REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Demandante: JOSÉ FRANCISCO GUERRA VEGA Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Y OTRO Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CCA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – INVASIÓN DE INMUEBLE – INCUMPLIMIENTO DE ORDEN DE DESALOJO.

Síntesis del caso: el demandante alega como daño la ocupación permanente por parte de terceros invasores de un terreno de gran extensión de su propiedad ubicado en la zona urbana del municipio de Valledupar (Cesar), desmedro patrimonial que imputa al comportamiento omisivo del municipio de Valledupar (Cesar) y del departamento del Cesar porque, a pesar de que se tramitaron procesos policivos de lanzamiento por ocupación de hecho, las correspondientes diligencias de desalojo fueron suspendidas por orden del Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar a través de fallos emitidos en sendos procesos de tutela promovidos por dichos terceros mediante los cuales amparó sus derechos a una vivienda digna, la salud y la vida, de manera que antes de continuar con el lanzamiento, la autoridad judicial le ordenó a esos entes de derecho público que ejercieran en un término específico e improrrogable actos encaminados a solucionar y garantizar el derecho de acceso a una vivienda digna de los ocupantes quienes se hallaban en situación de vulnerabilidad, condición esta última que los entes demandados nunca cumplieron con lo cual impidieron la recuperación del bien.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el departamento del Cesar y (fls. 391 a 400 cdno. apelación) el municipio de Valledupar (Cesar) (fls. 448 a 470) en contra de la sentencia proferida el 26 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cesar (fls. 368 a 382 cdno. apelación) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “Primero: Declarar no probadas las excepciones de inexistencia de los hechos, propuesta por el Municipio de Valledupar, e inexistencia de los elementos: hecho, daño y nexo causal en el accionar, propuesta por el Departamento del Cesar.

Segundo: Declárase que el Municipio de Valledupar y el Departamento del Cesar, son administrativamente responsables por la conducta omisiva de no haber efectuado el lanzamiento de las personas que invadieron el lote de terreno denominado Finca Villanueva, de propiedad de JOSÉ FRANCISCO GUERRA VEGA. 2 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia Tercero: Como consecuencia de la declaración anterior, se condena al Municipio de Valledupar y al Departamento del Cesar, a pagar a favor del señor JOSÉ FRANCISCO GUERRA VEGA, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de cuarenta y cinco mil setecientos ochenta y tres millones cuatrocientos veintinueve mil setecientos diecinueve pesos (45.783.429.719,oo), de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. Cuarto: Condénase al Municipio de Valledupar y al Departamento del Cesar, a pagar a favor del señor JOSÉ FRANCISCO GUERRA VEGA, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, la suma de diez mil novecientos ochenta y siete millones trescientos doce mil setecientos pesos ($10.987.312.700,00), de conformidad con las consideraciones de esta providencia. Quinto: Dése aplicación a lo dispuesto en el artículo 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la transferencia de la propiedad del terreno ocupado a favor del Municipio de Valledupar y del Departamento del Cesar.

Por tal motivo, una vez efectuado el pago, regístrese la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria número 190-100437 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, para que obre como título traslaticio de dominio. Sexto: Condénase en costas a la parte demandada. Por secretaría liquídense (…).” (fls. 381 y 382 cdno. apelación – negrillas del original)1.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1) Mediante escrito radicado el 5 de septiembre de 2014, el señor José Francisco Guerra Vega, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en contra del municipio de Valledupar (Cesar) y el departamento del Cesar a través del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA (fls. 197 a 208 cdno. 1) con las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Declárese administrativa y patrimonialmente responsable al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, y al DEPARTAMENTO DEL CESAR, a título de falla del servicio por omisión al permitir la consolidación de una invasión, en el predio del señor JOSÉ FRANCISCO GUERRA VEGA, ubicado en la carrera 25 No 48-280 de Valledupar, con una extensión superficiaria de 196.553 m2 y comprendido dentro de los siguientes linderos: NORTE: calle (sic) en 327 metros, ORIENTE: carrera 25, en 617.9 metros, SUR: calle 56, 1 Frente a esta decisión el municipio de Valledupar (Cesar) presentó solicitud de aclaración mediante memorial del 12 de febrero de 2012 (fls. 388 y 389) para que se explicara por qué a título de lucro cesante se reconoció una suma no solicitada en la demanda, concerniente a la rentabilidad del dinero correspondiente al valor comercial del terreno invadido, petición que fue denegada mediante providencia del 23 de febrero de 2007 por el Tribunal Administrativo del Cesar por considerar que la condena por ese rubro no ofrece motivos de duda (fls. 478 a 481 cdno. apelación). 3 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia en 325.6 metros y, OCCIDENTE: carrera 26 D, en 587 metros; número de matrícula inmobiliaria 190-100437; al no ejecutar sus correspondientes deberes.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior, condénese al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, y el DEPARTAMENTO DEL CESAR, a pagar al señor JOSÉ FRANCISCO GUERRA VEGA: a) El valor de TREINTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS DIEZ MILLONES SEISICIENTOS MIL PESOS ($39.310.600.000), suma que debe ser indexada al momento del pago, por concepto del valor del inmueble ubicado en la carrera 25 No 48-280 de Valledupar, con una extensión superficiaria de 196.553 m2 y comprendido dentro de los siguientes linderos: NORTE: calle (sic) en 327 metros, ORIENTE carrera 25, en 617.9 metros, SUR calle 56, en 325.6 metros y OCCIDENTE carrera 26 D, en 587 metros; número de matrícula 190-100437; de acuerdo al avalúo del inmueble practicado por el perito ANDRÉS VEGA GUTIÉRREZ. b) La suma de NUEVE MIL DOSCIENTOS MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS ($9.200.914.387.oo), suma que debe ser indexada al momento del pago; que corresponde a la pérdida ocasionada al demandante por la imposibilidad de ejecución del proyecto MULTIFAMILIARES OSCAR GUERRA B; para el cual ya se había obtenido la correspondiente licencia de urbanismo y construcción No. 02001-11-2-0433, por parte de la Curaduría Urbana No 2 de Valledupar; valor que comprende la utilidad sobre el valor de venta, de acuerdo con la estructura de costos del proyecto presentado al Ministerio de Vivienda.” (fls. 202 y 203 cdno. 1 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original)2. 2.

Hechos Como fundamento fáctico la parte actora invocó, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor José Francisco Guerra Vega es propietario de un inmueble urbano ubicado en la carrera 25 No. 48-280 de la ciudad de Valledupar (Cesar) denominado “Villanueva”, de una extensión superficiaria de 196.553 m2, sin embargo, el 29 de mayo de 2011, un número nutrido de personas ocupó ese predio quienes conformaron lo que denominaron la invasión “Tierra Prometida”, razón por la cual el 20 de junio de 2011 el demandante presentó ante la alcaldía de Valledupar (Cesar) una querella policiva con el objetivo de que se ordenara el correspondiente lanzamiento por ocupación de hecho. 2 La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 18 de septiembre de 2014 (fl. 211 cdno. 1) y posteriormente reformada el 7 de octubre de 2014 mediante escrito donde se solicitaron pruebas adicionales (fls. 212 a 213 cdno. apelación), la reforma de la demanda fue admitida el 30 de abril de 2015 (fl. 255 cdno. 1). 4 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 2) El 30 de agosto de 2011, la inspectora de policía Emilce Orozco Díaz practicó una diligencia de inspección en la cual se percató de que el predio estaba ocupado aproximadamente por 1.200 familias quienes, aparentemente, eran personas desplazadas por la violencia y damnificadas por una ola invernal. 3) El 28 de septiembre de 2011, el alcalde de Valledupar (Cesar) expidió la Resolución no. 002550 por medio de la cual decretó el lanzamiento por ocupación de hecho para cuyo efecto comisionó a la Inspectora Primera Civil de Policía de Valledupar, diligencia que fue programada para el “30 de agosto de 2011”3 a las 9:00 am (fl. 198 cdno. 1), empero, no se pudo realizar porque no se hizo presente la Policía Nacional. 4) La diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho fue reprogramada para el 8 de mayo de 2012 a las 8:00 am, no obstante, previamente a que esta fuera practicada, algunos ocupantes presentaron acción de tutela en contra del departamento del Cesar, el municipio de Valledupar (Cesar), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el ICBF, Óscar Guerra Bonilla y el SENA, hecho en virtud del cual a través de sentencia del 27 de abril de 2012 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar amparó los derechos a la vivienda digna y a la salud en conexidad con la vida de tales personas, donde se ordenó al Coordinador del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada y al alcalde de Valledupar que, en el término de 45 días, brindara a los actores soluciones de vivienda de carácter temporal y asesorías para el acceso al subsidio familiar ante el Fondo Nacional del Ahorro, y también que se abstuvieran de realizar cualquier diligencia de lanzamiento hasta que tales soluciones se materializaran. 5) De igual forma, en virtud de una acción de tutela presentada por otros ocupantes y también conocida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, esta autoridad profirió un fallo el 6 de julio de 2012 en el cual le ordenó al Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social que, en el término de 20 días, realizara un censo de las familias asentadas y le ordenó al alcalde de Valledupar (Cesar) levantar la suspensión de la diligencia de desalojo fijada sobre los predios de propiedad “Oscar Guerra Bonilla”, que una vez culminado el censo debía procederse a fijar una nueva fecha para la diligencia de desalojo, sin embargo, no se dio cumplimiento a la orden 3 Así se refiere literalmente en los hechos de la demanda y posiblemente dicha referencia puede deberse a un error de digitación. 5 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia de tutela y la diligencia de desalojo quedó suspendida indefinidamente, con lo cual se ocasionó el daño reclamado. 6) El incumplimiento de las obligaciones del alcalde de Valledupar y del gobernador del Cesar se evidencian con el resultado de un incidente de desacato tramitado en dicho proceso de tutela, donde el 15 de noviembre de 2013 se les impuso a esas autoridades una sanción consistente en multa y arresto por el hecho de incumplir la decisión adoptada en el fallo del 6 de julio de 2012 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar. 7) El incumplimiento de las órdenes de los fallos de tutela impidieron que el demandante ejecutara el proyecto de vivienda denominado “Multifamiliares Óscar Guerra B”, para el cual se había obtenido previamente licencia de urbanismo y construcción con la finalidad de erigir 3.008 viviendas de interés prioritario, proyecto con el cual se postuló ante el Ministerio de Vivienda pero que no se pudo materializar porque el predio se hallaba ocupado por terceros. 8) El inmueble está actualmente ocupado por familias desplazadas y víctimas de la ola invernal a quienes las autoridades territoriales no les ha brindado soluciones de vivienda, hecho que impide que el predio se pueda enajenar o edificar. 3.

Contestación de la demanda El 18 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda (fl. 211 cdno.1) y ordenó la notificación del departamento del Cesar y del municipio de Valledupar (Cesar). 3.1 Municipio de Valledupar (Cesar) El 17 de febrero de 2015, contestó la demanda (fls. 232 a 235 cdno. 1) con oposición a las pretensiones con fundamento en los argumentos que a continuación se relacionan: 1) No hay falla del servicio, fueron múltiples las circunstancias que confluyeron para que la administración municipal no pudiera cumplir con la diligencia de lanzamiento, 6 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia especialmente porque era materialmente imposible acatar las exigencias del propietario frente al predio ocupado. 2) Se configuran las siguientes excepciones: (i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, porque debió demandarse a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, ya que la primera diligencia de lanzamiento fue programada para el 30 de agosto de 2011, pero no se pudo realizar porque el ESMAD no hizo presencia en el lugar de los hechos y;

(ii) “inexistencia de los hechos”, porque sí se tramitó la querella instaurada por el afectado, sin embargo, concurrieron varios factores externos que impidieron la materialización de las medidas policivas ordenadas, tales como la ausencia de la fuerza policial y los mecanismos judiciales utilizados por los invasores quienes acudieron a la acción de tutela para frenar la acción de la administración, además, el demandante tenía la posibilidad de acudir a la justicia ordinaria y ejercer las acciones posesorias pertinentes. 3.2 Departamento del Cesar Contestó la demanda el 19 de marzo de 2015 (fls. 243 a 250 cdno. 1), se opuso a las pretensiones con sustento en las siguientes excepciones: 1) “Inexistencia de los elementos: hecho, daño y nexo causal en el accionar del Departamento del Cesar”, por cuanto, si bien es cierto que no ha dado cumplimiento a todo lo ordenado en los fallos de tutela, sí ha emprendido acciones tendientes a solucionar la problemática presentada, pues, ha reubicado a más de 59 familias, además, mediante la Ordenanza no. 47 de 2012 se contemplaron 20.000 soluciones de vivienda, de las cuales el 20% se destinaron a la población en situación de desplazamiento y víctima del conflicto armado, igualmente se adoptaron ordenanzas para la compra de terrenos y que le concedieron facultades extraordinarias al gobernador para solucionar las carencias habitacionales de las personas beneficiadas con las sentencias de tutela, de manera que no se encuentra debidamente acreditada la correspondiente falla del servicio. 2) “Inepta demanda – improcedencia de la acción de reparación directa”, debido a que el medio procesal que se debió impetrar es la acción reivindicatoria, consagrada para 7 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia que el dueño de una cosa pueda reclamar la posesión que está en poder de otro, en ese sentido el medio de control jurisdiccional de reparación directa es improcedente. 4.

Audiencia inicial Se llevó a cabo el 25 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo del Cesar negó las excepciones previas presentadas por las demandadas, por considerar lo siguiente: (i) no prospera la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el municipio de Valledupar (Cesar) en atención a que en los hechos de la demanda se asegura que dicho ente territorial incurrió en falla del servicio en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, aspecto que se relaciona con las pretensiones de la demanda, además, existe “legitimación de hecho” por cuanto ese ente fue convocado como parte demandante y;

(ii) no se configura la excepción de ”inepta demanda – improcedencia de la acción de reparación directa”, dado que en las súplicas no se solicita la restitución del inmueble afectado por la invasión, sino que, se imputa una falla del servicio por omisión (fls. 292 y 293 cdno. 1). 5. La sentencia de primera instancia El 26 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual del municipio de Valledupar (Cesar) y del departamento del Cesar (fls. 368 a 382 cdno. apelación) con base en las siguientes consideraciones: 1) Está probado el daño antijurídico invocado, el señor José Francisco Guerra Vega es el propietario inscrito del inmueble denominado “Finca Villanueva” según el folio de matrícula inmobiliaria no. 190-100437, también se constató que el terreno de la referencia fue ocupado en su totalidad por terceros en condición de vulnerabilidad. 2) Este último hecho motivó al demandante a presentar ante la alcaldía de Valledupar (Cesar) una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho que fue admitida por el alcalde el 28 de septiembre de 2011, de manera que se programó diligencia de desalojo para el 8 de mayo de 2012 la que no se pudo practicar porque los invasores presentaron una acción de tutela decidida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, autoridad que el 27 de abril de 2012 le ordenó a ese municipio 8 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia y al departamento del Cesar abstenerse de realizar cualquier desalojo hasta tanto se brindaran a los ocupantes soluciones de vivienda. 3) Aquellas órdenes fueron incumplidas, razón por la cual se inició un incidente de desacato donde se sancionó con multa y arresto al gobernador del Cesar y al alcalde de Valledupar, decisión que fue confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo del Cesar quien revocó solamente la orden de arresto. 4) El municipio de Valledupar (Cesar) y el departamento del Cesar incurrieron en falla del servicio porque no facilitaron las condiciones para que se pudiera llevar a cabo la referida diligencia de desalojo, pues, para que esta tuviera lugar debieron brindar soluciones de vivienda a los ocupantes y reubicarlos, incumplimiento que permitió que el daño antijurídico se consolidara debido a que el predio del demandante fue invadido de manera definitiva, configurándose así la responsabilidad patrimonial extracontractual de esos entes territoriales, sin lugar a la excepción de “inexistencia de los elementos: hecho, daño y nexo causal” propuesta por el departamento del Cesar. 5) Se accede al reconocimiento del daño emergente consistente en el precio comercial del inmueble ocupado por terceros con sustento en el valor consignado en el dictamen de parte aportado con la demanda donde tasó el valor del bien en $39.310.600.000, lo cual surge de multiplicar el precio del metro cuadrado en la zona para la fecha de su realización ($200.000) por la extensión del terreno (196.553 m2) de acuerdo con el método de comparación de mercado, suma total que indexada arroja la cantidad final de $45.783.429.719. 6) Se niega el lucro cesante correspondiente a la utilidad dejada de percibir por la imposibilidad de ejecutar el proyecto denominado “Multifamiliar Óscar Guerra Bonilla”, porque, se trata de un perjuicio eventual, toda vez que la licencia de urbanismo y construcción fue obtenida luego de que el terreno fuera ocupado por los invasores, no obstante, en estos casos donde se reconoce el valor comercial del terreno es posible acceder, a modo de lucro cesante, a la rentabilidad del dinero, razón por la cual procede el pago de los intereses que dejó de producir el valor del bien desde el momento de la ocupación hasta la fecha de la sentencia a razón de un 6% anual, para un total de $10.987.312.700 por este concepto. 9 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 6.

Los recursos de apelación 6.1 Departamento del Cesar El 13 de febrero de 2017, el departamento del Cesar presentó recurso de alzada a través del cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se nieguen a las pretensiones de la demanda (fls. 391 a 400 cdno. apelación), con sustento en lo siguiente: 1) No hay falla del servicio, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar no le ordenó que brindara soluciones de vivienda a los invasores, aspecto que es de fácil corroboración a partir de la lectura del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de tutela del 27 de abril de 2012, en la cual se observa que esa obligación solo estaba en cabeza del coordinador del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada y del alcalde de Valledupar (Cesar). 2) El deber de adelantar el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho es una función que se encuentra en cabeza del municipio de Valledupar (Cesar) y de sus inspectores de policía, según las competencias específicas asignadas por la ley4, además, la continuidad del proceso policivo de lanzamiento no estaba supeditado al cumplimiento de lo ordenado al ente departamental consistente en “implementar las alternativas para incentivar el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda para la población de accionantes”, lo cual sí cumplió porque, desde que se profirió el mencionado fallo de tutela, emprendió las siguientes acciones: (i) a través de la Ordenanza no. 048 de 2012 se adoptó el programa de vivienda “Techo a Salvo”, (ii) se realizaron varias reuniones con la comunidad invasora, una de ellas el 26 de junio de 2012 que permitió que el departamento subsidiara con $5.000.000.000 un proyecto de vivienda de interés prioritario, frente a lo cual los ocupantes se comprometieron a desocupar la mitad del terreno afectado para la construcción de viviendas;

(iii) a través de las Ordenanzas números 018 del 19 de mayo de 2012 y 068 del 25 de febrero de 2013 se facultó al gobernador del Cesar para que comprara predios destinados a la construcción de vivienda para las familias vulnerables, con prioridad en las víctimas del desplazamiento y; (iv) suscribió el convenio denominado “Marco Tripartito No. 075 de 2013” con el objeto de construir albergues temporales y que se desalojaran los 4 Artículo 125 del Decreto-ley 1355 de 1970 y el artículo 15 de la Ley 75 de 1905. 10 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia predios del “Mayor Alberto Pimienta Cotes” por valor de $5.285.000.000, obra que no fue posible ejecutar porque la UARIV no expidió el correspondiente registro presupuestal, razón por la cual se acordó modificar ese convenio con el fin de construir 1.134 albergues en dos fases y no solo incluir a las familias que vivían en los terrenos de Alberto Pimienta Cotes, sino también en los de “Óscar Guerra”. 3) En cuanto a los perjuicios, el tribunal incurrió en un reconocimiento extra petita sobre el lucro cesante, si bien negó la utilidad eventualmente percibida por la ejecución de un proyecto de vivienda, no debió reconocer en su lugar los intereses sobre el valor del inmueble porque tal ítem no fue pedido en la demanda. 4) El a quo no debió dar valor probatorio al avalúo aportado con la demanda porque este no cumple con los requisitos del artículo 226 del Código General del Proceso ya que, si bien en la experticia se alude a que para la tasación del valor del bien afectado se utilizó el método de mercado, no se observan documentos o certificaciones que corroboren el desarrollo de dicho estudio que permitan realizar un ejercicio comparativo con el precio real de los terrenos aledaños según lo exige la Resolución no. 620 del 23 de septiembre de 2008 del IGAC en desarrollo de la Ley 388 de 1997, el perito también omitió realizar un inventario de las características de los suelos del bien en cuestión y no acreditó que estuviera autorizado por la Lonja de Propiedad Raíz para realizar el avalúo conforme lo exige el artículo 3 del Decreto 1420 de 1998. 5) El numeral 5 de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en aplicación del artículo 191 del CPACA, ordenó la transferencia de la propiedad del predio invadido en favor del municipio de Valledupar (Cesar) y del departamento del Cesar, lo cual constituye una lesión enorme porque se está ordenando recibir un inmueble por un valor superior a su precio real en el mercado. 6) Hay caducidad, la ocurrencia de la omisión que originó el daño debe contarse a partir de la expiración del término de 45 días otorgados por el fallo de tutela del 27 de abril de 2012 para brindar soluciones de vivienda temporal, plazo que se cumplía el 12 de junio de 2012 y, considerando la suspensión del término por virtud de la solicitud de conciliación extrajudicial, la parte demandante tenía hasta el 22 de agosto de 2014 para presentar la demanda, pero, la radicó el 5 de septiembre de 2014. 11 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 6.2 Municipio de Valledupar (Cesar) El 17 de febrero de 2017, el municipio de Valledupar (Cesar) solicitó que la sentencia de primera instancia sea revocada y se nieguen las pretensiones de la demanda con apoyo de los argumentos a continuación se exponen: 1) Se configura la excepción de “caducidad” del medio de control de reparación directa, habida cuenta que el daño consistente en la ocupación del terreno se produjo el 29 de mayo de 2011, fecha a partir de la cual empezó a computarse el término para la presentación de la demanda, empero, para cuando se presentó la petición de conciliación extrajudicial, el 10 de junio de 2014, el lapso de 2 años para radicar la demanda ya había precluido. 2) No hay falla del servicio por cuanto: (i) se adelantó el trámite policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, solo que las correspondientes diligencias de desalojo no se pudieron materializar porque, en un primera oportunidad el ESMAD no hizo presencia, posteriormente, los ocupantes lograron por medio de tutela que el desalojo se suspendiera;

(ii) implementó un proyecto para la sensibilización, capacitación, convivencia y seguridad de las familias de los predios Sabanas 1, Villa Luz, Emanuel y Tierra Prometida; (iii) suscribió un convenio denominado “Marco Tripartito Interadministrativo no. 28” el 26 de abril de 2015 por valor de $5.285.000.000 con la Gobernación del Cesar y la Unidad Para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, con el objetivo de construir albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición de vulnerabilidad en el municipio de Valledupar, no obstante, estos albergues fueron objeto de actos vandálicos y;

(iv) por razón de este último hecho, suscribió el contrato de obra no. 599 de 2015 con el objeto de la “construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición de vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar”. 3) Debido a lo anterior, en el incidente de desacato tramitado en el proceso de acción de tutela que culminó con el mencionado fallo del 6 de julio de 2012, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar encontró probado que no hubo omisión alguna del municipio y no le impuso sanción alguna. 12 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 4) Sobre la tasación de los perjuicios, el Tribunal Administrativo del Cesar no advirtió que el avalúo aportado con la demanda incurrió en inconsistencias, tales como: (i) la indebida identificación del inmueble, por cuanto en la demanda se aduce que el predio está ubicado en la carrera 25 no. 48-280 de Valledupar, pero, el dictamen alude a la “carrera 25 y 27 calles 48 y 52”, a su turno, en la escritura no. 136 del 1º de febrero de 2012 otorgada por la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar, aparece la dirección como “carrera 25 número 49-06”;

(ii) la escritura mencionada por el perito, la no. 136 del 1º de febrero de 2012, no corresponde al acto jurídico de compraventa en favor del demandante sino a una actualización de área, nomenclatura y linderos, lo cual demuestra que para fecha de la invasión (29 de mayo de 2011) el demandante no era propietario; (iii) el dictamen contiene errores, porque para el momento en que se realizó, 16 de enero de 2014, el lote ya contaba con servicios públicos y vías pavimentadas, condiciones que eran distintas a las presentes al momento de la invasión, razón por la cual se debe decretar un nuevo avalúo;

(iv) en lugar de valorarse el dictamen aportado con la demanda, debió tenerse en cuenta el proferido por el IGAC el 7 de diciembre de 2011 que fue rendido 6 meses después de la ocurrencia de los hechos y que tasó el avalúo catastral en $1.251.139.000, valor que debió indexar la primera instancia. 5) La sentencia atacada es incongruente frente al reconocimiento del lucro cesante, pues, una vez negado lo concerniente a la posibilidad de ganancia por el hecho de que el demandante no pudo ejecutar un proyecto de vivienda no era viable acceder al pago de intereses, porque no fue una pretensión solicitada en la demanda, de manera que se incurrió en una condena extra petita. 6) La tasación de los perjuicios es exorbitante, su pago podría causar una grave lesión patrimonial al municipio de Valledupar (Cesar) y un enriquecimiento injustificado al demandante, máxime cuando el ente territorial ha realizado inversiones significativas en obedecimiento de las órdenes dadas mediante acción de tutela. 7.

Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 16 de junio de 2017 se admitieron los recursos de apelación presentados por el departamento del Cesar y el municipio de Valledupar (Cesar) (fl. 520 cdno. apelación). 13 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia El 7 de mayo de 2019 (fl. 551 cdno. apelación) se negaron algunas pruebas solicitadas por los apelantes en segunda instancia, incluida la práctica de un nuevo avalúo, no obstante, se decretó el recaudo de algunos documentos que surgieron después de agotada la etapa probatoria, tales como (i) el Convenio Tripartito no. 28 del 6 de abril de 2015 suscrito entre el municipio de Valledupar (Cesar), el departamento del Cesar y la UARIV, así como también el acta de inicio del mismo y, (ii) la providencia emitida el 6 de febrero de 2017 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar que resolvió un incidente de desacato (fls. 551 a 557 cdno. apelación).

El 6 de septiembre de 2021 se corrió traslado a las partes para para alegar de conclusión (SAMAI, índice 83), por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto, quienes expresaron lo siguiente: (i) la parte actora reiteró los argumentos planteados en la demanda, consideró que el medio de control fue presentado de manera oportuna, que existe legitimación en la causa por activa porque la propiedad del bien fue debidamente demostrada, que están acreditados los elementos de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado y los perjuicios reclamados fueron debidamente probados, incluido el lucro cesante (SAMAI índice 87);

(ii) el departamento del Cesar reiteró lo expuesto en el recurso de apelación (SAMAI índice 88), (iii) el municipio de Valledupar (Cesar) insistió en lo expresado en la alzada (SAMAI, índice 89) y, (iv) el Ministerio Público guardó silencio. II CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) cuestión preliminar, 2) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 3) caducidad del medio de control judicial, 4) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 5) reconocimiento de perjuicios, 6) conclusión y, 7) condena en costas. 1.

Cuestión preliminar El doctor Alberto Montaña Plata presentó escrito de fecha 16 de julio de 2024 (índice 112 SAMAI) en el cual manifestó estar incurso en la causal de impedimento prevista 14 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia en el numeral 9 del artículo 141 del CGP5 por existir amistad íntima con el doctor Enrique Gil Botero, apoderado de la parte actora en el proceso de la referencia (índice 87 SAMAI).

Frente a lo anterior, en la forma y términos en que fue formulado el impedimento, estima la Sala que se encuentra configurada la causal prevista en el numeral 9 del artículo 141 del CGP debido a que existe amistad íntima entre el señor consejero Alberto Montaña Plata y el apoderado de la parte demandante, razón por la que dicho impedimento debe ser aceptado. 2.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El centro de la controversia consiste en establecer si se reúnen los elementos requeridos para declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual del municipio de Valledupar (Cesar) y del departamento del Cesar como consecuencia de la supuesta omisión en la que incurrieron al permitir que terceros invasores ocuparan el inmueble de propiedad del señor José Francisco Guerra Vega, debido al incumplimiento de las órdenes emitidas mediante sendas sentencias de procesos de acción de tutela que, entre otras cosas, ordenaron que se brindara a la población vulnerable facilidades para su reubicación temporal y así poder reanudar la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho que había sido programada dentro de los correspondientes procesos policivos, la cual nunca se pudo practicar.

La primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda por encontrar demostrado el daño y una falla del servicio imputable a los entes territoriales demandados, debido a que incumplieron las obligaciones que les fueren impuestas mediante decisiones adoptadas dentro de los procesos de acción de tutela iniciados por los ocupantes del referido predio que, de haber sido acatadas en tiempo hubieran permitido realizar el desalojo de los terceros invasores quienes se hallaban en situación de vulnerabilidad, en consecuencia reconoció perjuicios por daño emergente y lucro cesante; en el recurso de apelación, las personas jurídicas de derecho público demandadas coincidieron en expresar que existe caducidad del medio de control de reparación directa, manifestaron que no incurrieron en falla del servicio porque hicieron 5 El artículo 141 del Código General del Proceso, dispone lo siguiente “Causales De Recusación. Son causales derecusación las siguientes: (…) 9.

Existir enemistad grave o amistad íntima entre el juez y alguna delas partes, su representante o apoderado.” 15 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia todo lo posible por cumplir las órdenes judiciales y enfatizaron en que hubo una indebida valoración del dictamen con apoyo en cual se tasó el valor del bien inmueble afectado porque contiene inconsistencias graves, finalmente, aseveraron que hubo un reconocimiento extra petita, relativo al pago de intereses sobre el valor del terreno, ítem que no fue solicitado en la demanda.

La Sala confirmará la sentencia apelada en el sentido de declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual de los entes demandados porque no se configura la excepción de caducidad en la medida en que el medio de control de reparación directa fue ejercido en tiempo, está debidamente demostrado el daño y este es imputable de manera solidaria al municipio de Valledupar (Cesar) y al departamento del Cesar con fundamento en el título de imputación de falla del servicio, empero, ante las falencias del avalúo aportado con la demanda se modificará el reconocimiento del perjuicio de daño emergente para en su lugar condenar en abstracto por este rubro, adicionalmente se revocará la condena por lucro cesante, dado que el cómputo de intereses sobre el precio comercial del inmueble afectado no obedece a una de las pretensiones de la demanda. 3.

Caducidad del medio de control judicial 1) Uno de los aspectos centrales de la apelación, en el cual coincidieron el municipio de Valledupar (Cesar) y el departamento del Cesar, consiste en el hecho de considerar que el medio de control judicial de reparación directa fue ejercido de manera extemporánea por cuanto: (i) el primero estima que el término de dos (2) años debe computarse desde el 29 de mayo de 2011, fecha en la cual se presentó la ocupación del inmueble denominado “Finca Villaluz” y, (ii) el segundo, manifiesta que el plazo para radicar la demanda inició desde la expiración del término de 45 días otorgado a las autoridades públicas para que cumplieran lo ordenado en la parte resolutiva de la sentencia del 27 de abril del 2012 emitida en el proceso de acción de tutela no. 20001- 33-31-002-2012-00083-00. 2) Al respecto es de vital importancia precisar que, si bien el daño que se alega consiste en la ocupación material del bien inmueble denominado “Finca Villanueva”, es claro que este hecho no fue ejecutado por los demandados sino por terceros, razón por la cual la parte actora con el propósito de imputarle responsabilidad al 16 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia departamento del Cesar y la municipio de Valledupar (Cesar) asegura que estos entes territoriales incurrieron en una omisión administrativa por cuanto no materializaron las correspondientes diligencias de desalojo ordenadas en los procesos policivos de lanzamiento por ocupación de hecho, las cuales no se pudieron realizar porque, previamente, debían cumplir sendas órdenes impartidas por el juez de tutela encaminadas a brindarle soluciones de vivienda temporal a los ocupantes y finalmente garantizar su desalojo en condiciones dignas. 3) En este orden de ideas, el término de caducidad no puede contabilizarse en este caso desde el momento mismo de la ocupación sino a partir del instante en que la administración debió cumplir sus funciones constitucionales y legales. 4) Para dilucidar lo anterior se aclara que, la “Finca Villanueva”, por su gran extensión, fue sectorizada por los invasores6, pues, una parte la llamaron “Emmanuel o Villaluz” y a otra “Tierra Prometida”, hecho que igualmente provocó el trámite de dos procesos policivos diferentes, iniciados, de una parte, por el reputado constructor de un proyecto de vivienda en ese bien, el señor Óscar Alex Guerra Bonilla y, otro, por el propietario José Francisco Guerra Vega. 5) De este modo, los ocupantes del terreno se organizaron en dos grupos diferentes y promovieron dos distintas acciones de tutela con el objeto de evitar ser desalojados y que se protegieran sus derechos a una vivienda digna y a la salud en conexidad con la vida, lo cual dio lugar a dos procesos diferentes e identificados con los números de radicación 20001-33-31-002-2012-00083-00 y 20001-33-33-002-2012-00160-00, ambos conocidos por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar quien profirió las sentencias del 27 de abril de 2012 y 6 de julio de 20127, respectivamente, las cuales accedieron a amparar los derechos fundamentales invocados por los allí demandantes y se emitieron para el municipio de Valledupar (Cesar) y el departamento del Cesar órdenes similares. 6) Aclarado este punto, se destaca que en los ordinales segundo y tercero de la parte resolutiva del fallo del 27 de abril de 2012 del proceso de tutela no. 20001-33-31-002- 2012-00083-00 se ordenó al alcalde del municipio de Valledupar (Cesar) y al gobernador del Cesar que en el “término improrrogable de cuarenta y cinco (45) días 6 Aspecto cuyos detalles serán precisados en el acápite de hechos probados. 7 Procesos que al parecer no se pudieron acumular porque, para cuando se presentó la demanda del segundo, el 15 de junio de 2012 ya se había fallado el primero el 27 de abril de 2012. 17 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia contados a partir de las notificaciones del presente fallo” brindaran soluciones para albergues temporales y alternativas que incentivaran el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda para los allí accionantes (fl. 85 cdno. 1), en este fallo también se impartió la orden al referido municipio de abstenerse de realizar cualquier diligencia de lanzamiento hasta tanto no se materializaran las respectivas soluciones temporales de vivienda8. 7) Así las cosas, la Sala tomará como punto de referencia para el correspondiente cómputo del término de caducidad y la consecuente materialización de una omisión administrativa, el vencimiento del plazo de 45 días otorgado en la sentencia del 27 de abril de 2012 en el proceso de tutela no. 20001-33-31-002-2012-00083-00 (fl 85 cdno. 1) para la implementación de soluciones de vivienda temporales, ya que, si bien hubo un segundo proceso de la misma naturaleza cuyo fallo se emitió de manera posterior, en el proceso no. 20001-33-33-002-2012-00160-00 (fls. 64 y 65 cdno. 1), lo cierto es que ambos procesos versaron sobre los mismos hechos, solo que con grupos de demandantes distintos pero respecto de la ocupación del mismo predio9, en los cuales se emitieron órdenes similares a las mismas autoridades y con igual finalidad, proteger los derechos de la población vulnerable asentada en el inmueble del demandante. 8) Así las cosas, para verificar cuándo expiró ese plazo de 45 días, es necesario constatar cuándo fue notificado el fallo del 27 de abril de 2012, frente a lo cual se evidencia que a este proceso de reparación directa no se aportó la constancia de notificación de esa sentencia, pero se asume que, por tratarse de un proceso de acción de tutela, esta se agotó por el medio más expedito y eficaz, a más tardar al día siguiente de haber sido proferido, según lo previsto en el artículo 30 del Decreto-ley 2591 de 199110, de manera que en aplicación de esa normativa es posible deducir que el inicio del cómputo de aquel plazo de 45 días se dio a partir del día hábil siguiente a la expedición de dicha providencia del 27 de abril de 201211, es decir, desde el 30 de abril hasta el 6 de julio de 2012, y como en esta última fecha no se produjo ninguna 8 En efecto, en la sentencia del 27 de abril de 2012, expediente no. 20001-33-31-002-2012-00083-00, al final del ordinal “Tercero” se expresó: “Del mismo modo ordénese al Municipio de Valledupar para que se abstenga de realizar cualquier diligencia de lanzamiento hasta que no se materialicen soluciones de vivienda” (fl. 85 cdno. 1). 9 Este punto se precisará en el momento de estudiar el daño ya que, si bien pareciera que parte de la invasión tuvo lugar en terrenos de propiedad del señor Óscar Álex Guerra Bonilla, existen elementos de prueba para corroborar que se dio en el lote de propiedad del señor José Francisco Guerra Vega. 10 El artículo 30 del Decreto 2951 de 1991 reza lo siguiente: “El fallo se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente de haber sido proferido”. 11 Día viernes. 18 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia solución de vivienda para los ocupantes y tampoco el desalojo del bien12, este fue el momento en el cual se configuró la omisión y desde entonces comenzó a correr el término de caducidad. 9) En consecuencia, en principio, el plazo de dos (2) años para la presentación de la demanda de reparación directa transcurrió desde el 7 de julio de 2012 hasta el 7 de julio de 2014, sin embargo, se suspendió por el hecho del agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 75 Judicial I Para Asuntos Administrativos desde el 10 de junio hasta el 19 de agosto de 2014 (fls. 193 a 195 cdno. 1), a falta de 27 días para que el referido término feneciera, y como la demanda se radicó el 5 de septiembre de 2014 (fls. 191 y 209 cdno. 1), lo fue en el tiempo establecido en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 4.

Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado En este apartado de la sentencia, el estudio de la responsabilidad patrimonial extracontractual de los entes públicos demandados se realizará en el siguiente orden: (i) responsabilidad estatal en eventos de despojo definitivo de inmuebles por parte de terceros, (ii) hechos probados, (iii) legitimación en la causa por activa y acreditación del daño y, (iv) imputación. 4.1 La responsabilidad estatal en eventos de despojo definitivo de inmuebles por parte de terceros 1) En el presente caso, la parte demandante discute que debido a la omisión, que le atribuye al municipio de Valledupar (Cesar) y al departamento del Cesar, no fue posible materializar una orden de desalojo emitida por el primero de los mencionados en el trámite un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho. 2) Según se evidenciará en el acápite de hechos probados, sobre el bien afectado se iniciaron y tramitaron dos diferentes y separadas acciones posesorias de carácter 12 A pesar de que la sentencia del 27 de abril de 2012 no precisó si el plazo allí contemplado era en días hábiles o calendario, lo cierto es que debe entenderse que lo fue en días hábiles en aplicación integral del artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, que preceptúa: “En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquéllos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho.

Los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario”. Adicionalmente, si bien esa sentencia fue objeto de impugnación y confirmada el 17 de noviembre de 2012 por el Tribunal Administrativo del Cesar, lo cierto es que tal recurso no impedía el cumplimiento del fallo de primera instancia, según lo expresamente dispuesto en el artículo 30 del Decreto-ley 2591 de 1991. 19 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia policivo a partir de sendas querellas de lanzamiento por ocupación de hecho, en los términos del Decreto 1355 de 1970, vigente para la época de los hechos13. 3) Ahora bien, debido al carácter provisional de las medidas adoptadas en los procedimientos de lanzamiento por ocupación de hecho, las cuales subsisten hasta tanto el juez no decida algo diferente14, ya que no impiden que el mismo asunto pueda adelantarse ante el juez civil mediante la acción posesoria15 o reivindicatoria16, la Corte Constitucional en sentencia SU-157 de 2022 determinó los parámetros a considerar para examinar la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado en los eventos de ocupación de hecho por parte de terceros ajenos a la administración, entre los cuales se destaca el deber de los afectados de promover mecanismos administrativos y judiciales para la protección, ya sea de la posesión o del derecho de dominio, de la siguiente forma: “Es así que la regla de diligencia que se desprende de la jurisprudencia contencioso administrativa, en relación con los casos de ocupación de hecho por parte de terceros ajenos a la Administración, se refiere al cumplimiento de una carga mínima en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales al alcance del demandante, esto con el fin de evaluar que el daño no haya sido causado por un hecho atribuible a quién reclama la reparación, evento en el cual se rompería el nexo causal respecto de la actuación del Estado.

Sin embargo, dicha carga no ha sido restringida a un medio de defensa en específico, a pesar de que la mayoría de los casos, por circunstancias fácticas que no constituyen condicionamientos, hayan evaluado dicha diligencia en relación con el proceso policivo de lanzamiento, pues fue el mecanismo interpuesto por los demandantes. Esta situación no excluye el ejercicio de los demás mecanismos al alcance del propietario y la consecuente valoración de esta conducta por parte del juez contencioso administrativo, quién debe tener en cuenta, de acuerdo con un parámetro amplio de diligencia, la promoción de diversos medios de defensa.” (resalta la Sala). 13En el caso de inmuebles urbanos, la querella de lanzamiento por ocupación de hecho se hallaba regulada por la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930, sin embargo, mediante la sentencia C-241 de 2010, la Corte Constitucional al conocer de una demanda de inconstitucionalidad sobre el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, precisó que esa disposición normativa fue subrogada por el Decreto-ley 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), el cual regía para el momento en el cual se dio la ocupación en el año 2011, fecha anterior a la expedición de la Ley 1081 de 2016 que derogó esta última disposición. 14 El artículo 127 del Decreto-ley 1355 de 1970, dispone que “las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa”.

Acerca de este tema la Corte Constitucional en sentencia SU-805 de 2003, expresó lo siguiente: “Se trata de una instancia habilitada para restituir la tenencia de un inmueble, mas no para decidir las controversias suscitadas con ocasión de los derechos de dominio o posesión pues éstas deben sortearse ante la jurisdicción ordinaria. De igual manera, se trata de una institución que tampoco debe confundirse con otras similares, como el amparo contra actos perturbadores de la posesión o mera tenencia, o el amparo contra la permanencia arbitraria en domicilio ajeno o la restitución de bienes de uso público”. 15 De conformidad con el artículo 972 del Código Civil, las acciones posesorias tienen por objeto “conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales constituidos en ellos”, que no solamente pueden ser ejercidas para proteger al propietario sino cualquier otra persona que ejerza posesión. 16 Aparte de las acciones posesorias, el Código Civil contempla la reivindicatoria, que, según el artículo 946 de ese compendio normativo es aquella “que tiene el dueño de una cosa singular, de que no está en posesión, para que el poseedor de ella sea condenado a restituirla”. 20 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 3) Sobre este punto, debe igualmente ponerse de presente que, si bien es cierto que de conformidad con la normatividad pertinente el Consejo de Estado17 ha expresado que las medidas policivas tomadas en los procedimientos por ocupación de hecho no suscitan controversia sobre la propiedad, sino solamente sobre la posesión, también ha reconocido que existen situaciones en las cuales es posible considerar que se ha perdido un inmueble en el transcurso de un procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho cuando se comprueba que no podía recuperarse a través de un juicio posesorio o reivindicatorio, especialmente por razones de interés general que impiden que un eventual desalojo sea de imposible materialización o impracticable a pesar de la existencia de una orden de un juez civil, así: “Ciertamente, cabe precisar y reiterar, que pueden ocurrir situaciones en las que la inactividad de la Administración puede generar la afectación del derecho de propiedad, en efecto, se trata de aquellos casos en que por especiales razones de interés general, principalmente de tipo social, ya sea en cumplimiento de órdenes judiciales –en particular órdenes derivadas de un juicio de tutela- o administrativas, se opte por prohijar la ocupación en la medida en que ordenar el desalojo y/o practicar la diligencia que le dé cumplimiento, generen una situación tal que se desprotejan los derechos de poblaciones catalogadas como sujetos de especial protección, en cuyo caso puede ocurrir que: i) se torne nugatorio e innecesario acudir al juez de la causa, puesto que aun cuando se obtenga con éxito la reivindicación del bien o la protección de la posesión, resultaría imposible ejecutar la decisión del juez por cuestiones de orden social, en cuyo caso el juez de la acción de reparación directa podrá – según los hechos del caso y la conducta del demandante- eximir de la obligación de agotar los mecanismos administrativos y procesales de protección de la propiedad, la posesión y/o el statu quo; frente a lo cual es posible que, ii) se configure un daño especial en cabeza del propietario del predio ocupado, en la medida en que por razones de interés general – la protección de sujetos de especial protección como desplazados, indígenas, madres cabeza de familia, etc.- se sacrifique el derecho de propiedad del titular del predio; y en consecuencia, iii) se dará aplicación al artículo 220 C.C.A., ahora 190 y 191 C.P.A.C.A, y se ordenará la transferencia de la propiedad del bien a favor de la(s) entidad(es) pública(s) demandada(s), para que ellas solucionen, en el marco de sus competencias, la manera en que, de ser posible, se “legalizarán” esas ocupaciones.

Lo anterior no implica, bajo ningún concepto ni interpretación posible, que la Sala prohíje las ocupaciones ilegales de bienes privados o la “colonización” de terrenos ajenos o que se consolide una postura que llevaría al Estado a asumir una responsabilidad genérica y absoluta por los conflictos que se pudieran generar por esa razón. Sin embargo, la Sala no puede desconocer las dificultades que en la ejecución de medidas de desalojo encuentran algunas 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de mayo de 2013, radicación no. 25000-23- 26-000-1998-03038-01 (27557) CP Danilo Rojas Betancourth;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de mayo de 2013, radicación no. 44001-23-31-000-2000-00557-01 (28158), CP Mauricio Fajardo Gómez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 23 de febrero de 2017, radicación no. 08001-23-31-000-1999-02289-01 (34121) CP Marta Nubia Velásquez Rico. 21 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia autoridades administrativas por la propia situación social y de violencia que atraviesa el país con el consecuente desamparo de los derechos de los particulares que ello puede generar, razón por la cual se impone que las autoridades de policía realicen un juicio de ponderación con el fin de determinar la procedencia de continuar o no con la ejecución de la orden de desalojo, lo que habrá de hacerse debidamente motivado y con la plena identificación de los ocupantes y de la situación de especial protección en la que se puedan encontrar.”18 (subrayado y negrillas adicionales). 4) En ese sentido, una vez se verifiquen los elementos de prueba pertinentes, deberá tenerse en cuenta si existen supuestos de hecho suficientes para que al demandante se le tornara nugatorio acudir ante el juez de la causa, con el fin analizar si debía agotar el propietario, aparte de los mecanismos de los cuales disponía ante el ente municipal, los judiciales para efectos de la protección de sus derechos de posesión y propiedad. 4.2 Hechos probados Con el propósito de precisar el contexto en el cual se originó el daño y de conformidad con las pruebas aportadas al proceso, se destacan las circunstancias de hecho más relevantes para la resolución del litigio, a las cuales se aludirá en el siguiente orden temático: (i) el derecho de propiedad del demandante y el proyecto urbanístico que se pretendía desarrollar, (ii) tramites policivos iniciados para la recuperación de la “Finca Villanueva”, (iii) acciones de tutela ejercidas por los invasores u ocupantes y, (iv) gestiones de los entes territoriales demandantes. 4.2.1 El derecho de propiedad del demandante y el proyecto urbanístico que se pretendía desarrollar 1) Acorde con la información consignada en el respectivo certificado de tradición y libertad de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar expedido el 8 de mayo de 2014, el señor José Francisco Guerra Vega es el titular del derecho de dominio sobre un bien denominado “Finca Villanueva” ubicado en la carrera 25 no. 48- 280 del municipio de Valledupar (Cesar), el cual adquirió por compra a la sociedad Minerexpo SA mediante la escritura pública no. 1766 del 21 de diciembre de 2001 de la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar, acto registrado el 20 de febrero de 2002 (fl. 2 cdno. 1). 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2015, expediente no. 25000- 23-26-000-2001-02697-01 (33.977), CP Hernán Andrade Rincón. 22 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia La matrícula inmobiliaria del terreno corresponde al no. 190-100437, fue abierta el 20 de febrero de 2002 luego de un englobe realizado en la misma escritura de compraventa no. 1766 del 21 de diciembre de 2001, para esta última fecha el predio contaba con una extensión de 27 hectáreas y 962 m2, no obstante, en el certificado de tradición figura que posteriormente fue objeto de dos ventas parciales, así: (i) la realizada en favor del municipio de Valledupar (Cesar) el 31 de diciembre de 2003 mediante la escritura pública no. 1348 de la Notaría Tercera de Valledupar en una extensión de 107.458,52 m2 cuadrados y por un valor de $967.126.680, reflejada en la anotación no. 2 del 14 de enero de 2004, con un remanente de 163.503,43 m2 y, (ii) la celebrada el 13 de agosto de 2003, a través de la escritura pública no. 748 de la Notaría Tercera de Valledupar en favor de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia en un área de 1800 metros cuadrados por valor de $50.000.000, lo cual se observa en la anotación no. 3 del 12 de febrero de 2004, cuyo remanente no fue precisado “por cuanto hay registrada una escritura posterior” (fl. 2 vlto, cdno. 1).

En este orden de ideas, si bien el predio debería contar con una extensión inferior a 163.503,43 m2, lo cierto es que en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria se consigna que la extensión actual es de 196.553 m2 o 19 hectáreas con 6.553 m2, diferencia que obedece a la protocolización de la escritura pública no. 0136 del 1 de febrero de 2012 de la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar por medio de la cual se procedió a la actualización de linderos, nomenclatura y corrección de área19. 2) El 30 de diciembre de 2011, la Curaduría Urbana no. 2 de Valledupar concedió en favor del señor José Francisco Guerra Vega la licencia de urbanismo y construcción no. 02001-11-2-0433, en la condición de propietario del lote de terreno de una 19 En la referida escritura pública no. 136 del 1 de febrero de 2012 de la Notaría Tercera del Valledupar que se aportó con la demanda, se expresa que José Francisco Guerra Vega “adquirió inicialmente en mayor extensión y por medio de la escritura pública NO. 1.766 del 21 de diciembre de 2001 de la NOTARÍA TERCERA DE VALLEDUPAR y por la misma escritura englobó el predio que había adquirido, posteriormente de conformidad con la escritura pública 1.348 de fecha 31/12/2003 de la misma NOTARÍA TERCERA DE VALLEDUPAR, hizo compraventa parcial, quedándole un remanente de 163.503,43M2, dejando constancia que esta última escritura se registró primero que la escritura pública No. 748 de fecha 13/08/2003 de esta misma Notaría (como está reflejado en el certificado de tradición y libertad del folio No. 190-100437), en la cual también hizo compraventa parcial de 1.800M2, en consecuencia a estas compraventas parciales actualmente el remanente del predio de propiedad del exponente es de 161.703,43 M2 (….).

Que en su propio nombre, procede por medio de este instrumento público, con fundamento en el certificado No 00736254 de fecha 7 de diciembre de 2011, expedido por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGISTÍN CODAZZI, que se anexa a esta escritura pública, a ACTUALIZAR EL ÁREA, NOMENCLATURA Y LINDEROS del predio de su propiedad y descrito en la cláusula segunda de este acto, el cual hoy en adelante para todos los efectos legales a que haya lugar quedará con la siguiente descripción: UN LOTE DE TERRENO con una extensión superficiaria de CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES METROS CUADRADOS (196.553), es decir, DIECINUEVE HECTÁREAS (19 Has) con (6.553M2), situado en el perímetro urbano de la ciudad de Valledupar en la carrera 25 NO. 49-06.” (fl. 177 cdno. 1).

A este instrumento público anexó la referida certificación del IGAC, donde se hace constar los linderos y la extensión de ese bien, con un avalúo catastral de $1.251.139.000 (fl. 178 cdno. 1). 23 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia extensión superficiaria de 19 hectáreas y 6.553 m2, con el propósito de desarrollar tres (3) etapas del proyecto denominado “Multifamiliares Óscar Guerra B” en un plazo de 36 meses para la edificación de 3.008 viviendas y apartamentos de interés social (fls. 107 a 1116 cdno. 1); en el contenido de ese acto administrativo se expresa que el constructor responsable es el señor Óscar Álex Guerra Bonilla. 4.2.2 Trámites policivos iniciados para la recuperación de la “Finca Villanueva” 1) Querella de lanzamiento por ocupación de hecho formulada por Óscar Álex Guerra Bonilla: El señor Óscar Álex Guerra Bonilla, en la condición de representante de la sociedad OGB SCS inició ante la alcaldía de Valledupar una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho en contra de personas indeterminadas, a la cual accedió el respectivo alcalde mediante la Resolución no. 002604 del 4 de octubre de 2011, cuya respectiva diligencia fue programada para el 28 de noviembre de 2012, esta información se extracta del aviso emitido el 2 de noviembre de 2012 por la Inspectora Primera Civil Urbana de Valledupar20.

La correspondiente diligencia de lanzamiento, como se verá más adelante, no se pudo realizar debido a que fue suspendida porque los ocupantes presentaron una acción de tutela en la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar amparó los derechos a una vivienda digna a través del fallo del 6 de julio de 2012 en el proceso con radicación no. 20001-33-33-002-2012-00160-00. 2) Querella de lanzamiento por ocupación de hecho solicitada por José Francisco Guerra Vega: 20 El contenido de la parte resolutiva dicha decisión de la administración municipal fue el siguiente: “PRIMERO: Que la inspección ha sido comisionada para llevar a cabo una DILIGENCIA DE LANZAMIENTO, dentro de la QUERELLA POLICIVA DE LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO, promovida por LA SOCIEDAD O.G.B. representada legalmente por el señor OSCAR ALEX GUERRA BONILLA, contra PERSONAS INDETERMINADAS, mediante apoderado doctor ÁLVARO VERGARA OYOLA.

SEGUNDO: Que la Inspección Primera Civil de policía dando cumplimiento a lo ordenado mediante RESOLUCIÓN NO. 002604 DE FECHA 4 DE OCTUBRE DE 2011, ha fijado fecha para el día 28 NOVIEMBRE DE 2012 a partir de las 8:00 de la mañana, para llevar a cabo LA DILIGENCIA DE LANZAMIENTO, del predio distinguido con el No. 1 de la Urbanización O.G.B de esta ciudad”.

(fl. 12 cdno. 6 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 24 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia a) El 20 de julio de 2011, José Francisco Guerra Vega presentó una querella de lanzamiento por ocupación de hecho en contra de personas indeterminadas, por cuanto el 29 de mayo de ese año un grupo numeroso de personas ingresaron al predio “Finca Villanueva” y lo ocupó sin mediar consentimiento del propietario (fls. 9 y 10 cdno. 1). b) El 30 de agosto de 2011, se llevó a cabo una diligencia de inspección al mencionado inmueble por parte de la Inspectora Primera Civil Urbana de Policía de Valledupar, donde se encontraron una serie de personas habitando en “cambuches, unidades habitacionales construidas en bahareques, en madera cubiertas de zinc y materiales de desecho las cuales ocupan casi la totalidad del inmueble descrito” (fl. 12 cdno. 1), en esa oportunidad, uno de los abogados de los invasores expresó que sobre esos predios se encontraban ubicadas aproximadamente 1.200 familias integradas por niños, ancianos, discapacitados y desplazados por la violencia, quienes habían obtenido un fallo de tutela favorable en primera instancia y que su propósito no era apoderarse del terreno sino obligar al gobierno local para que fueran incluidos en proyectos de vivienda (fls. 12 y 13 cdno. 1). c) Mediante la Resolución no. 002550 del 28 de septiembre de 2011, el alcalde de Valledupar admitió la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho y comisionó a la Inspectora Primera Civil Urbana de Policía de Valledupar para que adelantara la correspondiente diligencia de lanzamiento, sobre el fallo de tutela mencionado por los ocupantes consideró que versaba sobre un predio diferente (fls. 14 a 17 cdno. 1). d) En cumplimiento de esa orden, a través del aviso del 26 de abril de 2012, la Inspectora Primera Civil Urbana de Policía de Valledupar programó para el día 8 de mayo de 2012 la correspondiente diligencia de desalojo (fl. 26 cdno. 1), pero, esta no se pudo materializar debido al fallo de tutela proferido el 27 de abril de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar dentro del proceso no. 20001-23-31-002-2012-00083-00, al cual se hará referencia con detalle más adelante. e) Posteriormente, esa inspección de policía fijó otra fecha para concretar el lanzamiento por ocupación de hecho el 28 de noviembre de 2012 (fl. 29 cdno. 6), pero 25 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia fue suspendida expresamente por la anotada autoridad judicial mediante auto del 27 de noviembre de 2012 en el proceso de tutela no. 20001-23-31-002-2012-00083-0021. 4.2.3 Acciones de tutela ejercidas por los invasores u ocupantes 1) Proceso con radicación no. 20001-33-31-002-2012-00083-00 ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar: a) El 13 de abril de 2012, veinticuatro (24) personas pertenecientes a dieciocho (18) familias diferentes, compuestas cada una por un promedio de cinco (5) integrantes, quienes aseguraron ser desplazados y víctimas del conflicto armado interno, expresaron haber ocupado los predios del señor “Óscar Guerra Bonilla conformados por los barrios Villa Luz (Emmanuel) y Tierra Prometida” a los cuales habían ingresado el 28 de mayo de 2011, solicitaron que les fueran amparados los derechos a una vivienda digna, a la salud en conexión con la vida y los derecho de los niños (fls. 69 cdno. 1), pues, no se habían satisfecho sus necesidades de vivienda, no contaban con servicios públicos y estaban expuestos a deplorables condiciones de salud. b) El 27 de abril de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar amparó los derechos fundamentales reclamados por los allí demandantes, de la siguiente forma: “PRIMERO: Tutelar parcialmente los derechos fundamentales a la vivienda digna, derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida, el derecho de los niños contemplados en los artículos 11, 49 y 51 de la Constitución Política de la presente acción interpuesta a través de apoderado judicial por NELLYS GUZMÁN TORRES NACOR y los demás accionantes contra el DEPARTAMENTO DEL CESAR, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR REGIONAL CESAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ordénese al Coordinador del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada SNIPD, al Alcalde Municipal de Valledupar para que en el término improrrogable de 45 días contados a partir de la notificación del presente fallo brinde a los accionantes soluciones de 21 En el referido aviso del 28 de septiembre de 2011 se informó: “PRIMERO: Que la Inspección ha sido comisionada para llevar a cabo DILIGENCIA DE LANZAMIENTO dentro de la QUERRELLA POLICIVA DE LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO, promovida por JOSÉ FRANCISCO GUERRA VEGA, mediante apoderado doctor ÁLVARO VERGARA OYOA contra PERSONAS INDETERMINADAS.

SEGUNDO: Que la Inspección Primera Civil de Policía dando cumplimiento a lo ordenado mediante RESOLUCIÓN No. 002550 del 28 de septiembre de 2011, ha fijado fecha para el día 28 DE NOVIEMBRE DE 2012, a partir de las 8:00 de la mañana, para llevar a cabo UNA DILIGENCIA DE LANZAMIENTO, del predio denominado VILLA NUEVA; UBICADO A LA ENTRADA DEL BARRIO MAREIGUA de esta ciudad (…).” (fl. 29 cdno. 6 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 26 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia vivienda de carácter temporal y posteriormente, proporcionarles las asesorías pertinentes sobre los procedimientos que deben seguir para el acceso al subsidio familiar de vivienda de interés social ante el Fondo Nacional de Vivienda y vincule a los proyectos productivos que permitan la estabilización socioeconómica a cada uno de los accionantes de acuerdo a la caracterización e identificación del perfil laboral de cada uno, así mismo ordénese al Coordinador del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada SNIPD realizar un estudio y censo de los accionantes que no figuran como desplazados en el Registro Único de Población Desplazada a fin de que sean incluidos en el registro una vez su situación de desplazamiento sea evaluada.

TERCERO: Ordénese al Gobernador del Departamento del Cesar y al Alcalde Municipal de Valledupar para que en el término improrrogables de cuarenta y cinco (45) días contados a partir de la notificación del presente fallo implemente las alternativas que incentiven el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda para la población a los accionantes (…), gestionando programas de mejoramiento de vivienda encaminada a dignificar las condiciones de vivienda de los accionantes una vez adquieran el subsidio familiar de vivienda de interés social.

Del mismo modo ordénese al Municipio de Valledupar para que se abstenga de realizar cualquier diligencia de lanzamiento hasta que no se materialicen las soluciones de vivienda ordenadas en el presente proveído (…).”22 (fl. 85 cdno. 1 – destaca la Sala). c) Inconformes con esa decisión, el señor Óscar Álex Guerra Bonilla y el municipio de Valledupar (Cesar) radicaron sendos recursos de apelación, sin embargo, la sentencia de tutela fue confirmada el 14 de junio de 2012 por el Tribunal Administrativo del Cesar (fls. 87 a 106 cdno. 1). d) El 27 de noviembre de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, a solicitud de los demandantes, ordenó la suspensión provisional de unas diligencias de lanzamiento fijadas por la Inspección Primera Civil de Policía de Valledupar para el 28 de noviembre de 2012 y dio apertura a un incidente de desacato (fls. 27 y 28 cdno. 6), cuyo resultado final no se conoce en este proceso. 2) Proceso con radicación no. 20001-33-33-002-2012-00160-00 seguido ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar: 22 Entre las consideraciones para llegar a tal determinación se expresó: “En el presente caso los accionantes a través de apoderado judicial, exponen que han realizado ocupación de facto a predios de propiedad de Oscar Guerra y siguen sin solucionar la necesidad de una vivienda digna.

Pues bien, frente a esta situación no se evidencia en el presente caso que los accionantes (sic) hayan realizado las gestiones pertinentes en aras de obtener el subsidio familiar de vivienda de interés social para acceder a una vivienda digna el cual es entregado a la población desplazada por el Fondo Nacional de Vivienda como lo establece el Decreto 4911 de 2009, razón suficiente que permite establecer que por su condición de vulnerabilidad ostentan una protección especial y por consiguiente tienen derecho a acceder a una vivienda digna como se establece en la presente acción, por lo que se ordenará al Coordinador del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada SNIPD y la Municipio de Valledupar que implementen las medidas pertinentes para que puedan acceder a los subsidios de vivienda de interés social y así superar las condiciones de vulnerabilidad” (fl. 79 cdno. 1). 27 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia a) El 15 de junio de 2012, otras sesenta (60) personas pertenecientes a 59 familias, conformadas cada una por un promedio de 5 integrantes, promovieron acción de tutela a través de agente oficioso en contra del municipio de Valledupar (Cesar), el departamento del Cesar y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social con la finalidad de obtener protección a sus derechos fundamentales a una vivienda digna y derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida, quienes afirmaron que se encontraban ocupando un inmueble de propiedad del señor “Óscar Guerra Bonilla conformado por los barrios denominados Villa Luz (Emmanuel) y Tierra Prometida” (fl. 3cdno. 8), frente a lo cual el “dueño” del inmueble había presentado una querella para buscar el lanzamiento por ocupación de hecho decretada mediante la Resolución no. 002604 del 4 de octubre de 2011, con dos intentos fallidos el 21 de noviembre y 15 de diciembre de 2011, además, que estaba en trámite “otra querella para los habitantes de Tierra Prometida para el día 8 de mayo de 2012” pero, que esas diligencias fueron suspendidas en virtud del fallo del 27 de abril de 2012 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar emitido en ese otro proceso de tutela (fls. 3 a 8 cdno. 8). b) Durante los días 23 y 24 de abril de 2012, el juzgado practicó una inspección judicial a las invasiones “Villa Luz (Emmanuel) y Tierra Prometida” de la ciudad de Valledupar, ocasión en la cual constató que esos terrenos se encontraban habitados por personas en condiciones de vulnerabilidad, sin acceso a servicio públicos, quienes expresaron que habían arribado al lugar el 28 de mayo de 2011 (fls. 53 a 59 cdno. 8).

El 6 de julio de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar consideró que había suficiente mérito para tutelar los derechos de los ocupantes y en consecuencia dispuso lo siguiente: “PRIMERO: Tutelar parcialmente los derechos fundamentales a la vivienda digna, derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida, derechos de los niños contemplados en los artículos 11, 49 y 51 de la Constitución Política de la presente acción interpuesta a través de apoderado judicial por VICTOR CASTRILLO MORALES y de los demás accionantes contra el DEPARTAMENTO DEL CESAR, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL.

SEGUNDO: Ordenar al Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social, para que en un plazo no superior a veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta decisión, la realización de un censo de las familias asentadas en el predio sabana 1 de que trata este proceso, con el fin de identificar quienes reúnen la condición de personas desplazadas por la 28 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos en la jurisprudencia constitucional.

TERCERO: Ordenar al Alcalde municipal de Valledupar, levantar la suspensión de la diligencia de desalojo fijada sobre los predios de propiedad del señor OSCAR GUERRA BONILLA denominados Villa Luz y Tierra Prometida. En consecuencia, una vez culminado el censo ordenado en el numeral anterior, deberá proceder a fijar una nueva fecha para efectuar la diligencia de desalojo que no podrá exceder de veinte (20) días, notificando para ello a las personas que ocupan el inmueble en mención con una antelación mínima a quince (15) días a la prevista para el desalojo.

CUARTO: Ordénese al Gobernador del Departamento del Cesar y al Alcalde Municipal de Valledupar, para que en el término improrrogable de cuarenta y cinco (45) días contados a partir de la notificación del presente fallo implemente las alternativas que incentiven el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda para la población de los accionantes (…) gestionando programas de mejoramiento de vivienda encaminada a dignificar las condiciones de vivienda de los accionantes una vez adquieran el subsidio familiar de vivienda de interés social (…)”23 (fls. 64 y 65 cdno. 1- negrillas adicionales) c) El 20 de septiembre de 2012, el señor Óscar Álex Guerra Bonilla, quien dijo actuar como tercero con interés legítimo y representante de la empresa “OGB SCS”, formuló un incidente de desacato en contra del alcalde de Valledupar (Cesar) y el Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social por el incumplimiento de las órdenes dadas en el fallo del 6 de julio de 2012 (fls. 1 y 2 cdno. 3).

Adjunto a ese escrito aparece un poder otorgado por José Francisco Guerra Vega, en condición de propietario del terreno denominado “Tierra Prometida”, en favor de Óscar Álex Guerra Bonilla para que en su nombre formulara un incidente de desacato por el incumplimiento de la sentencia del 6 de julio de 2012 (fl. 96 cdno. 3). La solicitud para 23 En la parte considerativa de ese fallo se expresó: “En ese orden de ideas, teniendo en cuenta como punto de referencia el argumento jurisprudencial antes citado se establece que efectivamente los accionantes tienen derecho a que se les garantice la protección y el goce de sus derechos fundamentales, entre ellos el derecho a la vivienda digna el cual por las condiciones de vulnerabilidad se hace imperioso su amparo, no se debe dejar de lado que la posesión ´por vías de hecho como ocurre en el caso concreto, no es el medio más eficaz para su materialización, toda vez que esta tenencia va en contravía de los derechos que sobre el inmueble ostenta el propietario.

Pues bien, frente a esta situación no se evidencia en el presente caso que los accionantes hayan realizado las gestiones pertinentes en aras de obtener el subsidio familiar de vivienda de interés social para acceder a una vivienda digna el cual es entregado a la población desplazada por el Fondo Nacional de Vivienda como lo establece el Decreto 4911 de 2009, razón suficiente que permite establecer que por su condición de vulnerabilidad ostentan una protección especial y por consiguiente tienen derecho a acceder a una vivienda digna como se establece en la presente acción, por lo que se ordenará al Coordinador del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada SNIPD y la Municipio de Valledupar que implementen las medidas pertinentes para que puedan acceder a los subsidios de vivienda de interés social y así superar las condiciones de vulnerabilidad.” (fl. 60 cdno 1) 29 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia el inicio del correspondiente incidente de desacato también fue propuesta por los demandantes de ese proceso (fls. 1 a 5 cdno. 6)24. d) El 15 de noviembre de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Valledupar decidió dicho incidente, consideró que se habían incumplido las órdenes dadas en el fallo del 6 de julio de 201225 a los entes administrativos territoriales (fls. 27 a 34 cdno. 1 y 614 a 621 cdno. 4), en el siguiente sentido: (i) frente al gobernador del departamento del Cesar26, lo sancionó con multa de diez (10) smlmv y arresto por cinco (5) días debido a que, si bien era cierto que el ente departamental había dispuesto recursos importantes para cumplir con los planes de vivienda de personas en situación de vulnerabilidad y adquirir lotes destinados a desarrollar planes habitacionales, hasta esa fecha no se había emitido acto administrativo alguno para mitigar las calamidades de los moradores de las invasiones y, (ii) al alcalde del municipio de Valledupar (Cesar), lo sancionó con multa de cinco (5) smlmv27, porque si bien este informó que el ente territorial estaba trabajando para implementar soluciones de vivienda en 24 De este escrito se destaca lo siguiente: “Desde que se profirió la sentencia el 6 de julio de 2012, la cual fue confirmada por el tribunal, hasta la fecha han transcurrido más de cuatro meses y el señor alcalde de Valledupar no le ha dado cumplimiento al fallo judicial de manera integral como debe hacerlo y por el contrario, fijó para el día 28 de noviembre del presente año un desalojo masivo a las comunidades de EMMANUEL y TIERRA PROMETIDA, ocupantes del predio VILLA NUEVA de propiedad de JOSÉ FRANCISCO VEGA y el predio distinguido como Lote No. 1de la Urbanización OGB de propiedad del señor OSCAR ALEX GUERRA BONILLA, que es el mismo predio del señor OSCAR GUERRA BONILLA referido en este proceso” (fl. 2 cdno. 6). 25 En relación con el Departamento Para la Prosperidad Social expresó que sí había cumplido con lo ordenado por cuanto envió un listado de las personas incluidas en el Sistema Único de la Población Desplazada y prorrogado las ayudas humanitarias a los afectados. 26 Sobre este punto, en esa providencia se expresó lo siguiente: “Del material probatorio arrimado al proceso por parte del Gobernador del Departamento del Cesar, se vislumbra que dicho ente ha venido contando desde los años 2012 y 2013 distintas sumas dinerarias de alta relevancia, para cumplir con los planes de vivienda de las personas más vulneradas, es así como mediante las ordenanzas No. 048 del 10 de mayo de 2012, se le otorgó la facultad al citado Gobernador para realizar inversión hasta por la suma de $19.175.310.361,42, para la adquisición de lotes de terreno destinados a desarrollar programas de vivienda de interés social prioritario de conformidad con el artículo 1º de dicha ordenanza, igualmente en la Ordenanza No. 068 de febrero 25 de 2013, se le otorgó la facultad al gobernador para adquirir predios que permitan solucionar las carencias habitacionales, hasta por valor de $20.000.000.000 de conformidad con el Art. 5 de la Ordenanza citada (….) Encuentra el despacho que pese a la cantidad dineraria ya mencionada para mitigar calamidades como las presentadas por las invasiones de las invasiones “Emmanuel y Tierra Prometida”, a quienes se les amparó sus derechos fundamentales mediante fallo de tutela proferido por este este despacho judicial el pasado 6 de julio de 2012, el Gobernador de este departamento no ha realizado ni siquiera un solo acto administrativo tendiente a soslayar y en consecuencia a cesar la vulneración de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, y si bien el plenario reposa el acta de compromiso y acta de reunión suscrita con líderes asentados en tierra prometida, dichos documentos son de calenda 16 de junio de 2012, fecha antes de que se profiera las obligaciones impuestas por este Juzgado a las entidades demandadas”.

(fl. 32 cdno. 1). 27 Acerca de este aspecto, el juez de tutela consideró: “Si bien el representante del municipio (…) manifiesta que están comprometidos con el derecho de vivienda que se encuentran trabajando en coordinación con el gobierno nacional para darle solución de vivienda al población más necesitada, y que tienen aprobados dos mil quinientas (2.500) viviendas que corresponden a la urbanización Lorenzo Morales, novecientas (900) soluciones correspondientes a la Urbanización Nando Marín, mil seiscientas (1600) soluciones de vivienda para adjudicar a la población de extrema pobreza, y presenta el proyecto para brindar Atención Humanitaria de las Víctimas del conflicto armado en el Municipio de Valledupar, por valor total de $192.750.000 contemplados dentro del Plan de Desarrollo Municipal 2012-20185 (…) lo cierto es que desde el pasado 6 de julio de 2013, que se profirió el fallo de tutela se ha incumplido de manera palmaria lo ordenado en dicha providencia pese a haber trascurrido más de un año pues hasta la fecha ninguno de los accionantes se ha hecho beneficiario de los proyectos de ejecución de vivienda u alguna solución de vivienda de carácter temporal”.

(fl. 33 cdno, 1). 30 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia diferentes urbanizaciones, lo cierto era que ninguno de los actores del proceso de acción de tutela habían sido beneficiarios de dichos auxilios. La decisión sancionatoria fue conocida en grado de consulta por el Tribunal Administrativo del Cesar quien el 29 de noviembre de 2013 confirmó la sanción, solo revocó la orden de arresto (fls. 35 a 46 cdno. 1 y 674 a 685 cdno. 4). e) El 18 de julio de 2014, el señor Óscar Álex Guerra Bonilla allegó un censo realizado por FONVISOCIAL del municipio de Valledupar sobre las personas que se encontraban en las invasiones “Emmanuel, Villa Luz y Terra Prometida”, con sustento en el cual solicitó que se ordenara al municipio de Valledupar (Cesar) que procediera al desalojo de dichos ocupantes (fls. 839 a cdno. 4). f) En audiencia de rendición de cuentas practicada el 9 de abril de 2015, una vez escuchados los representantes de las entidades públicas demandadas en ese proceso de acción de tutela, el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar expresó: “el Despacho manifiesta que felicita a las entidades demandadas por estar dando cumplimiento al fallo dado por este despacho, manifiesta que una vez realizados los albergues, con los agentes de la Policía se hará el desalojo de la propiedad de esta persona de derecho privado con 14 de mayo de 2015 el despacho se pronunciará si las partes demandadas están dando cumplimiento al fallo” (fl. 1196 cdno. 7). g) A pesar de lo anterior, el 22 de mayo de 2015 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar emitió un nuevo pronunciamiento en el cual consideró que no se había dado cumplimiento al fallo de tutela y sancionó con arresto por el término de diez (10) días y multa de veinte (20) smlmv al gobernador del Cesar y con cinco (5) días de arresto y multa de diez (10) smlmv al alcalde de Valledupar (fls. 1201 a 1212 cdno. 9), debido a que hasta esa fecha no habían cesado los hechos que dieron origen a la protección de los derechos fundamentales invocados en la correspondiente demanda de acción de tutela28. 28 Las motivaciones del juez frente al gobernados del Cesar fueron las siguientes: “Con base a lo establecido en la audiencia de rendición de cuentas y estudiado l expediente encuentra el despacho, que de acuerdo a las pruebas aportada en proceso se puede establecer que la entidad accionada no ha realizado las actividades necesarias al cumplimiento de lo requerido en el fallo de tutela, configurándose de esta forma la responsabilidad subjetiva comprobada por parte de dicho ente, ya que muy a pesar de que el despacho les concedió un término prudencial para que presentaran al plenario las pruebas de inicio de obra contenida en el convenio tripartito la cual debió ser presentada ante esta judicatura el día 13 del año en curso, no fueron aportadas el proceso demostrándose la renuencia del ente accionado al cumplimiento de ley (…).” (fl. 1208 cdno. 9). 31 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia f) Frente a lo anterior, los servidores públicos sancionados aportaron el acta de inicio del convenio tripartito no. 028 del 6 de abril de 2015 celebrado entre el municipio de Valledupar (Cesar), el departamento del Cesar y la UARIV que tuvo por objeto la construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a personas en condiciones de vulnerabilidad (fls. 1217 y 1218 cdno. 9). g) El 16 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo del Cesar revisó la referida sanción en grado de consulta, estimó que tanto el departamento del Cesar como el municipio de Valledupar (Cesar) sí habían cumplido el fallo de tutela proferido el 6 de julio de 2012, especialmente porque habían iniciado la construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición de vulnerabilidad (fls. 1270 1282 cdno. 9)29. h) Sin embargo, posteriormente, por solicitud de Óscar Álex Guerra Bonilla30 fue decidido otro incidente de desacato presentado en contra del alcalde de Villavicencio (Cesar) y el gobernador del Cesar, esta vez por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar mediante providencia de 6 de febrero de 201731, quien se abstuvo de sancionar a esas autoridades por encontrar que no habían sido renuentes al cumplimiento de la sentencia que ordenó, entre otras acciones, la realización de soluciones habitacionales temporales para los ocupantes del predio afectado (fls. 463 a 470 cdno. apelación).

En esa decisión se expresó que finalmente los enunciados albergues temporales destinados a las personas en condición de vulnerabilidad habían sido construidos conforme a un informe de supervisión aportado al proceso, pero que, posteriormente 29 Las consideraciones de ese tribunal fueron: “Lo anterior evidencia que el Departamento del Cesar y el Municipio de Valledupar, le han dado cumplimiento al fallo de tutela proferido el 6 de julio de 2012, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, adelantando proyectos alternativos para dar solución temporal a la problemática de vivienda por la que atraviesan los accionantes, quienes pertenecen a la población vulnerable, toda vez que con las pruebas allegadas al proceso se demuestra que las entidades accionadas ya suscribieron el acta de inicio para la ejecución del Convenio Tripartito N.º 28 de 2015, que tiene por objeto la construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a las familias en condición de vulnerabilidad y de desplazamiento en el municipio de Valledupar, y giraron los recursos que estaban comprometidos para tal fin, además satisfaciendo de esta forma lo pactado en la audiencia de gestión y cumplimiento celebrada el 9 de abril de 2015.” (fl. 1280 cdno. 9). 30 En el contenido de los antecedentes narrados en la providencia del 6 de febrero de 2017 del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar se lee: “La parte incidentante OSCAR GUERRA BONILLA, señaló que (…) las autoridades municipales y departamentales no han dado cumplimiento a lo ordenado en la tutela, toda vez que no han construido los albergues ordenados para solucionar la vivienda temporal de los actores” (fl. 565 cdno. apelación). 31 Según se advierte del mismo texto de la providencia del 6 de febrero de 2017, el proceso no. 002-2012-00160- 00 que se venía tramitando por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar pasó al conocimiento del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar porque el titular del primer despacho se declaró impedido y este fue aceptado (fl. 463 cdno. apelación). 32 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia se hicieron inviables debido a que la infraestructura fue afectada por hechos vandálicos realizados por terceros32. i) Contra esa decisión del 6 de febrero de 2017, el señor Óscar Álex Guerra Bonilla instauró una acción de tutela por el hecho de considerar que vulneraba el derecho al debido proceso, de modo que solicitó que fuera dejada sin efectos (fl. 602 cdno. apelación), lo cual dio lugar a otro proceso de tutela (radicación no. 20001-23-33-000- 2017-0211-00) que conoció en primera instancia del Tribunal Administrativo del Cesar quien, el 1 de junio de 2017, concedió el amparo invocado dado que en el trámite incidental no se verificaron de manera adecuada las gestiones administrativas encaminadas al cumplimiento de la orden judicial (fls. 605 y 606 cdno. apelación), este último fallo fue confirmado el 23 de agosto de 2017 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (fls. 601 a 618 cdno. apelación). j) A raíz de lo anterior, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar emitió una decisión de reemplazo que resolvió el último incidente de desacato el 16 de junio de 2017, esta vez en el sentido de sancionar al alcalde de Valledupar (Cesar), al gobernador del Cesar y a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a pagar una multa equivalente a 5 smlmv33, por cuanto no habían cumplido a cabalidad la orden dada en la sentencia del 6 de julio de 2012, lo cual incluía la fijación de una nueva fecha para una diligencia de desalojo, esta determinación fue confirmada en grado de consulta el 27 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cesar34. 32 Sobre este punto la providencia hace el siguiente relato: “Así mismo, se avizora a folio 194 del plenario, copia de informe de supervisión del mes de julio, del proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN DE ALBERGUES PARA OFRECER SU CONDICIÓN VULNERABLE Y DE DESPLAZAMIENTO EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, DEPARTAMENTO DEL CESAR”, mediante el cual informa acerca de localización del proyecto, pólizas del contrato de obra y su ejecución, así mismo se aportan registros fotográficos de la construcción realizada; sin embargo también se puede observar las condiciones lúgubres en las que se encuentra esa infraestructura, a causa de los hechos vandálicos denunciados por el Jefe de Planeación del Departamento del Cesar.” (fl. 468 cdno. apelación). 33 Las consideraciones más relevantes de esa determinación fueron: “si bien es cierto, las incidentadas en su escrito de contestación manifestaron haber dado cumplimiento a la orden de tutela (…) no se acredita que hayan efectuado las órdenes dadas por esa agencia judicial, concernientes a la realización del censo de familias asentadas en el predio denominado Sabana 1, el cual consistía en identificar quienes reunían la condición de personas desplazadas por la violencia, ordenando en el numeral segundo de la sentencia en mención ni de las alternativas eficaces y eficientes que incentivaran el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda para los accionantes, pues no se gestionaron programas concretos e idóneos para el mejoramiento de vivienda, encaminados a dignificar las condiciones de vida de los habitantes.

Por otra parte, no se avizora documento, acta o informe contentivo de la fijación de nueva fecha para efectuar la diligencia de desalojo ordenada en el numeral tercero de la misma sentencia.” (fl. 630 cdno. apelación). 34 En la parte considerativa de este auto el Tribunal Administrativo del Cesar expresó: “no existe prueba que acredite que el Municipio de Valledupar (…) haya reanudado la diligencia de desalojo en los términos consignados en el fallo de tutela datado del 6 de julio de 2012, siendo que desde su expedición hasta la presente fecha, ha transcurrido en exceso el tiempo concedido por el Juez Constitucional para la realización de la orden judicial dentro de la querella adelantada por el propietario de los inmuebles invadidos, pues lleva casi cinco años de haberse impartido esa orden sin haber pruebas de que se haya cumplido.” (fl. 639 cdno. apelación). 33 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 4.2.4 Gestiones de los entes territoriales demandados 1) A través de la Ordenanza no. 000048 del 19 de mayo de 2012, la Asamblea Departamental del Cesar autorizó al gobernador, hasta el 31 de diciembre de 2012, para realizar inversiones hasta por la suma de $19.175.310.361,42 para la adquisición de terrenos destinados a desarrollar programas de vivienda de interés social prioritario (fls. 233 y 234 cdno. 3). 2) Según certificación emitida por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Cesar el 16 de octubre de 2012, a esa fecha, en el presupuesto de rentas, gastos e inversiones con vigencia fiscal del 2012 existían apropiaciones sin comprometer por $11.418.774.350 (fl. 243 cdno. 3). 3) El 16 de junio de 2012, varios líderes del asentamiento denominados “Tierra Prometida” se reunieron con el entonces gobernador del Cesar y el arquitecto Óscar Álex Guerra Bonilla35 para encontrar soluciones al problema de la ocupación del terreno denominado “Tierra Prometida” (fls. 229 y 230 cdno. 3), reunión al final de la cual la comunidad se comprometió a que se trasladarían temporalmente cuando se iniciaran las respectivas obras de construcción del proyecto de vivienda programado para ese sitio (fl. 228 cdno. 3). 4) El 10 de diciembre de 2012, el entonces alcalde del municipio de Valledupar remitió una serie de oficios a FONVIVIENDA (fls. 417 y 418 cdno. 10), al Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social (fls. 420 y 421 cdno. 10) a la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ANSPE) en los cuales les solicitó que incluyeran un listado de personas de familias desplazadas asentadas en las invasiones en los respectivos programas de vivienda gratuita. 5) El 25 de enero de 2013, la Secretaría de Planeación del Municipio de Valledupar presentó ante el alcalde un proyecto para brindar atención humanitaria inmediata a las víctimas del conflicto armado interno que incluía la contratación de albergues temporales en cuantía de $192.750.000 (fls. 274 a 284 cdno. 3 y 422 a 425 cdno. 10). 35 Quien firma como “propietario constructor” del predio invadido (fl. 92 cdno. 8). 34 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 6) Mediante Ordenanza no. 068 del 25 de febrero de 2013, la Asamblea Departamental de Cesar, en el artículo 5, autorizó al gobernador hasta el 31 de diciembre de 2013 para realizar inversiones hasta por la suma de $20.000.000.000 para que adquiriera predios destinados a programas de vivienda de interés social y soluciones habitacionales en el departamento del Cesar (fls. 237 a 241 cdno. 1). 7) El 7 de noviembre de 2013, entre el municipio de Valledupar, el departamento del Cesar y la UARIV se celebró el convenio interadministrativo tripartito no. 075 con el objeto de “aunar esfuerzos para la construcción de albergues temporales para los invasores a desalojar de los predios ubicados en el terreno ubicado en el terreno de propiedad del mayor Alberto Pimienta Cotes - municipio de Valledupar – Departamento del Cesar, cantidad de albergues 1.334” (fl. 726 a 733 cdno. 4), pero, no se pudo ejecutar por la entrada en vigencia de las restricciones de la ley de garantías y no fue posible realizar el correspondiente registro presupuestal, así que fue terminado de manera anticipada de común acuerdo por las partes (fl. 1152, 1189 a 1192 cdno. 7).

Sin embargo, el 5 de abril de 2015, entre las mismas partes se celebró un nuevo “Convenio Marco Tripartito no. 28” con un objetivo similar, pero, que esta vez incluiría a los ocupantes de los predios de “Óscar Álex Guerra Bonilla”, por un valor total de $5.285.000.000 (fls. 1184 a 1187 cdno. 7). 4.3 Legitimación en la causa por activa y acreditación del daño 1) Acerca de la legitimación para fungir como parte actora, es decir, en lo concerniente a la propiedad que predica el señor José Francisco Guerra Vega sobre la “Finca Villanueva” se destaca que, según lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 1579 de 2012, ningún título o instrumento sujeto a registro tendrá mérito probatorio si no ha sido inscrito o registrado en la respectiva oficina conforme a la norma contenida en ese cuerpo normativo y, por regla general, ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surte efectos respecto de terceros sino desde la fecha de aquel (art. 47 ibidem36), lo cual guarda relación con lo preceptuado en los artículos 437 sobre los 36 El artículo 47 de la Ley 1579 de 2012 dispone: “Por regla general ningún título sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto de terceros, sino desde la fecha del inscripción o registro”. 37 El artículo 4 de la Ley 1579 de 2012 expresa: “ Están sujetos a registro: a) Todo acto, contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes inmuebles; b) Las escrituras públicas, providencias judiciales, arbitrales o administrativas que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y la caducidad administrativa en los casos de ley; c) Los testamentos abiertos y cerrados, así como su revocatoria o reforma de conformidad con la ley”. 35 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia actos sujetos a registro, 7 y 8 que definen la matrícula, folios inmobiliarios y describen el contenido del folio de matrícula y, 67 atinente a la expedición y contenido de los certificados sobre la situación jurídica de los bienes sujetos a registro. 2) Es por esa razón que la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 13 de mayo de 2014 (exp. no. 23.128) expresó que el derecho real de dominio sobre un inmueble se demuestra válidamente con el respectivo certificado del registro de instrumentos públicos en el cual conste que el bien objeto de discusión es de propiedad de quien pretende hacerlo valer en el proceso judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa “para efectos de tener por verificada la legitimación en la causa por activa”38. 3) En el presente caso, está debidamente demostrado con el respectivo certificado de tradición y libertad correspondiente al inmueble con folio de matrícula inmobiliaria no. 190-100437 (fls. 2 a 5 cdno. 1) que para la fecha de la ocurrencia de los hechos el señor José Francisco Guerra Vega era el titular del derecho de dominio sobre el bien denominado “Finca Villanueva”, ubicado en la carrera 25 no. 49-06 de la ciudad de Valledupar (Cesar), adquirido a través de la escritura pública no. 1766 del 21 de diciembre de 2001 de la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar y con una extensión superficiaria aproximada de 196.553 m2, con los siguientes linderos: “NORTE: Calle 48, en 327 metros, ORIENTE: Carrera 25 en 617,90 metros, SUR: Calle 56, en 325.60 metros y OCCIDENTE: Carrera 26D en 587,40 metros”39. 4) Sobre el daño, revisado el contenido de los recursos de apelación se advierte que ninguna de las entidades territoriales demandadas pone en duda o discute su ocurrencia, el cual consiste en la ocupación actual, permanente y definitiva por parte de terceros del citado inmueble conocido como “Finca Villanueva”, circunstancia que impide el uso, goce y explotación económica del respectivo terreno. 5) Este hecho es susceptible de constatación a partir de lo consignado en la diligencia realizada el 30 de agosto de 2011 por la inspectora primera civil urbana de policía de Valledupar en el curso del trámite de la querella de lanzamiento por ocupación de 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, radicación no. 76001-23- 31-000-1996-05208-01 (23.128), CP Mauricio Fajardo Gómez. 39 Linderos tomados de la escritura pública no. 0136 del 1º de febrero de 2012 de la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar, a través de la cual se procedió a la actualización de área, nomenclatura y linderos del inmueble en mención (fl. 177 a 179 cdno. 1). 36 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia hecho iniciada por José Francisco Guerra Vega, donde se expresó que las personas que fueron halladas en el terreno afectado “ocupan casi la totalidad del inmueble descrito” (fl. 12 cdno. 1). 6) De igual modo, de las pruebas contenidas en los dos referidos expedientes de proceso de acción de tutela es posible corroborar que aquella ocupación tuvo ocurrencia desde el 28 de mayo de 2011, así lo expresó el testigo Carlos Arturo Pérez40, una de las personas que declaró ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar en diligencia de inspección judicial celebrada durante los días 23 y 24 de abril de 2012 en el lugar de los acontecimientos y en el trámite del proceso no. 20001-33-33-002-2012-00160-00 (fls. 53 a 59 cdno. 8). 7) Sobre ese particular es revelador que en el proceso de acción de tutela con radicación no. 20001-33-33-002-2012-00160-00 se hubieren tramitado a lo largo de cinco (5) años múltiples incidentes de desacato orientados al cumplimiento de las órdenes dadas en el fallo de 6 de julio de 2012, por cuanto, durante ese tiempo, no se materializaron las soluciones de vivienda para las personas que ocupaban el bien de la referencia, lo cual es indicativo de que la invasión que, en principio pudo parecer un evento de orden temporal, se volviera una situación permanente, nótese que la última decisión sobre la cual se tiene conocimiento acerca del cumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela data del 16 de junio de 2017, en esa decisión el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar sancionó al alcalde de Valledupar (Cesar) y al gobernador del Cesar precisamente por el hecho no acatar lo dispuesto en aquella sentencia, es decir, transcurrieron muchos años desde la ocupación sin que al menos hasta el 2017 se hubieren dado las condiciones para que los ocupantes tuvieran acceso a una vivienda, fuere posible su reubicación y, finalmente, se pudiera viabilizar el desalojo y recuperación del terreno de propiedad de José Francisco Guerra Vega. 8) Ahora bien, del contenido de las demandas de los dos mencionados procesos de acción de tutela se advierte que los ocupantes identifican el terreno invadido con los nombres de “Villa Luz”, “Emmanuel” y “Tierra Prometida” (fls. 69 cdno. 1 y 3 cdno. 8), 40 En esa diligencia se recibieron algunos testimonios, entre ellos del de Carlos Arturo Pérez Tejada quien expresó: “Ingresamos el 28 de mayo de 2011, tomamos la determinación de tomarnos o posesionarnos de estos terrenos a primera medida porque necesitamos de una vivienda digna, ya que no veíamos las posibilidades de adquirir una casa de interés social, lo veíamos tan lejos que nos cansamos de hacer tantas vueltas (…) veíamos tan lejos que nos adjudicaran unos auxilios de vivienda ya que siempre desde hace muchos años esos subsidios de vivienda llegan a las manos de las personas que no lo necesitan (…) estos terrenos están habitados por personas desplazadas, discapacitadas, madres cabeza de hogar (…) la numeración que hay de la niñez es de 700 niños aproximadamente, según los censos de los meses de octubre a diciembre.” (fl. 53 cdno. 8). 37 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia es más, en aquellos documentos los allí demandantes coinciden en señalar que el bien ocupado es de propiedad de “Óscar Guerra Bonilla”, circunstancia que puede inducir a confusión acerca de si los predios sobre los cuales versaron las acciones de tutela y los trámites policivos son los mismos del demandante. 9) No obstante, esa duda es posible superarla válidamente, a partir del mismo contenido de los documentos pertenecientes a los procesos policivos referenciados en el acápite de hechos probados, las dos acciones de tutela, las órdenes emitidas por la autoridad judicial a los entes públicos demandados para facilitar el acceso a la vivienda de los invasores y la correspondiente suspensión de las órdenes de lanzamiento, con apoyo en lo siguiente: (i) Si bien se iniciaron dos procesos policivos independientes de lanzamiento por ocupación de hecho, uno por parte Óscar Álex Guerra Bonilla, representante de la sociedad OGB SCS y, otro, por José Francisco Guerra Vega, es factible considerar que el primero no actuó en calidad de propietario sino de constructor, pues, no hay que olvidar que el 30 de diciembre de 2011 la Curaduría Urbana no. 2 de Valledupar concedió licencia de urbanismo y construcción a José Francisco Guerra Vega para el desarrollo del proyecto “Multifamiliares Óscar Guerra B” (fls. 107 a 117 cdno 1) a ejecutarse en el predio “Finca Villanueva”, donde se consignó que el constructor responsable sería, ciertamente, Óscar Álex Guerra Bonilla; muy seguramente este hecho fue uno de los motivos por los cuales los demandantes de ambos procesos de acción de tutela identificaran a “Óscar Guerra Bonilla” como el propietario del bien.

(ii) La interpretación integral de las pruebas allegadas a este proceso contencioso administrativo permite destacar que fueron las dos órdenes de desalojo emitidas mediante las resoluciones no. 002604 del 4 de octubre de 2011 en el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho iniciado por Óscar Álex Guerra Bonilla (fl. 12 cdno. 6), y la no. 002558 del 28 de septiembre de 2011 proferida en el procedimiento policivo propiciado por José Francisco Guerra Vega (fls. 14 a 17 cdno. 1), ambas suscritas por el alcalde de Valledupar, el hecho principal que motivó el inicio de ambos procesos de tutela, hecho que se desprende del contenido literal de los hechos de la demanda del proceso con radicación no. 20001-33-33-002-2012-00160-00, así: “El acalde de Valledupar, Dr. FREDYS SOCARRAS, tiene el deber de brindar protección a todos los habitantes del municipio, pero de manera especial a la población desplazada y vulnerable, sin embargo no lo ha hecho, y por el contrario respecto de las familias que habitan en los asentamientos Emmanuel 38 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia dentro del predio o inmueble de propiedad del señor Guerra Bonilla, en vez de propugnar por resolver la necesidad de vivienda digna para estos desplazados, lo único que hizo fue ordenar una acción de lanzamiento por ocupación de hecho, con el fin de desalojarlos de ahí y agravar más la situación de esas personas, al imponerles una amenaza más sobre los derechos fundamentales (…) Dicha orden de lanzamiento fue concretada mediante la resolución no. 002604 del día 4 de octubre de 2011, con dos intentos fallidos de realizar dicho desalojo el 21 de noviembre de 2011 y el 15 de diciembre del mismo año pasado, sobre el predio denominado por sus ocupantes Villa Luz-Emmanuel, estando en trámite otra querella de lanzamiento para los habitantes de Tierra Prometida, en la cual se fijó fecha de lanzamiento para el día de 8 de mayo de 2012.

Dichas ordenes fueron suspendidas por la orden judicial que impartió el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, a través de la sentencia del 27 de abril de 2012 (…)” (fl. 3 cdno. 8, destaca la Sala). Lo anterior permite entender que tanto “Villa Luz” o “Emmanuel” y “Tierra Prometida”, son los nombres dados por los ocupantes a la invasión y también que hacen parte del predio del demandante de mayor extensión conocido como “Villanueva”, porque respecto de ellos se intentaron dos diligencias paralelas de desalojo en procesos policivos iniciados, uno por su propietario, y otro, por el constructor.

Nótese como en aquella demanda se alude expresamente a la Resolución no. 002604 del 4 de octubre de 2011 expedida en el proceso policivo iniciado por Óscar Álex Guerra Bonilla, pero, igualmente refiere a “otra querella” cuya diligencia de lanzamiento se llevaría a cabo el “8 de mayo de 2012”, fecha que coincide con una de las fijadas por la Inspección Primera Civil Urbana de Policía de Valledupar para hacer cumplir lo ordenado en la Resolución no. 002550 del 28 de septiembre de 2011 en el trámite de lanzamiento iniciado por José Francisco Guerra Vega.

(iii) Otro de los aspectos que llevan a concluir que aquellas acciones policivas y los referidos procesos de tutela versaron sobre el mismo predio, el del demandante, es el hecho consistente en que en el auto del 27 de noviembre de 2012 que dio inicio al incidente de desacato en el expediente con radicación no. 20001-33-31-002-2012- 00083-00 se procedió también a suspender la diligencia de desalojo fijada por el municipio de Valledupar (Cesar) para el 28 de noviembre de 2012 (fl. 27 cdno. 6), fecha que coincide precisamente con la última que fue programada en los dos procesos policivos por parte de la Inspección Primera Civil Urbana de Policía de Valledupar en cumplimiento de lo ordenado por el alcalde mediante las Resoluciones no. 002604 de 4 de octubre de 2011 y 002550 del 28 de septiembre de 201141(fl. 12 y 13 cdno. 6). 41 Así aparecen en los respectivos avisos suscritos por dicha inspectora el 2 de noviembre de 2012. 39 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia (iv) También es de suma relevancia señalar que a pesar de que a lo largo del proceso de acción de tutela con radicación no. 20001-33-33-002-2012-00160-00 se observa que varios documentos expresan que el dueño del bien afectado es Óscar Álex Guerra Bonilla, hay otros que permiten aclarar que se trata de una confusión de los accionantes (los ocupantes del predio), aspecto que se dilucida a partir del oficio del 20 de septiembre de 2012 en el cual esta última persona propuso un incidente de desacato donde expresó que lo hacía “en calidad de tercero con interés legítimo” (fl. 1 cdno. 3), al tiempo que adjuntó un poder emitido por José Francisco Guerra Vega con el siguiente tenor literal: “Ref: PODER PARA PRESENTAR INCIDENTE DE DESACATO contra DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Y MUNICIPIO DE VALLEDUPAR.

JOSÉ FRANCISO GUERRA VEGA, mayor de edad, domiciliado y residente en el Municipio de Valledupar, departamento del Cesar, identificado tal y como aparece al pie de mi correspondiente firma, en mi calidad de propietario de lote de terreno llamado tierra prometida, manifiesto al señor Juez, que por este escrito confiero poder especial, amplio y suficiente al Dr. OSCAR ALEX GUERRA BONILLA, mayor de edad, domiciliado y residente en el Municipio de Valledupar, departamento del Cesas, identificado tal y como aparece al pie de mi (sic) correspondiente firma, para que actúe en mi representación y formule ante usted incidente de desacato por el incumplimiento de la sentencia de fecha 6 de julio de 2012, emanada de su despacho.” (fl. 96 cdno. 3 – mayúsculas fijas del original - negrillas fuera de texto).

Por lo tanto, si alguna duda pudiera existir acerca de que la ocupación se materializó en el inmueble de propiedad del demandante por el hecho de que uno de los procesos policivos fue iniciado por Óscar Álex Guerra Bonilla y que este fue percibido como dueño en los procesos de tutela por los ocupantes, lo cierto es que siempre actuó como tercero con interés por su condición de constructor y a nombre del verdadero propietario, el señor José Francisco Guerra Vega, con lo cual se ratifica la ocurrencia del daño alegado con la demanda. 10) Asimismo, si bien es cierto que no se observa que el demandante José Francisco Guerra Vega hubiere intentado las correspondientes acciones posesorias ante los jueces civiles, no lo es menos que de las pruebas previamente relacionadas es claro que su ejercicio no hubiera permitido que una orden de restitución de un juez civil fuera de posible materialización por evidentes razones de interés general que impedirían un eventual desalojo debido a la existencia de un nutrido número de ocupantes y de familias en condiciones de vulnerabilidad. 40 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 4.4.

Imputación 1) En lo concerniente al elemento de la imputación, debe advertirse que, a pesar de que tanto el municipio de Valledupar (Cesar) como el departamento del Cesar aseguran en el recurso de apelación que no incurrieron en falla del servicio porque dicen haber adelantado una serie de gestiones tendientes a brindar soluciones de vivienda a las personas en estado de vulnerabilidad, y en la condición de ocupantes de hecho o invasores del terreno, consistentes en la expedición de ordenanzas que autorizaron al gobernador para disponer de cuantiosos recursos para la compra de predios y la suscripción de un convenio para la construcción de albergues, lo cierto es que ninguna de estas medidas fueron efectivas para que se pudieran materializar las condiciones idóneas para que los ocupantes pudieran tener acceso a unos albergues temporales y menos aún a unas viviendas dignas y, en consecuencia, logar que el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, conocedor de ambos procesos de tutela, considerara acceder al levantamiento de la ya mencionada suspensión de las respectivas órdenes de lanzamiento por ocupación de hecho. 2) Aunque bien puede alegarse que se trató de una situación compleja por la gran cantidad de personas afectadas, que la adquisición de predios y construcción de albergues suficientes para trasladar a los ocupantes son acciones que requieren de tiempo por las dificultades que comporta la consecución de recursos, los trámites propios de los procedimientos de contratación estatal y el tiempo que lleva la construcción de obras, no hay que olvidar que la demora en el cumplimiento de las obligaciones impuestas por el juez de tutela a través de un mecanismo al cual acudieron una cantidad importante de personas para poder salvaguardar sus derechos fundamentales a un vivienda digna, a la salud y a la vida no cumplió con su objetivo, prueba de ello es el hecho consistente en que aún después de cinco (5) años de proferidos los fallos de tutela y de que en estos se hubieren tramitado múltiples incidentes de desacato, los entes territoriales no hubieren cumplido con las obligaciones impuestas en las correspondientes sentencias emitidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar. 3) En ese orden de compresión fáctica y normativa, esta instancia ratifica la existencia de una falla del servicio imputable de manera solidaria tanto al municipio de Valledupar (Cesar) como al departamento del Cesar y, aunque este último asevera que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar no le ordenó que brindara 41 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia soluciones de vivienda a los invasores, no hay duda que así fue con sustento en la simple lectura de los ordinales tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 27 de abril de 2012 y cuarto del fallo del 5 de julio de 2012. 4) De otra parte, también asegura el departamento del Cesar que no incurrió en falla porque la función policiva para ejecutar las órdenes de lanzamiento por ocupación de hecho son de competencia exclusiva de los entes municipales a través de los inspectores de policía según las normas pertinentes del Decreto-ley 1355 de 1970.

Frente a lo anterior se considera que lo relacionado con la competencia exclusiva para ejecutar la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho es cierto, empero, esto no desvirtúa la existencia de una falla del servicio porque, para que el desalojo se pudiera llevar a cabo también era deber del departamento del Cesar implementar alternativas que incentivaran el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda y de desarrollo para las ocupantes, como se ordenó en los fallos de tutela ya pluricitados, no obstante, este propósito no se logró. 5) En ese sentido, esta instancia ratificará la decisión de la primera instancia en el sentido de declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual del municipio de Valledupar (Cesar) y del departamento del Cesar. 5.

Reconocimiento de perjuicios 5.1. Daño emergente 1) Por razón de la imposibilidad de recuperación del bien invadido y según lo solicitado en las pretensiones de la demanda, la primera instancia reconoció el valor del inmueble en cuantía de $39.310.600.000 que, indexada, ascendió a $45.783.429.719, para el efecto acogió el avaluó aportado por el demandante y suscrito por el arquitecto Andrés Vega Gutiérrez. 2) En contraste, los entes públicos demandados cuestionaron el monto de dicho reconocimiento por el hecho de considerar que se trata de un monto excesivo y que no debió valorarse ese dictamen porque, a su juicio, contiene los siguientes defectos: (i) el perito no acreditó en debida forma su idoneidad, no se constató que estuviera autorizado por la Lonja de Propiedad Raíz para realizar el avalúo conforme lo exige el 42 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia artículo 3 del Decreto 1420 de 1998, (ii) si bien el dictamen alude a un método comparativo de mercado, este no se soporta en documentos que así lo corroboren, (iii) omitió realizar un inventario de las características de los suelos del inmueble, (iv) no identificó de manera debida el inmueble y, (v) tuvo en cuenta que el lote ya contaba con vías pavimentadas y acceso a servicios públicos, condiciones que no existían en el momento de ocurrencia de los hechos.

Como cuestión adicional, el municipio de Valledupar expresó que debía tenerse en cuenta el avalúo catastral proferido por el IGAC el 7 de diciembre de 2011, unos pocos meses después de sucedidos los hechos, en el cual se indicó que el valor del bien ascendía solamente a $1.251.139.000. 3) Para resolver los anteriores cuestionamientos, es necesario referirse al contenido del dictamen realizado por el señor Andrés Vega Gutiérrez, en el cual se expresa que fue producto de una inspección realizada el 16 de enero de 2014, para lo cual tuvo en cuenta el folio de matrícula inmobiliaria no. 190-100437 y la escritura pública no. 0136 del 1 de febrero de 2012 de la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar donde se procedió a la actualización de los linderos y extensión de dicho bien, el contenido es el siguiente: “DESCRIPCIÓN DE INMUEBLE Características Generales El inmueble en estudio está constituido por un lote de terreno con topografía relativamente plana, se encuentra ubicado en la zona sur de la ciudad de Valledupar, dentro del perímetro urbano, con disponibilidad de los servicios públicos y con vías pavimentadas.

Servicios El sector cuenta actualmente con el servicio de agua potables, alcantarillado, energía eléctrica, teléfono, y con vías pavimentadas sobre el frente con andenes y bordillos. Tipo de construcción En el sector se encuentran viviendas de una (1) y dos (2) plantas, de buena y media calidad, con extracto socioeconómico bajo y medio de extracto tres (3).

Localización Bueno por estar localizado en una zona consolidada a nivel residencial de extracto medio y bajo. El Terreno Las características físicas del predio en cuanto al área, linderos, topografía, geometría, representa un buen nivel para el inmueble. 43 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia Metodologías Para valorar el inmueble se tomó en cuenta el método de comparación de mercado.

En la aplicación del método de comparación de mercado se analizaron los indicadores de valor que se refieren a inmuebles similares al que se avalúa tanto en lotes de terreo como en construcciones; en el análisis y comparación se consideraron entre otros factores: ubicación, área y construcciones. Para efectos de la conformación del justiprecio comercial del bien avaluado, entre otros criterios, se ha tenido en cuenta los avalúos recientes y las transacciones en el sector, al que homogéneamente pertenece el inmueble.

A este respecto encontramos en lotes cercanos valores entres doscientos cincuenta mil (250.000.oo) y quinientos mil pesos ($500.000.oo). VALOR…………………….196.553 m2 x $200.000.oo = $39.310.600.000,oo VALOR TOTAL………………………………………….. = $39.310.600.000,oo TREINTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS DIEZ MILLONES SEISICIENTOS MIL PESOS M/CTE”. (fls. 147 a 154 cdno. 1 – mayúsculas fijas del original). 4) La contradicción a ese dictamen se cumplió en audiencia de pruebas del 12 de mayo de 2016 a la cual asistió Andrés Vega Gutiérrez, quien expresó que no estaba incurso en ninguna de las causales de impedimento previstas en el artículo 219 del CPACA, sobre su idoneidad para rendir el avalúo expresó que contaba con una experiencia de 39 años en el sector de la construcción y que había servido como perito avaluador en varios procesos judiciales42.

Acerca de las razones y conclusiones de su dictamen aludió a que con base en la Resolución 620 de 2008 del IGAC y el Decreto 1420 de 1998 tuvo en cuenta el valor del metro cuadrado, el área del terreno, su entorno urbano y su influencia con sectores inmediatos, dijo que el método de comparación de mercado se cumplió a través de fuentes directas (encuestas a personas que conocen el sector) e indirectas (información escrita, prensa y otros avalúos), la topografía del terreno y el acceso a servicios públicos domiciliarios, de educación y salud. 5) Frente a lo anterior, sobre el reparo respecto de la idoneidad del perito, se destaca lo consagrado en el artículo 226 del Código General del Proceso, aplicable al presente 42 Sobre el punto manifestó lo siguiente: “tengo 39 años de ejercicios profesional como arquitecto, vinculado al diseño y a la construcción de vivienda, edificios, apartamentos, restaurantes, locales comerciales, aulas escolares, etc.

(…) actualmente soy corredor de inmuebles en cuanto a viviendas, lotes y apartamentos, mi acreditación ante la rama judicial he sido perito y avaluador del Juzgado Segundo Civil del Circuito en Descongestión de Valledupar ( )” (CD. fl. 334 cdno. 1). 44 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia asunto, según el cual “el dictamen debe acompañarse de los documentos que le sirven de fundamento y de aquellos que acrediten la idoneidad y la experiencia del perito”.

Observado el dictamen, no se encuentra que a este se anexaran los documentos que soporten la formación académica y experiencia en el campo de avalúo de inmuebles del señor Andrés Vega Gutiérrez, circunstancia que bien se podría superar con el hecho de que en la audiencia de pruebas del 12 de mayo de 2016 el arquitecto ratificó bajo juramento que contaba con 39 años de experiencia en la construcción y que había servido como perito avaluador en otros procesos judiciales, sin embargo, no dijo que estuviera autorizado o registrado en alguna lonja de propiedad raíz, tal como lo advierte el municipio de Valledupar (Cesar) en la apelación. En efecto, el Decreto no. 1420 de 1998, que contiene las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la determinación comercial de los avalúos, exige de manera puntual en el artículo 3 que quien lo realice debe estar autorizado o registrado por una lonja de propiedad raíz del lugar donde se ubique el bien43, norma que se complementa con el artículo 23 de la Ley 1673 de 2013, ya vigente para el momento en el cual se rindió el dictamen, que igualmente determina que “quienes realicen la actividad de avaluador están obligados a inscribirse en el Registro Abierto de Avaluadores, lo que conlleva a la obligación de cumplir con las normas de autoregulación de la actividad (…)”, condición que no demostró que reuniera el perito Andrés Vega Gutiérrez, aspecto que es suficiente para no tener en cuenta el referido dictamen. 6) De otra parte, en relación con los requisitos técnicos que debían observarse para la aplicación del método de valoración de comparación de mercado, el dictamen referido no contiene ningún respaldo al respecto, como por ejemplo, los folios de matrícula de los inmuebles con los que supuestamente se hizo la comparación, área y sector, redes de servicios públicos, encuestas a propietarios, propietarios o poseedores, usos, etc., falencias todas estas que no hacen atendible dicha experticia 43 El artículo 3 del Decreto 1420 de 1998 dispone: “La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración.” 45 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 7) Ahora bien, al proceso se aportó con la demanda la certificación no. 00736254 del 7 de diciembre de 2011 emitida por el IGAC donde se expresa que para esa fecha el avalúo catastral del predio identificado con matrícula inmobiliaria no. 190-100437 era de $1.251.139.000 (fls. 178 y 189 cdno. 1), sin embargo, este no se puede tener en cuenta en la forma en como lo solicita el municipio de Valledupar (Cesar) ya que, en aplicación del principio de reparación integral, el precio debe ser fijado conforme al avalúo comercial porque es el precio más probable por el cual un inmueble se transaría en el mercado dadas las condiciones físicas y jurídicas del bien, esto sin perjuicio de que el avalúo catastral pueda de servir como elemento de referencia para la tasación del valor comercial, porque de conformidad con el artículo 2.2.2.1.1. del Decreto 148 de 2020 un avalúo catastral en ningún caso puede ser inferior al 60% de su valor en el comercio. 8) En ese sentido, ante la ausencia de elementos de prueba idóneos que permitan conocer el valor comercial del inmueble de propiedad de José Francisco Guerra Vega, en aplicación del artículo 193 del CPACA se impone condenar en abstracto para la tasación del daño emergente consistente en el valor del terreno correspondiente al predio identificado con la matrícula inmobiliaria no. 190-100437 ubicado en la ciudad de Valledupar (Cesar), mediante trámite que se deberá promover dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia. Los parámetros a tener en cuenta para el avalúo del bien son los siguientes: a) En atención a que con posterioridad a la adquisición del bien mediante escritura pública no. 1766 del 21 de diciembre de 2001 de la Notaría Tercera de Valledupar se procedió a realizar dos ventas parciales mediante la escritura pública no. 1348 del 31 de diciembre de 2003 de la Notaría Tercera de Valledupar al municipio de Valledupar en una extensión de 107.458,52 m2 y, que a través de la escritura pública no. 748 del 13 de agosto de 2003 de la Notaría Tercera de Valledupar a la Iglesia Pentecostal Unidad de Colombia en un área de 1.800 m2, es necesario constatar la extensión real del terreno, a pesar de que al plenario se halla aportado una certificación del IGAC que manifiesta que este cuenta con un área de 19 hectáreas y 6.553 m2.

Para efectos de la medición del bien se designará un perito topógrafo o ingeniero civil quien calculará la extensión real sin tener en cuenta las áreas enajenadas mediante 46 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia las anunciadas escrituras y los respectivos linderos de las franjas que fueron vendidas por el actor antes de la ocupación, para ese propósito deberá allegarse al proceso la copia de la escritura de adquisición y de aquellas que contienen las ventas parciales. b) Una vez precisada la extensión real del terreno, se designará a un experto avaluador que reúna la condición de estar autorizado o registrado en una lonja de propiedad raíz de la ciudad de Valledupar (Cesar) e inscrito en el registro abierto de avaluadores, quien determinará el precio comercial del bien con sustento en las metodologías dispuestas en la Resolución no. 620 de 2008 del IGAC, los Decretos no. 1420 de 1998 y 1788 de 2004.

Para la elaboración del avalúo el perito no podrá tener en cuenta las mejoras y edificaciones que actualmente existan en predio en cuestión, solamente el valor comercial del terreno. c) En el auto a través del cual se precise el valor específico del daño emergente, se procederá a la actualización del mismo desde el momento de la realización del peritaje hasta la fecha de expedición de la respectiva decisión. 9) Por otra parte, se confirmará lo atinente a la transferencia de la propiedad del terreno identificado con el folio de matrícula inmobiliaria no. 190-100437 en favor del municipio de Valledupar y del departamento del Cesar, ya que obedece a la aplicación de lo consagrado en el artículo 191 del CPACA para este tipo de eventos44. 5.2 Lucro cesante 1) En el literal b) del ordinal segundo de las pretensiones de la demanda se solicitó a título de lucro cesante, única y exclusivamente, la suma de $9.200.914.387 correspondiente “a la pérdida ocasionada al demandante por la imposibilidad de ejecución del proyecto MULTIFAMILIARES OSCAR GUERRA B (…) valor que comprende la utilidad sobre el valor de la venta, de acuerdo con la estructura de costos del proyecto (…).” (fl. 203 cdno. 1). 2) Aquella pretensión fue negada en el fallo del 26 de enero de 2017 por el hecho de considerar que se trataba de un perjuicio eventual ya que, la licencia de construcción 44 El artículo 191 del CPACA, dispone: “Si se tratare de ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio”. 47 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia se obtuvo luego de los actos de ocupación, no obstante, reconoció el pago de intereses a una tasa del 6% anual que dejó de producir el valor histórico del bien ($39.310.600.000) desde el momento de la ocupación hasta la fecha de esa sentencia, lo cual arrojó un valor de $10.987.312.700 (fl. 380 cdno. apelación). 3) Los apelantes cuestionaron este último reconocimiento por el hecho de estimarlo extra petita, porque lo referente a los intereses no fue solicitado en la demanda. 4) Esta instancia revocará la condena por lucro cesante entendida como el pago de intereses que dejó de producir el valor del terreno, pues, a pesar de que en la demanda sí se solicitó el reconocimiento de lo dejado de percibir, este lo fue por una causa diferente, la imposibilidad de ejecución de un proyecto urbanístico, ítem específico que fue negado en la primera instancia y que no fue apelado por la parte interesada.

En ese sentido, el a quo no podía reemplazar el rubro solicitado por el demandante por el reconocimiento de intereses, por el hecho de constituir un desconocimiento del artículo 281 del CGP, según el cual la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aludidas con la demanda y no podrá condenarse al demandado “por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta”. 5) Como sustento de ese reconocimiento, el tribunal invocó una sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A del 12 de noviembre de 2014, expediente no. 28.85845, en el caso de una ocupación permanente de un bien 45 En aquel fallo del Consejo de Estado se expresó: “tratándose de supuestos de ocupación permanente de inmuebles por parte de la Administración, la jurisprudencia de la Sala ha sostenido que, [“] En el evento de la ocupación de inmuebles por trabajos públicos, si se solicita el pago del daño emergente al momento de producirse la ocupación debidamente indexado, la indemnización es compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad condenada, luego el único lucro cesante susceptible de reconocerse será la rentabilidad del dinero.

No es posible entonces solicitar al mismo tiempo que la compensación indemnizatoria (daño emergente) y su rentabilidad (lucro cesante), el pago de lo que el terreno hubiere dejado de producir [”]. (…) La Sala se remite a la precisión jurisprudencial que se acaba de traer a colación, de acuerdo con la cual si en la demanda se solicita el pago del daño emergente al momento de producirse la ocupación, debidamente indexado, la indemnización es compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad condenada, de manera tal que el único lucro cesante susceptible de reconocerse será la rentabilidad del dinero.

Por lo tanto, no es posible solicitar al mismo tiempo la compensación indemnizatoria (daño emergente) (con su correspondiente rentabilidad (lucro cesante) (y el pago de lo que el terreno hubiere dejado de producir. (…) Así las cosas, respecto del pago de intereses deprecados en la demanda, advierte la Sala que si bien el actor va a recibir el valor equivalente al valor comercial del terreno (…) debidamente actualizado para la fecha de expedición de la presente sentencia, con el propósito de que se le repare integralmente el daño sufrido, tiene derecho, también a título de lucro cesante, a que se le reconozcan los intereses que pudo percibir sobre ese capital desde (…) [la] fecha en la cual empezó el vertimiento de aguas negras sobre sus predios, hasta la fecha de la providencia que liquide el incidente de liquidación de perjuicios.

Con este reconocimiento se reitera la jurisprudencia de la Sala en el sentido de que el interés puro legal se reconoce a título de lucro cesante, porque busca compensar el perjuicio 48 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia donde se accedió por lucro cesante a los intereses sobre el valor del inmueble, sin embargo, esta Sala considera que aquel rubro no es posible reconocerlo de oficio por parte del juez si no fue solicitado expresamente en la demanda, actuar en contravía de ello implicaría la vulneración de la citada regla del artículo 281 del CGP, pues, aunque la pretensión de la demanda también refiera a lo dejado de percibir, el origen del perjuicio reclamado en este caso obedece a una causa diferente, la frustración del desarrollo de un proyecto urbanístico. 6.

Conclusión De conformidad con el análisis previamente realizado, le asistió razón al Tribunal Administrativo del Cesar en el sentido de declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual del municipio de Valledupar (Cesar) y del departamento del Cesar por el daño invocado por el demandante, si se tiene en cuenta que los medios probatorios aportados al proceso corroboran que aquellas entidades incurrieron en falla del servicio por el hecho de no ejecutar actos tendientes a garantizar un albergue temporal y/o el derecho de acceso a una vivienda digna de las personas que ocuparon el inmueble de propiedad de José Francisco Guerra Vega, circunstancia que provocó que las diligencias de lanzamiento por ocupación de hecho programadas para el correspondiente desalojo finalmente no pudieran materializarse, por ser aquel aspecto una precisa y perentoria condición impuesta por un juez de tutela para proceder a materializar el desalojo de los ocupantes de hecho del inmueble en cuestión. No obstante, prosperan parcialmente los recursos de dichos entes administrativos de derecho público, dado que para la tasación del daño emergente no se acreditó que la persona que rindió el avalúo aportado con la demanda reuniera la condiciones idóneas para elaborarlo, razón por la cual la sentencia de primera instancia será parcialmente modificada para en su lugar condenar en abstracto por este perjuicio; finalmente, esta Corporación revocará lo concedido a título de lucro cesante, en atención a que la causa de este desmedro invocada expresamente en la demanda fue diferente a la cual accedió el a quo, con lo cual el tribunal incurrió en un reconocimiento extra petita. sufrido por la privación temporal del uso del capital y, en consecuencia, hace parte de la indemnización integral y es compatible con la indexación”. 49 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia 7.

Condena en costas Según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 salvo que se ventile un interés público la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. El artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”, de igual modo el numeral 5 de la citada norma prevé que “en caso de que prospere parcialmente la demanda, le juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial ( )”.

En el presente caso, la Sala considera que por razón de que los recursos presentados por el municipio de Valledupar (Cesar) y el departamento del Cesar prosperaron parcialmente en relación con el reconocimiento de perjuicios, no hay lugar a condena en costas para dichos apelantes en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase fundado el impedimiento manifestado por el señor consejero doctor Alberto Montaña Plata. 2º) Modifícase la sentencia del 26 de enero de 2017 del Tribunal Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda, la cual queda así: “Primero: Declárase no probadas las excepciones de inexistencia de los hechos, propuesta por el Municipio de Valledupar, e inexistencia de los elementos: hecho, daño y nexo causal en el accionar, propuesta por el Departamento del Cesar.

Segundo: Declárase extracontractual y patrimonialmente responsables en forma solidaria al municipio de Valledupar (Cesar) y al departamento del Cesar por el daño reclamado por José Francisco Guerra Vega consistente 50 Expediente: 20001-23-33-003-2014-00298-01 (59.351) Actor: José Francisco Guerra Vega Reparación directa Apelación de sentencia en la ocupación permanente por parte de terceros del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria no 190-100437 ubicado en la ciudad de Valledupar (Cesar).

Tercero: Como consecuencia de la declaración anterior, condénase en abstracto al municipio de Valledupar (Cesar) y al departamento del Cesar, a pagar en favor de José Francisco Guerra Vega, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, el valor comercial del bien inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria no 190-100437 ubicado en la ciudad de Valledupar (Cesar).

La tasación concreta de ese perjuicio deberá realizarse a través de un trámite incidental dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, de conformidad con los parámetros relacionados en la parte considerativa. Cuarto: Niéganse las demás pretensiones de la demanda. Quinto: En aplicación de lo dispuesto en el artículo 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se transfiere la propiedad del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria no 190-100437 en favor del municipio de Valledupar (Cesar) y del departamento del Cesar.

Por tal motivo, una vez efectuado el pago de la correspondiente condena, regístrese la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria número 190-100437 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, para que obre como título traslaticio de dominio. 3º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a las entidades demandadas. 4º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (Impedido) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.