Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio del dos mil veinticuatro (2024).
Referencia: Nulidad electoral Radicación: 50001-23-33-000-2024-00103-01 Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez como personera municipal (E) de Villavicencio. Temas: Apelación de medida cautelar. Requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto electoral.
Régimen de los personeros municipales. Provisión del empleo ante faltas absolutas y temporales. AUTO QUE RESUELVE APELACIÓN La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, en contra del auto del 14 de mayo del 2024, por medio del cual la Sala de Decisión Oral No. 4 del Tribunal Administrativo del Meta negó la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto demandado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda y pretensiones1 1. La Contraloría Municipal de Villavicencio, actuando a través de su apoderada judicial2, demandó en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, en el cual elevó las siguientes pretensiones: «Se anule la elección o nombramiento de la doctora AURA MARIA LADINO GUTIERREZ como Personera Municipal de Villavicencio Encargada, que se efectuó mediante resolución de mesa directiva N° 014 de fecha 28 de febrero de 2024, expedida por la Mesa Directiva del honorable Concejo Municipal de Villavicencio.
Se anule, el acta de posesión 001 de 2024 de la señora AURA MARIA LADINO GUTIERREZ identificada con la cédula de ciudadanía N° 1.121.931.912 expedida en Villavicencio, como Personera Municipal de Villavicencio Encargada, efectuada por el Presidente del Concejo Municipal de Villavicencio. Se hagan todas las prevenciones del caso, consecuencia de la nulidad que se decrete» (sic). 1.2.
Hechos 2. Refirió que el Concejo Municipal de Villavicencio, con la Resolución 121 de 2023, publicó el acto de convocatoria del personero de dicha municipalidad, período institucional 2024-2028. Este proceso de elección, fue objeto de sendas denuncias por presuntos actos de corrupción ocurridos al interior del mismo, lo 1 Índice 3, sistema SAMAI.
Expediente Digital. 2 Abogada María Victoria Leguizamo Cárdenas, identificada con la cédula de ciudadanía 37.540.655 y portadora de la tarjeta profesional 286.357 del Consejo Superior de la Judicatura. Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que llevó a que la mesa directiva de la corporación, dejara sin efectos el mencionado acto administrativo y todos aquellos que lo modificaron. 3.
Relató que el 29 de febrero del 2024 culminó el período del señor Jairo Andrés Becerra Acosta como personero de Villavicencio. 4. Indicó que con Resolución 008 del 8 de febrero del 2024, la entidad efectuó una nueva convocatoria pública para la elección del sucesor del referido funcionario. 5. Consideró que dicha circunstancia, permite concluir que desde el 1º de marzo del presente año, se configuró la falta absoluta en el empleo mencionado, por lo que de conformidad con el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, le corresponde al concejo municipal efectuar el nombramiento de quien la cubrirá. 6.
Señaló que la Mesa Directiva del Concejo de Villavicencio adoptó la Resolución 014 del 28 de febrero del 2024, por medio del cual designó a la señora Aura María Ladino Gutiérrez como personera encargada. 1.3. Concepto de la violación 7. La parte actora alegó que el acto demandado incurre en la causal de nulidad establecida en el artículo 137 de la Ley 1437 del 2011, referida a la falta de competencia. 8.
Refirió que las normas de la Ley 136 de 1994, así como el Acuerdo Municipal 263 del 20153, asignan la competencia para la nominación efectuada con la resolución acusada, al pleno de la corporación y no a su mesa directiva. 9. Trajo a colación el contenido de los artículos 1714 y 1725 de la Ley 136 de 1994 para concluir que, conforme la primera, la posesión de los personeros municipales, en propiedad o en encargo, debe realizarse en sede la plenaria de la entidad.
A su vez, que la segunda de las normas se indicó que, ante la falta absoluta del empleo, se procede a una nueva elección por el período restante, indicando que las únicas funciones que son competencia de la mesa directiva son las relacionadas con la aceptación de la renuncia, conceder licencias, aprobar vacaciones y permisos del funcionario. 10.
Manifestó que: «Bajo esta óptica, lo que se generó fue una vacancia o falta absoluta, en consecuencia la elección o nombramiento de la persona que se encargó como Personero Municipal de Villavicencio lo debió efectuar la plenaria del Concejo Municipal de Villavicencio, máxime que en dicha fecha (28 de febrero de 2024) se encontraban en sesiones ordinarias, conforme lo indica el literal a) del artículo 23 de la ley 136 de 1994 y el literal a) del artículo 26 de la Acuerdo Municipal 263 de 2015; es decir la mesa directiva del Concejo Municipal de Villavicencio, carecía de competencia funcional y orgánica para realizar dicho nombramiento mediante resolución 014 de febrero 28 de 2024, usurpando funciones que no le competen.
Aunado a lo anterior, se tiene el artículo 35 de la ley 136 de 1994, que en ninguna parte indica que ello lo puede hacer la mesa directiva y menos aún, delegarle la 3 «Por medio del cual se adopta el nuevo reglamento del Concejo Municipal de Villavicencio». 4 «ARTÍCULO 171. POSESION. Los personeros tomarán posesión de su cargo ante el Concejo o en su defecto ante el juez civil o promiscuo municipal, primero o único del lugar. 5 «ARTÍCULO 172.
FALTA ABSOLUTA DEL PERSONERO. En casos de falta absoluta, el Concejo procederá en forma inmediata a realizar una nueva elección, para el periodo restante. Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas cualidades del personero. En caso contrario, lo designará el concejo y si la corporación no estuviere reunida, lo designará el Alcalde.
En todo caso, deberán acreditar las calidades exigidas en la presente ley. Compete a la mesa directiva del Concejo lo relacionado con la aceptación de renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero». Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plenaria esta función, lo cual entre otras es consonante con el numeral 8 del artículo 313 constitucional y el numeral 3 del artículo 11 de la ley 489 de 1998, a lo que se suma que, en ninguna parte del reglamento interno del Concejo, se permita ello». 11.
Indicó que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto 2283 del 2016, refirió que, con independencia de la denominación formal del tipo de vacancia que se presente respecto del cargo de personero municipal o distrital, lo cierto es que la competencia para la designación de la persona que ocupará el empleo de forma temporal es del concejo municipal en pleno y no de su mesa directiva. 12.
De otra parte, razonó que el acto demandado incurre en otra irregularidad al no precisar con claridad el tiempo por el cual se efectúa el encargo. Manifestó que esta corporación6 ha señalado que dicho límite temporal es de 3 meses, conforme lo establece el artículo 2.2.5.9.9 del Decreto 1083 del 2015 para los empleos públicos de libre nombramiento y remoción. 13.
Resaltó que la resolución cuya legalidad se impugna, consagra que el nombramiento en encargo se efectúa desde el 1º de marzo del 2024 hasta la elección y posesión del titular, si no sucede alguna circunstancia que lo retrase, lo que, a su juicio, es indefinido e implica que no se cumple con la temporalidad antes referida. 1.4. Solicitud de medida cautelar 14.
En el mismo escrito de la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto demandado. Como fundamento de esa petición, se transcribió el contenido del concepto de la violación antes reseñado. 1.5. Trámite procesal de primera instancia 15. Con auto del 3 de abril del 20247, el despacho conductor del proceso dispuso la admisión del medio de control, ordenando las notificaciones y vinculaciones del caso.
De forma separada, en providencia de la misma fecha8, corrió traslado de la solicitud de medida cautelar. 16. Durante el término dispuesto para el efecto, se presentaron las siguientes intervenciones: 17. Armando José Baquero Vargas, concejal del municipio de Villavicencio y segundo vicepresidente de dicha corporación. Actuando a través de apoderada judicial9, refirió que la decisión adoptada con la resolución cuestionada se tomó por la plenaria del concejo tras la proposición presentada por el presidente del cabildo el día 27 de febrero del 2024.
Indicó a su vez, que la señora Aura María Ladino Gutiérrez cumplía con los requisitos para ser personera municipal y, además, ostentaba el cargo de personera auxiliar código 017, grado 02, el cual ocupa el segundo lugar en la jerarquía de la entidad. 18. Por ello, concluyó que no se encuentran acreditados los requisitos para la procedencia de la medida cautelar.
Con posterioridad, hizo énfasis en que no había sido posible culminar con el proceso meritocrático para la designación del 6 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2283 del 2016. 7 Expediente digital. Obrante el índice 3 del sistema SAMAI. 8 Ídem. 9 María Alejandra Gómez Moreno, identificada con la cédula de ciudadanía 1.121.958.723, portadora de la tarjeta profesional 398.258 del Consejo Superior de la Judicatura.
Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co titular del empleo, razón por la cual, era procedente acudir al encargo de este, como lo señala el artículo 172 de la Ley 136 de 1994. 19.
La demandada. A través de su apoderado judicial10 se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, al considerar que la misma no tiene apariencia de buen derecho, toda vez que de conformidad con la certificación 110-058/2024 suscrita por el secretario general de la corporación pública, el nombramiento de su representada fue sometido a consideración de la plenaria del Concejo Municipal de Villavicencio, con ocasión de la intervención que en tal sentido realizó el presidente del órgano colegiado. 20.
Indicó que lo sucedido es que, de conformidad con el artículo 7º del reglamento interno de la entidad, esa determinación debía incluirse en una resolución suscrita por el presidente o la totalidad de los integrantes de la mesa directiva, pero ello no implica que la determinación no haya sido adoptada por la instancia competente para dichos efectos. 21.
En cuanto hace a la temporalidad del encargo, indicó que la parte demandante trae a colación un concepto no vinculante, el cual no tiene el carácter de disposición legal o reglamentaria, o tener la connotación de ser una jurisprudencia de unificación, por lo que no se cumple con el criterio del artículo 231 de la Ley 1437 del 2011, que exige confrontar el acto con las normas presuntamente desconocidas. 22.
El Concejo Municipal de Villavicencio. Por intermedio de su apoderado11, refirió que contrario a lo señalado por la parte demandante, la génesis de la vacancia es una situación temporal, ya que con ocasión del vencimiento del período de quien venía ocupando el cargo en propiedad, aún se encuentra en trámite el proceso que culminará con la elección del reemplazo de aquel.
Sobre el particular indicó: «De acuerdo con lo que ha sido transcrito, se tiene entonces que el acto que ha sido objeto de reproche tuvo como lugar (sic) la designación para el ejercicio como personera encargada mientras producto de concurso de méritos se elige y posesiona a quien resulte de dicha selección. Así pues, no habiendo duda de que la mentada actuación tuvo su origen en la provisión de la vacancia temporal, esta solo podía ser asumida por quien le seguía al titular que había culminado su periodo y además la señora AURA MARÍA LADINO GUTIERREZ ostentaba las mismas calidades exigidas por ley para el desempeño de la función. Así pues, vale la penar reiterar, la señora AURA MARÍA LADINO GUTIERREZ, quien ostentaba el cargo de personera auxiliar, siendo quien seguía en jerarquía al titular y cumplía con las calidades exigidas era quien podía ser designada para el ejercicio del cargo de manera transitoria.
Es de anotar que esta circunstancia, es decir si en efecto la mencionada cumplía con estas condiciones no ha sido objeto de reparo por la accionante. Es en virtud de la ley que se ha producido la designación que hoy reprocha la Contraloría Municipal de Villavicencio, el concejo solamente protocolizó la decisión legal. El ente de control demandante no demuestra de manera fehaciente el alcance negativo o nocivo de aquella actuación, desconociendo que, de acuerdo con lo dicho y aquí citado, resulta imperativo contar con quien dirija el Ministerio Público local mientras se finiquita concurso de méritos con la ulterior elección y posesión para el ejercicio del periodo constitucional 2024 - 2028.
Durante ese lapso transitorio como 10 Luis Carlos Lozano Guio, identificado con la cédula de ciudadanía 80.724.481, portador de la tarjeta profesional 143.270 del Consejo Superior de la Judicatura. 11 David Alejandro Orjuela Zamudio, identificado con la cédula de ciudadanía 86.075.713, portador de la tarjeta profesional 169.318 del Consejo Superior de la Judicatura.
Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ya se ha mencionado aquí en repetidas ocasiones solo podía ser atendido por la funcionaria demandada en razón a las condiciones que para el efecto de las faltas temporales prevé la ley». 1.6.
Decisión recurrida. 23. En providencia del 14 de mayo del 2024, la Sala de Decisión Oral No. 4 del Tribunal Administrativo del Meta negó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 014 del 28 de febrero del 2024. Como fundamento de la decisión, se plantearon los siguientes argumentos: 24. Advirtió que la designación de la demandada obedeció a la terminación del período institucional de quien ocupaba el cargo en propiedad.
Seguidamente refirió que de conformidad con el contenido de los artículos 171 y 172 de la Ley 136 de 1994, «cuando se trata de la falta temporal ocasionada por la imposibilidad de designar personero por estar en curso un concurso público de méritos, la designación se hará mediante encargo o provisionalidad; pero sin la intervención del concejo en pleno, pues la redacción de la norma no lo sugiere». 25.
Resaltó que la jurisprudencia12 ha señalado que, en estos casos, la designación del encargado opera de pleno derecho, en tanto lo único que se requiere es respetar la línea jerárquica al interior de la personería correspondiente, sin que sea necesaria la expedición de un acto de nombramiento en provisionalidad o encargo por el nominador. 26.
Concluyó señalando que: «En el presente caso, de acuerdo con la parte considerativa de la Resolución 014de 2024, el Concejo Municipal de Villavicencio expidió la Resolución 008 de 2024, “Por medio del cual se convoca y reglamenta el concurso público de méritos para proveer el cargo del personero municipal de Villavicencio 2024-2028”.
Igualmente, que el cronograma de la convocatoria tiene previsto como fecha de elección de personero municipal el primer día hábil de periodo de sesiones ordinarias siguientes, esto es, el 8 de junio de 2024. Así, al estar en un concurso público de méritos que a la fecha no ha concluido, conforme al artículo 172 antes citado, la provisión del cargo de personero del municipio de Villavicencio, en encargo, en primera medida, opera ipso iure con la designación del funcionario de la personería que le siga en jerarquía, que, en este caso, se realizó con la señora Aura María Ladino Gutiérrez, quien, según el acto acusado, ocupaba el cargo de Personera Auxiliar Código 017 Grado 02, cargo que jerárquicamente le seguía al personero, y reunía las calidades para ocuparlo; aspectos que no son objeto de discusión. De esa manera, conforme a lo anterior, la sala considera que la designación temporal de la señora Aura María Ladino Gutiérrez no requería la intervención del Concejo Municipal de Villavicencio, como sugiere la parte demandante». 1.6.
Recurso de reposición y en subsidio apelación 27. La entidad demandante impugnó el auto antes mencionado. Argumentó su inconformidad con lo decidido así: 28. Indicó que el tribunal de instancia desconoció el memorial del 23 de abril del 2024, con el cual se informó sobre la terminación de la convocatoria para la elección del personero municipal efectuada a través de la Resolución 008 del 12 Sección quinta, sentencias del 24 de mayo de 2021, expediente 68001233300020200060801 y del 9 de febrero de 2018, expediente 05001233300020160159503, consejera ponente Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024, en tanto dicho acto fue revocado por decisión de la mesa directiva del concejo municipal, con Resolución 019 del 2024. 29.
Resaltó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que las faltas que se generan por la terminación del período del personero y la falta de culminación del proceso meritocrático de elección son transitorias -no temporales, ni absolutas-, caso en el cual se requiere acudir a la posibilidad que consagra el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, para que la corporación pública municipal realice la designación temporal de quien ocupará el cargo. 30.
Reiteró que, independiente de la denominación de la vacante, la competencia para su provisión recae exclusivamente en la plenaria del concejo municipal, tal y como fue puesto de presente en el concepto 2283 del 16 de febrero del 2016, adoptado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 31. Refirió que los cabildos cuentan con una serie de facultades relacionadas con el ministerio público a nivel local, que van desde el nombramiento de su titular, la solución a situaciones administrativas (permisos, licencias, vacaciones), e incluso, la posibilidad de organizar el funcionamiento de la entidad (numeral 8, del artículo 31 de la Ley 136 de 1994), por lo que resulta contradictorio que el tribunal haya concluido que no se requiere la intervención de dicha entidad para la designación del encargado en eventos como el caso que ahora se juzga. 32.
Indicó que dicho razonamiento, genera dudas insalvables en punto de quien puede entonces adoptar tal determinación, abriéndose la posibilidad incluso, a que el mismo personero saliente designe a su reemplazo tras la terminación del período. 33. Manifestó no compartir el criterio de la sentencia dictada en el 9 de febrero del 201813, en donde se señala que el reemplazo en las faltas temporales opera de pleno derecho, ya que ello conllevaría a pensar que un asunto de tal importancia no requiere la intervención del nominador, pero algo menor, como la aprobación de una licencia sí. 34.
Finalmente, indicó que la providencia recurrida no se pronunció en relación con la temporalidad que se requiere para este tipo de encargo, que reiteró, debe ser de máximo tres meses y por el tiempo necesario para que se adelante el concurso de méritos correspondiente. 1.7. Trámite procesal posterior 35. Con auto del 23 de mayo del 2024, el despacho ponente (i) rechazó el recurso de reposición por improcedente y (ii) concedió el de apelación ante esta corporación. II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 36. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 del 2011, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 del 202114, en concordancia con lo 13 Expediente 2016-01595-03, M.P. Rocío Araújo Oñate 14 ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesto en el literal b) del numeral 7º del artículo 15215 ejusdem y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para resolver sobre la apelación del auto que negó la medida cautelar en el expediente de la referencia. 2.2.
Cuestión previa 37. Revisado el expediente, se tiene que el Tribunal Administrativo del Meta dispuso, en providencias separadas del 3 de abril del corriente año, por un lado, admitir la demanda y, por el otro, correr traslado de la medida cautelar. 38. Dicha actuación, resulta contraria a lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Ley 1437 del 2011, el cual señala que «[e]n el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección». 39.
Aunque esa circunstancia no es causal de nulidad, esta judicatura considera pertinente exhortar a la corporación judicial de instancia, para que, en lo sucesivo, acoja las normas especiales y prevalentes que rigen este medio de control. 2.3. Oportunidad del recurso 40. De conformidad con el numeral 3º del artículo 244 de la Ley 1437 del 2011, la apelación de autos en el contencioso electoral, tienen un término de dos (2) días, cuando la providencia se notifica por estado. 41.
La providencia recurrida fue puesta en conocimiento de las partes a través de dicho instrumento el día 16 de mayo del 2024, por lo que el plazo para interponer el recurso de apelación transcurrió los días 17 y 20 del mismo mes y año. Fue en esta última fecha que la entidad demandante radicó su impugnación, por lo que se puede concluir la oportunidad de esta. 2.4.
Caso concreto 42. A efectos de resolver sobre este asunto particular, la Sala abordará los siguientes temas: (i) las medidas cautelares en el medio de control de nulidad electoral; (ii) generalidades sobre el régimen de los personeros municipales y (iii) la respuesta a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, para concluir si se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia. 2.4.1.
Medidas cautelares en el proceso de nulidad electoral 43. El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 15 ARTÍCULO 152.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. > Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: b) de la nulidad de la elección de los contralores departamentales, y de los personeros y contralores distritales y municipales de municipios con setenta mil (70.000) habitantes, o más, o de aquellos que sean capital de departamento.
Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad. 44.
En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 3º16, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, la cual parte de reconocer que no solo las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio, se le proteja desde el inicio del trámite a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido. 45.
Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone: «Art. 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…)». 46.
Sobre el particular, esta Corporación ha destacado, que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho la tutela judicial efectiva. 47.
Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201917, indicó lo siguiente: «30. Al respecto, la doctrina ha destacado (26) que con la antigua codificación, - Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los 16 Ley 1437 de 2011. Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…) 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Doctora Rocío Araújo Oñate. Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata». 48.
Acorde con lo anterior, en la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un estudio amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem18. 49.
Así mismo, aunque este presupuesto, puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ibidem, existe la posibilidad de modificarla o revocarla, aún, de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse. 2.4.2.
Generalidades sobre el régimen de elección los personeros municipales. Faltas temporales y absolutas del cargo. 50. La Constitución Política de 1991 consagró en cabeza de los concejos municipales la facultad para la elección de los personeros, tal y como se deriva de la lectura de su artículo 313 numeral 8º. En desarrollo de esta disposición constitucional, el legislador de 1994 reguló el asunto a través de la Ley 136, la cual fue modificada posteriormente en 2012 -Ley 1551-, fijando en su artículo 170 los parámetros para el ejercicio de esa función electoral en los siguientes términos: «ARTÍCULO 170.
ELECCIÓN. Los Concejos Municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos de conformidad con la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año. Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y de postgrado.
En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado. En las demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado. Para optar al título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente, para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en las personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales previa designación de su respectivo decano». 51.
Varias conclusiones pueden obtenerse de la redacción de la norma antes mencionada. Desde la competencia asignada en el texto fundamental, se indica que la elección de los personeros municipales se realizará para un período institucional de 4 años, el cual iniciará el 1º de marzo siguiente a su designación y terminará el último día de febrero del cuarto año. Así mismo, se dispone que el 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03- 27-000-2013-00014-00 (20066).
Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concejo elegirá dentro de los 10 primeros días de haber iniciado su período constitucional. 52. La modificación más importante respecto del proceso antes descrito es la necesidad de adelantar en forma previa a la reunión electoral, un concurso público y abierto de méritos.
Ello es relevante, en tanto en las disposiciones originales de la Ley 136 de 1994 no se establecía un procedimiento específico respecto de la forma en que ello debería llevarse a cabo, lo que implicaba una amplia discrecionalidad del órgano competente para ello. Así lo ha reconocido de forma reiterada las decisiones adoptadas por esta Sección, en donde se ha indicado: «Así las cosas, la elección del personero dejó de estar al arbitrio, discrecionalidad y liberalidad del concejo municipal o distrital, según el caso, aunque sin afectarse su competencia eleccionaria o de nominación, al establecerse que la designación se haría por medio de un procedimiento objetivo y reglado, orientado en la meritocracia y sin perder la capacidad de dirigir los aspectos tendientes a estructurar el proceso de selección y de elección, dentro de los márgenes legales»19.
(Negrilla fuera de texto). 53. Ahora bien, respecto de las faltas absolutas y temporales del cargo de personero municipal, el artículo 172 de la legislación del año 1994, refiere lo siguiente: «ARTÍCULO 172. FALTA ABSOLUTA DEL PERSONERO. En casos de falta absoluta, el Concejo procederá en forma inmediata, a realizar una nueva elección, para el período restante.
Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero. En caso contrario, lo designará el Concejo y si la corporación no estuviere reunida, lo designará el alcalde. En todo caso, deberán acreditar las calidades exigidas en la presente Ley.
Compete a la mesa directiva del Concejo lo relacionado con la aceptación de renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero». 54. En punto de la terminación del período institucional respecto de la persona que viene ocupando el cargo, esta Sección ha entendido que dicha circunstancia implica una falta absoluta, que, en aplicación de la norma antes referida, conlleva a la necesidad de adelantar el correspondiente concurso abierto y público de méritos para la designación del reemplazo20. 55.
A pesar de lo anterior, se ha considerado igualmente que, como ocurre en el presente caso, cuando se presentan circunstancias que conllevan a que el proceso de elección no se haya culminado, implica que debe designarse alguien de forma temporal mientras el órgano competente ejerce su facultad nominadora, por lo que cobra especial aplicación y vigencia el presupuesto del inciso segundo de la norma antes transcrita.
Así lo ha señalado esta Sala Electoral21, al referir: 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 25000-23-41-000-2020-00409-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 4 de marzo de 2021. Reiterado en sentencia del 6 de mayo del 2021, radicación 08001-23-33-000-2020-00139-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Radicación 54001-23-33-000-2020-00506-02. Sentencia del 12 de agosto del 2021. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 21 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Sentencia de 13 de mayo de 2021.M.P. Rocío Araújo Oñate Radicación número 68001-23-33-000-2020-00608-01Actor: Roberto Ardila Cañas Demandado: Jasbleydi Tapias Soto como Personera de Bucaramanga – en encargo-.
Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «62. Aunque no se consagra expresamente en las normas referidas en forma previa, es claro que la terminación del período constitucional de quien ostenta la calidad de personero, sin que exista un reemplazo debidamente escogido conforme a la ley -por suspensión o retrasos en el concurso público de méritos-, genera una falta absoluta del cargo.
Esta última situación presenta una dificultad, pues en estricto tenor literal del mencionado artículo 172, sería necesario llevar a cabo una elección nueva para suplir la vacancia generada; sin embargo, es claro que el trámite meritocrático se encuentra en curso, sólo que por diversas razones no ha sido posible concluirlo en forma exitosa. 63.
En punto de lo anterior, esta Sección ha acogido los criterios interpretativos que se señalaron por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación. Al respecto, se ha señalado: “Así lo ha entendido la Sala de Consulta y Servicio Civil22, quien ha interpretado que frente a la contingencia de que el concurso fracase, sea suspendido, o no haya culminado, por razones exógenas a la corporación que deba proveerlo, se configura una falta temporal que daría lugar a llenar esta vacancia con la situación administrativa que ordena el artículo 172 de la ley ibidem, como se indica a continuación: `Con independencia de la denominación formal del tipo de vacancia que se presenta en la hipótesis consultada, el cargo de personero solo puede ser provisto de manera transitoria y por el tiempo estrictamente necesario para adelantar o culminar el concurso público de méritos que permita su elección. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 172 de la Ley 136 de 1994 y 98 del Decreto 1421 de 1993, si vencido el periodo de un personero no se ha producido la elección de quien ha de remplazarlo, el empleo podrá ser desempeñado temporalmente por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía, siempre que reúna los requisitos para ocupar el cargo, mediante la figura de encargo por parte del concejo municipal.
(…) (subrayado fuera de texto). En cualquier caso las anteriores designaciones son transitorias, no pueden superar los tres (3) meses y en ningún caso liberan al concejo municipal o distrital de su obligación de adelantar con la mayor celeridad posible el concurso público de méritos que permita la elección definitiva del personero´.”23 64.
Bajo estas consideraciones, es claro que para suplir la vacancia que se genera en el cargo mientras se logra la culminación del concurso público correspondiente y la corporación administrativa adopta la decisión electoral, es posible entonces acudir a la posibilidad del encargo que se consagra en el inciso 2º del artículo 172, en casos de faltas temporales, especialmente, frente a quien ocupa la segunda posición en la jerarquía interna de la entidad». 2.4.3.
Solución al recurso de apelación 56. Como viene de indicarse, el Tribunal Administrativo del Meta negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, al considerar que, contrario a lo señalado por la entidad demandante, la designación de la señora Aura María Ladino Gutiérrez no requería de la intervención de la plenaria del Concejo Municipal de Villavicencio, toda vez que ante la generación de una falta temporal por la no terminación del concurso de méritos para elegir el titular del cargo, dicho encargo procedía de pleno derecho, en los términos del artículo 172 de la Ley 136 de 1994. 22 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Edgar González López. 16 de febrero de 2016.Rad No.2283. Expediente: 11001-03-06-000-2016-00022-00. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 19 de noviembre del 2020. Radicación 54001-23-33-000-2020-00506-01. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57. La recurrente expresa sus motivos de inconformidad frente a dicha determinación, indicando que se desconoció el memorial en que se informó sobre la revocatoria de los actos administrativos con los que se había convocado al concurso de méritos para la elección del personero.
Posteriormente, cuestionó la conclusión en relación con la no necesidad de intervención del concejo en pleno para la designación del funcionario encargado, cuando lo cierto es que dicha instancia tiene importantes competencias sobre el particular. Finalmente, refirió que el tribunal de instancia no se pronunció en punto la temporalidad del cargo, la cual, a su juicio, debe ser por tres meses y mientras se provee el cargo a través del concurso de méritos. 58.
Para resolver sobre lo anterior, la Sala considera lo siguiente: A) El Tribunal Administrativo del Meta no tuvo en cuenta el oficio del 23 de abril del 2024. 59. Respecto del primero de los argumentos, es de señalar que de conformidad con el contenido del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 231 del mismo cuerpo normativo, la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto electoral se debe presentar con la demanda y/o en el escrito separado24, y, por lo tanto, las pruebas que se pretendan hacer valer, se aportan en las mismas oportunidades25. 60.
Por ello, el juez contencioso electoral tiene como soporte para su decisión, únicamente aquellas circunstancias alegadas y demostradas en esta etapa inicial del proceso, siendo que cualquier otro elemento de convicción que se aporte de forma posterior es considerado como extemporáneo. 61. Conforme con lo dicho, no es cuestionable frente a la decisión de primera instancia, el que no se haya considerado el oficio arrimado al proceso el 23 de abril del 2024, por medio del cual se informó sobre la revocatoria de la resolución por medio de la cual se convocó al concurso de méritos, en tanto esa información fue aportada con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda -22 de marzo del 202426- en que se solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado y por lo tanto, la documentación allegada no hace parte del parámetro con el que se debía decidir este particular. 62.
No sobra indicar, que el memorial también fue presentado después del término de traslado otorgado a la demandada para pronunciarse, aspecto que denota que no lo conoció en esa oportunidad procesal y, por lo tanto, no tuvo la oportunidad de defenderse del mismo. 63. Así las cosas, este argumento no tiene vocación de prosperidad. 24 Este criterio fue expuesto en decisión reciente de esta Sección, a saber: Auto del 17 de marzo del 2022, radicación 11001-03-28-000-2022-00006-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 25 Sobre el particular ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 4 de mayo de 2017, C.P: Rocío Araújo Oñate, radicado No. 11001-03-28-000-2017-00011-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 30 de junio de 2016, C.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 85001-23-33-000-2016-00063-01;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 25 de abril de 2016, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 11001-03-28-000-2015-00005-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 4 de febrero de 2016, C.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado No. 1001-03-28-000-2015-00048-00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 21 de abril de 2016, C.P: Rocío Araújo Oñate, radicado No. 11001-03-28-000-2016-00023-00. 26 Acta de radicación y reparto. Obrante en el expediente digital, consultado en el índice 3 del sistema SAMAI. Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co B) Cuestionamientos frente a la conclusión del tribunal 64.
En este apartado, en atención a que dichos razonamientos guardan similitud al enfocarse en un mismo punto, la Sala resolverá todos los cuestionamientos que se dirigen a controvertir la razón expuesta por el juez electoral de primera instancia, al considerar que no se requería la intervención del concejo municipal en pleno, dado que en estos casos el nombramiento de la persona encargada opera de pleno derecho. 65.
Lo primero a resaltar sobre este particular, es que la parte demandante en su apelación, parte de reconocer que en efecto, en el evento en que se termine el período de quien viene ocupando el cargo en condición de titular y no haya sido posible culminar el concurso de méritos, se genera una falta temporal o transitoria y para el nombramiento del encargado es procedente acudir al inciso segundo del artículo 172, que dispone que ello se cubrirá con la persona que ocupe el cargo que siga en jerarquía, siempre y cuando, cumpla con los requisitos exigidos al personero municipal. 66.
Ante dicha circunstancia, entiende esta judicatura que el cuestionamiento de la recurrente se enfoca en señalar que incluso en ese evento, es necesario que la designación se haga por la plenaria del concejo municipal. 67. Para la Sala, al menos a esta instancia del proceso y sin perjuicio de lo que con posterioridad se logre demostrar, el razonamiento del tribunal es acertado, sin que la recurrente presente argumentos que permitan concluir la procedencia de revocar la decisión apelada. 68.
En efecto, es importante señalar que la jurisprudencia de esta Sección, mencionada en el marco teórico de esta providencia, hasta el momento ha sido enfática en referir que, en aquellos eventos en que se da la terminación del período sin que se hubiere culminado el concurso público de méritos, se da aplicación la Ley 136 de 1994 al regular las faltas temporales del personero municipal, legislación que dispuso de forma expresa quién sería el funcionario encargado de suplirlas, por lo que, puede señalarse que dicha solución normativa aplica sin que medie la manifestación del nominador. 69.
Una lectura inicial de la norma permite concluir, de manera preliminar, que la única intervención de la corporación pública en dichos eventos, se presenta en el caso de que la persona que sigue en jerarquía al interior de la personería no cumpla requisitos para acceder al cargo, evento en el cual aquella debe nombrar al encargado si está reunida, o en su defecto, la designación proviene del alcalde. 70.
Así las cosas, sin desconocer las importantes funciones que adelanta el concejo municipal en cuanto hace al personero municipal y al funcionamiento del ministerio público a nivel local, lo cierto es que fue el mismo legislador el que dispuso la forma en que es provista la vacante temporal del personero municipal, sin que se observe, al menos prima facie, que exista otra interpretación o forma de analizar la normativa que permita concluir que se requiere la intervención del concejo municipal en pleno, incluso en estos eventos. 71.
En atención a ello, no le asiste razón a la recurrente al referir que independiente de la denominación de la vacante, la competencia para su provisión recae exclusivamente en la plenaria del concejo municipal. Ello es así, en tanto Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme se ha dicho en forma precedente, dicha actuación no es requerida, al ser una figura que opera de pleno derecho, dispuesta por el legislador, quien expresamente así lo señaló para las faltas temporales, solución aplicable al caso concreto que se analiza. 72.
Adicional a lo anterior, la Sala señala que, en el presente caso, se aportó en el término de traslado de la medida cautelar, certificación suscrita por la secretaría general del Concejo Municipal de Villavicencio, en la cual se indicó que en sesión plenaria del 27 de febrero del 2024: (i) El presidente de la corporación pública presentó una proposición en la que refirió a la necesidad de suplir la vacante por la finalización del período del titular en el cargo de personero municipal, para lo cual, «se deberá posesionar en encargo al personero auxiliar de la institución teniendo en cuenta que este es el funcionario con el siguiente grado jerárquico» (énfasis de la Sala), ello en aplicación del artículo 172 de la Ley 136 de 1994.
(ii) Seguidamente, señaló que la aquí demandada, remitió su hoja de vida, concluyendo que «cumple con las condiciones para asumir el cargo». (iii) Por lo dicho, propuso que «en posterior sesión sea mañana miércoles o el jueves sea posesionada ante esta plenaria con efectos fiscales a partir del primero de marzo del 2024» (énfasis de la Sala), lo cual fue aprobado por la plenaria.
(iv) En el mismo documento, se citó extracto del acta de la sesión plenaria del 29 de febrero del 2024, específicamente del punto 5 del orden del día denominado «POSESIÓN DE PERSONERO MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO ENCARGADO», en la cual se refiere a intervención del presidente de la entidad, en donde indica: «voy a dar lectura de la justificación de que da pie a este encargo que atendiendo que a la presente fecha de acuerdo al proceso de convocatoria Pública para suplir el cargo de personero municipal de Villavicencio a la presente fecha no se ha podido efectuar la elección y posesión del mismo y teniendo tiendo en cuenta que el periodo legal del actual personero vence el último día del mes de febrero es necesario realizar por parte de esta corporación la suplencia temporal de esta vacante lo anterior de conformidad con lo previsto en el artículo 172 de la ley 136 de 1994 para lo cual se establece que se deberá posesionar en encargo al personero auxiliar de la institución teniendo en cuenta que este es el funcionario con el siguiente grado jerárquico de acuerdo a lo dispuesto por el acuerdo 236 del 2014 de ese mismo modo señora secretaria sírvase de certificar si a la doctora Aura María Ladino Gutiérrez presentó los documentos previos a su posesión y todo se encuentra al día…» (Énfasis de la Sala). 73.
De lo transcrito, esta temprana instancia del proceso, se pueden evidenciar dos aspectos que resultan determinantes y que confirman lo señalado en precedencia, en tanto el Concejo Municipal de Villavicencio (i) siempre tuvo presente el efecto de la norma, al señalar que tenía que posesionarse en encargo a quien tuviera el siguiente cargo en la jerarquía de la entidad y (ii) realizó un estudio del cumplimiento de los requisitos de la aquí demandada, para concluir la procedencia de dar aplicación a lo contenido en la Ley 136 de 1994, por lo que, en principio, el actuar de la entidad estuvo en el marco de dicha regulación. 74.
Con todo, estima esta judicatura que será el fallo que se dicte al final del proceso, una vez agotadas las etapas probatorias correspondiente, el que Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determine y resuelva la controversia que subyace al presente asunto, relativa a la competencia para dictar este tipo de actos, cuando surge una designación por ministerio de la ley, para lo cual, se deberá acudir a las normas aplicables y a la jurisprudencia vigente sobre el particular. 75.
Por lo dicho, encuentra esta judicatura acertada las consideraciones de la providencia, con las cuales, en esta primigenia etapa del proceso llevaron a la conclusión de no encontrar acreditada la infracción normativa que fundamentó la solicitud de la demanda, sin que ello, por disposición expresa del inciso 2º del artículo 229, implica un prejuzgamiento del asunto.
C) El Tribunal Administrativo del Meta no se pronunció respecto de uno de los cargos que soportó la medida cautelar. 76. Sobre este particular, la Sala evidencia que el acápite de la demanda en el cual se solicitó la suspensión provisional del acto demandado incluyó como soporte de tal petición, por un lado, la presunta falta de competencia de la mesa directiva del concejo municipal para efectuar el nombramiento, así como, el desconocimiento del término por el cual, según la entidad demandante, se debió de encargar. 77.
Revisado el texto del auto recurrido, esta judicatura encuentra que el tribunal de primera instancia no se pronunció respecto del segundo de los cargos referidos, aspecto que es puesto de presente en el recurso de apelación que ahora se resuelve y que, por lo tanto, implica que a esta instancia se dicte el pronunciamiento que sobre el particular se considere. 78.
Así las, se pone de presente que el acto demandado, en su literalidad, dispone lo siguiente: 79. Para la accionante, lo dispuesto en los términos antes expuestos, es contrario a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto 2283 del 2016, en donde se concluyó que el encargo debía de ser por 3 meses, en aplicación de lo consagrado en el artículo 2.2.5.9.9 del Decreto 1083 del 2015 para los empleos públicos de libre nombramiento y remoción. 80.
En efecto, la referida instancia señaló: Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co « Finalmente, como quiera que la realización del concurso público de méritos para la elección de los personeros es un imperativo legal irrenunciable para los concejos municipales y que los personeros tienen un periodo legal que dichas corporaciones no pueden reducir injustificadamente mediante la dilación indebida de ese procedimientos (sic) de selección, la Sala considera que resulta aplicable el límite temporal de tres (3) meses que establece el artículo 2.2.5.9.9., del Decreto 1083 de 2015 para los encargos de empleos públicos de libre nombramiento y remoción. Si bien la naturaleza del cargo de personero no corresponde a un empleo de esa naturaleza, el límite temporal de tres (3 meses) es más adecuado desde el punto de vista constitucional que el de seis (6) meses previstos para los encargos en empleos de carrera administrativa pues, como se ha explicado, el ejercicio regular y continuo de la función pública de las personerías exige la provisión definitiva del empleo a la mayor brevedad posible.
De hecho, como se puede advertir, la situación planteada en la consulta es por sí misma anómala, ya que los concejos municipales debieron elegir personero dentro de los plazos señalados en la ley, de forma que se garantizara la continuidad institucional entre el funcionario saliente y el entrante; por tanto, frente a esa irregularidad, los límites temporales para el encargo del empleo de personero deben interpretarse de manera restrictiva». 81.
Lo primero a señalar, es que a pesar de la claridad con la que la Sala de Consulta expone el argumento que sustenta la petición de la apelante, para esta judicatura el razonamiento que allí se consagra genera una serie de dudas en relación con la aplicabilidad del Decreto 1083 del 2015, en su parte general sobre empleados de libre nombramiento y remoción, a cargos de que son período fijo e institucional, especialmente, cuando es la Ley 136 de 1994 la que regula la provisión de las vacantes que se generen en el empleo de personero municipal o distrital. 82.
Esta circunstancia, no permite contar con la certeza necesaria para encontrar acreditada la infracción normativa que se requiere para el decreto de la medida cautelar y, por consiguiente, este será un aspecto que deberá ser abordado en la sentencia. 83. Adicionalmente, en gracia de la discusión, la Sala encuentra que, en principio, puede considerarse que el término que extraña el actor puede ser razonable a efectos de permitir el nombramiento del titular a través del correspondiente concurso de méritos. 84.
A pesar de lo anterior, si se entiende que el presupuesto que se aborda al interior del presente proceso es un encargo por la finalización del período del titular sin que se haya dado la elección de su reemplazo, esta judicatura estima que al interior de dicha clase de procedimientos meritocráticos pueden acaecer una serie de vicisitudes propias de los mismos, que lleven a la ampliación de los términos inicialmente concebidos para su culminación, sin que sea procedente ante ello, dejar a la entidad acéfala. 85.
Bajo este entendido, esta Sección no encuentra en los documentos que fueron aportados con la solicitud de medida cautelar, información sobre el estado del proceso que se adelanta a efectos de escoger a quien ocupará el cargo de forma definitiva, por lo que se desconoce si se ha presentado alguna circunstancia que pueda, por ejemplo, hacer necesario que el encargo se extienda en el tiempo mientras se ejerce la competencia electoral por parte del Concejo Municipal de Villavicencio.
Demandante: Contraloría Municipal de Villavicencio Demandada: Aura María Ladino Gutiérrez Rad: 50001-23-33-000-2024-00103-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 86. Por lo expuesto, esta Sala III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 14 de mayo del 2024, por medio del cual la Sala de Decisión Oral No. 4 del Tribunal Administrativo del Meta negó la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto demandado.
SEGUNDO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclara el voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”.