1 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025).
Expediente: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Accionante: Gilberto Alarcón Fajardo Accionados: Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja y Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión Cuarta Tesis: No cumple con el requisito de relevancia constitucional frente a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, la acción de tutela que versa sobre un asunto meramente legal y económico y en la que se pretende abrir el debate de instancia. ACCIÓN DE TUTELA - PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Gilberto Alarcón Fajardo en contra del Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja y Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión Cuarta.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. El señor Gilberto Alarcón Fajardo actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja y la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia, a la seguridad jurídica y a la prevalencia del derecho sustancial.
Lo anterior, con ocasión del auto del 18 de julio de 2024, mediante el cual el citado Juzgado rechazó la demanda, y del proveído del 29 de abril de 2025, a través del cual el Tribunal confirmó dicha decisión, dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 15238-3333-003-2023-00157- 00/01. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones: “IV.
PRETENSIONES: Por los hechos expuestos, con todo comedimiento solicito en sede constitucional disponer y ordenar a la parte accionada y a mi favor, lo siguiente: Tutelar el derecho fundamental de: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA, SEGURIDAD JURÍDICA Y PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL y, en consecuencia, se ordene que en un término no mayor a 48 horas, se deje sin efecto las decisiones: auto de fecha dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024), mediante el cual se rechazó la demanda; y el auto de fecha veintinueve (29) de abril de dos mil veinticinco (2025), mediante el cual se confirmó la decisión anterior, dentro del expediente de Nulidad y Restablecimiento de derechos No. 152383333003-202300157-00 para Reliquidación de prestaciones sociales de servidor judicial incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, y en su lugar, 2.
Se ordene dar el trámite que corresponda a la calificación de la reforma de la demanda conforme a las consideraciones que a bien tenga esa corporación.”1. 1.2. Como fundamento de su solicitud, en el apartado de hechos indicó que el 21 de septiembre de 2023 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Rama Judicial, con el propósito de que se anulara el acto administrativo ficto o presunto mediante el cual se negó el carácter salarial de la bonificación judicial establecida en el Decreto 383 de 2013.
Señaló que el proceso fue repartido al Juzgado Administrativo 404 Transitorio de Tunja. Este despacho, mediante providencia del 14 de junio de 2024, inadmitió la demanda y solicitó la acreditación del agotamiento de los recursos ordinarios en vía administrativa, respecto de un acto administrativo que no había sido objeto de impugnación y que había aportado en el escrito introductorio de manera errada, esto es, el Oficio DESAJTUO22-4329 del 14 de octubre de 2022.
Indicó que, dentro del término de ejecutoria del auto inadmisorio, presentó escrito de reforma de la demanda, dado que la administración ya había emitido pronunciamiento de fondo mediante el Oficio DESAJTUO23-4972 del 17 de octubre de 2023, lo que hacía innecesaria la demanda contra el acto ficto derivado del silencio administrativo. 1 Visible a índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que el citado Juzgado, mediante auto del 18 de julio de 2024, rechazó la demanda al considerar que no se había presentado escrito de subsanación dentro del término legal concedido.
Asimismo, concluyó que el escrito de reforma correspondía a una etapa procesal posterior al control de admisibilidad. Señaló que, contra dicha decisión, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, sustentando tres argumentos principales: (i) que el artículo 173 del CPACA permite adicionar, aclarar o modificar la demanda por una sola vez hasta el vencimiento de los diez días siguientes al traslado, sin restringir el momento inicial en que puede presentarse, por lo que no existe impedimento legal para hacerlo antes de la admisión;
(ii) que, si bien el Consejo de Estado ha precisado el término final para presentar reformas, dichas decisiones no eran aplicables al caso concreto, ya que el debate giraba en torno a la posibilidad de presentar la reforma antes del auto admisorio; y (iii) que con la reforma se subsanó cualquier eventual irregularidad, toda vez que la inadmisión se fundó en un anexo erróneo, que no guardaba relación con la petición radicada el 7 de febrero de 2023.
Afirmó que, mediante auto del 29 de abril de 2025, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó el rechazo de la demanda, configurando, a su juicio, una vía de hecho por defecto procedimental absoluto y exceso ritual manifiesto. Indicó que dicha decisión omitió pronunciarse sobre los argumentos expuestos en torno a la interpretación del artículo 173 del CPACA, particularmente sobre la posibilidad de presentar una reforma a la demanda antes del auto admisorio. 1.3.
Indicó que en el presente asunto incurrió en un defecto procedimental ya que aplicó de manera errónea el precedente fijado en la sentencia del 6 de septiembre de 2018, proferida dentro del proceso radicado 11001 03 24 000 2017 00252 00, mediante la cual se unificaron los distintos criterios sobre el cómputo de los términos establecidos en el artículo 173 del CPACA para la admisión de la demanda y que no era aplicable a este asunto ya que ahí no se discutió desde cuando podía ser reformada la demanda.
Aseveró que, en la sentencia del 23 de mayo de 2016, emitida con el numero de radicado 11001 03 15 000 2016 01147 00, la Subsección B de la Sección Segunda 4 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Consejo de Estado, determinó que la demanda podía ser radicada inclusive de manera anterior a la admisión del libelo introductorio. 1.4.
Aseveró que se incurrió en una interpretación errónea del literal c) del artículo 164 del CPACA, al considerar que había operado la caducidad respecto de las prestaciones futuras. Sostuvo que el hecho de que existiera un acto administrativo que negó sus acreencias laborales no extinguía su facultad de acudir a la jurisdicción para reclamar prestaciones sucesivas, toda vez que dichas pretensiones se siguen causando en el tiempo y, por tanto, no se encuentran cobijadas por el fenómeno de la caducidad.
II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. El expediente fue sometido a reparto el 16 de mayo de 20252 y allegado al Despacho el 19 de mayo del mismo año3. 2.2. El proceso de la referencia fue admitido mediante providencia del 21 de mayo de 20254, en el que particularmente se ordenó notificar a al Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja y los Magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión Cuarta y comunicar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.3.
El 29 de mayo de 20255, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó negar el amparo constitucional, argumentando que se configura una falta de legitimación material en la causa por pasiva. Señaló que las decisiones adoptadas por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá se fundamentaron en normas legales y criterios jurisprudenciales vigentes, respetando el debido proceso y las garantías procesales.
Por tanto, no se configura ningún defecto sustantivo, fáctico ni procedimental que justifique la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2 Visible a índice 1 ibídem. 3 Visible a índice 3 ibídem. 4 Visible a índice 4 ibídem. 5 Visible a índice 8 ibídem 5 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
El Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja mediante memorial del 30 de mayo de 20256, indicó que la acción de tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia para reabrir debates ya resueltos conforme al ordenamiento jurídico. Explicó, además, que la demanda fue inadmitida por falta de prueba del agotamiento de la vía gubernativa, y que, en lugar de subsanar dicha omisión, la apoderada del actor presentó una reforma procesalmente improcedente.
Ello, en contravía de lo dispuesto en el artículo 173 del CPACA y de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado del 6 de septiembre de 2018, la cual precisa que la reforma de la demanda solo puede presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. 2.5. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en escrito del 4 de junio de 20257 alegó que las afirmaciones de la tutela carecen de fundamento, toda vez que la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, proferida el 6 de septiembre de 2018 dentro del expediente 11001 03 24 000 2017 00252 00 y reiterada en decisiones posteriores, establece con claridad que el término para reformar la demanda debe contarse a partir del vencimiento del traslado a la entidad accionada, y no desde la fecha de presentación del libelo introductorio, como equivocadamente lo plantea el actor.
Agregó que, si el accionante pretendía reclamar prestaciones causadas en momentos distintos, debió promover un nuevo medio de control o presentar una reforma de la demanda dentro del término legal, conforme al artículo 173 del CPACA y a la referida línea jurisprudencial. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 20218, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la 6 Visible índice 9 ibídem 7 Visible índice 10 ibídem 8 “Artículo 1°.
Modificación del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 6 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala Plena del Consejo de Estado, que asignó a esta Sección el conocimiento de este tipo de acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
Hechos relevantes 3.2.1. El señor Gilberto Alarcón Fajardo presentó, el 21 de septiembre de 2023, una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Rama Judicial, con el fin de obtener la anulación del acto administrativo ficto o presunto que negó su solicitud radicada bajo el número EXTDESAJTU23-1475 del 7 de febrero de 2023, en la que pidió el reconocimiento del carácter salarial de la bonificación judicial y la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales.
Además, en los anexos de la demanda, se allegó copia del Oficio No. DESAJTUO22-4329 del 14 de octubre de 2022, mediante el cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja negó la solicitud presentada por el demandante, orientada a que se le reconociera la bonificación judicial como factor salarial. 3.2.2. El Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Tunja inadmitió la demanda mediante auto del 14 de junio de 2024, exigiendo la acreditación del agotamiento de la vía gubernativa respecto del Oficio DESAJTUO22-4329 del 14 de octubre de 2022. 3.2.3.
Dentro del del término de ejecutoria del auto inadmisorio, el accionante presentó una reforma de la demanda, en la que indicó que el acto demandado era el Oficio DESAJTUO23-4972 del 17 de octubre de 2023, mediante el cual la administración respondió su petición del 7 de febrero de 2023. Sin embargo, ese Juzgado rechazó el libelo introductorio indicando que la demanda no había sido subsanada en proveído del 18 de julio de 2024. 3.2.4.
Contra dicha decisión, el señor Alarcón Fajardo interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, que fue resuelto mediante auto del 29 de abril 5. Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada.” 7 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2025, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual confirmó el rechazo de la demanda. 3.2.5.
Inconforme con lo resuelto, el accionante interpuso la acción de tutela de la referencia. 3.3. Análisis de la Sala 3.3.1. Cuestión previa – de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva La Sala advierte que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, solicitó su desvinculación del presente asunto, aduciendo que los hechos que fueron esbozados en la petición de amparo no eran atribuibles a esa entidad.
Así, es menester señalar que tal y como quedó constancia en el auto admisorio de la demanda, la vinculación de esta al presente asunto es consecuencia del interés que le puede asistir en las resultas del proceso, toda vez que es la entidad accionada en el trámite ordinario objeto de controversia. De ahí que no sea posible acceder a dicha petición de desvinculación. 3.3.2.
De la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 3.3.2.1. De la relevancia constitucional En la sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa 8 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
Asimismo, la mencionada sentencia precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de lo dicho, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En sentencia SU–573 de 20199, el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades10: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman tal requisito. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar ese presupuesto.
Siendo ello así, se observa que los siguientes elementos no se cumplen en el caso en concreto: 3.3.2.2. La competencia e independencia jurisdiccional 9 M.P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU- 103 de 2022. 10 Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico”. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las Jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o con un marcado contenido económico.
La Corte Constitucional ha conceptualizado así este aspecto:11 “La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que ‘le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario o pena de involucrarse en cuestiones que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales’ o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”.
En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Alta Corte, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin embargo, en la reciente SU-215 de 2022, al respecto se señaló: “Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios”.
De lo anterior, se desprende que el asunto que se pone en conocimiento debe trascender al ámbito constitucional, y ello se logra cuando la argumentación no se limita a buscar la protección de los intereses económicos y/o legales que identifican particularmente a la parte actora, sino que justifica razonablemente la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales que se invocan. 11 Sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.2.2.1.
Así las cosas, la discusión planteada en el presente caso es de naturaleza estrictamente legal, toda vez que gira en torno a la posibilidad de reformar la demanda, en sede de inadmisión del libelo introductorio, modificando totalmente las pretensiones de nulidad de los actos enjuiciados. Además, el debate tiene un alcance económico, pues el señor Gilberto Alarcón lo que pretende es que le sean pagadas las acreencias laborales que, en su criterio, le son adeudadas por la Nación – Rama Judicial.
Siendo así, es claro que, si bien la accionante invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que la discusión que propone en el presente asunto, por un lado, se relaciona con aspectos de mera legalidad, concretamente, con la posibilidad de alterar integralmente la petición de nulidad del acto enjuiciado en sede de reforma de la demanda y, por otro, tiene una naturaleza económica, pues lo que pretende es que se le conceda el pago de las mencionadas acreencias laborales, discusión que se escapa de la órbita de la competencia del juez constitucional. 3.3.1.4.
Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional Frente al mencionado elemento, es pertinente señalar que en las sentencias SU 215 de 2022 y SU 128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se previene que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
Dicho en otras palabras, en un proceso judicial el debate gira sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado y, por ende, la decisión del Juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de 11 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales la autoridad judicial decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el Juez Constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del asunto, en el escaso término que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida. 3.3.1.4.1.
En ese sentido, como se vio en el punto anterior, la controversia gira en torno a la interpretación que las autoridades judiciales demandadas efectuaron sobre el alcance del artículo 173 del CPACA y, en particular, a la posibilidad de que el accionante reformara la demanda en la etapa de subsanación del libelo introductorio, modificando de manera integral el acto administrativo inicialmente demandado en sus pretensiones.
Dicho debate fue planteado en términos similares tanto en esta sede constitucional como en el proceso ordinario, y por ende, ya fue resuelto por el juez natural de la causa. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 18 de julio de 2024, censurado, el hoy accionante expuso los siguientes argumentos: 12 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1.
El pasado 14 de junio de 2024, el despacho decidió inadmitir la demanda en el proceso de referencia, aduciendo que no se allegó el agotamiento del recurso de reposición contra un acto administrativo que de ninguna manera corresponde al acto administrativo demandado, pues se demandó un acto ficto muy posterior al referido por el despacho.
La confusión se dio porque dentro de las pruebas, por error, se allegó un acto administrativo muy anterior, correspondiente a prestaciones periódicas económicas pasadas. No obstante, discutir ese tema no es el objeto de este recurso. 2. La inadmisión de la demanda, contemplada en el artículo 170 de la Ley 1437 establece el término de diez (10) días para que la parte actora corrija los defectos presentados en el escrito de demanda. 3.
Dentro del término de ejecutoria del auto inadmisorio, y ante la contestación de fondo por parte de la Entidad demandada del derecho de petición que dio inicialmente lugar al silencio administrativo por su no respuesta, se allegó escrito de reforma a la demanda mediante el cual se cambiaron pretensiones, hechos y pruebas, conforme al artículo 173 del C.P.A.C.A., en donde se precisó que el Acto Administratiovo demandado no era ya el acto ficto, sino, el Oficio DESAJTUO23-4972 del 17 de octubre de 2023. 4.
Con la reforma de la demanda, desde el punto de vista sustancial, no solo se subsanó la demanda inicial sino cualquier posibilidad de confusión, pues lo que se persiguió fue precisar el litigio y la posibilidad de saneamiento en cualquier etapa procesal, sin que exista norma alguna o jurisprudencia que prohiba la presentación de la reforma aún sin admitirse la demanda NORMATIVIDAD APLICABLE, POSICIÓN DEL JUZGADO, EXPLICACIÓN DE LA CONTROVERSIA Y CONCLUSIONES: a. La posibilidad de reformar la demanda está prevista en el artículo 173 del CPACA, que señala: (…) Con lo anterior la norma es clara en precisar un límite final, esto es, que se hiciera la reforma de la demanda hasta el vencimiento de los diez días siguientes al traslado de la demanda; al tenor literal nada impide que antes de que se admitiera la demanda esta pudiese ser reformada. b. El despacho estima que tal trámite procesal (reforma de la demanda) es posterior al control de admisión de la demanda, sin embargo, no expone los fundamentos que lo llevan a concluir tal apreciación jurídica. c. Esa norma (Art. 173 CPCA) ha tenido un solo pronunciamiento en unificación por parte del Consejo de Estado, pero para solucionar el problema jurídico de interpretación que se sucitó entre varias salas, pues unas aplicaban los diez días para la reforma de la demanda concomitantes con el vencimiento del traslado de la misma; y otras, una vez vencido el traslado de la demanda, contaban los diez días hasta los cuales se podía reformar la demanda.
Se trata de la Sentencia del seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) del C.E. Sección Primera, con ponencia del Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00252-00. Al tratarse en esa sentencia un problema jurídico distinto al aquí propuesto, no puede afirmarse en virtud de esta providencia, que en ella 13 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se estudió desde cuando podía presentarse la "reforma de la demanda, o lo que es lo mismo, si es procedente reformar la demanda incluso antes de su admisión, problema jurídico real que es el que se plantea en esta instancia. Es decir, la Sentencia dispuso cómo debe contarse los diez días (que era el problema jurídico propuesto en la parte motiva)¹, y no desde cuando, pues se dispuso en su parte resolutiva: "unificar la jurisprudencia en el sentido de que el término de que trata el artículo 173 del CPACA para reformar la demanda (La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda), debe contarse dentro de los diez (10) días después de vencido el traslado de la misma" (lo destacado fuera de texto) Para mayor precisión, el Consejo de Estado en esa decisión de unificación decidió acoger la tesis de las Secciones Segunda, Tercera y Cuarta precisamente porque concluyó que ese término de los "hasta el vencimiento de los diez días", debía contarse dentro de los diez (10) días después de vencido el traslado de la misma.
La Sección Segunda, en efecto, estableció que: "la oportunidad para la reforma de la demanda se prolonga hasta el vencimiento de los 10 días siguientes a la finalización del término de traslado de la demanda inicial y no solamente durante primeros 10 días de ese término". La Sección Tercera había aplicado respecto al término que: "este fenece diez (10) días después del vencimiento del término de traslado y no se cuenta de forma simultánea con este".
Esta postura en la sentencia de unificación ha tenido desarrollos en donde se privilegia la oportunidad de conocer la contestación de la demanda, así como las excepciones con la finalidad de procurar corregir las falencias del escrito inicial mediante la facultad de reformar la demanda, pero en este caso en particular, se ha decidido renunciar a hacer uso del derecho de reforma de la demanda posterior a conocer la respuesta de la entidad demandada o sus posibles proposición de excepciones, porque bien es sabido que la entidad contesta en términos generales idénticamente todas las demandas de reliquidación por bonificación judicial, luego resultaría efímero y contrario a la celeridad del proceso, esperar a que se pronuncie la entidad sobre un acto ficto, para luego si reformar la demanda que ataca ya no un acto ficto sino un acto administrativo concreto.
Por lo descrito, concluyendo parcialmente este análisis, a la sentencia de unificación no puede dársele el alcance de entender que para que exista una reforma de la demanda sea necesario que la litis se encuentre trabada, no solo por la ausencia de justificación razonable, sino por que para el presente caso, resultaría inoficioso, insustancial y por el contrario atentaría contra la celeridad del proceso. d. Con la reforma de la demanda rechazada, se persiguió tres potísimos propósitos: i) Desde el punto de vista sustancial, se subsanó la demanda inicial pues el despacho instó a aportar el agotamiento de la reposición frente a un acto administrativo, no demandado, que halló dentro de las pruebas (no del texto de la demanda, por que esta inicialmente atacaba el acto ficto) y que fuera adjuntado por error al hacer parte de una respuesta de la entidad notificada muy anterior al acto demandado.
Tal situación generó confusión, pero con la reforma de la demanda se especificó el acto demandado, y además surgió como solución tras el pronunciamiento de la entidad demandada estando en trámite este proceso, luego ya no se demanda el acto ficto sino dicha decisión; ii) Se persiguió precisar el litigio 14 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dado que no podía quedar duda alguna que solo la respuesta a la petición del 7 de febrero de 2023 (radicado EXTDESAJTU23- 15) era objeto de demanda, inicialmente el acto ficto, y con la reforma de la demanda, el Oficio DESAJTUO23-4972 del 17 de octubre de 2023; y iii) la posibilidad de hacer efectivo el saneamiento del proceso en cualquier etapa procesal, pues se buscó la efectividad del procedimiento, subsanando cualquier vicio, irregularidad o causal de nulidad, con el fin de que el proceso se ritúe conforme al procedimiento legal. e. El Tribunal Administrativo de Boyacá, ha tenido igual apreciación frente a la verificación de la aplicación del derecho sustancial, sobre el meramente procedimental.
En efecto, en auto del veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), expediente 15001- 33-33-008-2020-00131-01 con ponencia del H.M. Dr. Dayán Alberto Blanco Leguizamo, se estudió una prueba allegada con la reforma de la demanda, reforma que fue presentada antes de la admisión de la demanda, y que llevó finalmente a estudiar la viabilidad de declarar o no procedente una prueba aportada con la reforma (se trató de la prueba de conciliación, el Tribunal concluyó que no podía ser considerada por haberse realizado la audiencia de conciliación durante el trámite del proceso y no antes de la presentación de la demanda validando implícitamente su aporte con la reforma de la demanda). f. En últimas, la demanda necesariamente había que reformarse, aún cuando se hubiese aportado la prueba del agotamiento del recurso de apelación en sede administrativa deprecado en la inadmisión, pues: Uno, ese no era el acto administrativo demandado, ni en la demanda inicial, ni en su reforma si quiera se mencionó como tal; y Dos, al desaparecer la figura del acto ficto ante la respuesta de la entidad, para poder atacar concretamente los argumentos de la demanda, expuestos ahora sí expresamente por ella en sede administrativa, debía replantearse los hechos, las pretensiones y las pruebas como se hizo, atacando el acto administrativo Oficio DESAJTUO23-4972 del 17 de octubre de 2023; esto por el contrario favorece la fijación del litigio pues se precisan los argumentos en contra, la entidad demandada puede defenderse de los señalamientos concretos y se evita cualquier vicio procesal, como ya se auscultó. g. En otros procedimientos, si se establecen límites iniciales por lo especiales y suscintos que deben ser los mismos, o simplemente no existen: En procesos electorales la norma es clara al referir 3 días siguientes a la notificación del auto admisorio (Artículo 278 del CPACA- Sentencia del veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) C.E. S. Quinta, Radicación: 70001-23-33-000-2023- 00185-01).
En el proceso arbitral, la reforma se da una vez notificado el demandado del auto admisorio de la demanda, hasta antes de la iniciación de la audiencia de conciliación (Artículo 22 Ley 1563 de 2012-CE STERCERA- SUBSECCIÓN A, sentencia del treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación11001-03-15-000-2021-00207- 01(AC)). En el proceso ordinario civil, desde la presentación del escrito de demanda y hasta antes del señalamiento de la audiencia inicial (Artículo 93 del CGP - Sentencia C128- 2023).
Si en la jurisdicción civil nada perjudica tal límite inicial, ¿porqué en la jurisdicción Contenciosa si podría existir algún un perjuicio para los intereses de las partes? h. En nada perjudica la administración de justicia o los derechos de las partes el que la reforma en lo contencioso se pueda realizar desde la presentación de la demanda.
Es un derecho que por una sola vez puede hacerse valer, y ha sido descrito y definido por la Corte Constitucional así: " es preciso tener presente que el artículo 173 del CPACA regula lo concerniente a la reforma de la demanda que se formula ante un juez de la jurisdicción de lo contencioso 15 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo.
Su contenido está compuesto al menos por tres partes relevantes: la oportunidad para promover la reforma (numeral 1); el objeto sobre el cual puede recaer el acto de reforma (numeral 2), y las restricciones y requisitos formales que deben cumplirse para que su trámite sea exitoso (numeral 3 e inciso final). Vale la pena anotar, además, que en lo que resta del estatuto se precisa que tanto en la reforma de la demanda como en su contestación pueden aportarse elementos de prueba o solicitar su respectiva práctica (art. 212); que frente al auto que rechace la reforma de la demanda procede el recurso de apelación (art. 243.1), y que el recurso extraordinario de revisión no está sujeto a reforma (art. 253).
A partir del análisis de los preceptos normativos reseñados y de algunos pronunciamientos de las altas cortes[31] se podría decir que el CPACA regula la reforma de la demanda, al paso que este es un instrumento procesal que garantiza la efectividad del derecho de acceder a la administración de justicia, pues permite que el demandante pueda corregir o enmendar vacíos del escrito inicial y, sobre esa base, aspirar a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se pronuncie de fondo sobre los aspectos fácticos y jurídicos relevantes para la efectividad de sus derechos subjetivos e intereses legítimos (Sentencia C-128 de 2023 - Destacado fuera de texto).
Y continúa la Corte remembrando sus únicos límites y requisitos formales: "Sin perjuicio de lo anterior, las reglas procesales previstas en el CPACA destacan que la reforma de la demanda tiene límites y que su admisión está sujeta al cumplimiento de específicos requisitos formales. De un lado, no es posible que por su conducto el demandante sustituya la totalidad de los extremos procesales ni de las pretensiones.
De otro lado, ante la existencia de nuevas pretensiones, el juez de la causa deberá verificar (i) que se hayan cumplido los requisitos de procedibilidad previstos en la ley, y (ii) que sobre ellas no haya operado la caducidad. Finalmente, es preciso poner de relieve que, vistas en su conjunto, las exigencias reseñadas tienen por propósito: (i) que se respeten los términos del proceso, (ii) que por vía de la reforma de la demanda no se eluda la pretermisión de las etapas procesales, y (iii) que la reforma de la demanda no suponga una desventaja para la parte demandada ni comporte un desequilibrio entre los extremos del proceso" (Sentencia C-128 de 2023).
La oportunidad para proponer la reforma de la demanda es muy clara en el numeral 1º del artículo 173 del CPACA, interpretar un límite inicial diferente a la misma presentación de la demanda es contrario al propósito de la misma, que como se observa es el de corregir o enmendar vacíos del escrito inicial, por tanto, siempre y cuando no se vulneren los derechos de las partes y se respeten los límites reseñados por la Corte, la reforma de la demanda resulta procedente, pues además, la Corte no describe la existencia de alguna etapa procesal denominada reforma de la demanda, que pueda ser posterior al control de admisión. De contera, como puede observarse de todo lo anterior, el artículo Art. 173 CPCA establece hasta cuando se puede reformar la demanda (hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda), no desde cuando; la jurisprudencia por su parte, ha resuelto por sentencia de unificación la contradicción de diferentes salas de cómo deben contarse esos 10 días (cómo opera el "hasta"), pero nunca ha refiriendo el problema jurídico si puede presentarse la reforma de la demanda antes de la admisión de la inicial (cómo opera el desde); y como se observó, no existe norma ni jurisprudencia que limite el término inicial para presentar la reforma como si en otros procedimientos.
Así las cosas, se configuran los supuestos de la norma que reglamenta la reforma de la demanda, por lo que en acto de no desgastar el aparato judicial reitero respetuosamente a la señora Jueza mi solicitud de aceptar la reforma, con la cual es evidente, se subsana cualquier vicio; sin embargo, de no accederse, solicito al Honorable Tribunal Administrativo 16 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el estudio del problema jurídico planteado, el cual no ha tenido desarrollo como se explicó”12.
En consecuencia, se advierte que la controversia planteada en sede constitucional corresponde sustancialmente a la misma que fue expuesta por el actor en el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, razón por la cual lo que en realidad se pretende es utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, desconociendo su carácter excepcional y subsidiario, al expresar inconformidad con la decisión adoptada por el Tribunal en ejercicio de sus competencias ordinarias.
Además, el juez natural del proceso ordinario ya se pronunció sobre el anotado debate, decisión que fue adoptada con plena observancia del procedimiento legal y dentro del ámbito de su competencia funcional. En tal contexto, no corresponde al juez constitucional sustituir dicha valoración ni revisar el criterio jurídico, de modo que la tutela, por tanto, no puede erigirse en un mecanismo alterno para reabrir debates ya zanjados dentro de la jurisdicción ordinaria.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Gilberto Alarcón Fajardo, al no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada oportunamente la presente providencia en los términos señalados por la ley, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para 12 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2025 02937 00 Demandante: Gilberto Alarcón Fajardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su eventual revisión, de acuerdo con lo establecido en el inciso 2° del artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 19 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.