Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01596-01 Demandante: ELVIRA GUERRERO ALFARO Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedente por no superar el requisito general de la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 2 de mayo de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente esta acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Elvira Guerrero Alfaro, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 2.
La anterior trasgresión constitucional se la adjudica a la sentencia del 4 de septiembre de 2019 por medio del cual el tribunal negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 promovida por la actora contra la UGPP2 y, a su vez, al fallo proferido el 8 de septiembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que confirmó la decisión de primera instancia. 1 Radicado 25000-2342-000-2016-04285-00/01. 2 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensión constitucional 3. La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales referidos y, en consecuencia, se ordene lo siguiente: 2.
Se revoquen las sentencias de primer y segundo grado proferidas por el Honorable TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION “C” y el Honorable CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B”, en su defecto, se concedan las pretensiones de la demanda. 3.
Para el efecto, se deberá tener en cuenta la Sentencia de Unificación del Radicado 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14)CE-SUJ-SII-020-20, para la fijación de los factores de liquidación para el establecimiento del Ingreso Base de Liquidación para determinarme la primera mesada pensional, la cual me es aplicable en su integralidad, dado el alcance que se dispuso de manera perentoria, en la sentencia, que la regla anteriormente transcrita debe ser aplicada con carácter vinculante y obligatorio “respecto de los procesos similares que se están adelantando en los juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten”) 4.
Que con ocasión al derecho de obtener la reliquidación de la primera mesada pensional, se tenga en cuenta que para la reliquidación de la primera mesada pensional se debe aplicar lo dispuesto por el artículo 48 inciso quinto del Acto Legislativo 01 de 2.005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, al igual que el artículo 21 de la Ley 100 de 1.993, en cuanto hace referencia a los aportes para pensión que realicé por el pago del quinquenio, a fin de concretar el derecho que dice: “"Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones ” 5.
Que de no ser procedente el beneficio reclamado a través de la presente acción, se ordene a la U.G.P.P, proceder con la devolución a mi nombre de los valores que se me han descontado a título de cotización para pensión sobre los quinquenios y otros valores que devengué en la Contraloría General de la República, junto con sus intereses moratorios a la tasa más alta, por estarse incurriendo por parte de las demandadas, en un enriquecimiento sin causa justa legal al no querer reconocerlo como factor salarial para la liquidación del ingreso base de liquidación para la determinación de la primera mesada pensional. 1.3.
Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 4. La señora Guerrero Alfaro trabajó para la Contraloría General de la República desde el 22 de febrero de 1985 hasta el 31 de mayo de 2015, esto es, por 30 años y 3 meses. Durante el tiempo que laboró para la entidad le fue pagada una bonificación especial cada cinco años equivalente a un sueldo básico. 5.
Mediante la Resolución PAP 3199 del 1.º de marzo de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. (en adelante, Cajanal) reconoció pensión Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de jubilación equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio y tuvo como factores salariales para la liquidación la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.
La tutelante presentó recurso de reposición contra esta decisión y Cajanal, mediante Resolución PAP 10315 del 23 de agosto de 2010, la confirmó. 6. Mediante Resolución UGM 049273 del 7 de junio de 2012, Cajanal reliquidó la pensión de la señora Elvira Guerrero Alfaro con el 75 % del ingreso base de liquidación (IBL) conformado por el promedio de lo devengado durante el último semestre.
Para ello, incluyó como factores salariales la asignación básica, la prima de navidad y la prima técnica. 7. El 24 de agosto de 2015, la actora solicitó ante la UGPP la reliquidación de la mesada pensional con inclusión de la bonificación especial que percibió cada 5 años, como factor salarial. Mediante Resolución RDP 052260 del 9 de diciembre de 2015, la autoridad negó lo solicitado debido a que no allegó los certificados de los factores salariales.
La interesada presentó recurso de reposición y apelación y por medio de las resoluciones RDP 003685 del 29 de enero de 2016 y 017105 del 28 de abril de 2016 se confirmó lo decidido. 8. Inconforme con lo anterior, la señora Guerrero Alfaro promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 052260 del 9 de diciembre de 2015, resoluciones RDP 003685 del 29 de enero de 2016 y 017105 del 28 de abril de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de su mesada pensional en aplicación del régimen especial de la Contraloría General de la República y, con ello, que se tuviera en cuenta el 75% del promedio de los salarios percibidos durante los últimos seis meses de servicio con inclusión de sueldo, prima técnica, bonificación por servicios, bonificación especial (quinquenio), prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad e indemnización de vacaciones como factores salariales para el cálculo de su IBL. 9.
Mediante fallo del 4 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C negó las pretensiones de la demanda. Consideró que los factores salariales que integraban el IBL eran los previstos en el Decreto 1158 de 1994 y que a la señora Guerrero Alfaro le había sido reconocido el derecho pensional con el 75% de lo devengado en los últimos seis meses de servicio con inclusión de los factores de asignación básica, prima de navidad y prima técnica, situación que le resultaba más favorable. 10.
Inconforme con la decisión, la actora interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 8 de septiembre de 2023, confirmó el fallo de primera instancia. Sostuvo que, en aplicación de la providencia de unificación del 11 de junio de 20203, para el 3 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 11.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 05001-23-33-00-2012-00572-01. Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cálculo del IBL de la pensión de jubilación en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, deben ser aplicados los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 en relación con el período de cotización. Agregó que, con respecto a los factores salariales, se debe atender a lo dispuesto en el articulo 1.º del Decreto 1158 de 1994. 11.
La sentencia de segunda instancia fue notificada el 10 de octubre de 2023 vía correo electrónico. 1.4. Sustento de la vulneración 12. La tutelante argumentó que se debía «tener en cuenta la sentencia de unificación del radicado «05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14) CE-SUJ-SII- 020-20, para la fijación de los factores de liquidación para el establecimiento del Ingreso Base de Liquidación» en el cálculo de la mesada pensional.
Con respecto a este fallo, puso de presente que en ella se establecieron «las reglas aplicables para estos casos de manera vinculante para los casos pendientes de fallo» 13. Afirmó que, para la reliquidación de su mesada pensional, se debía aplicar «lo dispuesto por el artículo 48 inciso quinto del Acto Legislativo 01 de 2.005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, al igual que el artículo 21 de la Ley 100 de 1993». 14.
Citó textualmente el artículo 24 de la Constitución Política y argumentó que en los fallos censurados no se cumplió esta disposición pues, a su juicio, «los altos Tribunales tutelados no están garantizando la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución». Al respecto, sostuvo lo siguiente: Existe error por parte del Tribunal y el Consejo de Estado, al considerar que podrá ser desfavorable la reliquidación de la pensión en la forma en que se pide, existiendo un dislate en la concepción que dice la sentencia y la U.G.P.G.; solo basta entender que la reliquidación que se solicita, se pide establecer el I.B.L. con base en el promedio de lo percibido en los últimos seis (6) meses laborados, lo cual resulta ser superior al promedio que estableció los actos administrativos atacados en nulidad y restablecimiento, por lo que esto no se compadece con la realidad, al decir las providencias cuestionadas que es desventajosa la reliquidación de la primera mesada pensional pedida. 4 ARTÍCULO 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al mirar y revisar los actos administrativos cuestionados, el Ingresos Base de liquidación para determinar la primera mesada pensional que se me estableció, no tienen incluidos como factor de salario el Quinquenio.
La U.G.P.P. de manera infundada, ha hecho creer a los altos Tribunales de lo Contencioso Administrativo, que sería de perjuicio mío, buscar la reliquidación con la inclusión del factor salarial Quinquenio. ¿Como se podría dar tal efecto, si nunca se ha tenido en cuenta el factor salarial del quinquenio? 15. Indicó que «al examinarse los actos administrativos atacados en nulidad (…) se podrá observar que en ellos no aparece contenido el quinquenio tantas veces mencionado como factor salarial para determinar el Ingreso Base de Liquidación de la primera mesada pensional». 16.
A su vez, expuso: Frente al artículo 4. De la C. P., por parte de los Altos Tribunales Tutelados, no existe causa justificable que los obligue o constituyan una causa probable para dejar de aplicar la norma (Inconstitucionalidad), determinada en el acto legislativo Nº 01 de 2.005, que adicionó el artículo 48 de la C.P. y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, existiendo la obligación de aplicarlas como normas de transición, para la determinación del Ingreso Base de liquidación de la primera mesada pensional, aquellos ingresos que han sido base de cotización para pensión. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 17. Por auto de 5 de abril de 2023, el magistrado ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, se ordenó notificar como accionado al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Asimismo, vinculó como tercero con interés a la UGPP. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 18. Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Al respecto, argumentó que la actora pretendía usar el mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario 19. Expuso que en el fallo cuestionado la sala estableció que la señora Guerrero Alfaro no tenía derecho a la reliquidación de la pensión pues, de conformidad con las reglas de unificación de la sentencia del 11 de junio de 2020, el IBL se debía calcular con los factores salariales descritos en el Decreto 1158 de 1994, entre los que no está contemplado el quinquenio referido en la tutela. 1.6.2.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Pidió que se declarara la improcedencia del mecanismo de amparo al considerar que no superaba el requisito de relevancia constitucional pues se estaba usando como una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
A su vez, se remitió a los argumentos desarrollados en la sentencia proferida en primera instancia de dicho trámite 1.6.3. UGPP 21. Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción ante la falta de relevancia constitucional pues, a su juicio, el objetivo de la actora es que las autoridades judiciales demandadas resuelvan la controversia planteada en el trámite ordinario de conformidad con sus intereses. 22.
Agregó que no se había vulnerado ningún derecho fundamental pues se respetaron todas las garantías procesales de la tutelante y las decisiones cuestionadas estuvieron ajustadas a las normas y jurisprudencia aplicables al asunto en concreto. 1.7. Sentencia de tutela de primera instancia 23. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de mayo de 2024, declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. 24.
Sostuvo que la demandante «pretende continuar el debate jurídico que planteó en el proceso ordinario para determinar si en el IBL se debía incluir, factores salariales, diferentes a los dispuestos por el Decreto1158 de 1994 como el quinquenio». Agregó que ello implicaría que la sala de decisión estudiara nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad demandada, lo cual desnaturalizaría la finalidad de esta acción constitucional. 25.
Afirmó que en el fallo cuestionado se aplicó la decisión que la tutelante considera que se desconoció y aquel estuvo fundamentado en las reglas de unificación allí establecidas. 26. La sentencia de tutela de primera instancia fue notificada el 9 de mayo de 2024. 1.8. Impugnación 27. Mediante memorial remitido el 15 de mayo de 2024, la parte actora impugnó la sentencia de primer grado y solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. 28.
Arguyó que en esta sentencia no se consideraron los asuntos planteados en el escrito de tutela y, por tanto, se incurría en «nuevas violaciones a [sus] Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos constitucionales».
Agregó que su pretensión no era reabrir un debate ya zanjado pues indicó con precisión las garantías fundamentales que, a su juicio, fueron vulneradas. 29. Expuso que con el argumento relacionado con el desconocimiento del artículo segundo de la Constitución Política puso de presente que el Estado debió garantizarle la efectividad de su derecho a la «pensión equitativa y proporcional» y que lo pretendido es que «se revisen las sentencias» mediante las cuales se le negó la posibilidad de «disfrutar de una pensión justa», la cual ha «cancelado a través de los descuentos mensuales que se le hicieron a través de las nóminas de sueldos» cancelados por la Contraloría General de la República. 30.
Afirmó que su pretensión es que «se aplique justicia a la negación de la UGPP» al evaluar su caso pues, desde su perspectiva, se desconoció el fin esencial del Estado de «pagar un derecho para después ser desconocido a través de argumentos jurídicos que no están a [su] alcance refutar» al no ser abogada. Agregó que el derecho a la pensión, contemplado en el artículo 48 constitucional es una garantía que «canceló durante su vida laboral». 31.
Argumentó que en la sentencia impugnada no se realizó un análisis sobre el «contenido de fondo que tiene el enunciado del artículo 2 de la Constitución Política el cual (…) es concordante con el 83» norma que también referenció como desconocida en la demanda. 32. Aseguró que el juez de primera instancia constitucional también vulneró el «artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el 48 de la Constitución Política de Colombia, en cuanto se sigue ignorando el ingreso que también sirve de base para determinar la primera mesada pensional».
Esto pues, a su juicio, «el Decreto 929 de 1976 en su artículo 42 establece que el quinquenio que perciben los funcionarios de la Contraloría General de la República es factor salarial». 33. Señaló que el asunto en estudio reviste de relevancia constitucional pues es necesario que el juez de tutela «defina cual tiempo de cotización debe tener en cuenta como el tiempo que le faltare según dice la ley y la jurisprudencia: es en el que se cumple la estructuración del derecho o en el que se da con el de retiro efectivo del servicio». 34.
Mediante auto del 21 de mayo de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió la impugnación presentada por la parte actora. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 35. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 2 de mayo de Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Legitimación en la causa 36. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 37.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que la señora Elvira Guerrero Alfaro conformó el extremo accionante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia cuestionada. Por tanto, es titular de los derechos fundamentales que reclama por esta vía y goza de legitimación en la causa por activa. 38.
Por otro lado, la Sala evidencia que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C se encuentran legitimados en la causa por pasiva. Lo anterior, por ser las autoridades que dictaron las decisiones judiciales objetadas. 39. Sin embargo, la sala advierte que el estudio respectivo se limitará a la sentencia del 8 de septiembre de 2023 proferida por el juez de la segunda instancia del proceso ordinario, dado que esta decisión fue la que finalizó el trámite. 2.3.
Problemas jurídicos 40. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; los problemas jurídicos a resolver en el caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 41.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B vulneró los derechos fundamentales reclamados por la señora Elvira Guerrero Alfaro al proferir la sentencia del 8 de septiembre de 2023, en la que confirmó la decisión de primer grado que negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la UGPP? Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 43.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20125. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema6. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales7. 44.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20148. En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia9 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial10. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 9 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 10 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 46.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 47.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 48. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 49. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional11. 50.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 51.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 52.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 53.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 54.
Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.5.1. Relevancia constitucional en el caso concreto 55.
La sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no acreditarse el requisito general de relevancia constitucional. Lo anterior, ante la evidente falta de carga mínima requerida para que el juez constitucional estudie el fondo de la controversia planteada, lo que evidencia que la intención de la actora es reabrir un debate de simple legalidad, propio de la labor de los jueces ordinarios. 56.
En efecto, los argumentos desarrollados no se formularon en una perspectiva de derechos fundamentales, dado que no se encuadraron en ninguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de conformidad con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional. 57. A su vez, las razones presentadas no están dirigidas a poner de presente alguna arbitrariedad en la que habría incurrido el órgano de cierre en la materia, pues mediante el escrito de tutela la accionante trajo a colación argumentos de índole simplemente legal sobre un asunto ya zanjado en el proceso ordinario.
De igual forma, la señora Guerrero Alfaro expuso motivos por los cuales estaba inconforme con la decisión adoptada por la UGPP en relación con su solicitud de reliquidación pensional y solicitó explícitamente que el juez constitucional debía revisar las sentencias censuradas, con lo cual se desnaturaliza el mecanismo de amparo, de conformidad con lo expuesto en el acápite desarrollado con antelación. 58.
Así, esta sección evidencia que la acción de tutela no cumple con la primera exigencia necesaria para superar el requisito general de relevancia constitucional, esto es, la carga argumentativa mínima en perspectiva de derechos fundamentales. Esto acredita una simple inconformidad de la actora con la decisión adoptada en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual no estuvo acorde con sus intereses. 59.
Si bien la actora alegó el desconocimiento de unas normas que, a su parecer, fueron desconocidas en el proceso ordinario, lo argüido corresponde a un simple debate de legalidad sobre el alcance y la forma como deben ser interpretadas tales disposiciones. En este orden, para la sala es evidente que lo pretendido es utilizar este mecanismo de amparo constitucional como una Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia adicional del medio de control.
Incluso, sus reproches pretenden reabrir una tercera instancia para debatir nuevamente los argumentos que fueron despachados de manera desfavorable por las autoridades judiciales accionadas, como se ha puesto de presente. 60. Es necesario enfatizar que, en garantía de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y del respeto por el precedente judicial, la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser rigurosa a la hora de estudiar los requisitos generales de procedibilidad.
En específico, cuando se pretenden cuestionar por esta vía las decisiones de los jueces naturales y valoraciones realizadas al acervo probatorio. 61. Ahora bien, en relación con la presunta desatención de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 proferida por la sala plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, también se evidencia que este argumento no cuenta con la carga mínima para ser estudiado.
Lo anterior, pues el actor se limitó a referir el radicado y la magistrada ponente de tal providencia, sin exponer mínimamente los motivos por los que la autoridad accionada habría desconocido alguna regla o subregla de derecho establecida en el fallo de unificación. 62. Sobre el cargo por desconocimiento del precedente es preciso resaltar que esta Sección ha considerado que la parte que invoca este defecto debe cumplir con la carga mínima de identificar: (i) la decisión que considera desatendida;
(ii) la ratio aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 63. Los anteriores criterios no fueron desarrollados por la actora, por lo que no se satisface el deber de una carga mínima que permita superar la relevancia constitucional. 64.
Finalmente, la tutelante alude a algunas disposiciones de la Constitución Política que, a su juicio, fueron desatendidas por la autoridad judicial demandada; no obstante, estos argumentos tampoco cuentan con la carga argumentativa suficiente que permitan superar el requisito general de relevancia constitucional. en efecto, si bien el artículo segundo de la carta política establece cuáles son los fines esenciales del Estado, esto no tiene relación directa con la situación puesta de presente por la señora Guerrero Alfaro, pues corresponden a un principio que rige el ordenamiento jurídico pero que no fue desarrollado con suficiencia para que el juez constitucional advierta de qué forma habría sido desconocido en el trámite ordinario. 65.
Por el contrario, lo manifestado al respecto en el escrito inicial corresponde a razones de índole abstracta que la interesada ligó automáticamente a las disposiciones legales que trajo a colación, pero sin la suficiencia que requiere la formulación de este tipo de cargos. Por tanto, los motivos planteados con Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto a estos artículos superiores no son pertinentes para el asunto objeto de estudio y, en consecuencia, tampoco superan el requisito general analizado. 66.
Por último, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 67. En conclusión, se confirmará la sentencia del 2 de mayo de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional de la referencia, puesto que no supera el examen del requisito general de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de mayo de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, por medio de la cual se DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Elvira Guerrero Alfaro Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx