, por desconocer lo establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018. iv) Defecto fáctico, porque el juzgado demandado desconoce que con la demanda aportó el Decreto 0748 de 29 de octubre de 1993, en el que se indicó que sería nombrada en el Colegio Nacionalizado Francisco Antonio de Ulloa y porque el tribunal accionado desconoció la certificación de tiempo de servicios No. 26550 de 24 de agosto de 2014 que consagra que para el 14 de enero de 1976 era docente nacionalizada y que este hecho se dio por probado en la sentencia de primera instancia y el mismo no fue objeto de recurso de apelación. De manera previa, en razón a que se observa una similitud en los argumentos expuestos en el escrito de tutela con los desarrollados en el curso del proceso ordinario, la Sala deberá establecer si la acción de tutela cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La señora Yolanda Chavarro Cárdenas, en ejercicio de la acción de tutela, manifiesta que el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán con las decisiones de 30 de noviembre de 2023 y 31 de mayo de 2022, respectivamente, vulneraron sus derechos 4 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad social y a la igualdad, al negar las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho encaminadas a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A juicio de la accionante, se incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación de la Ley 91 de 1989 al indicar que el Decreto 0748 de 29 de octubre de 1993 fue de orden nacional, porque en dicha norma “no intervino la voluntad del gobierno nacional, sino de la autoridad administrativa del orden departamental y los recursos fueron certificados con cargo al FONDO EDUCATIVO REGIONAL”.

De igual forma, afirmó que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por desconocer lo establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018. Por último, alegó defecto fáctico porque el juzgado demandado desconoció que con la demanda aportó el Decreto 0748 del 29 de octubre de 1993, en el que se indicó que sería nombrada en el Colegio Nacionalizado Francisco Antonio de Ulloa y porque el tribunal accionado desconoció la certificación de tiempo de servicios No. 26550 de 24 de agosto de 2014 que consagra que para el 14 de enero de 1976 era docente nacionalizada y que este hecho se dio por probado en la sentencia de primera instancia y el mismo no fue objeto de recurso de apelación. 4.2.

La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no cumple el requisito de la relevancia constitucional, en tanto se acude a ella con la intención de dar continuidad al debate legal que fue resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de algunas actuaciones que se surtieron en ese trámite judicial, así: La señora Yolanda Chavarro Cárdenas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, para que se anularan las Resoluciones RDP 012219 de 9 de abril de 2018 y RDP 022584 de 18 de junio de 2018, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia, y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán en fallo de 31 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no cumplió con los requisitos señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, específicamente, no se acreditaron los 20 años de servicio en planteles educativos de orden territorial.

En ese sentido, expuso: “se encuentra probado que la señora YOLANDA CHAVARRO CARDENAS, prestó sus servicios entre el 3 de febrero de 1972 al 20 de diciembre de 1975, como docente nacional, y entre el 1 de enero de 1976 y hasta el 31 de agosto de 1977 como nacionalizada, tiempo frente al cual, como ya se dijo, no ofrece discusión alguna.

Ahora bien, referente al tiempo de servicio de 29 de octubre de 1993 hasta el 15 de enero de 2018, obra en el expediente formato único para la expedición de certificado de historia laboral de fecha 27 de septiembre de 2017 y de 17 de agosto de 2018, en los cuales consta que la vinculación de la accionante es de carácter nacional, además, si bien mediante el Decreto No 0748 de 1993 se da la conversión de las horas cátedra del Colegio Nacionalizado Francisco Antonio de Ulloa del Municipio de Popayán, en plazas locales de tiempo completo, en su artículo primero dispone que la referida orden se emite con cargo al presupuesto del Ministerio de Educación Nacional, razón por la que la vinculación de la docente sigue siendo NACIONAL a pesar de que en el año de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1976 se transformó a nacionalizada por un periodo corto de tiempo, es decir, hasta el año de 1977, sin que se acredite ante esta instancia la labor que desempeñó la demandante desde el referido año hasta el año de 1993.

En este punto es preciso aclarar, que no obra en el expediente prueba alguna que desvirtúe la información suministrada por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora SA, respecto al tipo de vinculación NACIONAL de la hoy demandante”. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, principalmente, indicó “que le asiste el derecho al reconocimiento a la pensión gracia, ya que no se tuvo en cuenta que sus nombramientos fueron efectuados por el gobernador del departamento del Cauca y que, si bien, existe una certificación de que es docente de categoría nacional ello se debe realmente a imprecisiones en los certificados, por lo que insiste en que se le debe apreciar como una docente territorial, sobre todo, cuando se tiene que sus salarios fueron cancelados con cargo al FER, cuyos recursos, si bien provienen de la Nación, pasan a ser de las entidades territoriales, por lo que debe entenderse que tuvo la categoría de docente nacionalizada” 6.

El Tribunal Administrativo del Cauca en sentencia de 30 de noviembre de 2023, confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual, en primer término, hizo referencia al marco normativo para la pensión gracia indicando que mediante la Ley 114 de 1913, “se estableció el reconocimiento de la pensión gracia como una prestación de carácter especial, otorgada a los docentes estatales territoriales como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa”.

Así mismo, se refirió a la Ley 116 de 1928, Ley 43 de 1975 y la Ley 91 de 1989, para concluir que “a partir de la interpretación de las normas aludidas, se comprende que el reconocimiento de la pensión gracia sólo procede a favor de los docentes territoriales y nacionalizados, que hayan prestado sus servicios en esa categoría por un tiempo no menor a 20 años, y que se hayan vinculado como tales antes del 31 de diciembre de 1980, sin que para el efecto sea viable sumar tiempos como docentes del orden nacional”.

A continuación mencionó que en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, de la Sección Segunda del Consejo de Estado “se aclaró que lo relevante para determinar la categoría del docente, es el nivel de la plaza que ocupa, es decir, si esta es territorial, nacionalizada, o nacional, sin que para el efecto sea considerable el origen de los recursos o, incluso, su administración, toda vez que en el ordenamiento jurídico colombiano existen competencias compartidas entre las entidades locales y nacionales para financiar la educación, de manera que a través de dicho criterio no se podía establecer su categoría (…) Por tanto, al margen de los recursos con los que se financie la plaza docente respectiva, o la administración de los mismos, ha de acreditarse, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que la persona ocupó un cargo de carácter territorial o nacionalizado, por un espacio de 20 años, con una vinculación de la misma categoría previa al 31 de diciembre de 1980, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos señalados en la Ley 114 de 1913”.

En el acápite “lo probado en el proceso” relacionó el material probatorio y frente al Decreto 0748 de 29 de octubre de 1993,” señaló: “Decreto del 29 de octubre de 1993, por el cual el gobernador del departamento del Cauca, en su calidad de presidente del FER, convierte unas horas cátedra en plazas permanentes con cargo al presupuesto del Ministerio de Educación Nacional y designa a la demandante en uno de tales empleos, como docente de la especialidad de idiomas, en el que se posesionó en esa misma fecha.

(Página 46 y 52 del archivo 02 carpeta digital de primera instancia). (…) 6 Ibídem. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 - Certificado de historia laboral emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Popayán, en la que se señaló que la demandante se incorporó desde el 29 de octubre de 1993 y que se retiró voluntariamente el 15 de enero de 2018, periodo durante el cual tuvo una vinculación de carácter nacional.

(Página 73 del archivo 02 carpeta digital de primera instancia)”. Luego, se refirió al caso concreto de la siguiente manera: “De las pruebas documentales aportadas al expediente, se encuentra demostrado que la actora, quien nació el 4 de julio de 1953, ejerció como docente nacional entre el 01 de enero de 1972 y el 30 de diciembre de 1975 y, luego, se le vinculó como docente nacionalizada entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de agosto de 1977; así mismo, aparece demostrado que fue nuevamente vinculada al ejercicio docente el 29 de octubre de 1993, en la categoría de docente nacional; ello, según se verifica en los certificados de tiempo de servicios expedidos por las secretarías de educación del departamento del Cauca y del municipio de Popayán, esta última, para la cual prestaba sus servicios la demandante al momento de la expedición de los respectivos certificados.

Ahora, el 20 de diciembre de 2017, la actora solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP, con fundamento en todo el tiempo durante el cual ejerció como docente, el cual adujo lo había ejercido como docente territorial y/o nacionalizada, por lo que alegó que cumplía con el tiempo de servicio de 20 años en dichas categorías exigido para el reconocimiento de la prestación. Frente a ello, debe indicarse, en primer término que, el período en el que la demandante laboró como docente entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de agosto de 1977, sí puede ser computado como tiempo válido para reclamar la pensión gracia, pues, lo cumplió en calidad de docente nacionalizada, tal como se verifica en la certificación allegada.

Por tanto, el 1 año y 8 meses que ejerció la docencia en esa categoría sí se pueden tener en cuenta para la pensión gracia. No obstante, se advierte que los demás periodos no se pueden apreciar para tal efecto y, por ende, no se cumple con el tiempo mínimo de servicio de 20 años como docente territorial o de nacionalización, que es necesario para acceder a la prestación, pues, si bien se demostró que la actora tuvo otras vinculaciones entre el 1 de enero de 1972 y el 30 de diciembre de 1975, y entre el 29 de octubre de 1993 y el 15 de enero de 2018, también se pudo establecer que estas fueron en la categoría nacional”.

Finalmente, respecto de la procedencia de los fondos de los empleos que desempeñó, expuso: Ahora, con relación a la afirmación efectuada por la actora sobre que se debe tener en cuenta la financiación de los empleos que ejerció, resulta conveniente tener en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en la SU 014 de 2020, en la que, en referencia al fallo de unificación proferido por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, aclaró de igual forma que la financiación de los cargos no era relevante para la determinación de las categorías docentes, lo que dejó dicho en los siguientes términos: (…) Así mismo, conviene citar el reciente pronunciamiento del Consejo de Estado el 27 de enero de 2022, en una providencia que confirmó la decisión que emitió esta corporación en el mismo sentido en un caso similar, donde se ratificó que el hecho de que se hubiera entregado la administración del sector educación a los entes territoriales no varió la calidad de docentes.

En el fallo se indicó por el Ato Tribunal: Ahora bien, vale la pena precisar que si bien es cierto que los entes territoriales para asumir la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues como ya se dijo, el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación. De ese modo, al tenerse conforme a las pruebas allegadas, que la actora no alcanzó a cumplir 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada y, además, que la categoría de docente nacional de su última vinculación no varió con la entrega de la administración del sector educación a las entidades territoriales, no es posible tener en Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cuenta el tiempo ejercido en dicho cargo a su favor para el reconocimiento de la pensión gracia, y dado que el período de 1 año y 8 meses que acreditó en la categoría nacionalizada es insuficiente para dicho efecto, se impone confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones”. 4.3.

Bajo el escenario expuesto, la Sala observa que la parte demandante emplea la acción de tutela para dar continuidad al debate superado en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, como se evidenció, los reproches planteados en la acción de tutela fueron desarrollados en el curso del proceso ordinario, concluyendo que no se acreditaron los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, pues se encontró probado que sus vinculaciones como docente entre el 29 de octubre de 1993 y el 15 de enero de 2018 fueron de carácter nacional, por lo que ese tiempo no podía computarse para acceder a dicho reconocimiento.

En efecto, la Sala evidencia que las autoridades judiciales demandadas analizaron las pruebas aportadas por la demandante y del análisis en conjunto de estos elementos de convicción, llegó a la conclusión que la demandante no cumplió con el tiempo mínimo de servicios de 20 años como docente territorial para acceder a la pensión gracia, pues la vinculación que se realizó entre el 1 de enero de 1972 y el 30 de diciembre de 1975 y el 30 de diciembre de 1975, y entre el 29 de octubre de 1993 y el 15 de enero de 2018, fueron de orden nacional.

Entonces, se advierte que se resolvieron los mismos aspectos controvertidos en la acción de tutela, comoquiera que se estudió la naturaleza de la vinculación de conformidad Ley 91 de 1989 y se determinó que el nombramiento por medio del Decreto 0748 de 29 de octubre de 1993 fue de categoría nacional. Además, se explicó que conforme con la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018, la financiación de los cargos no era relevante para la determinación de las categorías docentes, lo que demuestra sin lugar a dudas que la accionante plantea es una discrepancia con las decisiones objeto de reproche constitucional, sin que esto sea una causal de vulneración de los derechos fundamentales incoados.

Adicionalmente, se tiene que si bien la demandante sostuvo que se desconoció la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cierto es que, como se mencionó anteriormente, las autoridades judiciales accionadas tuvieron en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación en relación con la pensión gracia. A lo que se agrega que el Tribunal Administrativo del Cauca precisó que si bien las entidades territoriales para asumir la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa incorporaron a algunos docentes, esta circunstancia no conllevó que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues continuaría con un nombramiento de naturaleza nacional, motivo por el cual lo que se evidencia es la intención de continuar al debate normativo probatorio que ya fue suficientemente desarrollado en las decisiones objeto de reproche constitucional, relativo a la naturaleza de la plaza en la que desempeñaba como docente, porque no está de acuerdo con la apreciación del marco normativo, del precedente judicial y de las pruebas obrantes en el proceso.

En ese orden, es claro el desacuerdo de la accionante con las decisiones proferidas en el marco de nulidad y restablecimiento del derecho y es lo que la motivó a presentar la acción de tutela, lo que evidencia el propósito de continuar con un debate que ya fue abordado por el juez natural del asunto, en sus dos instancias. Además, se trata de una discusión que tiene contornos de estricta naturaleza legal, que en nada involucra una discusión constitucional que pueda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 habilitar el estudio de fondo de la solicitud, lo que conduce a darle una dimensión de peso mayor a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20197, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”8 (Negrilla y resalta de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 9, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.

De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.

Lo expuesto es suficiente para concluir que los reproches expresados en la acción de tutela, son los mismos argumentos de naturaleza legal expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales fueron resueltos en ambas instancias, sin embargo, la demandante emplea la acción constitucional para dar continuidad al debate motivado por el desacuerdo con la valoración probatoria realizada en la decisión judicial cuestionada, lo que resulta abiertamente improcedente.

Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Yolanda Chavarro Cárdenas, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 7 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 8 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 9 M.P. Natalia Ángel Cabo.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03077-00 Actora: Yolanda Chavarro Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN