Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 250002341000201900763-02 Actor: Procuraduría General de la Nación Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social e Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de reposición AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA contra el auto proferido el 3 de marzo de 2025.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La Procuraduría General de la Nación presentó demanda2, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social; Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos; Superintendencia de Industria y Comercio; y 1 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado: “[…]7ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2[…]”. 2 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: “[…]5ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2[…]”. 2 Núm. único de radicación: 250002341000201900763-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Superintendencia Nacional de Salud, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales b, g, f, j y n del artículo 4.º de la Ley 4723 de 5 de agosto de 19984. 2.
El actor manifestó que la afectación de los derechos colectivos mencionados supra es consecuencia de: i) La inoperancia del actual sistema de control de precios de medicamentos, que tan solo ha sometido a control directo de precios el 2,54% de los medicamentos que se comercializan en el país; ii) la desregulación del control de precios del 77% de los principios activos (1.919 principios activos) de 55.005 medicamentos (74% de los medicamentos) con ocasión del 80% del déficit del sistema general de seguridad social en salud por recobros, que a diciembre de 2018 ascendía a 11 billones de pesos, corresponde a recobros por medicamentos no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud; iii) la transgresión sistemática y masiva de las reglas de control de precios de medicamentos vigente por parte de los integrantes de la cadena de medicamentos; iv) la lenidad de las sanciones a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio con respecto a los integrantes de la cadena de medicamentos que transgreden las reglas de control de precios no cumple con la función disuasoria de la función administrativa sancionatoria; y iv) la omisión del Gobierno Nacional en el cumplimiento de la Ley 1751 de 2015, que ordenó establecer una Política Farmacéutica Nacional con el propósito de constituir, entre otros aspectos, los mecanismos de regulación de precios de medicamentos.
Actuaciones en primera instancia 3 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 4 “[…] ARTÍCULO 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público […] h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 3 Núm. único de radicación: 250002341000201900763-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 12 de diciembre de 20245, resolvió declarar la vulneración y amenaza de los derechos colectivos “[…] a la seguridad y salubridad públicas; al patrimonio público; al acceso al servicio de salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a los derechos de usuarios y consumidores del servicio de salud […]” y ordenó la adopción de medidas necesarias para establecer las bases de una nueva política nacional farmacéutica en los términos de que trata el artículo 23 de la Ley 1751 de 2015, en otras palabras, la elaboración de un nuevo documento CONPES, que renueve el No.155 de 2012, con base en una metodología de participación. 4.
La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social6; el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos7; y la Superintendencia Nacional de Salud8; interpusieron sendos recursos de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. 5. El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 14 de febrero de 20259, concedió los recursos de apelación, en efecto suspensivo.
Actuaciones en segunda instancia 6. Este Despacho, mediante auto de 3 de marzo de 202510, resolvió: “[…]
PRIMERO: AJUSTAR al efecto devolutivo los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA y la Superintendencia Nacional de Salud contra la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2024 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 5 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado: “[…]7ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2[…]”. 6 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: “[…]6ED_RecursoApelacion(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2[…]”. 7 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: “[…]13ED_03CUADERNOPRINCIPAL3(.pdf) NroActua 2[…]”. 8 Ibidem. 9 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado: “[…]2ED_AutoConcede(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2[…]”. 10 Cfr. Índice 4 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: “[…]58Autoqueadecua_APa201976302PGNAjust(.pdf) NroActua 4 […]”. 4 Núm. único de radicación: 250002341000201900763-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR este auto a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Cumplido lo anterior, se ordena a la Secretaría General REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda […]”. 7. Se consideró que: i) el artículo 37 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199811 prevé que el recurso de apelación contra la sentencia procederá en la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil, hoy Ley 1564 de 12 de julio de 201212; y, en esa medida, el efecto en que se concede el recurso de apelación se debe regir por lo previsto en el artículo 323 ibidem; ii) el artículo 325 de la Ley 1564 prevé que cuando la apelación se haya concedido en un efecto diferente al que corresponde, el superior hará el ajuste respectivo y lo comunicará al juez de primera instancia; y iii) en el caso sub examine había lugar a ajustar el efecto, toda vez que el Magistrado sustanciador del Tribunal concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo, cuando correspondía en el efecto devolutivo.
Recurso de reposición 8. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA interpuso recurso de reposición contra el auto proferido el 3 del mismo mes y año13. 9. Manifestó que, en el caso sub examine, “[…] la decisión tomada por el Honorable Consejo de Estado, de adecuar el estudio del recurso de apelación en el efecto devolutivo es totalmente vulnerador y no es acorde, puesto que su finalidad consiste en dar la oportunidad a las partes de tener un debate ante el superior del proceso porque no están de acuerdo con las decisiones adoptadas por el a quo; en consecuencia, obligar al cumplimiento del fallo de forma previa, desconoce el debido proceso y el trámite de la segunda instancia, más aún en un caso como el presente, en el que se discute la competencia del Invima condenada para ejecutar las órdenes dadas […]”. 11 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 12 “Por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 13 Cfr. Índice 4 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado: “[…]58Autoqueadecua_APa201976302PGNAjust(.pdf) NroActua 4[…]”. 5 Núm. único de radicación: 250002341000201900763-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. Señaló que no se ha logrado comprobar la responsabilidad del Invima en el tema concerniente a las pretensiones de la demanda y que tiene relación con la política farmacéutica y el control de precios de los medicamentos y dispositivos médicos. 11.
Por último, precisó que en la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2024, si bien el Invima no fue declarada vulneradora de los derechos colectivos, el Honorable Tribunal Administrativo emitió una orden que se traduce en una obligación de hacer por lo que existe una completa contradicción, teniendo en cuenta que esta orden sólo podrá ejecutarse después que sea resuelta la apelación. 12.
En consecuencia, solicitó reponer el auto proferido el 3 de marzo de 202514 y admitir el recurso de apelación en el efecto suspensivo. Traslado del recurso de reposición 13. La Secretaría General de esta Corporación, mediante fijación en lista de 19 de marzo 202515, surtió el traslado del recurso de reposición. Las partes e intervinientes no realizaron ninguna manifestación dentro del término concedido.
II. CONSIDERACIONES 14. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo sobre la adecuación de los recursos; y iv) el análisis del caso concreto. Competencia 14 Ibidem. 15 Cfr. Índice 10 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: “[…]63FIJACIONENLIS_FIJACIONENLISTAtrasl(.docx) NroActua 10[…]”. 6 Núm. único de radicación: 250002341000201900763-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
Vistos: i) el artículo 36 de la Ley 472, sobre el recurso de reposición; y ii) el artículo 12516 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117, sobre la expedición de las providencias: este Despacho es competente para resolver sobre el recurso de reposición interpuesto contra el auto proferido el 3 de marzo 2025. Problema jurídico 16. Corresponde al Despacho determinar si, en el caso sub examine, es procedente ajustar al efecto devolutivo los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida, en primera instancia, de conformidad con los artículos 323 y 325 de la Ley 1564 y, en esa medida, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto proferido el 3 de marzo de 2025.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la adecuación de los recursos 17. Vistos los artículos: i) 37 de la Ley 472, sobre recurso de apelación, el cual prevé que procederá contra la sentencia que se profiera, en primera instancia en la forma y oportunidad prevista en el Código de Procedimiento civil (hoy Ley 1564); ii) 44 ibidem, sobre aspectos no regulados; iii) 323 de la Ley 1564, sobre los efectos en que se concede la apelación; y iv) 325 ibidem, sobre, examen preliminar. 18.
En esta Sección18 se ha considerado que “[…] cuando el artículo 37 de la Ley 472 establece que el recurso de apelación contra la sentencia procederá “[…] en la forma […]” establecida por el Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso), se entiende que el efecto en que se concede el recurso de apelación se debe regir por los mandatos contenidos en dicha norma, es decir, el artículo 323 del Código General del Proceso que define los diversos efectos en que se concede el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el trámite de una acción popular, hoy medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos […]”. 16 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 17 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
C.P. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 24 de mayo de 2021; núm. único de radicación 15001 23 33 000 2018 00580 01. 7 Núm. único de radicación: 250002341000201900763-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. Asimismo, en esta Sección19 se ha considerado que: “[…] es del caso precisar que si bien el artículo 44 de la Ley 472 dispone que debe darse aplicación a las disposiciones del CPC y del CCA dependiendo de la jurisdicción que corresponda, lo cierto es que tal remisión opera únicamente en los eventos en que la Ley 472 no los regule.
En consecuencia, en atención a que el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia sí está regulado por el artículo 37 de la Ley 472, el cual remite expresamente al CPC, hoy CGP, no es del caso aplicar lo previsto en el artículo 44 ídem, esto es, efectuar la remisión al artículo 243 del CPACA para el efecto […]”. Análisis del caso concreto 20.
De conformidad con el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial sobre la adecuación de los recursos indicados supra y los argumentos presentados por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA en su recurso, se considera que: 18.1. La remisión prevista en el artículo 44 de la Ley 472 procede en los eventos en los cuales dicha normativa no prevea una regulación específica, lo cual no sucede en el caso sub examine, comoquiera que el artículo 37 ibidem reguló el recurso de apelación contra la sentencia, disponiendo que, en las acciones populares se deben tener en cuenta la oportunidad y la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)20. 18.2.
El artículo 323 de la Ley 1564 regula los efectos en que se concede el recurso de apelación. En este sentido prevé que se conceden en efecto suspensivo los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que versen sobre: i) el estado civil de las personas; ii) las que hayan sido recurridas por ambas partes; iii) las que nieguen la totalidad de las pretensiones; y iv) las que sean simplemente declarativas.
Asimismo, la norma ordena que la apelación de las demás sentencias debe concederse en el efecto devolutivo. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; auto de 3 de diciembre de 2021; núm. único de radicación170012331000201700334-01. 20 Ley 1564 de 12 de julio de 2012 [ ] Por medio de la cual se expide el Código General del proceso y se dictan otras disposiciones [ ]” 8 Núm. único de radicación: 250002341000201900763-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
Así las cosas, atendiendo a que la sentencia, proferida en primera instancia, accedió a las pretensiones de la demanda e impartió órdenes tendientes a la protección de los derechos e intereses colectivos invocados: este Despacho considera que el efecto en que debió concederse el recurso de apelación fue el devolutivo, razón por la cual era necesario ajustar el efecto como se hizo en el auto del 3 de marzo de 2025.
Conclusiones 22. Este Despacho confirmará el auto proferido el 3 de marzo de 2025, toda vez que el trámite de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia, respecto del efecto en que estos se deben conceder, está regulado en el artículo 37 de la Ley 472, que remite en este punto al Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR el auto proferido por este Despacho el 3 de marzo de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Cumplido lo anterior y/o vencidos los respectivos términos o traslados, se ordena a la Secretaría General de la Corporación REMITIR el expediente al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.