CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – prestación de servicios educativos, en periodo escolar CADUCIDAD cuando el enriquecimiento sin causa tiene su causa en la ejecución anticipada de un contrato / ACTIO IN REM VERSO- requisitos generales de procedencia – económicos y jurídicos- / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - entidades sometidas EGCAP- requisitos especiales de procedencia, aplicación de sentencias unificación del 19 de noviembre de 2012 y del 31 de julio de 2025-.

SUBSIDARIEDAD - debe verificarse que el desplazamiento patrimonial alegado, no se predique de otra de las fuentes de obligaciones. PROCEDENCIA ENRIQUECIMIENTO -debe acreditarse la buena fe objetiva y una circunstancia excepcional, para la ausencia de suscripción de un contrato. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 16 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, que negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO La Fundación Guajira Sin Fronteras afirma que, desde el año 2005, celebró y ejecutó contratos de prestación de servicios educativos en favor de menores del municipio de Maicao que no accedían a cupos en los establecimientos oficiales de educación. En la demanda se indicó que dichos contratos se perfeccionaban año tras año, una vez iniciado el ciclo escolar, presuntamente, debido a dificultades administrativas y presupuestales del ente territorial.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 2 En el año 2012, ya comenzado el año académico, la Secretaría de Educación del municipio informó a la Fundación que no se suscribiría ningún contrato; sin embargo, la fundación demandante continuó prestando el servicio educativo.

En el transcurso del año escolar, se profirieron decisiones de tutela que concedieron el amparo al derecho a la educación de los menores que cursaban estudios en los establecimientos de la Fundación, advirtiendo que su situación no debía ser modificada durante el transcurso del año escolar. No obstante, dichas órdenes judiciales, se alegó que el ente territorial nunca reconoció la prestación de los servicios educativos brindados por la demandante.

ANTECEDENTES La demanda1 El 5 de febrero de 2015, por intermedio de apoderado judicial, la Fundación Guajira Sin Fronteras interpuso demanda de reparación directa contra el municipio de Maicao (Departamento de la Guajira), con el fin de que se declare judicialmente el enriquecimiento sin causa en que habría incurrido dicho ente territorial, con ocasión de la prestación del servicio educativo brindado por la demandante en favor de 382 estudiantes en edad escolar.

Las pretensiones fueron formuladas en los siguientes términos: (…) PRIMERA.- Que se declare que se presentó enriquecimiento sin causa por parte del MUNICIPIO DE MAICAO - LA GUAJIRA y en contra de la FUNDACIÓN GUAJIRA SIN FRONTERAS, con ocasión de la prestación de servicios educativos a los estudiantes de la edad escolar sin atender, pertenecientes a la población vulnerable.

SEGUNDA.- Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene al MUNICIPIO DE MAICAO - LA GUAJIRA, como compensación o reparación del daño, a pagar a la FUNDACIÓN GUAJIRA SIN FRONTERAS la suma de TRESCIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES DE PESOS ($382.000.000.oo) m/te., debidamente indexados o actualizados desde el 01 de diciembre de 2012 hasta la fecha en que se produzca el pago, correspondientes a los servicios educativos prestados a trescientos ochenta y dos (382)estudiantes de la edad escolar, sin atender, pertenecientes a la población vulnerable, a un costo anual de UN MILLÓN DE PESOS ($1.000.000.o0) m/te., por alumno atendido.

TERCERA.- Que se condene al MUNICIPIO DE MAICAO - LA GUAJIRA en las costas, agencias en derecho y demás gastos que implique el proceso, con arreglo a lo 1 Índice 002 “Expediente digital Carpeta Apelación Sentencia, Archivo: “5d_000220150001000CU” pp. 3-14. Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 3 establecido por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTA.- Que se ordene al representante legal del MUNICIPIO DE MAICAO-LA GUAJIRA a dar cumplimiento a las condenas que se impongan en la sentencia con sujeción a las reglas de que tratan los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y, según sea el caso, se ordene a la entidad territorial demandada a pagar las condenas dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la sentencia que así lo disponga.

(…) Como fundamento de las anteriores pretensiones, se expuso como hechos de la demanda que la Fundación Guajira Sin Fronteras presta servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y carreras técnicas, a través de los establecimientos denominados: Instituto Fronterizo Maicao y Jardín Infantil el Recreo. En la demanda se relató que, desde el año 2005, la Fundación Guajira Sin Fronteras atendía, de manera continua, a niños y niñas en edad preescolar en condición de vulnerabilidad, quienes no contaban con oferta educativa por parte del municipio de Maicao.

Se indicó que, en cada año escolar, la suscripción y perfeccionamiento de los contratos de prestación de servicios educativos tenían lugar —presuntamente por razones administrativas y presupuestales— varios días o incluso meses después del inicio del ciclo académico, cuando los estudiantes ya se encontraban matriculados en los establecimientos de la fundación. Bajo esa dinámica, la Fundación Guajira Sin Fronteras inició, a partir del mes de febrero del año 2012, la prestación del servicio educativo a menores en edad escolar, a través de sus establecimientos.

Dicho servicio fue prestado hasta el 30 de noviembre del mismo año, beneficiando a un total de 382 niños. Se señaló, además, que el costo de la canasta educativa por cada uno de los estudiantes atendidos en el año 2011 ascendió a un millón de pesos ($1.000.000). La Fundación expuso que los padres de los menores que cursaban estudios en el Instituto Fronterizo de Maicao y en el Jardín Infantil El Recreo interpusieron acciones de tutela contra la Secretaría de Educación Municipal.

Estas fueron resueltas favorablemente por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Maicao, el cual ordenó al ente territorial garantizar la permanencia de los menores en los Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 4 establecimientos educativos de la demandante, advirtiendo que su situación solo podía modificarse antes del inicio del ciclo académico (fallo de tutela del 6 de agosto de 2012).

Esta decisión fue confirmada en segunda instancia. Se señaló que el municipio de Maicao, a través del Secretario de Educación Municipal, incumplió las órdenes impartidas en el fallo de tutela. Por tal motivo, los padres de los menores promovieron un incidente de desacato, resuelto el 19 de diciembre de 2012, mediante el cual se impuso al secretario una sanción consistente en cinco días de arresto y una multa equivalente a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En relación con la oposición de la demandada El ente territorial demandado presentó escrito de contestación de la demanda el 4 de septiembre de 20152, es decir, de forma extemporánea. Esto, dado que el auto admisorio de la demanda fue notificado mediante mensaje de datos enviado el 20 de mayo de 2015, por lo que el término para contestarla vencía el 7 de julio de 2015, conforme a lo dispuesto en el artículo 172 en concordancia con el artículo 199 del CPACA.

Esta situación fue objeto de pronunciamiento por parte del a quo, quien en la audiencia inicial celebrada el 27 de noviembre de 2015 tuvo por no contestada la demanda y señaló que de dicha circunstancia se concluye que (..) no existen excepciones a petición de parte propuestas debidamente (…)3 Lo cual reiteró en la sentencia, al mencionar que «(…) este Tribunal se abstiene de pronunciarse entorno a los argumentos de defensa esbozados por el Municipio de Maicao a través del referido escrito, en tanto el mismo fue allegado de forma extemporánea (…)»4 Sentencia de primera instancia El 16 de diciembre de 20155, el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, 2Índice 002 SAMAI «Expediente Digital»: Archivo 5ED _00220150001000CU pp. 57-66 3 Índice 002 SAMAI «Expediente Digital»: Archivo 5ED _00220150001000CU pp. 125-129. 4 Ib. pp. 175-204 o SAMAI TA índice 0001 5 ibidem Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 5 declaró que en el presente caso operó la caducidad de la acción «(…) respecto de las reclamaciones correspondientes a los servicios que se habrían presentado por la Fundación Guajira sin fronteras durante los meses de febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2012 (…)» y frente a las mensualidades que no fueron objeto de caducidad, negó las pretensiones de la demanda.

Para adoptar su decisión, el a quo, luego de referirse al marco general de la responsabilidad patrimonial del Estado, a la actio in rem verso y de identificar los elementos probatorios obrantes en el expediente, procedió a analizar la caducidad del medio de control en el presente caso. Al respecto, invocó un precedente del Consejo de Estado6 que abordó este tema en relación con la actio in rem verso por servicios educativos, señalando que el daño se configuraba mes a mes -dado que los servicios educativos se pagan mensualmente-, y por tanto, no podían agruparse en una única relación jurídica.

En aplicación de dicho criterio, la Sala concluyó que se configuró la caducidad del medio de control respecto de todos los meses en que el demandante prestó el servicio educativo, con excepción de noviembre de 2012. Respecto del fondo del asunto, el a quo estimó que no se configuraba ninguno de los supuestos de procedencia del enriquecimiento sin causa.

En consecuencia, descartó que existiera constreñimiento por parte del municipio de Maicao para que la fundación demandante continuara prestando servicios educativos durante el año 2012. En este sentido, se destacó que la demandante había celebrado múltiples contratos de prestación de servicios educativos con el municipio desde el año 2006, por lo que conocía las implicaciones jurídicas de ejecutar dichos servicios sin un contrato estatal vigente.

Asimismo, se resaltó que la administración municipal, mediante Oficio del 23 de marzo de 2012, solicitó expresamente a la fundación que se abstuviera de seguir prestando servicios educativos, lo cual excluye cualquier tipo de constreñimiento por parte del ente territorial. De igual modo, la Sala del Tribunal consideró que los servicios prestados por la fundación no se enmarcan dentro de los servicios de salud, ni se acreditó que obedecieran a una situación de urgencia manifiesta o de fuerza mayor.

Tampoco se 6 Ese precedente fue: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso, Administrativo, Sección Tercera, Subsección A CP María Adriana Marín Rad: 76001-23-31-000-2010-00324-01(54946). Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 6 demostró que dichos servicios educativos estuvieran dirigidos a poblaciones vulnerables, como ocurre con los desmovilizados del conflicto armado interno. En consecuencia, no se acreditó ninguno de los supuestos que permiten la procedencia de la actio in rem verso, conforme a la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado.

Recurso de apelación7 Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando la revocatoria del fallo de primera instancia y, en su lugar, el reconocimiento de las pretensiones de la demanda. En primer lugar, cuestionó que el Tribunal hubiera declarado la caducidad del medio de control respecto de la prestación del servicio educativo entre los meses de abril y octubre de 2012.

Al respecto, sostuvo que el término de caducidad debía contarse a partir del momento en que la fundación tuvo conocimiento de que el ente territorial no reconocería el pago por los servicios prestados, es decir, el 30 de noviembre de 2012, fecha de finalización del periodo académico. Agregó que, desde el año 2005, la suscripción y perfeccionamiento de los contratos de prestación de servicios para los periodos académicos anuales —por razones administrativas y presupuestales— se realizaban varios días o incluso meses después de la matrícula de los estudiantes y del inicio del periodo académico.

Señaló que, en algunas ocasiones, dichos reconocimientos se efectuaron mediante contratos de transacción. Además, indicó que en los contratos de prestación de servicios educativos el pago de honorarios no se efectuaba por mensualidades. En segundo lugar, expuso que los fallos de tutela del 6 de agosto y 10 de septiembre de 2012, que ordenaron la prestación del servicio educativo, materializaron el derecho de la fundación al reconocimiento y pago por los servicios brindados a estudiantes en edad escolar que no estaban siendo atendidos.

Según el recurrente, dichas decisiones adquirieron firmeza el 12 de marzo de 2013, fecha en la que se 7 SAMAI TA indice 0004 Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 7 profirió el auto que excluyó su revisión por parte de la Corte Constitucional en relación con el presente asunto.

De esta forma, el fallo de tutela mediante el cual el juez constitucional amparó el derecho a la educación de los estudiantes de los colegios Instituto Fronterizo de Maicao E.U., Jardín El Recreo y Fundación Guajira sin Fronteras, justificó la continuidad en la prestación del servicio educativo por parte de la demandante hasta el 30 de noviembre de 2012.

En este contexto, se argumentó que, aunque los estudiantes no ostentaban la calidad de desplazados, sí presentaban condiciones especiales de vulnerabilidad, tales como su minoría de edad, residencia en zonas rurales del municipio o pertenencia a la población indígena Wayuu. Trámite en la segunda instancia Por auto del 18 de julio de 2022, el tribunal concedió el recurso de apelación8.

Allegado el proceso al Consejo de Estado, por auto del 24 de febrero de 2023,9 el despacho sustanciador admitió el recurso interpuesto. En la oportunidad de que trata el numeral 6 del artículo 247 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021) el Ministerio Público10 allegó concepto por el cual consideró que debía confirmarse la decisión proferida, en primera instancia, al considerarse que en el proceso no se acreditó la especial condición de vulnerabilidad de los menores ni dicha población (…) podía ser inscrita o matriculada en las instituciones oficiales del municipio, tal y como lo expresó el Secretario de Educación de manera clara en la comunicación que remitió a la Fundación Guajira Sin Fronteras (…).

I. CONSIDERACIONES 1. Como la demanda se presentó el 5 de febrero de 2015, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones 8 SAMAI TA índice 00007. 9 Índice 004 SAMAI. 10 SAMAI índice 10 Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 8 administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su entrada en vigencia, es decir, a partir del mentado 2 de julio de 2012.

Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. I. Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción de lo contencioso-administrativo, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 del CPACA.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $322’175. 000.oo millones de pesos11.

II. Problema jurídico 3. Vista la argumentación expuesta en el recurso de apelación y en la sentencia de primera instancia, corresponde a la Sala precisar si, respecto de la alegada prestación del servicio educativo durante el año académico 2012 en el territorio del Municipio de Maicao por parte de la Fundación Guajira Sin Fronteras, se reúnen los requisitos establecidos en el criterio unificado del Consejo de Estado y en el desarrollo jurisprudencial vigente para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa.

En virtud de lo anterior, se adoptará la decisión teniendo en cuenta los lineamientos unificados por la Sala Plena de esta Sección, en fallo del 31 de julio de 2025. Así, 11 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de [2015], [$644.350.oo], por 500. Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 9 antes de determinar el medio de control procedente, deberá establecerse si, en el caso de referencia, el desplazamiento patrimonial alegado por la parte demandante no encuentra sustento en ninguna de las fuentes de las obligaciones previstas en el artículo 1494 del Código Civil12, conforme a los lineamientos de la reciente decisión de unificación. Para ello, se procederá a: i) identificar el marco jurídico vigente y aplicable a los casos en los que se atribuye un enriquecimiento sin causa por parte de la administración; ii) analizar los hechos probados del caso de referencia; iii) determinar el medio de control procedente y verificar el cumplimiento de los presupuestos procesales aplicables al mismo; para finalmente iv) abordar el estudio del caso concreto.

I. Enriquecimiento sin causa, «Actio rem verso», posición unificada de la corporación. Entidades regidas por el EGCAP 4. En lo que toca al «enriquecimiento sin causa o injustificado» como figura jurídica, se trata de un concepto jurídico de origen pretoriano que persigue restablecer el equilibrio económico, alterado como producto de un desplazamiento de riqueza sin justificación o causa jurídica, entre quien se empobreció en su patrimonio y aquel que resulta enriquecido13, de forma que la «actio in rem verso» 12 (…) Artículo 1494.

Fuente de las obligaciones. Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia.

(…) Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia. 13 Chénede F., Terré F., Simler P. Lequette.Y, Droit Civil, Les obligations, 12eme édition, Dalloz(2019).pp 1361- 1398 Señalaron que autores como Labbe y Aubry y Rau abogarían por la consagración de un cuasi- contrato en la jurisprudencia del Corte de Casación Francesa, quien en un primer momento la rechazó, pero luego reconoció la figura de la «actio rem verso» en la famosa sentencia Pautereauc/ Bourdier, del 15 de junio de 1892, donde lo contempló como la concreción del principio de equidad, el cual impide enriquecerse en detrimento de otro..

Allí se precisó (…) Ante tal constatación de deficiencia, diversos autores, como Labbe y Aubry y Rau, abogaron por el cuasi contrato de enriquecimiento injusto. Esta idea no convenció inmediatamente al Tribunal de Casación. Al principio, incluso se opuso firmemente a la creación de este nuevo cuasi contrato (…) Probablemente, al darse cuenta, a finales del siglo XIX, de su poder creativo, el Tribunal de Casación decidió dar el paso.

En su famosa sentencia Patureau contra Boudier del 15 de junio de 1892, estableció oficialmente la existencia de la actio rem verso, precisando que este nuevo cuasicontrato derivaba del “principio de equidad” que prohíbe enriquecerse en detrimento de los demás ( ) – en el idioma original-: (…) Face a un tel constat de carence de carence de, différents auteurs, tels Labbe et Aubry et Rau, plaidèrent en faveur du quasi – contrat d’enrichissement sans cause.

La cour de cassation ne fut pas immédiatement séduit par cette idée. Dans un premier temps, elle s’opposa même fermement á la création de ce nouveau quasi-contrat(…) Prenant vraisemblablement conscience, á la fin du XIX siècle, de son pouvoir créateur la Cour de Cassation décida de franchir le pas. Dans son fameux arrêt Patureau c/Boudier en date du 15 juin 1892, elle consacra officiellement l’existence de l’actio rem verso en Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 10 es la acción personal que tiene el empobrecido, para que en virtud de la equidad, sea restablecido en su patrimonio por el enriquecido14. 5.

Su adopción inicial en el ordenamiento jurídico colombiano fue de la mano de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia15 corporaciones que identifican su consagración en derecho positivo en el numeral 1 del artículo 95 de la Constitución Política16, los artículos 8 de la Ley 153 de 188717 y del artículo 831 del Código de Comercio18; y la califican de «principio general del derecho» y fuente de obligaciones19.

De igual forma, han establecido como condiciones generales para que proceda el reconocimiento del enriquecimiento sin causa: i) unas de carácter económico y ii) otras de carácter jurídico20. précisant que ce nouveau quasi-contrat dérivait du «principe d’équité» qui défend de s’enrichir au détriment d’autrui(…)» 14La equidad como fundamento de la pretensión funde enriquecimiento sin causa fue abordado en la sentencia de unificación, fue abordado en el antecedente de unificación, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) a partir de la doctrina que estudió la sentencia la Corte de Casación Francesa del 12 de mayo de 1914: (…)8.

Adviertáse entonces que de conformidad con el recuento que hasta aquí se ha hecho la actual actio de in rem verso se empieza a construir a partir del pasaje dePomponio,24 contenido en las regulas iuris del Digesto, según el cual es equitativoque nadie se enriquezca a expensas de otro y por consiguiente se edifica como un mecanismo para obtener las correspondientes restituciones en los eventos en que alguién se ha hecho más rico en detrimento de otro, es decir que dentro de sus elementos están y deben estar necesariamente el enriquecimiento de alguién y el correlativo empobrecimiento de otro.

(…)[ Fundamento jurídico 8] Por su parte la Corte Suprema de Justicia conceptuó Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 19 de diciembre de 2012, radicación No. Referencia: 54001-3103-006-1999-00280-01,MP Jesús Val de Rutén: "(…)En tal acción, pues, subyace un imperativo moral, como que el ordenamiento jurídico no quiere patrocinar el acrecimiento económico de un sujeto a expensas de otro, cuando no existe ningún fundamento jurídico que /o justifique, postulado que encaja, desde luego, con la necesidad de dar a cada quien lo suyo, esto es, lo que verdaderamente le corresponde de acuerdo con los principios de justicia y equidad".

(Sent. Cas. Civ. de 7 de octubre de 2009, exp. 00164-01).(…) 15 Corte Suprema de Justicia sentencias de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; 11 de enero de 2000, M.P. Manuel Ardila Velásquez; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo, exp: 5294: EN esta última se expresó: 16(…) Artículo 95.

La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: 1.

Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios (…) 17 ARTÍCULO 8. Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho. 18 Artículo 831. Enriquecimiento sin justa causa Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, CP Enrique Gil Botero, rad.

Radicación número: 85001-23-31-000-2003-00035-01(35026) [Fundamento jurídico 5](…) El enriquecimiento sin causa, así como la acción idónea para reclamarlo judicialmente (actio de in rem verso), no ostenta el carácter de fuente subsidiaria de las obligaciones, como quiera que a partir de ella se garantiza el acceso a la administración de justicia (art. 228 de la Constitución Política), para deprecar el amparo jurisdiccional ante un incremento patrimonial de naturaleza injusta.

(…) Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de octubre de 1991, exp. 6103, M.P. Daniel Suárez Hernández. 20 Distinción propuesta por Chénede F., Terré F., Simler P. Lequette.Y, Droit Civil, Les obligations, 12eme édition, Dalloz(2019) p. 1364-1383. Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 11 6.

Entre las características de carácter económico que la jurisprudencia -de forma general- exige para la procedencia de la «actio in rem verso», se contemplan: i) la existencia de un enriquecimiento o una ventaja patrimonial y ii) un correlativo empobrecimiento, lo que implica que exista un nexo de causalidad entre el enriquecimiento y el empobrecimiento alegado.

Como condicionantes de carácter jurídico: iii) la transferencia de valor debe carecer de causa o resultar injustificado -no debe existir título jurídico que la justifique21-; iv) es subsidiaria, en la medida que el actor debe carecer de cualquier otra acción 22 y/o medio de control23; y v) su empleo no puede tener por finalidad soslayar una disposición imperativa de la Ley24. 7.

El alcance de este último elemento ha sido el eje principal de las discusiones jurisprudenciales contemporáneas, dado el contenido de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, que exigen la solemnidad del escrito como requisito para el perfeccionamiento del contrato estatal. En este contexto, actualmente existen dos decisiones de unificación que sirven de guía al juez de lo contencioso-administrativo en la valoración del enriquecimiento sin causa respecto «(…) la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato entre esta y 21 De allí que algunos eventos del enriquecimiento patrimonial, que en otras latitudes pueda predicarse de la ilegalidad del contrato, (ver Droits des Contrats Administratifs, L. Richer y F. Lichére, 10eme edition, L.G.D.J, Issy-les-Moulineaux, Francia, 2016, pp. 216-221 y CE, arret du 17 novembre 2008 Enterprise Aubelec, 29421) no sean extrapolables al caso colombiano para el caso de los contratos estatales.

Por ejemplo: para el caso de la nulidad absoluta del contrato estatal los artículos 45 y 48 de la Ley 80 de 1993, consagran títulos legales por los cuales, hay lugar reconocimiento económico de prestaciones prestadas, aún en ausencia del contrato – ante el evento de su declaratoria de nulidad-. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, CP Enrique Gil Botero, rad.

Radicación número: 85001-23-31-000-2003-00035-01(35026) [Fundamento jurídico 5]. En igual sentido, consultar, entre otras, la siguiente providencia: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 19 de diciembre de 2012, radicación No. Referencia: 54001-3103-006-1999- 00280-01,MP Jesús Val de Rutén. 23 Sobre la subsidariedad de la Actio rem verso en esta jurisdicción, ver: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 17 de junio de 2021, CP Nicolás Yepes Corrales, rad: 68001-23-33-000-2019-00256-01 (64.766)[ Fundamento de derecho 5];

Subsección A, Sentencia del 12 de julio de 2024, rad: 05001-23-33-000-2016-00126-00 (69.733)[ Fundamento de derecho ] 24 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 19 de diciembre de 2012 Referencia: 54001-3103-006-1999-00280-01, MP Jesús Vall de Rutén Ruiz.. In extenso al referirse al tema sostiene: «( ) En síntesis, la acerada jurisprudencia en materia de enriquecimiento sin causa exige, tanto en materia civil como mercantil que un individuo obtenga una ventaja patrimonial; que como consecuencia de dicha ganancia exista un empobrecimiento de otro sujeto, esto es, que entre el enriquecimiento y la mengua haya correlación y correspondencia, es decir, que se observe un nexo de causalidad, que uno se deba a u origine en el otro; que el desplazamiento patrimonial se verifique sin causa jurídica que lo justifique, o lo que es igual, que la relación patrimonial no encuentre fundamento en la ley o en la autonomía privada; que el afectado no cuente con una acción diversa para remediar el desequilibrio; y, que, con el ejercicio de la acción no se pretenda soslayar una disposición legal imperativa.(…)»( negrilla por fuera del original) Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 12 el ejecutor (…)»25.

Estas son las sentencias del 19 de noviembre de 2012 (24897)26 y del 31 de julio de 2025 (57.464)27. 8. En términos generales, ambas decisiones, destacan que la procedencia de este instituto es excepcional28 y no basta con que la conducta del contratista se haya desarrollado en un (…) estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho (…)29 – buena fe subjetiva-, sino que debe (…) desplegar un comportamiento que convenga la realización y ejecución del contrato sin olvidar el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida la lealtad y corrección de la conducta propia (…)30 – buena fe objetiva-. 9.

Para el Consejo de Estado al estudio de la buena fe objetiva le son inherentes las normas imperativas, que rigen la celebración y ejecución de los contratos, en virtud de los mandatos previstos por los artículos 871 del Código de Comercio y 1603 del Código Civil. Postulado que guarda coherencia con el deber de lealtad31 que impone el artículo 3 de la Ley 80 de 199332 a los particulares, quienes se les impone el deber de adherirse a los fines de interés general inherentes al contrato que se pretende celebrar. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) [Fundamento 5.2] 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464), CP.

Fernando Alexei Pardo Flórez. La presente decisión se adopta, aplicando los criterios esbozados en dicha sentencia, por tratarse del criterio mayoritario, pero se advierte que el consejero ponente, adoptó un voto disidente frente a la referida sentencia (aclaración y salvamento). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) [ Fundamentos de derecho 52 y 86] Sentencia 57464 [ Fundamentos de derecho 62 y 83] 29Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836 obtenido de Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, rad: 73001-2331-000- 2000-03075-01 (24897) [ Fundamento jurídico 12.1] Sentencia de unificación 57464 [ Fundamentos de derecho 63 a 66] 30 Ibidem. 31 Al Respecto Ver Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: William Barrera Muñoz, Sentencia del 18 de junio de (2025, Rad. 25000-23-36-000-2018-00028-02 (71.752) [ Fundamento De Derecho 14]. 32 «ARTÍCULO 3.- De los Fines de la Contratación Estatal.

(…) Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones). (Negrilla por fuera del original y el texto subrayado fue derogado por el art. 32 de la Ley 1150 de 2007.) (…)».

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 13 En este sentido, desde la sentencia de unificación de 2012 se estableció que por regla general el enriquecimiento sin causa no puede ser invocado para (…) reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique (…)33.

Esta decisión, a modo de ilustración, hizo referencia a tres casos en los que resultaba procedente reconocer el enriquecimiento sin causa: i) cuando existe constreñimiento por parte de la entidad beneficiada; ii) ante una urgencia que implique una amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; y iii) en la hipótesis en la que, debiendo declararse una situación de urgencia manifiesta, esta se omite y la administración solicita la prestación de servicios o el suministro de bienes sin respaldo contractual.

Ahora bien, la sentencia de unificación del 31 de julio de 2025 introdujo algunas precisiones respecto del precedente de 2012. i) Aclaró que la exposición de casos enunciada en dicha sentencia tenía carácter meramente ilustrativo34; y ii) en relación con la excepcionalidad de la procedencia de esta figura, precisó que: a) debe acreditarse la circunstancia excepcional que se invoca para acceder a la compensación.35 b) Solo estará presente en las situaciones «(…) en las cuales resulte probado que no era posible acudir a los mecanismos que la ley regula para escoger contratista (…)» (subrayado por fuera del original)36. c) no puede utilizarse para subsanar «(…) la indebida gestión contractual de la entidad pública (…)»37, caso en el que se deberán negar las 33Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) [ Fundamento de derecho 12.1] 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464), CP.

Fernando Alexei Pardo Flórez [Fundamento s de derecho 52 y 86] 35 Ib rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 86] «(…) Ello se encuentra supeditado a que la parte interesada demuestre plenamente la concurrencia de los presupuestos enunciados, incluyendo la prueba de la actividad, junto con la circunstancia excepcional que se invoca (…)» 36 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 35] 37 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 68] (…) Por esta misma razón, tanto la entidad pública beneficiada como el sujeto ejecutor deben tener en cuenta que la excepcionalidad a la que aquí se hace referencia no puede ser empleada como excusa para el desconocimiento de las normas que rigen la solemnidad de los contratos y su celebración bajo los requisitos planteados en el EGCAP, ni puede ser invocada para hacer ver que el mismo existe aún a pesar de no elevarse a escrito.

De igual forma, este instituto tampoco puede ser empleado como un vehículo para subsanar la indebida gestión contractual de la entidad pública, cuando debiendo advertir la necesidad de modificar un contrato o celebrar uno, deja de hacerlo contando con tal posibilidad. La consecuencia de esta vulneración, sin la justificación debida, no solo se reduce a la denegatoria de cualquier pretensión patrimonial derivada de ella, sino que se extiende al imperativo de Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 14 pretensiones, pero existe el imperativo de investigar las conductas fraudulentas. d) exige analizar la gravedad y urgencia38 en la continuidad en la prestación de un servicio; e) debe acreditarse el grado de conexidad y necesidad39 que la actividad haya tenido con el negocio anterior (…) en aquellos eventos en los que haya sido perfeccionado, pero las labores excedan su alcance o plazo convenido (…). f) se predica la improcedencia de la compensación en todo caso en que se evidencie que la conducta del demandante estuvo dirigida a soslayar un imperativo legal.40. 10.

En lo que respecta a la vía procesal para conocer los casos en los que se alega la existencia de un enriquecimiento sin causa, la sentencia del 19 de noviembre de 201241 indicó que, por regla general, deben tramitarse mediante el medio de control de reparación directa. No obstante, ello no implica que todo caso en el que se invoque dicha figura deba resolverse necesariamente por esa vía, pues, como lo aclaró la reciente sentencia de unificación42, incluso en tales hipótesis, en virtud del carácter subsidiario del enriquecimiento sin causa debe verificarse si el desplazamiento patrimonial alegado encuentra sustento en alguna de las fuentes investigar posibles conductas fraudulentas constitutivas de faltas disciplinarias, fiscales o incluso de ilícitos penales.

(…) 38 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 67] «(…) Por un lado, la urgencia debe ser entendida como la necesidad inmediata de continuar con la prestación del servicio; por otro, la gravedad se refiere a valoración de las implicaciones que tendría suspender dicha prestación, aun en ausencia de un contrato que respalde el desarrollo de la actividad.

(…)» 39 Ib rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) «(…) Asimismo, debe escrutarse el grado de conexidad y necesidad que la actividad haya tenido con ese negocio anterior, en aquellos eventos en los que haya sido perfeccionado, pero las labores excedan su alcance o plazo convenido. (…). En relación al empleo y alcance de los conceptos de conexidad y necesidad, el consejero ponente dejó sentada su posición en voto disidente sobre la referida de decisión de unificación. 40 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 59 y 66 ] 41 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 13 y 14] allí se dijo: « (…)14.

Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción. Así las cosas, cuando se formulen demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en ejercicio de la actio de in rem verso, el proceso tendrá doble instancia de acuerdo con lo establecido en los artículos 132 y 134B del C.C.A., el procedimiento aplicable será el ordinario de conformidad con el 206 Ibidem y la competencia en razón del territorio se regirá por la regla de la letra f del artículo 134D de ese ordenamiento.(…)» 42 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamentos de derecho 30-45] Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 15 de las obligaciones43.

En caso afirmativo, el litigio deberá juzgarse conforme al medio de control que corresponda. Así, i) «(…) En los casos en los que la fuente del conflicto se deriva de un acuerdo de voluntades debidamente perfeccionado, y particularmente del cumplimiento de su objeto (…)»44 (subrayado por fuera del original) la pretensión deberá tramitarse, a través del medio de control de controversias contractuales; ii) «(…) por el contrario, lo que se alega tiene fuente en una actuación del Estado que corresponda en la causación de un daño antijurídico (…)» (subrayado por fuera del original) será procedente el medio de control de reparación directa, no como mecanismo subsidiario dirigido a obtener una compensación o restitución45, sino como medio para determinar si se configuró una obligación indemnizatoria del Estado, en virtud de su responsabilidad extracontractual (art. 90C.P.) 11.

La reciente decisión de unificación del 31 de julio de 2025 precisó que «dada la subsidiariedad del enriquecimiento sin justa causa» la metodología que debe seguirse para determinar la procedencia del medio de control pasa por verificar: primero «(…) (i) que no exista un acuerdo de voluntades que fundamente la merma patrimonial que se atribuye (responsabilidad contractual); y(…)» luego «(…) (ii) que ese menoscabo no haya ocurrido en virtud de un hecho u omisión doloso o culposo causante de un daño antijurídico (responsabilidad extracontractual) (…)»46.

Sin que la indicación formal de un medio de control distinto al de reparación directa, impida dar trámite al conocimiento de la pretensión, de reunirse los presupuestos procesales respectivos47. 43 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamento de derecho 84]. Allí se precisó: (…)Ese reconocimiento, además, está supeditado a que se reúnan los siguientes elementos: (i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada;

(ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley; (iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.

(…) 44 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamento de derecho 32] 45 Derivada del reconocimiento de un enriquecimiento sin causa. 46 Ib, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamento de derecho 81] 47 Ib, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamento de derecho 82]. Con la precisión que (…) En estos requisitos, no se circunscribe que previamente se haya provocado una decisión por parte de la administración contenida en un acto administrativo.

(…) Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 16 12. De igual forma la referida sentencia de unificación excluyó del ámbito contractual algunas hipótesis en las que la ejecución de actividades, que «aparentemente» se atribuían a un acuerdo de voluntades, pero no guardaban vinculación con el objeto de la convención.48.

En este sentido, se excluyó el caso en el que, pese a haber mediado un contrato entre las partes, su objeto se agotaba en el tiempo, y las actividades sin reconocimiento económico se ejecutaron cuando el plazo de ejecución había fenecido49, solo admitiendo por fuera de este tiempo, las prestaciones que faltaron por consumarse50. 13.

De igual forma, comprendió «el constreñimiento», resulta un evento susceptible de examinarse, como un evento de la responsabilidad extracontractual del Estado, por ser un escenario de falla en el servicio51, y no un enriquecimiento sin causa – como lo había indicado el precedente de 2012. Lo que a su vez extendió la posibilidad de enmarcar como reparación a los escenarios a una «(…) actuación irregular del estado constitutiva de un daño antijurídico (…)52 48 [Fundamento de derecho 39]: in extenso se dijo:(…) Ahora bien, de manera transversal, la verificación de los presupuestos procesales debe efectuarse en función de la relación entre el objeto contractual y la actividad cuyo pago se solicita.

De no existir ese vínculo, por no resultar necesario para su cumplimiento, la reclamación tendrá fuente extracontractual y, por ende, las características del derecho de acción serán aquellas propias de la reparación directa. Dicha valoración debe ser efectuada por el juzgador en aplicación del principio iura novit curia, de forma que se dé prelación al acceso a la administración de justicia del demandante en función de la causa petendi, y se garantice el derecho de defensa de la parte pasiva del litigio.

(…) 49 Ib. rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [Fundamentos de derecho 37 y 38] «(…) A pesar de la claridad de esta diferenciación, conviene distinguir ciertas hipótesis que, aunque aparentemente configuren controversias de origen contractual, realmente corresponden a eventos de enriquecimiento sin justa causa o, propiamente, de responsabilidad extracontractual (comoquiera que las particularidades del caso lo exigen).

A título de ejemplo, el solo hecho de que entre las partes contendientes se haya entablado una relación negocial en el pasado (debidamente perfeccionada por escrito) no necesariamente determina que la controversia suscitada tenga naturaleza contractual (…) En sentido contrario, no toda pretensión de pago de una actividad cumplida por fuera del plazo convenido tiene fuente extracontractual.

Si pasada la fecha estipulada no se ha agotado el objeto del contrato, la pretensión de pago de la prestación sigue teniendo fuente en ese acuerdo de voluntades y, por ende, no puede tramitarse como un evento de enriquecimiento sin justa causa. (…)» El Consejero Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge.

Los argumentos de la inconformidad están el voto disidente formulado ante la Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464). 50El Consejero Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están el voto disidente formulado ante la Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464).Ib.

En relación al fragmento de la sentencia donde se trata este criterio ver [Fundamento de derecho 81] «(…) Si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto de un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales.(…) Ante la inexistencia de un contrato -como fuente de obligaciones- que les diese sustento a esas labores durante el mes de enero de 2012, la solicitud de su remuneración no tiene fuente en ese acuerdo de voluntades, aun cuando se hubiese perfeccionado uno con anterioridad(…)»El Consejero Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge.

Los argumentos de la inconformidad están el voto disidente formulado ante la Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464). 51 Ib[rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) Fundamentos de derecho 57 y 73-79] 52 Ib rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 40] Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 17 14.

Por último, en ambas decisiones se precisó que los reconocimientos que pueda hacer la jurisdicción de lo contencioso-administrativa en virtud del enriquecimiento sin causa son esencialmente compensatorios, (…) y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, solo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. (…)53 II.

Apreciación de las circunstancias fácticas relacionadas con la prestación de servicios educativos por parte de la Fundación Guajira Sin Fronteras. 15. En la presente controversia, de acuerdo con la certificación aportada por la parte demandada en respuesta al Oficio N.º 2015PQR6668 del Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira54, se acreditó que entre la Fundación Guajira Sin Fronteras y el municipio de Maicao se celebraron los siguientes acuerdos de voluntades, información que fue complementada con datos adicionales obrantes en el expediente: Contrato, objeto y tipología contractual Cuantía, plazo de ejecución, valor y población atendida Contrato de prestación de servicios N° 341 del 10 de julio de 2009.

Cuantía: 824.380.000 millones de pesos M/cte; Plazo: 5 meses; Población: rural de 877 estudiantes Contrato de transacción del 19 de marzo de 2009 para precaver un eventual litigio que pueda surgir «(…) Por la prestación de servicios educativos, por parte de la fundación Guajira Sin fronteras en la básica primaria y secundaria, media, para la vigencia académica 2008 a población estudiantil del municipio de Maicao (…)» » ¨Cuantía 578.780.000 Plazo 1 mes Población: 673 estudiantes Contrato de Prestación de Servicios N°184 del 18 de mayo de 2009, cuyo objeto fue: «(…) La prestación de servicios educativos en el municipio de Maicao (…)» Cuantía: $ 592.1701000, oo.

Plazo: 7 meses Población: 673 estudiantes - 340 rural y 333 población urbana- 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, rad: 73001-2331-000-2000-03075-01 (24897) [ Fundamento de derecho 12.3] y rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) [ Fundamento de derecho 71]. 54 SAMAI índice 0002 “expediente Digital” archivo 5ED_0220150001000CU, pp131-144.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 18 Contrato de Prestación de servicios N°100 55 suscrito el 28 de enero de 2010, «(…) Prestación de servicios Educativos en el municipio de Maicao a mil quinientos sesenta y ocho (1.568) estudiantes de la edad escolar, sin atender, pertenecientes a la población vulnerable distribuidos, así (…)».

Cuantía: $724.640.000 millones m/cte. Plazo 5 meses. Forma de pago: 40% del valor del contrato al aprobarse la póliza y expedirse el registro presupuestal; 30% del valor del contrato, cumplidos 3 meses de ejecución; y 30% al cumplirse el contrato. Contrato de Asociación y Apoyo a un programa de interés público N° 007 del 20 de septiembre de 2010 «(…) relacionado con la contratación de un equipo interdisciplinario (…)» Cuantía 44.000.000 Plazo 3 meses.

Contrato de transacción del 14 de diciembre de 2010 cuyo objeto fue (…) Precaver extrajudicialmente el eventual litigio que pueda surgir entre la fundación guajira sin fronteras y el municipio de Maicao por la prestación de servicios educativos en básica primaria, y secundaria, media, para la vigencia académica 2010 a población estudiantil del municipio de Maicao (…) Cuantía: $ 471.016.000, oo.

Plazo: 1 mes Contrato de transacción del 2 de marzo de 2011, cuyo objeto fue «(…) Precaver extrajudicialmente el eventual litigio que pueda surgir entre la fundación guajira sin fronteras y el municipio de Maicao por la prestación de servicios educativos en básica primaria, y secundaria, media, para la vigencia académica 2010 a población estudiantil del municipio de Maicao(…)» Cuantía: $ 253.624.000, oo.

Plazo: 1 mes Contrato de transacción del 27 de diciembre de 2011 cuyo objeto fue «(…) Precaver extrajudicialmente el eventual litigio que pueda surgir entre la Fundación Guajira Sin Fronteras y el municipio de Maicao por la prestación de servicios educativos en básica primaria, y secundaria, media, para la vigencia académica 2010 a población estudiantil del municipio de Maicao (…)» Cuantía: $ 510.00.000, oo.

Plazo: 1 mes 55 Este contrato no apareció mencionado en la referida certificación, pero se allegó con la demanda SAMAI Indice 0002 “Expediente Digital “, Carpeta: Recurso de apelación, archivo 7 ED_022015000010000CU pp. 179- 185 o C. Anexos Demanda No. 2 ff. 377-383. Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 19 16.

En relación con los eventos ocurridos en el año 2012, los principales medios de prueba provienen del expediente de tutela N.º 44430-40-89-02-2012-00212-00 y del incidente de desacato promovido en dicho proceso, conocido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Maicao y el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Maicao. Estas actuaciones serán valoradas por la Sala como prueba trasladada56, conforme a lo dispuesto en el artículo 174 del CGP57, toda vez que fueron incorporadas al expediente en la audiencia de pruebas celebrada el 27 de noviembre de 2015.558. 17.

Precisado lo anterior, y con base en los documentos contenidos en las piezas probatorias mencionadas, la Sala tiene por acreditado que la acción de tutela fue promovida por los padres de familia de los menores que cursaban estudios en el colegio Fronterizo de Maicao, el jardín infantil En el Recreo y la Fundación Guajira Sin Fronteras, contra la Secretaría de Educación Municipal de Maicao.

En dicho proceso se profirieron las sentencias del 6 de agosto59 y del 10 de septiembre de 201260 del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal y Juez Segundo Promiscuo del Circuito de Maicao, que concedieron la protección al derecho de la educación de los menores y en consecuencia ordenaron: «(…) a la secretaria de Educación municipal de Maicao garantizarles la permanencia en los Colegios Instituto Fronterizo de Maicao, Jardín Infantil el Recreo, Fundación Guajiras Sin Fronteras y ADVERTIRLE que la situación particular de los niños tutelantes solo podrá ser modificada, antes de la iniciación del calendario académico, y sin vulnerar los principios de progresividad, buena fe confianza legítima, respecto del acto propio, y derecho al debido proceso (…)» 18.

Los jueces de tutela señalaron que la Secretaría de Educación de Maicao incurrió en omisiones que vulneraron el derecho a la educación, así como los 56 Sobre al valor de las pruebas trasladadas de un proceso judicial ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 11 de diciembre de 2013, CP Danilo Rojas Betancourth, rad: 4100123310001994-07654-01(20601). 57 «(…) Artículo 174.

Prueba trasladada y prueba extraprocesal. Las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia y serán apreciadas sin más formalidades, siempre que en el proceso de origen se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. En caso contrario, deberá surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas.

La misma regla se aplicará a las pruebas extraprocesales. La valoración de las pruebas trasladadas o extraprocesales y la definición de sus consecuencias jurídicas corresponderán al juez ante quien se aduzcan. (…)» 58 SAMAI índice 0002 “expediente Digital” archivo 5ED_0220150001000CU, pp136-142. 59 SAMAI índice 0002 “Expediente Digital” archivo 3ED_000220150001000AC pp335-373. 60 SAMAI Índice 0002 “Expediente Digital” archivo 4ED_000220150001000AC, pp. 76-90.

Allí se lee en la parte resolutiva: (…) Confirmar, en su Integridad el fallo impugnado (…) Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 20 principios de buena fe y confianza legítima de las familias de los menores que cursaban estudios en los planteles educativos de la Fundación Guajira Sin Fronteras.

Esto, debido a que sus actuaciones amenazaban con suspender la continuidad de los estudios durante el ciclo académico de 2012, sin un motivo razonable que lo justificara. En efecto, en dichas decisiones judiciales, los jueces consideraron que la disponibilidad de cupos en planteles oficiales del ente territorial no fue comunicada oportunamente a los menores ni a los establecimientos educativos privados, sino hasta avanzado el año escolar 201261; circunstancia que, a su juicio, constituyó una infracción a los tiempos de antelación previstos en la Directiva Ministerial 24 de 2009, la cual establecía que la planeación contractual debía realizarse con anterioridad al inicio del calendario académico. 19.

Pese a que en la primera instancia se allegó constancia de la Secretaría de Educación del municipio de Maicao por la cual la alcaldía municipal expuso que no autorizó a la Fundación Guajira Sin Fronteras para atender estudiantes ni la misma reportó la matrícula de estudiantes, a través del SIMAT62, dicha intervención tuvo lugar cuando el ciclo escolar ya había iniciado.

Al respecto, no se acreditó que antes del 23 de marzo de 201263 la administración del ente territorial haya informado a la Fundación Guajira Sin Fronteras, que no tenía 61 Se lee en la decisión de primera instancia:(…) Tampoco es admisible el argumento expresado por el secretario de Educación (e) que se les diga a los menores avanzado casi la mitad del periodo académico, que hay planteles educativos disponibles para que se matriculen y cercenarle de contera la culminación del periodo académico que discurre.

En este orden, la instancia concluye que el derecho a educación y aun desarrollo armónico e integral de los estudiantes menores de los Colegios Instituto Fronterizo E.U, y Jardín el Recreo de la FUNDACIÓN SIN FROINTERAS, ha sido vulnerado por el Secretario de Educación Municipal quienes adujeron razones que no son válidas para negarle la permanencia de los menores en el sistema de educación formal, según se ha dejado expuesto, por cuanto, el año escolar correspondiente a 2012 ya ha transcurrido en más de la mitad, sería absurdo pensar en ordenar que los menores sean matriculados para comenzar de cero en otros planteles educativos para los cursos: pues no estaría en las condiciones académicas para recuperar en seis meses lo que se debe aprender en un año (…);por su parte, en la segunda instancia se consideró: (…) Observado que las razones aducidas por el Secretario de Educación Municipal no de justifican (sic) desde ningún punto de vista constitucional y legal, la negativa de la permanencia de los menores en el sistema de educación formal, teniendo en cuenta el tiempo en que va el año académico causaría desequilibrio y caos en su cotidiana jornada escolar a los niños del INSTITUTO FRONTERIZO DE MAICAO, JARDIN INFANTIL EL RECREO, por intermedio de la FUNDACIÓN GUAJIRA SIN FRONTERAS de Maicao, por lo que se confirmará el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Segundo Municipal de esta ciudad, donde se concede el amparo de los derecho de los niños a permanecer en la institución educativa en la cual venían estudiando, hasta que la Secretaría de Educación pueda modificar la situación particular de los niños; sin vulnerar los principios de buena fe, confianza legítima y respecto del acto propio aplicando el principio de progresividad y respetando el derecho al debido proceso, lo cual incluye también respetar los tiempo de antelación establecidos en la Directiva Ministerial 24 de 2009, según la cual la planeación contractual debe ser previa a la iniciación del calendario académico (…) 62 Sistema Integrado de Matrícula. 63 Índice 0002 SAMAI “Expediente Digital”: Carpeta: Apelación Sentencia, Archivo: 5ED_00220150001000CU, p.73.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 21 la intención suscribir un nuevo contrato de prestación de servicios educativos con la demandante. Por el contrario, en dicho oficio el ente territorial reconoció que a la fecha (…) aún no ha iniciado el proceso de actualización del banco de oferentes (…): Asimismo, el ente territorial advirtió a la fundación que los estudiantes que se encontraban en la institución debían ( )ser matriculados en las instituciones educativas oficiales del municipio hasta tanto no se realice el proceso de contratación (…).

Para la Sala tampoco puede tenerse como una comunicación válida la emisión de mensajes publicitarios, emitidos en la cadena radial Olímpica Estéreo -entre 2 y 20 de enero de 2012-, pues según certificación suscrita por el gerente de la estación «Olímpica Stereo Maicao»64 pues esta se dirigió, en general a los padres de familia para que matricularan a los menores en colegios oficiales en el ente territorial, pero no estuvo dirigida específicamente a la fundación demandante. 20.

Más adelante, debido a la reticencia del ente territorial a dar cumplimiento22 a las decisiones de los jueces de tutela, los accionantes promovieron incidente de desacato, que dio lugar a la decisión del 19 diciembre de 2012, del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Maicao65 por la cual sancionó al Secretario de Educación Municipal de Maicao – el señor Olver Gregorio Choles Magdaniel-.

La anterior decisión fue confirmada, en consulta por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Maicao, el 21 de febrero de 201366. Para sustentar la sanción sobre el secretario de educación municipal de Maicao, los jueces argumentaron que este no otorgó una explicación plausible, objetiva y atendible para separarse del cumplimiento de los fallos de tutela.

Ello al valorarse que lejos de formalizar la situación jurídica de los planteles donde cursaban los estudiantes de la Fundación Guajira Sin Fronteras, la entidad demandada se limitó a ofrecerles a los padres de familia trasladar a sus hijos a planteles oficiales, lo que estimaron constituyó una contravención del fallo de tutela, al tratar de eludir el 64 Índice 0002 SAMAI “Expediente Digital”: Carpeta: Apelación Sentencia, Archivo: 5ED_00220150001000CU, p.75. 65 Índice 0002 SAMAI “Expediente Digital”: Carpeta: Apelación Sentencia, Archivo: 9ED_00220150001000CU, pp.239-274. 66 Índice 0002 SAMAI “Expediente Digital”: Carpeta: Apelación Sentencia, Archivo: 9ED_00220150001000CU, pp.265-271.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 22 cumplimiento de lo allí decidido. De igual forma, se consideró por los jueces de tutela que el sancionado desconoció la población estudiantil afectada, cuya existencia se acreditó en la diligencia de inspección judicial a los establecimientos educativos y con las declaraciones de docentes que advirtieron que resultó imposible acceder al SIMAT, porque este fue bloqueado.

En el referido incidente, obra Oficio del 16 de octubre de 2012 la Secretaría de Educación municipal, dirigido a los representantes legales de la Fundación Guajira Sin Fronteras, el Instituto Fronterizo de Maicao y el Jardín Infantil el Recreo, en el cual indicó las actividades que venía realizando para dar cumplimiento a los fallos de tutela y expuso: «(…) Se confrontó la información por estudiante relacionado en el cuerpo de la tutela con relación a los estudiantes objeto de subsidios en la Fundación y sus instituciones anexas en el año 2011, encontrando que de 510 niños subsidiados el año anterior solo 26 continuaron en el presente año, lo que conlleva a realizar un llamado a los padres de familia de estos niños con el objetivo de garantizarles el derecho a la educación, tal como menciona el fallo de tutela.

(…)» 21. No obstante, contrastado el anterior documento con los informes de auditoria y las actas de la inspección judicial practicada en el curso del incidente de desacato, la Sala aprecia que la afirmación vertida en el Oficio del 16 de octubre no encuentra respaldo en otros medios de prueba. En efecto, en los informes de auditoría practicados entre 20 y 21 de septiembre de 2012 realizados por la propia Secretaría de Educación municipal de Maicao, en el Instituto Fronterizo de Maicao67, Fundación Guajira en Marcha68, Escuela jardín el Recreo69, obrantes en el incidente de desacato, se destaca que en varios de los establecimientos educativos, pertenecientes a la Fundación Guajira Sin Fronteras, efectivamente cursaron estudios varios estudiantes, que se reputaban del presunto contrato de prestación de servicios educativos entre la Fundación Guajira Sin Fronteras y ente territorial. 67Índice 0002 SAMAI “Expediente Digital”: Carpeta: Apelación Sentencia, Archivo: 9ED_00220150001000CU, pp.36- 37.

Anexos de la demanda No. 4 Ff35-36 68 Índice 0002 SAMAI “Expediente Digital”: Carpeta: Apelación Sentencia, Archivo: 9ED_00220150001000CU, pp. 30-31. Anexos de la demanda No. 4 Ff. 29-30 69Índice 0002 SAMAI “Expediente Digital”: Carpeta: Apelación Sentencia, Archivo: 9ED_00220150001000CU, pp.28-29. Anexos de la demanda No. 4 F f35-36 Ff. 25-28 Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 23 Al respecto, los referidos informes indicaron que en la Fundación Guajira en Marcha cursaban estudios 66 niños, de los cuales 21 aducen que son de Wadalupana; en la Escuela Jardín Infantil en la Escuela Jardín Infantil El Recreo cursaban estudios 82 niños, de los cuales 70 (…) son atendidos aduciendo matrícula contratada (…); por último, Instituto Fronterizo de Maicao la auditoria dio cuenta de 268 niños, de los cuales 253 son atendidos aduciendo la matrícula contratada.

Resaltando que, no se indicó en las referidas actuaciones, la motivación para extender la auditoria a estudiantes de la fundación “Guajira en Marcha” o su relación con la demandante. En lo que toca la inspección judicial llevada a cabo por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal, del 22 de noviembre 2012 en las instalaciones del Jardín el Recreo se registró que había presentes 52 niños70; en el Instituto Fronterizo de Maicao, la señora Dalis Leonor Frías dio cuentan de 300 niños en la institución, la cual fue corroborada en la inspección al atenderse el llamado a lista de los mismos71; en la Comunidad Wuadalupana, la docente Odilfa Bolívar Sala dio cuenta que existían 22 estudiantes, de los cuales 6 no asistieron aquel día; en la comunidad Morala72, la docente Sandra Flórez Valbuena da cuenta de la existencia de 22 estudiantes, de los cuales 10 no asistieron73. 70Índice 0002 SAMAI “Expediente Digital”: Carpeta: Apelación Sentencia, Archivo: 9ED_00220150001000CU, pp. 90-92.

Anexos de la demanda No. 4 Ff. 89-92 En el acta de la inspección judicial se lee: «(…) En este estado de la diligencia se hacen presentes delegados de la Secretaria de Educación Municipal de Maicao y el dr. Alcides Acuña, asesor de la Alcaldía de esta ciudad con el fin de hacer parte de la presente diligencia de Inspección Judicial y se pudo constatar que en el grado preescolar había 11 niños, en el cursi 2do había 19 niños y en 3ro había 22 niños (…) 71 Ibidem.

En el acta de la inspección judicial se lee: «(..) Seguidamente nos trasladamos al Instituto Fronterizo de Maicao EU, ubicado en la Carrera de esta ciudad y donde fuimos atendidos por la señora DALIS LEONOR DIAZ FRIAS identificada con C.C. No. 26.984.069, quien enterada del motivo de la diligencia nos permitió la entrada a la institución y al preguntársele sobre la población estudiantil, manifestó que en la actualidad existen 300 niños a los cuales se les brinda educación, transporte merienda, que estos niños vienen en el Instituto desde el año 2005 y siempre se han mantenido.

(…) seguidamente se procedió a verificar la existencia de los estudiantes llamando a lista uno por uno en cada salón. En este estado de la diligencia se ordena suspender la diligencia y reanudarla a 1 hora de las 2:00 de la parte para seguir con la inspección de la zona rural (…)» 72 Ibidem pp. 94-95 y ff. 93-94. En el acta de la inspección judicial se lee: «(…) Al llegar al sitio de la diligencia fuimos atendidos por la señora ODILFA BOLÍVAR SALAS «(…) en calidad de Docente quien enterada del motivo de la diligencia nos permitió la entrada al aula de clases donde manifestó la docente que la población estudiantil es de 2 estudiantes, se verificó la existencia de 16 alumnos que no asistieron a las clases y ausentes 6 estudiantes que no asistieron a clases el día de hoy (…)» 73 Ibidem En el acta de la inspección judicial se lee: «(…) Seguidamente nos trasladamos hasta la Comunidad Morala donde fuimos atendido por la docente, señora SANDRA FLOREZ VALBUENA identificada con (…) quien enterada del motivo de la diligencia nos condujo hasta el aula de clases donde se constató que reciben educación 22 niños en total, pero el día de hoy no asistieron a clases 10 estudiantes (…)» Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 24 22.

En virtud de los anteriores medios de prueba, a juicio de la Sala, no existe la plena convicción del número de estudiantes atendidos por la Fundación Guajira Sin Fronteras; o sobre cuáles de estos venían cursando estudios en la institución de educación superior, con anterioridad al ciclo educativo 2012. Esto, al evidenciarse diferencias entre las cifras obtenidas de la auditoria (253), el listado de los menores que se registraron como accionantes en la tutela (383) y la inspección judicial (396); y al hecho que no existe en el plenario copia de Contrato de Prestación de Servicios Educativos No. 151 del 17 de junio de 2011 – solo fue objeto de mención74 por las partes y el juez de tutela-, ni de sus anexos, con lo cual no resulta posible establecer si estudiantes que cursaron en la demandante el ciclo educativo 2012, fueron los mismos cursaron estudios durante el año 2011.

III. La calificación jurídica de los hechos: Identificación del medio de control procedente. A. La identificación de un desplazamiento patrimonial. 23. Apreciados los anteriores hechos la Sala precisa que, en lo que se refiere al contenido y naturaleza del contrato de prestación de servicios de educación, este se contempló en la Ley 1294 de 200975 – que modificó el artículo 30 de la Ley 1176 de 2007-, como una posibilidad para suplir la demanda de servicios de educación «(…) donde se demuestre insuficiencia o limitaciones en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial (…)», y condicionado a que la entidad territorial 74 Ver sentencia de tutela de primera instancia. Ver SAMAI, índice 0002. «expediente digital» archivo 3ED_00220150001000AC P. 345 o folio 341C.Anexo 1.

Se menciona como documento adjunto en la acción de tutela p. 25 ibidem o folio 24. 75«(…) Artículo 1°. El artículo 30 de la Ley 1176 de 2007 quedará así: Prestación del Servicio Educativo: Los Departamentos, Distritos y Municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través del Sistema Educativo Oficial. Solamente en donde se demuestre insuficiencia o limitaciones en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades sin ánimo de lucro, estatales o entidades educativas particulares cuando no sean suficientes las anteriores, que cuenten con una reconocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales.

El valor de la prestación del servicio financiado con recursos del sistema general de participaciones no puede ser superior a la asignación por estudiante, definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley. Cuando con cargo a recursos propios la prestación del servicio sea contratada con entidades no estatales, la entidad territorial deberá garantizar la atención de al menos el ciclo completo de estudiantes de educación básica.

La Educación Misional Contratada y otras modalidades de educación que venían financiándose con recursos del Situado Fiscal, y las participaciones de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación se podrán continuar financiando con los recursos del Sistema General de Participaciones. (…)» Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 25 garantice «(…) la atención de al menos el ciclo completo de estudiantes de educación básica (…)» - en concordancia con el art. 13 D.2355 de 200976-.

De igual forma, en lo que se refiere a la Selección del contratista, el Decreto 2355 de 2009, que reguló el contrato de prestación de servicios educativos (art. 12 ejusdem77) estableció que el contratista deberá ser seleccionado de un banco de oferentes (art. 15 D.2355 de 2009), siguiendo el proceso de contratación directa (art.3 D. 2355 de 200978 en concordancia con el numeral h) del numeral 4 2 L. 1150 de 2007).

En este sentido, la Sala considera acreditado el correlativo enriquecimiento del municipio de Maicao y el empobrecimiento de la parte demandante, como consecuencia de la prestación del servicio educativo. Ello, en tanto la población estudiantil beneficiada por dicho servicio, brindado por la Fundación Guajira Sin Fronteras, no contaba con disponibilidad de cupos en los planteles oficiales del municipio, o estos no fueron informados oportunamente a los estudiantes y sus familias. 24.

Si bien, durante el trámite de la acción de tutela, el municipio de Maicao alegó que existían cupos disponibles para acoger a los estudiantes en instituciones oficiales, entre los elementos de juicio aportados no consta certificación que respalde dicha afirmación, ni se evidencian otros medios probatorios que permitan concluir que efectivamente existían esos cupos o que fueron informados oportunamente a los padres de los menores inscritos en la Fundación Guajira Sin 76 Artículo 13.

Continuidad en la prestación del servicio y continuidad del contratista. A los estudiantes beneficiarios del servicio contratado se les deberá garantizar la continuidad del servicio educativo, sin que ello implique que el contratista adquiere derecho alguno a continuar el contrato más allá de su vigencia inicial. En consecuencia, sólo se podrá recurrir, en cada vigencia, a la modalidad de contratación de la prestación del servicio educativo, cuando no se pueda ofrecer disponibilidad de cupo en un establecimiento educativo oficial a los estudiantes que en la vigencia anterior eran beneficiarios del servicio contratado.

La entidad territorial certificada conservará la facultad, en todo caso, de no prorrogar ni suscribir un nuevo contrato, así como la de terminar uno existente, de acuerdo con las normas vigentes. 77 Artículo 12. Contratación de la prestación del servicio público educativo. En esta modalidad, la entidad territorial certificada contrata la prestación del servicio público educativo por un año lectivo para determinado número de alumnos. La contratación de la prestación del servicio podrá efectuarse con contratistas que sean propietarios de los establecimientos educativos en los que se presta el servicio o con contratistas que, sin ser propietarios de los establecimientos educativos, cuentan con un PEI o PEC aprobado por la respectiva secretaría de educación. 78 D.2355 de 2009Artículo 3°.

Prestación del servicio educativo. La modalidad de selección para los contratos de prestación de servicios profesionales a que se refiere el literal b) del artículo 4° del presente decreto, se realizará de conformidad con lo establecido en el literal h) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 y en el Capítulo III de este decreto.

Artículo 4°. Modalidades de los contratos. Conforme a lo previsto en el artículo 1° de este decreto, con el fin de hacer más eficientes los recursos disponibles y satisfacer las distintas necesidades del servicio educativo, las entidades territoriales certificadas podrán celebrar contratos en las siguientes modalidades(…) b) Contratación de la prestación del servicio educativo Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 26 Fronteras, ni a esta, antes del inicio del ciclo escolar 2012, conforme a lo dispuesto en el artículo 167 del CGP79.

Por el contrario, a partir de la inspección judicial practicada en el proceso de tutela y de las auditorías adelantadas por el propio municipio de Maicao, se acreditó que la Fundación Guajira Sin Fronteras prestó el servicio educativo a población menor perteneciente al ente territorial, en sus propios establecimientos educativos. Lo anterior permite concluir que se produjo un desplazamiento patrimonial.

En consecuencia, conforme a los lineamientos establecidos en el precedente unificado de esta Corporación, corresponde determinar si dicho desplazamiento puede atribuirse a alguna de las fuentes de las obligaciones previstas en el artículo 1494 del Código Civil. B. Análisis sobre la atribución del desplazamiento patrimonial a alguna de las fuentes de las obligaciones – medio de control procedente-. 25.

Previsto lo anterior, en segundo lugar, deberá establecerse el medio de control procedente para conocer las pretensiones expresadas en la demanda, para lo cual se deberá consultar si las actividades adelantadas por la Fundación Guajira sin Fronteras pueden reputarse del Contrato de Prestación de Servicios Educativos No. 151 del 17 de junio de 2011.

Como se explicó antes, pese a que las partes y los jueces de tutela hacen referencia a dicha convención, la misma no se aportó en el plenario80. 26. No obstante lo anterior, se aprecia que el objeto del contrato mencionado, según lo identificado en la decisión de unificación (ver ut supra, numeral 11), corresponde a aquellos cuya finalidad se agota en el tiempo.

Esta conclusión se deduce del contenido del artículo 13 del Decreto 2355 de 2009, el cual reglamenta la contratación del servicio público educativo y establece lo siguiente: (…) Artículo 13. Continuidad en la prestación del servicio y continuidad del contratista. A los estudiantes beneficiarios del servicio contratado se les deberá 79 (…)

ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. (…) 80 Ver sentencia de tutela de primera instancia. Ver SAMAI, índice 0002. «expediente digital» archivo 3ED_00220150001000AC P. 345 o folio 341C.Anexo 1. Se menciona como documento adjunto en la acción de tutela p. 25 ibidem o folio 24.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 27 garantizar la continuidad del servicio educativo, sin que ello implique que el contratista adquiere derecho alguno a continuar el contrato más allá de su vigencia inicial.

En consecuencia, sólo se podrá recurrir, en cada vigencia, a la modalidad de contratación de la prestación del servicio educativo, cuando no se pueda ofrecer disponibilidad de cupo en un establecimiento educativo oficial a los estudiantes que en la vigencia anterior eran beneficiarios del servicio contratado. La entidad territorial certificada conservará la facultad, en todo caso, de no prorrogar ni suscribir un nuevo contrato, así como la de terminar uno existente, de acuerdo con las normas vigentes.

(…) 27. En ese sentido, se advierte que, por la naturaleza del contrato, su ejecución estaba limitada al ciclo escolar para el cual fue acordado, (…) sin que ello implique que el contratista adquiere derecho alguno a continuar el contrato más allá de su vigencia inicial (…). Por lo tanto, la actividad desarrollada por la entidad demandante, al referirse a un periodo escolar distinto al originalmente contratado, no puede vincularse al Contrato de Prestación de Servicios Educativos N.º 151 del 17 de junio de 2011, dado que su objeto se agotaba en el tiempo (ver numeral 1181).

En consecuencia, no resulta procedente examinar las reclamaciones de la demandante bajo el medio de control de controversias contractuales. 28. En lo que respecta a la identificación de una posible falla en la prestación del servicio que permita considerar el desplazamiento patrimonial como producto de un hecho dañoso indemnizable, con fundamento en la responsabilidad extracontractual del Estado, esta subsección no advierte ninguna circunstancia que pueda ser jurídicamente calificada en ese sentido.

Si bien la gestión contractual del ente territorial resulta reprochable, al evidenciarse que, año tras año, se desconoció el principio de planeación82 en relación con las obligaciones asociadas a la formación de contratos de prestación de servicios educativos, ello no configura una falla del servicio que dé lugar a responsabilidad extracontractual. 81 El Consejero Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge.

Los argumentos de la inconformidad están el voto disidente formulado ante la Sentencia del 31 de julio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464). 82 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: Olga Mélida Valle De De La Hoz, Sentencia Del 31 De Enero De2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00867- 01(17767) [ Fundamento jurídico 2]: Sobre el principio de planeación allí se expresó: «(…)El principio de economía pretende que la actividad contractual "no sea el resultado de la improvisación y el desorden, sino que obedezca a una verdadera planeación para satisfacer necesidades de la comunidad"13.

Al efecto, la administración está en la obligación de verificar la disponibilidad presupuestal requerida para amparar los compromisos que surgen de la relación contractual, además de contar con los estudios de viabilidad y pliegos de condiciones. Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 28 En efecto, la falta de diligencia en la gestión contractual por parte del ente territorial —quien no demostró haber conformado el banco de oferentes (art. 15 del Decreto 2355 de 2009; ver numeral 25), ni realizó o divulgó el estudio que demostrara la suficiencia de cupos en los establecimientos oficiales (art. 8 del mismo decreto), con anterioridad al ciclo escolar 2012— constituye una circunstancia que, si bien es reprochable, no da lugar al reconocimiento de condenas restitutorias o indemnizatorias en favor de la demandante.

Así lo precisó expresamente el antecedente de unificación de esta Corporación del pasado 31 de julio de 2025; no obstante, el mismo le impone al juzgador poner en conocimiento de las autoridades competentes tales omisiones para su eventual investigación: «(…) 68. Por esta misma razón, tanto la entidad pública beneficiada como el sujeto ejecutor deben tener en cuenta que la excepcionalidad a la que aquí se hace referencia no puede ser empleada como excusa para el desconocimiento de las normas que rigen la solemnidad de los contratos y su celebración bajo los requisitos planteados en el EGCAP, ni puede ser invocada para hacer ver que el mismo existe aún a pesar de no elevarse a escrito.

De igual forma, este instituto tampoco puede ser empleado como un vehículo para subsanar la indebida gestión contractual de la entidad pública, cuando debiendo advertir la necesidad de modificar un contrato o celebrar uno, deja de hacerlo contando con tal posibilidad. La consecuencia de esta vulneración, sin la justificación debida, no solo se reduce a la denegatoria de cualquier pretensión patrimonial derivada de ella, sino que se extiende al imperativo de investigar posibles conductas fraudulentas constitutivas de faltas disciplinarias, fiscales o incluso de ilícitos penales.

Esta circunstancia también debe ser tenida en cuenta en sede judicial, y conlleva a que el juzgador, en caso de advertir la posible comisión de alguna de tales irregularidades, debe compulsar y remitir copias a las autoridades (…)» (negrilla y subrayado por fuera del original). 29. Por otro lado, las decisiones adoptadas por los jueces de tutela no pueden calificarse como actos de constreñimiento83 en los términos de la sentencia de unificación de 2012, dado que no constituyen actuaciones de la entidad demandada y fueron emitidas cuando buena parte del año escolar ya había transcurrido.

Aunque 83 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, CP: José Roberto Sáchica Méndez, Sentencia, seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), Rad: 76001-23-33-000- 2014-00465-01 (68.939) [ Fundamento de derecho 48-50] (…) Tampoco puede inferirse que las instituciones demandadas se vieron constreñidas a prestar el servicio educativo con ocasión del mentado fallo de tutela, en tanto que el mismo se profirió 9 meses después de haber iniciado el año lectivo de 2013.

(…) 50. A partir de la lectura del fallo se observa que el juez constitucional no impartió una orden concreta a cargo de las demandantes dirigida a conminarlas de manera directa a la prestación del servicio educativo. Tampoco, en función del amparo concedido, el juez exhortó a la Secretaría de Educación a impartir una orden en tal sentido en contra de las demandantes, de allí que desde el contenido de esa decisión no se pueden convalidar los presupuestos del enriquecimiento invocado (…).

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 29 se impartió una orden expresa al municipio para regularizar la prestación del servicio por parte de la Fundación Guajira Sin Fronteras (ver numerales 16,17 y 20) dicha orden se fundamentó en la conclusión de que el traslado de los menores a otra institución educativa suponía una amenaza a sus derechos fundamentales, una vez iniciado el ciclo escolar.

Cabe señalar que, lejos de imponer la realización de actividades sin respaldo contractual, el ente territorial manifestó desde el 23 de marzo de 2012 su oposición a que la Fundación prestara el servicio educativo. Por lo tanto, la Sala no identifica una conducta que pueda ser jurídicamente calificada como constreñimiento. En consecuencia, ante la falta de asociación del desplazamiento patrimonial ocurrido entre la Fundación demandante y el ente territorial demandado con alguna de las fuentes de las obligaciones, el presente asunto debe ser conocido conforme a los lineamientos del enriquecimiento sin causa.

Así, siguiendo el antecedente unificado de esta Corporación84, el medio de control de reparación directa —artículo 140 del CPACA— constituye la vía procesal adecuada para conocer las pretensiones formuladas en la demanda. En lo que respecta a la legitimación en la causa, se constata que el correlativo empobrecimiento y enriquecimiento acreditado se produjo entre las partes que acudieron al proceso judicial.

En consecuencia, tanto la parte demandante como la parte demandada cuentan con legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. 30. En lo que respecta a la presentación oportuna de la demanda, el antecedente de unificación de esta Corporación señala que la pretensión propia del enriquecimiento sin causa, al tramitarse mediante el medio de control de reparación directa85, se encuentra regulada por el artículo 164.2.i del CPACA., que al respecto 84 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, rad: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) [ Fundamento jurídico 11.1].

Allí se precisó: (…) Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.(…) 85 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, rad: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) [ Fundamento jurídico 11.114.

Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 30 precisó que dicho plazo se extiende por «(…) dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, (…) o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior (…)».

Ahora bien, en el presente caso se discute la fecha desde la cual debe computarse la caducidad del medio de control, dado que la decisión de primera instancia concluyó que esta había operado respecto de la prestación del servicio educativo entre los meses de febrero y octubre de 2012. Tal conclusión se sustentó en un precedente de esta Corporación, en el cual se consideró que el enriquecimiento derivado de la prestación de servicios educativos «(…) se produjo de manera paulatina, pero autónoma a medida que el servicio se fue dispensando mes a mes (…)»86, en la medida que el pago se debía registrar de dicha forma.

Precisado lo anterior, a juicio de esta Sala de decisión, la pretensión de enriquecimiento sin causa reviste un carácter particular, al estar circunscrita a la existencia de un desplazamiento patrimonial sin justificación jurídica. En ese sentido, las circunstancias en las que una persona puede constatar su empobrecimiento, sin poder atribuirlo a una causa legal, varían en cada caso concreto.

A título de ilustración, en el antecedente que invocó el a quo, el fraccionamiento del cómputo de caducidad obedeció a que el pago del contrato de prestación de servicios que antecedió la prestación de servicio fue a mes vencido. No obstante, en el caso de la demandante la forma de pago en el último contrato de prestación de servicios educativos celebrado por la actora- que se tiene en el expediente87, resultó fraccionada al momento de celebración, en medio de la ejecución y su liquidación88.

De igual forma, se observa que en el presente caso, tanto la fundación enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción. 86 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, CP: María Adriana Marín, Sentencia del 27 de agosto De 2021, rad: 76001-23-31-000-2010-00324-01 (54946). 87 Índice 002 “Expediente digital Carpeta Apelación Sentencia, Archivo: “5d_000220150001000CU” pp. 179- 185.

Contrato de prestación de servicios educativo No. 100 del 28 de enero de 2010. 88 En relación a la forma de remuneración o pago, el referido contrato preceptuó lo siguiente: (…)SEXTA FORMA DE PAGO El valor de que trata la cláusula anterior será cancelado a LA FUNDACIÓN, de la siguiente manera: Un primer giro a manera de anticipo, equivale al 40 del total del contrato, es decir, la suma de DOSACIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL PESOS ($289.856.000) M/CTE, Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 31 demandante y el ente territorial, desarrollaron una práctica contractual irregular (numeral 14), en la cual año a año, la fundación demandante adelantaba la ejecución anticipada del contrato de prestación educativa, la cual era regularizada a través de un contrato transcurridos varios días o meses de haberse iniciado el ciclo escolar. 31.

Dado este contexto, a juicio de la Sala, la caducidad debe apreciarse desde que resultaba evidente para el demandante que el negotium contractual, es inexistente, por no reproducirse en el instrumento jurídico para su materialización y prueba, donde se declara o manifiesta la voluntad es decir: el contrato. 32. La anterior premisa hace la distinción entre el concepto de negotium, el cual describe, la sustancia de los compromisos jurídicos asumidos por los contratantes, encaminados a un objetivo común que trasciende de sus motivaciones individuales; y el contrato, como forma o el instrumento jurídico destinado para perennizar dichos compromisos89.

De ahí que en nuestro ordenamiento jurídico se distinga entre la los cuales serán girados con la aprobación de la póliza y la expedición del registro presupuestal; Un segundo giro equivalente al 30% del valor total del contrato(…) al finalizar el contrato, previa certificación a satisfacción del servicio por parte del interventor quien ejercerá la supervisión del contrato (…) 89 Al respecto ver: Douteaud S.(2022) La Stabilisation des Contrats Par Le Juge de la Validité, Tesis Doctoral, Univesidad de Pau et de Pays de l’Audour, LGDJ Bibliothèque de Droit Public Tome 327, Paris – France, p.6 En sus palabras textuales, expuso al referirse a la estabilización contractual: Se trata, en efecto, de perpetuar la operación concertada por las partes.

El contrato es un instrumento que contiene las obligaciones recíprocas a las que está obligada cada parte contratante. Estos compromisos jurídicos vinculantes apuntan a la consecución de un objetivo común, que trasciende las motivaciones individuales de cada una de las partes. Aquí es donde radica el “negotium” del contrato. El fenómeno estabilizador (…). -Traducción propia del original: «(…) Il s’agit en effet de pérenisser l’opération conclue par les parties.

Le contrat est un instrument refermant les obligations réciproques auxquelles chaque cocontractant s’astreint. Ces engagements juridiques obligationnels tendent á la réalisation d’un objectif commun, qui transcende les motivations individuelles de chaque une des parties. C’est en cela que réside le negotium du contrat. Le phénomène stabilisateur (…).

En el referido trabajo académico se citó la tésis de Frédéric Rouvière, «Le contenu du Contrat: essai sur la notion d’inexécution» RTDCiv. Revue trimestrielle de droit civil, 2005. Este autor al referirse a este tema expuso (…) Al hacerlo, fue más allá de la mera interpretación del documento contractual (instrumentum) para centrarse en la determinación de la operación contractual en sí misma (negotium): básicamente, porque el documento publicitario describía la operación contractual, servía para definirla y, por lo tanto, para probar el incumplimiento.

En la hipótesis contraria, el anuncio habría sido una mera información sobre el objeto del contrato, no sobre su definición misma(…) traducción propia del original:: (…) Ce faisant, elle a dépassé la seule interprétation de l’écrit contractuel (instrumentum) pour se focaliser sur la fixation de l’opération contractuelle elle-même (negotium): au fond, parce que le document publicitaire décrivait l’opération contractuelle, il a servi à la définir et donc à prouver l’inexécution.

Dans l’hypothèse inverse, la publicité n’aurait été qu’une simple information sur l’objet du contrat, non sa définition même. (…) KHALVADJIAN Boris, ROUVIÈRE Frédéric. Thème 7. L’écrit contractuel. In: Droit des obligations Cours, méthode et exercices corrigés. Paris, Armand Colin. Cursus, p.67- 74. URL: https://shs.cairn.info/droit-des-obligations--9782200281373-page-67?lang=fr.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 32 declaración o manifestación de la voluntad y la voluntad misma (arts. 161890 a 1624 del Código Civil) al interpretar el contenido de una convención91.

En este esquema lógico, para el caso del enriquecimiento sin causa, con fundamento en la ejecución anticipada del contrato, el correlativo enriquecimiento y empobrecimiento patrimonial no supone el momento desde el cual el «empobrecido» razonablemente puede inferir que fue defraudado en sus intereses subjetivos. 33. Por el contrario, a juicio de esta Sala de Subsección la caducidad debe computarse desde que resulta evidente para el demandante que los “compromisos” asumidos (negotium) resultan inexistentes, al poderse inferir – sin mayor esfuerzo- que no tendrán respaldo en un instrumento jurídico contractual, circunstancia que resulta más clara en los contratos sometidos al estatuto general de contratación, para los cuales la formalidad del escrito es un requisito ad substancian actus (art. 41 L. 80 de 199392). 34.

En efecto, es desde dicha perspectiva que puede apreciarse la época que se ve defraudada las expectativas, de quien bajo la convicción de suscribir un futuro contrato adelantó su ejecución sin mediar instrumento jurídico y la que se deduce de anteriores decisiones de esta Subsección en la cuales, frente al contrato de servicios educativos, ha considerado, que dicho momento puede coincidir con la respuesta negativa que la administración haga la institución educativa privada a la solicitud de reconocimiento y «de los reconocimientos educativos suplicados»93 o con la finalización del servicio cuyo pago se reclama94. 90 «(…) Artículo 1618.

Prevalencia de la intención: Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras. (…)» 91 J. P.Cárdenas Mejía, Contratos, Notas de Clase, 2021,Legis,pp. 2-3 «(…) Sin embargo, es claro que la sola declaración no puede constituir el único fundamento del contrato, pues existen instituciones que tienen en cuenta la intención de un contratante, así la declaración no corresponda a la misma.

Es el caso de los principios que rigen el error como vicios del consentimiento. En tales eventos una persona puede obtener que se invalide un contrato porque al emitir su declaración incurrió en un error. (…)» 92 ARTÍCULO 41.- Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. 93 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: Jaime Enrique Rodríguez Navas, Sentencia diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024), Radicación: 23001- 23-33-000-2013-00177-02 (59654) [Fundamento de derecho 5.2] 94 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, CP: Nicolás Yepes Corrales, Sentencia del 24 de julio de 2024, Rad.:76001233300020150152701 (69143) [ Fundamento jurídico 2.] Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 33 35.

Así, al verificarse en el presente caso que la continuación de la prestación del servicio de educación, resulta imputable al cumplimiento de las órdenes de jueces de tutela (ver ut infra), a juicio de la Sala, la cognición que no se haría ningún reconocimiento por los servicios de educación, coincide con la finalización del ciclo académico de 2012 y no a las manifestaciones del ente territorial, en el sentido que no se suscribiría ningún contrato. 36.

En este sentido, en la demanda se reconoció (hecho 3.7) que el ciclo escolar durante el año 2012 transcurrió entre el 1 de febrero y el 30 de noviembre, de lo que se desprende que el cómputo de la caducidad inició desde esta última fecha. Con lo cual, la demanda se interpuso oportunamente el 5 de febrero de 2015, al tenerse en cuenta que el cómputo de la caducidad estuvo suspendido entre el 24 de noviembre de 2014 y el 29 enero de 2015, según consignado en constancia expedida por el Procurador 154 Judicial II Administrativo95.

Improcedencia del reconocimiento del enriquecimiento sin causa en el caso concreto: ausencia de buena fe objetiva y de una situación excepcional. 37. Sobre este punto, se advierte que, si bien se reconoce que la garantía de continuidad en la prestación de los servicios educativos responde a una finalidad de interés constitucional, dicha circunstancia —por sí sola— no tiene el mérito suficiente para que los particulares generen de forma unilateral obligaciones que debieron surgir de un contrato, desconociendo las normas superiores que rigen su formación. De ahí que, conforme al antecedente jurisprudencial de esta Corporación, la procedencia del enriquecimiento sin causa esté supeditada, entre otras condiciones, a la acreditación de: i) la buena fe objetiva por parte de quien prestó una actividad de interés general sin el respaldo de un contrato perfeccionado; y ii) la existencia de una circunstancia excepcional que justifique dicha conducta, de acuerdo con los lineamientos fijados en el antecedente unificado de la Corporación. 95 Índice 002 “Expediente digital Carpeta Apelación Sentencia, Archivo: “5d_000220150001000CU” pp. 31-33.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 34 38. En relación con el primer elemento, esta Sala de Subsección advierte que, si bien la gestión contractual del ente territorial resulta reprochable —pues se evidencia que año tras año se desconoció el principio de planeación en el cumplimiento de las obligaciones relativas a la formación de contratos de prestación de servicios educativos—, la conducta de la Fundación demandante no se ajustó a los estándares de la buena fe objetiva.

A juicio de esta Sala, la prestación anticipada del servicio educativo también es atribuible a la imprudencia de la Fundación, que no adecuó su conducta al deber de lealtad que debía observar frente al ente territorial, especialmente en lo relacionado con la garantía de los derechos de los menores a su cargo durante la vigencia del año escolar 2011, en cumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios Educativos N.º 151 del 17 de junio de 2011.

En este contexto, la Sala considera que la Fundación solo informó al municipio de Maicao su intención de retomar o continuar la prestación del servicio educativo en el ciclo escolar de 2012 hasta el 27 de febrero de ese año, cuando ya había iniciado el periodo académico. No consta en el expediente ninguna gestión previa dirigida a consultar si, para dicha vigencia, podía continuar prestando el servicio a los estudiantes vinculados al plantel.

Esta omisión impidió la posibilidad de trasladar oportunamente a los estudiantes a instituciones oficiales sin afectar la continuidad de sus estudios, lo cual evidencia una conducta imprudente por parte de la Fundación. En consecuencia, esta falta de previsión demuestra que la Fundación no actuó conforme al interés superior de los menores beneficiarios del servicio educativo prestado en 2011. 38.

En segundo lugar, de las circunstancias descritas en la demanda no se desprende ninguna situación excepcional que justifique el reconocimiento del enriquecimiento sin causa en favor de la Fundación demandante. Por una parte, no se invocó ni acreditó ninguna circunstancia que permita concluir que al ente territorial demandado le fue imposible acudir a los mecanismos regulares para la selección de contratistas.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 35 Por otro lado, la Sala estima que las sentencias de tutela que definieron la situación jurídica respecto del alcance de los derechos de los menores y de las obligaciones del municipio accionado, identificaron el deber constitucional de la Fundación de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de educación, así como el deber del ente territorial de regularizar dicha situación jurídica.

No obstante, como se ha precisado, las condiciones que dieron lugar a dicho pronunciamiento también tienen su origen en la conducta de la Fundación demandante, la cual no actuó conforme a los estándares de la buena fe objetiva. En efecto, permitió que los menores cursaran sus estudios sin haber verificado previamente la disponibilidad de cupos en los planteles oficiales ni la continuidad del contrato de prestación de servicios educativos. 39.

En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala se dispondrá a modificar la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, por el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, que declaró la caducidad «(…) respecto de las reclamaciones correspondientes a los servicios educativos que se habrían prestado por la Fundación Guajira Sin Fronteras durante los meses de febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2012 (…)» y en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. 40.

En atención a que, a lo largo del estudio del caso, se evidenciaron irregularidades como el desorden administrativo recurrente en la gestión de los contratos de prestación de servicios educativos por parte de la Secretaría de Educación de Maicao —en especial por la aparente falta de estudios que demuestren la suficiencia de cupos en los establecimientos oficiales (Art. 8 del Decreto 2355 de 2009) y la falta de diligencia en la conformación de bancos de oferentes (Art. 15 del Decreto 2355 de 2009)—, la Sala estima necesario remitir copia de esta decisión a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para que, en el marco de sus competencias, evalúen su procedencia y, de ser el caso, inicien las investigaciones correspondientes para establecer posibles infracciones al régimen disciplinario o conductas que puedan constituir responsabilidad fiscal.

Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 36 Costas 41. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso.

El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas «(…) están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso de proceso y por las agencias en derecho (…)».

Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 1 del mismo artículo establece que «se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación».

Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. En atención a lo dicho, la Sala condenará en costas a la parte demandante pero no fijará suma de agencias en derecho, en segunda instancia, a cargo de esta.

Por observarse que, en el desarrollo de esta etapa procesal, las demandadas no efectuaron actos de gestión judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 37

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de la Guajira, y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, sin fijación de agencias en esta instancia.

TERCERO: REMITIR copias de esta decisión a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para que, desde el ámbito de sus competencias, evalúen la prodecencia y de ser el caso inicien las investigaciones tendientes a establecer las posibles infracciones al régimen disciplinario o las conductas constitutivas de una eventual responsabilidad fiscal, según los hechos advertidos en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, Radicado: 44001-23-40-000-2015-00010-01 (68.790) Demandante: Fundación Guajira sin Fronteras Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Reparación Directa 38 con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.