1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / INMEDIATEZ – No se presentó en un término razonable / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Tercera instancia - La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la sociedad Inmobiliaria Elipse Ltda. “en liquidación” en contra de la sentencia de 27 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 15 de abril 2021, la sociedad Inmobiliaria Elipse Ltda. “en Liquidación”, mediante apoderado judicial, interpuso demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial demandada, al proferir la sentencia del 28 de agosto de 20201, por medio de la cual confirmó el fallo de 11 de diciembre de 2018, dictado por el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2, que promovió contra el Municipio de Sopetrán. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: << 1.

DECLARAR que la sentencia emitida el día 28 de agosto de 2020, emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, dentro del Proceso de Nulidad y 1 Decisión que fue notificada por edicto el 28 de agosto de 2020. 2 Identificado con el número de radicado 05-001-33-31-006-2012-00441-02. Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 Restablecimiento del Derecho en contra del MUNICIPIO DE SOPETRAN, VULNERA los derechos fundamentales de la suscrita accionante al acceso a la administración de justicia y el derecho fundamental al debido proceso, consagrados en la Constitución Política de Colombia. 2.

De conformidad con la anterior declaración, proceda a tutelar los derechos fundamentales de la accionante al acceso a la administración de justicia en conexidad con el derecho fundamental al debido proceso, ordenando al Tribunal Administrativo de Antioquia, proceda a emitir en el término que el Juez Constitucional estime pertinente y según la complejidad del caso, nueva sentencia en proceso bajo el radicado 2012-00441-01.>>3 (negrilla y subrayado propio del texto) 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 3.1.- La empresa Inmobiliaria Elipse Ltda., en su calidad de propietaria del bien inmueble, identificado con número de matrícula inmobiliaria 029-0005861, solicitó ante la Secretaría de Planeación del Municipio de Sopetrán, la expedición de una licencia de urbanismo, construcción simultánea y división material con el fin de adelantar un proyecto urbanístico de propiedad horizontal, denominado “Terrazas del Sol- Apartasoles”. 3.2.- En virtud de lo anterior, mediante Resolución 34 de 23 de mayo de 2009, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Sopetrán otorgó la licencia de construcción 004 a la Inmobiliaria Elipse Ltda. 3.3.- Posteriormente, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Sopetrán, a través del Oficio número SEC.-PLAN 0186-2009 del 14 de noviembre de 2009, cambió la titularidad de la persona jurídica a la que se le había conferido inicialmente la mencionada licencia de construcción y se la otorgó a la empresa Obras y Bienes S.A. 3.4.- El 1 de marzo de 2010, los señores Martín Nicolás Serna Martínez, Guillermo Álvarez Múnera y María Cristina Rodríguez Oquendo, celebraron un contrato de cuentas en participación, con el propósito de efectuar la ejecución del referido proyecto urbanístico; acuerdo mediante el cual se le asignó a la sociedad Obras y Bienes S.A. la gerencia y construcción del proyecto, así como se le autorizó la constitución de un encargo fiduciario ante la Alianza Fiduciaria S.A. 3.5.- Posteriormente, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Sopetrán, por medio de la Resolución número 172-11 de 12 de abril de 2011, ordenó la suspensión parcial de las obras que se adelantaban en el referido bien inmueble y, seguidamente, mediante Resolución número 30 del 14 de abril de 3 Expediente digital, Folio 4 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 2011, la Inspección de Policía del Municipio de Sopetrán suspendió de forma inmediata y definitiva la ejecución de estas. 3.6.- Así también, la Inspección Municipal de Sopetrán, mediante Resolución número 277 del 1 de junio de 2011, impuso sanción urbanística de multa en contra de las empresas Obras y Bienes S.A. y la Inmobiliaria Elipse Ltda., al considerar que la construcción se estaba adelantando por fuera de los parámetros establecidos en los planos aprobados.

Contra esa decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución 041-11 de 6 de junio de 2011. 3.7.- A su turno, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Sopetrán, a través de la Resolución número 068-11 del 1 de junio de 2011, prorrogó el plazo para decidir sobre una solicitud de modificación de la licencia de construcción formulada por la empresa Obras y Bienes S.A. 3.8.- A continuación, mediante la Resolución número 138 del 21 de septiembre de 2011, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Sopetrán decretó la revocatoria parcial de la Resolución número 34 de 23 de mayo de 2009, por medio de la cual se había otorgado la licencia de construcción 004. 3.9.- Mediante la Resolución número 157-11 de 9 de noviembre de 2011, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Sopetrán concedió a Alianza Fiduciaria S.A, en su calidad de vocera del fideicomiso “Terraza del Sol – Apartasoles” una licencia de urbanismo y construcción simultánea por etapas.

Dicha decisión fue objeto de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución número 163-11 de 23 de noviembre de 2011. 3.10.- A su vez, contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Alcaldía Municipal de Sopetrán, por medio de la Resolución número 1 de 16 de enero de 2012. 3.11.- Inconforme con lo anterior, el 17 de mayo de 2012, la parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Sopetrán, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficio número SEC.-PLAN 0186-2009 del 14 de noviembre de 2009, las resoluciones número 172-11 de 12 de abril de 2011, 30 del 14 de abril de 2011, 277 del 1 de junio de 2011, 068-11 del 1 de junio de 2011, 041-11 de 6 de junio de 2011, 138 del 21 de septiembre de 2011, 157-11 de 9 de noviembre de 2011 y 1 del 16 de enero de 2012. 3.12.- Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2018, el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del fallo de 28 de Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 agosto de 2020.

Para el efecto, ambas autoridades judiciales encontraron probadas las excepciones de caducidad de la acción e inepta demanda por falta de la proposición jurídica completa. 3.13.- En relación con el Oficio número SEC.-PLAN 0186-2009 del 14 de noviembre de 2009 y las resoluciones número 172-11 de 12 de abril de 2011, 30 del 14 de abril de 2011, 277 del 1 de junio de 2011, 068-11 del 1 de junio de 2011, 041-11 de 6 de junio de 2011, 138 del 21 de septiembre de 2011, concluyeron que los mismos no fueron demandados dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, razón por la cual la demandante, con el propósito de revivir el término de caducidad, pretendió crear una relación de interdependencia entre dichos actos a partir de la teoría del acto administrativo complejo.

No obstante, se logró acreditar que tales actos administrativos tenían finalidades diferentes y podían producir efectos jurídicos por sí solos. 3.14.- Respecto a las Resoluciones número 157-11 de 9 de noviembre de 2011, 163- 11 de 23 de noviembre de 2011 y 1 de 16 de enero de 2012, señalaron que si bien no había operado el término de caducidad, lo cierto es que al constituir un acto jurídico complejo, resultaba improcedente abordar el examen de legalidad de las mismas, puesto que no se demandó la Resolución No. 163-11 de 23 de noviembre de 2011, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición; configurando con ello una inepta demanda ante la falta de la proposición jurídica completa. 4.- Como fundamento de las pretensiones, la actora aduce que el tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, toda vez que incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en la medida en que analizó los actos administrativos de forma separada, concluyendo así que había operado la caducidad respecto de algunos de ellos y que no se conformó una proposición jurídica completa. 4.1.- No obstante, a su juicio, los actos demandados constituyen un acto administrativo complejo encaminado a la obtención de la licencia urbanística por parte de la actora, por lo cual, la decisión objeto de reproche se apartó de la sentencia de 18 de octubre de 20124, proferida por esta Corporación. 4.2.- Finalmente, sostuvo que la presente acción constitucional cumple con el requisito de la inmediatez, por cuanto fue presentada “a pocos días en que fue proferida la sentencia de segunda instancia”.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 4 El accionante no citó el número de radicado del expediente al cual hace referencia. Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 5.- Mediante auto del 23 de agosto de 2021, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar de su presentación al Tribunal Administrativo de Antioquia y, en calidad de terceros con interés, al Municipio de Sopetrán y a la Alianza Fiduciaria S.A. 5.1.- Adicionalmente, allí se requirió al tribunal accionado para que allegara, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el número de radicado 05-001- 33-31-006-2012-00441-02.

(i) Tribunal Administrativo de Antioquia5 6.- El Tribunal Administrativo de Antioquia informó que el expediente identificado con el número de radicado 05-001-33-31-006-2012-00441-02 fue devuelto al juzgado de origen el 18 de diciembre de 2020. Respecto al fondo del asunto guardó silencio. (ii) Alianza Fiduciaria S.A.6 7.- La Alianza Fiduciaria S.A. solicitó ser desvinculada de la presente acción constitucional al carecer de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que fue vinculada al proceso en su calidad de sociedad anónima y no, en su condición de vocera y administradora de sus patrimonios autónomos, por lo cual quien debía ser objeto de vinculación es el patrimonio autónomo denominado “Fideicomiso Terrazas del Sol Apartasoles”; quien fue parte en el referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

No obstante, señaló que dicho fideicomiso fue liquidado el 5 de octubre de 2020. 7.1.- Sumado a lo anterior, afirmó que la solicitud de amparo se torna improcedente, pues no se acreditó el requisito de la inmediatez, comoquiera que transcurrieron más de 6 meses entre la fecha de expedición de la sentencia cuestionada y la fecha de presentación de la demanda de tutela. 7.2.- A su vez, sostuvo que la acción de tutela no reviste relevancia constitucional, toda vez que no existió vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados, pues “el Juez no estaba obligado a mirar el trámite administrativo surtido como un trámite de carácter complejo impropio, pues la norma procesal vigente al momento de presentarse la demanda imponía una carga procesal al accionante, la cual fue omitida como puede observarse en el libelo genitor; encontrando con ello, que la parte accionante pretende subsumir un error propio al momento de presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho argumentando una indebida apreciación del acto administrativo.” 5 Intervención contenida en 3 folios. 6 Intervención contenida en 12 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 (iii) Municipio de Sopetrán 8.- El Municipio de Sopetrán guardó silencio. C. Sentencia de primera instancia 9.- Mediante sentencia de 27 de septiembre de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por no encontrarse acreditado el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia cuestionada fue proferida el 28 de agosto de 2020 y en esa misma fecha se notificó por edicto y quedó ejecutoriada el 2 de septiembre posterior; sin embargo, la acción de tutela se instauró el 15 de abril de 2021, es decir, 7 meses y 13 días después. 9.1.- Aunado a lo anterior, señaló que la parte actora no manifestó situación alguna que le hubiera impedido presentar la demanda de tutela en un término razonable.

D. La impugnación 10.- En desacuerdo con lo anterior, la accionante interpuso impugnación; para el efecto, manifestó que el juez constitucional de primera instancia incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al no considerar que la decisión objeto de reproche fue notificada por edicto el 28 de agosto de 2020, momento para el cual no era posible acceder a los despachos judiciales con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19. 10.1.- En ese sentido, refirió que, pese a que el Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 20207, estableció que los servidores judiciales debían privilegiar el uso de las tecnologías de la información, el tribunal accionado no acató dicha disposición, puesto que no notificó la providencia cuestionada mediante correo electrónico, por lo cual, el apoderado judicial de la parte demandante tuvo conocimiento de la decisión unos meses después, previó a la solicitud que hizo para obtener una copia de la misma. 10.2.- En consideración a lo anterior, adujo que se encuentra plenamente justificada la tardanza en la interposición de la acción de tutela ante la indebida notificación en la que incurrió la autoridad judicial demandada.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 7 “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 E. Competencia 11.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 19918. 12.- Con todo, debe recordarse que, en lo atinente al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve delimitada, prima facie, por las razones o motivos de inconformidad con la providencia que es objeto de debate, con la circunstancia particular de que estando de por medio derechos y garantías de raigambre fundamental, el juez, tribunal o alta Corporación, adquiere mayores facultades para llevar a cabo un análisis integral a fin de dar primacía al derecho sustancial y salvaguardar los intereses superiores de los administrados.

F. Análisis del caso concreto 13. Dado lo anterior, le corresponde a esta Sala determinar si confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo solicitado en la demanda por no encontrar acreditado el requisito de inmediatez. 14.- En relación con el presupuesto de la inmediatez para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado, lo siguiente: <<Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados.

(…) De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’9’10. 8 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 9 Original de la cita: “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999”. 10 Original de la cita: “Sentencia T-189 de 2009”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo11.

Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’12.

(…) Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.

Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto13. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente>> (negrillas y subrayado del original). 14.1.- Con las precisiones anotadas, esta Corporación ha establecido que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, se debe verificar que se haya presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según el caso. 14.2.- Ab initio, se advierte que, en este caso no se cumple el requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial referente a la inmediatez, conclusión que no varía de cara a los elementos que el actor trae en su escrito de impugnación. 14.3.- La Sala encuentra que la providencia cuestionada fue notificada por edicto el 28 de agosto de 202014; no obstante, la demanda de tutela se presentó el 15 de abril 11 Original de la cita: “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005”. 12 Original de la cita: “Ibíd”. 13 Original de la cita: “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses.

La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses”. 14 Según consta en el sistema de Consulta de Procesos de la página de la Rama Judicial.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 de 202115, es decir, 7 meses y 17 días después, superando así el término de los 6 meses establecido jurisprudencialmente por esta Corporación. 15.- Aunado a lo anterior, se advierte que la parte actora, el 9 de septiembre de 2020, solicitó, mediante correo electrónico, copia del fallo dictado en segunda instancia, es decir, que para ese momento ya tenía conocimiento que el tribunal demandado había resuelto el recurso de apelación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto de reproche en la presente acción. 16.- Ademas, la Sala advierte que la solicitud de amparo deviene improcedente por no encontrarse acreditado el requisito de la relevancia constitucional, como se expone a continuación: 17.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha reconocido que para determinar si una acción de tutela satisface el requisito de relevancia constitucional es necesario entrar a examinar dos elementos, a saber16: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, de cara a la definición que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento anotado, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la 15 Tal como aparece reflejado en el aplicativo SAMAI. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202101696011100103 16 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido, pues sin lugar a dudas de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 18.- En el asunto que se examina, la parte actora sostiene que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso al incurrir en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por cuanto hizo un análisis de los actos administrativos demandados, de forma separada, cuando, a su juicio, los mismos debían ser estudiados en conjunto, al constituir un acto administrativo complejo, en la medida en que buscaba la obtención de una licencia de construcción, desconociendo con ello la sentencia de 18 de octubre de 2012 dictada por esta Corporación. 19.- Pues bien, valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el recurso de apelación presentado por la parte actora y el contenido de la sentencia proferidapor el tribunal accionado, no encuentra esta Sala que dicha autoridad judicial haya quebrantado los derechos fundamentales invocados por el accionante, así como tampoco que hubiere incurrido en el defecto específico que se le atribuye.

Desde luego, una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda permite advertir que su propósito es transmutar el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar conforme con la decisión de confirmar el fallo de primera instancia, mediante el cual se negó las pretensiones de la demanda ordinaria. 20.- En primer lugar, la Sala advierte que los argumentos esgrimidos en el escrito de tutela para sustentar la ocurrencia del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial relacionados con la teoría del acto administrativo complejo fueron alegados en el escrito de apelación así: << (…) Al respecto, señaló que el acto administrativo complejo puede ser propio o impropio y en el presente caso, se trata de un acto administrativo complejo impropio, ya que las voluntades provienen de la misma entidad o autoridad administrativa.

Además, la Corte Constitucional ha señalado que la expedición de la licencia de urbanismo, es un acto administrativo complejo, en tanto para su expedición se requiere el concurso de varios órganos de la administración. De acuerdo con lo anterior, adujo que el juez de primera instancia no podía dar a los actos demandados, un tratamiento diferente al de un acto administrativo complejo “y mucho menos acudir a tal tesis para separarlos y entrar a analizar cada uno de ellos en forma individual, para a partir de este ejercicio concluir como lo hizo, que no se conformó en forma adecuada la proposición jurídica completa” (fl. 1366).

Según los recurrentes, ambas tesis se oponen al precedente establecido por el Consejo de Estado en sentencia de 18 de octubre de 2012.>> Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 20.1.- Frente a lo anterior, una vez examinado el contenido de cada una de las decisiones adoptadas mediante los actos administrativos demandados, la autoridad judicial demandada concluyó que los actos demandados no constituyen en su conjunto un acto administrativo complejo, pues cada uno perseguía finalidades diferentes y creó de manera independiente situaciones jurídicas distintas, por lo que no existe un vínculo de interdependencia entre ellos.

Al respecto, expuso que: << En síntesis, para que un acto administrativo sea considerado como complejo, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe reunir las siguientes características: i) que hayan sido producidos por varios órganos de una entidad o por el concurso de voluntades de varias entidades, ii) que las manifestaciones concurrentes de voluntad tengan unidad de contenido y finalidad y iii) que la falta de concurrencia de las decisiones impida que el acto administrativo nazca a la vida jurídica17.

(…) De acuerdo con lo anterior, se tiene que la expedición de la licencia de urbanismo está precedida de un procedimiento que consta de varias etapas, cuyo propósito es garantizar los derechos de la comunidad y los terceros que eventualmente podrían verse afectados con la realización del proyecto cuya autorización se solicita. Así mismo, el agotamiento de las fases previas también busca garantizar que el proyecto se ajuste a los lineamientos técnicos, jurídicos, estructurales, urbanísticos y arquitectónicos, previstos en las normas urbanísticas, de edificación y estructurales vigentes.

No obstante el hecho de que la expedición del acto por el cual se otorga la licencia esté precedido de una serie de etapas, no hace de la licencia un acto complejo, pues el acto por el cual se otorga es uno solo y las actuaciones previas, serán por regla general, actos de trámite necesarios para obtener la autorización. (…) Con el fin de determinar cuál es la naturaleza de los actos administrativos demandados, es decir, si se trata de actos simples o complejos, se relacionará cada uno y se indicará la decisión adoptada por ellos: (…) se advierte que mediante el Oficio No. SEC.PLAN 0186-2009 del 14 de noviembre de 2009, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial realizó el cambio del beneficiario de la licencia No. 034 que se había otorgado a favor de la Inmobiliaria Elipse Ltda., mediante Resolución de 23 de mayo de 2009, de modo que el nuevo destinatario de la licencia sería Obras y Bienes S.A. Dicha decisión de la Administración Municipal constituye una declaratoria de voluntad independiente y que produjo efectos jurídicos sin que fuera necesario expedir otro acto administrativo, por lo que no reúne los requisitos para considerarse un acto administrativo complejo.

(…) se advierte que las Resoluciones Nos. 172-11 de 12 de abril de 2011 y 030 de 14 de abril de 2011, tenían como finalidad específica suspender la ejecución de las obras que se adelantaban con ocasión de la licencia otorgada para el desarrollo del proyecto Terrazas del Sol. De este modo, mientras el primero de estos actos ordenó la suspensión provisional de las obras, el segundo dio lugar a la suspensión inmediata y definitiva, de las mismas. 17 Cita original: “Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 31 de enero de 2019, expediente No. 62.705.”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 En consecuencia, la Resolución No. 172 constituye un acto preparatorio, para la expedición de la Resolución 030 de 14 de abril de 2011, que materializó la suspensión definitiva de la construcción de los bloques de la BA1- BA2- BA3- BA4- BA5 de la tercera etapa del proyecto, por lo que fue este último acto el que debió demandarse a partir del día siguiente a su notificación. (…) - Resolución No. 277 de 1o de junio de 2011, mediante la cual la Inspección Municipal de Sopetrán decidió lo siguiente: “Imponer una Sanción Urbanística a las empresas INMOBILIARIA ELIPSE LTDA. (…)y OBRAS Y BIENES S.A. ( )” fl. 94-.

La Inmobiliaria Elipse Ltda. formuló recurso de reposición y en subsidio apelación, en contra de la anterior decisión (fls. 181 y ss.). El recurso de reposición fue resuelto mediante Resolución No. 040-11 de 6 de junio de 2011 (fls. 106-109), que confirmó la Resolución No 277 de 1 de junio de ese año. Estos dos actos conforman una sola unidad jurídica, en tanto entran en la clasificación de acto administrativo complejo impropio circunstancial, por lo que de manera conjunta tenían la capacidad de producir efectos jurídicos, sin necesidad de una declaratoria adicional.

En consecuencia, debieron demandarse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la Resolución No. 040-11 de 6 de junio de 2011. Sin embargo, no se hizo así, por lo que operó el término de caducidad, sin que pueda revivirse con el argumento de que constituyen una unidad jurídica junto con los actos expedidos posteriormente 5.4.

Resolución No. 068-11 de 1 de junio de 2011, por la cual la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del Municipio de Sopetrán decidió prorrogar el plazo para decidir sobre la solicitud de modificación de la licencia No. 034 de 2009, formulada por OBRAS y BIENES S.A. En relación a este acto, se advierte que se trata de un acto de mero trámite que prorrogó el plazo que la administración tenía para resolver la solicitud de modificación de licencia, por lo que no era susceptible de control jurisdiccional.

Además, la existencia o expedición de este acto tampoco era necesaria para que los demás actos demandados en el caso sub judice produjeran efectos (…) la Inmobiliaria Elipse Ltda., solicitó ante la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial, la revocatoria de la Resolución No. 034 de 2009. (…) La solicitud fue resuelta mediante la Resolución No. 138 de 20 de septiembre de 2011, en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO. Revoca parcialmente la Resolución 034, licencia 004 de mayo 23 de 2009, por medio del cual se otorga licencia de urbanismo y construcción (…)” Como puede apreciarse, la Resolución demandada, por sí sola produjo efectos claros en el mundo jurídico, en tanto revocó la Resolución No. 034 de 2009, que había otorgado la licencia de urbanismo para el desarrollo del proyecto Terrazas del Sol.

Es decir que, agotado el trámite de notificación, debió formularse la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa para solicitar su nulidad. (…) Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 - Resolución No. 157-11 de 9 de noviembre de 2011, por la cual la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial otorgó a Alianza Fiduciaria S.A., como vocera del fideicomiso TERRAZAS DEL SOL- Apartasoles, licencia de urbanismo y construcción simultánea por etapas (…) la Inmobiliaria Elipse Ltda. y la señora Mercedes Rosa Martínez de Serna, formularon recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior resolución. El recurso de reposición fue resuelto mediante Resolución No. 163-11 de 23 de noviembre de 2011, que confirmó la anterior (fls. 172-179), sin embargo, este acto no fue demandado.

El recurso de apelación fue resuelto mediante Resolución No. 01 de 16 de enero de 2012, que confirmó la Resolución No. 157-11 de 9 de noviembre de 2011. Como lo señaló el a quo, estas tres resoluciones en su conjunto, forman un acto administrativo complejo, por lo que debieron demandarse de manera conjunta, so pena de ineptitud sustantiva de la demanda.

Lo anterior encuentra pleno sustento en lo preceptuado en el inciso tercero del artículo 138 del Decreto 01 de 1984: “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión” (…) Es pertinente aclarar que si bien, la interposición del recurso de reposición no es obligatoria, una vez se interpone, el acto que lo resuelve pasa a formar una unidad jurídica con el acto primigenio, por lo que es requisito sine quanon demandarlo.

En otras palabras, la falta de obligatoriedad del recurso, no significa que no sea obligatorio demandar el acto que lo resuelve, pues se trata de cosas diferentes: unos son los recursos que se deben interponer para que se entienda agotada la vía gubernativa y otros son los presupuestos para que la demanda reúna todos los presupuestos procesales.

(…) Tampoco es de recibo el argumento expuesto por las recurrentes, según el cual, la Resolución No. 163-11 de 23 de noviembre de 2011 es un mero acto de trámite, en tanto simplemente confirmó lo decidido en la No. 157- 11 de 9 de noviembre de 2011 y concedió el recurso de apelación. Y se dice que no puede aceptarse este argumento, por la sencilla razón de que la Resolución 163-11 sí contiene una decisión de fondo, que consistió precisamente en confirmar el contenido del acto primigenio.>> (se resalta). 21.- Así, al examinar el contenido de la decisión cuestionada, se advierte que el juez de lo contencioso administrativo, por medio del estudio en conjunto de cada uno de los actos administrativos demandados, efectuó el análisis probatorio correspondiente y encontró bajo fundamentos legales y jurisprudenciales, que los actos administrativos demandados18 tenían finalidades diferentes y podían producir efectos jurídicos por sí solos, por lo cual no resultaba procedente otorgarles el 18 Oficio número SEC.-PLAN 0186-2009 del 14 de noviembre de 2009 y las resoluciones número 172- 11 de 12 de abril de 2011, 30 del 14 de abril de 2011, 277 del 1 de junio de 2011, 068-11 del 1 de junio de 2011, 041-11 de 6 de junio de 2011, 138 del 21 de septiembre de 2011.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 14 carácter de actos administrativos complejos con el fin de revivir el término de caducidad de los mismos. 21.1.- Ahora, si bien no había operado la caducidad frente a las resoluciones 157- 11 de 9 de noviembre de 2011 y 1 de 16 de enero de 2012, lo cierto es que el tribunal accionado no podía estudiarlas, pues no se demandó la Resolución 163-11 de 23 de noviembre de 2011, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, considerando que dichos actos revestían la condición de un acto administrativo complejo, de conformidad con la normatividad prevista para tal efecto. 22.- De modo que el accionante no puede pretender, a través de este mecanismo constitucional, revivir etapas procesales en las que dejó de emplear las herramientas puestas a su disposición por el ordenamiento jurídico, máxime porque su objeto es restablecer un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales. 23.- De esta manera, esta Sala considera que la decisión sometida a examen en esta oportunidad no comporta una actuación arbitraria o abusiva y, por el contrario, encuentra que la misma fue proferida dentro del marco de la sana crítica, autonomía e independencia judicial, sustentándose en disposiciones claramente aplicables al caso concreto, con apoyo en el material probatorio aportado al proceso y ajustado al procedimiento establecido para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para este tipo de asuntos. 24.- Adicionalmente, no sobra agregar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal19. 25.- Insiste también esta Sala en que los derechos, expectativas e intereses que se llevan al conocimiento de la judicatura, de cara la preexistencia de un conflicto, la mayoría de las veces están desprovistos de una connotación iusfundamental, por lo que solo resulta admisible que se abra paso la acción de tutela cuando la labor del juez se proyecta como afrenta al derecho de acceso a la administración de justicia, que se presenta como emanación directa del derecho al debido proceso, asunto que, como ya se vio, no se reduce a la discrepancia de criterios entre la decisión 19 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-01696-01 Demandante: Inmobiliaria Elipse Ltda. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 15 judicial y la de la parte que no resulta favorecida con ella, pues en esta materia asiste al operador judicial la importante tarea de aplicar y definir el derecho, justamente en aplicación y desarrollo de la anterior premisa. 26.- Así las cosas, esta Sala confirmará la sentencia de 27 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 27.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2021, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE20 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 20 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.