08001233300020250034801 — Consejo de Estado

Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Demandante: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI Tema: Confirma sentencia que declaró improcedencia de la acción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 27 de octubre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró improcedente la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de su apoderado judicial1, presentó demanda contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC- y solicitó el cumplimiento «del numeral 3 del artículo 9 de la Ley 1447 de 2011». 2.

Como consecuencia, pidió que se ordene al IGAC remitir la totalidad del expediente administrativo EE/42 01/13/2009 con destino a las autoridades competentes para tramitar la actuación administrativa subsiguiente; esto es, a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. 2.

Hechos 3. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: 1 Al respecto ver los anexos de la demanda contenido en el índice 2 de Samai del Consejo de Estado. Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

La parte actora manifestó que, en cumplimiento de lo ordenado en la Resolución No. 1270 de 12 de julio de 2005, emitida por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y el entonces Ministerio de Interior y de Justicia, y a través de la cual se ordenó el deslinde entre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia (departamento del Atlántico), el IGAC dispuso la designación de un ingeniero para realizar la operación administrativa de deslinde. 5.

Indicó que, en acatamiento de dicha orden y como conclusión de la mencionada operación administrativa de deslinde, el citado funcionario del IGAC elaboró el «Informe Técnico del Deslinde entre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia del Departamento del Atlántico», mediante la cual se trazó una línea limítrofe para las entidades territoriales involucradas. 6.

Afirmó que, en el informe técnico, el cual forma parte del expediente EE/42 01/13/2009, el ingeniero indicó que «realizó el deslinde entre las anteriores entidades territoriales (…)» y que «al no lograrse un acuerdo sobre una línea limítrofe común, el IGAC remitió mediante oficio EE 142 de enero 13 de 2009, el expediente de límite dudoso al Ministerio del Interior y de Justicia para que éste lo hiciese llegar al competente para el trámite subsiguiente». 7.

Refirió que, el mencionado deslinde fue remitido así mismo por el subdirector de Geografía y Cartografía del IGAC, al Senado de la República, con base en «lo decido por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-313 de 2009, mediante la cual se ha reconocido que le corresponde al Congreso de la República, en armonía con el artículo 150.4 de nuestra Constitución Política, definir la división general del territorio, es decir, la organización física e institucional de la República a partir de sus entidades territoriales (…)» con el fin iniciar en el Congreso, con base en ese informe de delimitación, el proceso para expedir la ley que defina la extensión territorial que comprende el distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia. 8.

Sostuvo que, a pesar de que la citada remisión documental se encuentra plenamente acreditada, lo cierto es que ante la petición realizada por el IGAC a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Congreso de la República, a través de oficio del 12 de junio de 2025, los secretarios de las Comisiones en cada Cámara, respondieron a la entidad peticionaria que «una vez revisados los archivos que reposan en las secretarias de estas Comisiones -archivos físicos digitales-, no se encuentra expediente relacionado con el deslinde entre el Distrito de Barranquilla y Puerto Colombia 2009». 9.

Enseguida, manifestó que, las afirmaciones de los secretarios resultan contrarias a la evidencia de la remisión del informe técnico de deslinde que reposa en el Congreso desde el 01 de septiembre de 2009, remitido por el IGAC a instancias del senador Samuel Arrieta Vuelvas, con el fin de dar cumplimiento a la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-313 de Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2009 y la cual le otorgó competencia al Congreso de la República para fijar los límites entre el distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia. 10.

Asimismo, indicó que, el Congreso de la República expidió la Ley 1617 del 5 de febrero de 2013, por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales, reiterando en su artículo 9.º (en línea con lo que ya había sido dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional C-313 del 5 de mayo de 2009), que le corresponde al Congreso de la República, a través de las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, «la determinación o modificación de límites de los distritos distintos al Distrito Capital de Bogotá, así como la solución de conflictos limítrofes entre un distrito y un municipio». 11.

Concluyó que, el deber incumplido por el IGAC «es claro, expreso y exigible», de conformidad con el artículo 9.º numeral 3 de la Ley 1447 de 2011, que lo obliga a remitir los expedientes de límites dudosos al Congreso de la República para su trámite definitivo. Insistió en que, la remisión efectuada en 2009 no exonera a la entidad, pues la Ley 1447 creó un procedimiento especial y permanente de custodia y remisión, que exige que el expediente EE/42 01/13/2009 esté disponible y en poder del Congreso. 12.

Finalmente, sostuvo que la omisión es actual, dado que en 2025 las Comisiones del Congreso certificaron no tener el expediente, mientras el IGAC guarda el deber legal de garantizar su conservación, trazabilidad y entrega efectiva. 3. Trámite de la solicitud en primera instancia 13. Mediante providencia del 29 de septiembre de 20252, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó la notificación al IGAC. 4.

Contestación de la demanda 4.1. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi 14. El instituto, a través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Sostuvo que no es cierto lo afirmado en cuanto a que el IGAC incumplió el deber de remitir el expediente del deslinde de 2009. 15. Precisó que, efectivamente, la Ley 1617 de 2013 en su artículo 9, en concordancia con el artículo 150.4 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-313 de 2009), reconoció la competencia del Congreso de la República para definir los límites de los distritos y resolver los conflictos limítrofes entre estos y los municipios. 2 Índice 2 de Samai, del expediente digital del Consejo de Estado Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En ese marco, el IGAC cumplió con su obligación de remitir en 2009 el expediente respectivo a las Comisiones de Ordenamiento Territorial del Senado y de la Cámara de Representantes, como consta en los oficios y radicaciones allegados al proceso. 16.

Señaló que la sola radicación del expediente no equivale a la culminación del procedimiento legislativo. La definición del límite exige, conforme al régimen constitucional y legal, el desarrollo de un trámite complejo que incluye la presentación de ponencias, los debates correspondientes en las Comisiones y Plenarias del Congreso, y la expedición de una ley en sentido formal.

Dicho trámite legislativo nunca fue agotado, lo que impide considerar que el deslinde de 2009 se encuentre definido o aprobado. 17. Como argumento de defensa, sostuvo que el legislador estableció reglas claras en el régimen de transición, previsto en el artículo 16 del Decreto 2381 de 2012 y en el artículo 2.2.2.4.16 del Decreto 1170 de 2015.

De conformidad con estas disposiciones, los expedientes de límites dudosos radicados en el Congreso que no hubieran culminado su trámite antes del 9 de junio de 2014 debían iniciar un nuevo procedimiento bajo los parámetros de la Ley 1447 de 2011. 18. En cumplimiento de esta normativa, el IGAC expidió la Resolución No. 0518 del 21 de abril de 2025, mediante la cual ordenó la apertura de la diligencia de deslinde entre el distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia, ajustando así su actuación a las competencias y a la normativa vigente; sin embargo, como consecuencia de dicha resolución, el distrito ha presentado una serie de peticiones y recursos, de conformidad con el siguiente recuento. 19 El 4 de junio de 2025, mediante oficio con Radicado No. 3200SAF- 20250025659ER, solicitó la terminación del procedimiento administrativo – diligencia de deslinde que se abrió a través de la Resolución 518 de 2025 expedida por el IGAC, por «falta de competencia funcional para adelantar el trámite de que trata el artículo 3 de la Ley 1447 de 2015», junto con el escrito allegó el Oficio No. 142 EE-O1 del 13 de enero de 2009, dirigido al ministro del Interior, mediante el cual se envió el expediente y el informe técnico de deslinde abierto por medio de la Resolución 1270 de julio 12 de 2005. 20.

Además, manifestó que, mediante Oficio No. 2420SGEO- 20250001503ER del 19 de junio de 2025, el subdirector de Geografía dio respuesta a la solicitud de terminación de la operación administrativa de deslinde por falta de competencia. El IGAC desarrolló el problema jurídico planteado por parte del distrito, realizó los traslados a las entidades territoriales intervinientes garantizando el derecho al debido proceso y al de contradicción, y posterior a análisis y revisión de las intervenciones y los oficios enviados por el Congreso de la República.

Finalmente, resolvió de manera motiva no accediendo a la solicitud, indicando que la Resolución 518 de 2025, fue expedida en ejercicio legítimo de dicha competencia y con Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 fundamento en criterios técnicos, históricos y jurídicos, y en el mismo sentido se reiteró que el IGAC actúa dentro del marco de la legalidad y en ejercicio de sus competencias. 21.

A continuación indicó que, el 27 de junio de 2025, el distrito de Barranquilla interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, en contra de la respuesta mediante Oficio No. 2420SGEO20250001503-ER del 19 de junio de 2025. El 09 de julio de 2025, mediante oficio No. 2400DGIG-2025- 0001674-EE, el IGAC resolvió el recurso de reposición. 22.

El 11 de julio de 2025, mediante oficio No. 2400DGIG-2025-0001610-EE, el IGAC resolvió el recurso de apelación indicando que, de acuerdo con los antecedentes y los aspectos del recurso se pudo constatar que la Subdirección de Geografía desarrollo todas las actividades posibles para constatar lo ocurrido con el expediente del deslinde del año 2009, haciendo referencia a que: «El hecho de que el Congreso de la República no haya asumido competencia ni adoptado una decisión definitiva sobre el deslinde del 2009, implica la obligación legal de realizar la revisión de la línea limítrofe en el marco de la Ley 1447 de 2011 y el Decreto 1170 de 2015». 23.

El 29 de julio de 2025, el distrito de Barranquilla, mediante oficio No. QUILLA-2025- 0167918, con asunto: «Solicitud de tener en cuenta prueba obrante en el expediente y la consecuente exclusión de visita de campo programada en el marco del proceso de deslinde entre el distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia». En el oficio, solicitó tener por realizada la diligencia en campo realizada en el 2006, frente a la cual, la entidad, el 28 de agosto de 2025, mediante oficio No. 3200SAF-2025- 0001998-EE negó la solicitud y mantuvo la programación de la diligencia de campo para los días 15, 16 y 17 de septiembre de 2025. 24.

El 28 de agosto de 2025, mediante oficio No. 3200SAF-2025-0001997- EE, se dio respuesta a la «Solicitud de actualización del límite transitorio entre el distrito Especial, Industrial, y Portuario de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia trazado sobre cartografía oficial con base en la normatividad vigente». En este sentido, la entidad sostuvo que se debía continuar con el desarrollo de la diligencia de deslinde en cada una de las etapas establecidas en la normativa vigente. 25.

El 3 de septiembre de 2025, el distrito de Barranquilla mediante oficio No. QUILLA2025-0205304, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la respuesta del oficio No. 3200SAF-2025-0001997- EE. Actualmente se encuentra en revisión. 26. El 4 de septiembre de 2025, el distrito de Barranquilla mediante oficio No. QUILLA2025-0206935, con asunto: «Respuesta a compromisos adquiridos en la sesión de deslinde del 15 de julio de 2025», allegaron el listado de los antecedentes históricos.

Actualmente se encuentra en revisión. Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 27. El 10 de septiembre de 2025, mediante oficio No. 2420SGEO-2025- 0002035-EE, se dio respuesta con asunto: «Pronunciamiento recurso de reposición y en Subsidio de apelación. Radicado No. 2400DGIG-2025- 0001997-EE 27».

El 11 de septiembre de 2025, mediante oficio No. 2400DGIG-2025-0001699-EE, se dio respuesta con asunto: «Pronunciamiento recurso de reposición y en Subsidio de apelación. Radicado No. 2400DGIG-2025-0001997-EE». 28. Finalmente, indicó que la afirmación realizada por la parte actora en cuanto a que el informe técnico de deslinde de 2009 conserva vigencia de veinte (20) años de acuerdo con el artículo 2.° de la Ley 1447 de 2011 no es cierta, por cuanto dicho estudio fue elaborado y remitido al Congreso bajo la vigencia de la Ley 62 de 1939, normativa que regulaba los deslindes para ese momento.

Por tanto, no puede pretenderse extender retroactivamente los efectos de la Ley 1447 de 2011 a un procedimiento surtido bajo un marco jurídico anterior, sin desconocer el régimen de transición expresamente previsto en el artículo 16 del Decreto 2381 de 2012 y en el artículo 2.2.2.4.16 del Decreto 1170 de 2015. 5. Sentencia de primera instancia 29.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 27 de octubre de 20253, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. 30. Sostuvo que, el numeral tercero del artículo 9.° de la Ley 1447 de 2011, si bien contiene un mandato que se encuentra efectivamente a cargo del IGAC, y que consiste en la remisión del expediente administrativo relacionado con los límites entre los entes territoriales en controversia al Congreso de la República para el trámite legislativo correspondiente, atendiendo la fecha en que fue elaborado el informe y adelantado el expediente -año 2009-, se encuentra condicionado por una reglamentación posterior. 31.

Concluyó que no es posible ordenar el cumplimiento de la disposición invocada por la parte actora porque el mandato en ella contenido resulta objetable por la entidad, en atención al régimen de transición previsto ante el cambio normativo relacionado con la definición de limites dudosos entre entes territoriales, porque, la obligación prevista está condicionada a la validez o no del trámite que se desarrolló en relación con el expediente administrativo No. EE/42 01/13/2009. 32.

Finalmente, en cuanto a la discusión de la vigencia del expediente administrativo No. EE/42 01/13/2009, y si el mismo puede o no ser tomado como insumo para un eventual trámite legislativo, indicó que el juez de la acción de cumplimiento no es el competente para definirlo, porque esto implica un pronunciamiento respecto de aspectos que subyacen dentro de un procedimiento administrativo que da origen a la pretensión. 3 Índice 2 de Samai, del expediente digital del Consejo de Estado.

Adujo que el fallo incurre en un error de interpretación sustancial respecto de la naturaleza imperativa del mandato contenido en el artículo 9 numeral 3 de la Ley 1447 de 2011, teniendo en cuenta que la referida disposición legal establece, de manera clara, que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi remitirá el expediente de límite dudoso a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial, sin dejar margen de discrecionalidad o condicionamiento alguno. 35.

Sostuvo que el expediente EE/42 01/13/2009, contentivo de la acción de deslinde adelantada por el IGAC, cuyas piezas y actuaciones hacen parte integral de la operación administrativa iniciada para definir el límite dudoso entre el municipio de Puerto Colombia y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla mantiene plena vigencia, teniendo en cuenta que, conforme con lo establecido en el artículo 2 de la misma Ley 1447 de 2011, no han transcurrido veinte (20) años desde su elaboración, y no han ocurrido eventos naturales que alteren la posición de los elementos que conformaron el límite propuesto en ese expediente por el IGAC. 36.

En relación con el contenido del artículo transitorio del Decreto 2381 del 2012, precisó que el precepto no afecta validez ni cobija en sus efectos el trámite especifico del expediente administrativo de deslinde de 2009, ni limita o condiciona el envío de tal actuación por parte del IGAC a las Comisiones Conjuntas Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Congreso de la República, porque únicamente hace alusión a la gestión de los expedientes de deslinde radicados y en trámite antes del 9 de junio de 2011 en el Senado de la República. 37.

En ese sentido, sostuvo que, se podía concluir que la aplicación de dicha norma transitoria está condicionada a un hecho fáctico específico: «que el expediente estuviera radicado en el Senado antes del 9 de junio de 2011». Sin embargo, afirmó que esa condición no se cumple en el caso concreto, puesto que, como se puede evidenciar en los anexos de la demanda, la certificación emitida por el Senado de la República, indica que el expediente No. EE/42 01/13/2009 contentivo del deslinde entre el municipio de Puerto Colombia y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla del Departamento del Atlántico, hasta el momento, no se encuentra radicado en el Senado de la República. 4 La sentencia del 27 de octubre de 2025 fue notificada el 6 de noviembre de 2025 a través de correo electrónico, y el escrito de impugnación fue radicado mediante ese mismo medio el 13 de noviembre de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia 38. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 27 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, según lo dispuesto en los artículos 1505 y 1526 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado7. 2.

Objeto de la decisión 39. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 27 de octubre de 2025, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 40. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del IGAC de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? 41.

De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento 42. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 43. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción 5 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 6 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 7 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. 44.

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 45. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 46. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 47.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano10. 50. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 51.

Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [11] (Negrillas fuera de texto). 9 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 10 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016- 00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 11 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 52. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 53.

En el caso concreto se encuentra la solicitud ante el IGAC del 11 de agosto de 2025, en la que la parte actora solicitó el cumplimiento del numeral 3 del artículo 9 de la Ley 1447 de 2011. 54. En el proceso obra constancia de la respuesta otorgada por la entidad, el 20 de noviembre de 2025, en la que se negó a dar aplicación a lo solicitado. 55.

Por tanto, para la Sala se encuentra acreditado el requisito de constitución en renuencia. Como consecuencia, se pasará al estudio de procedencia de este medio de control. 5. Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción 56. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.

La parte demandante invocó como disposición incumplida el artículo 9 de la Ley 1447 de 2011, que no ha sido derogado. Es decir, nos encontramos ante una norma vigente y cuyo tenor es el siguiente: 57. Artículo 9 Ley 1447 de 2011: Artículo 9°. Procedimiento para límites dudosos. Para solucionar casos de límites dudosos, se seguirá el siguiente procedimiento, previa conformación del respectivo expediente por el IGAC. 1.

Si se trata de límite dudoso entre municipios de un mismo departamento se procederá de esta manera. El respectivo proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del Gobernador o de los mismos miembros de la Asamblea Departamental. La anexión de un área territorial de un municipio a otro no podrá afectar la categoría del municipio de donde ella se segregue, ni menguarle a este las condiciones mínimas exigidas por el artículo 8° de la Ley 136 de 1994 para la creación de municipios.

La correspondiente oficina de Planeación Departamental realizará en la respectiva zona de conflicto intermunicipal una investigación histórica y técnica con el objeto de verificar y certificar mediante estudio documentado y escrito que definitivamente en el territorio en conflicto, se presentan aspectos e indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica que hagan aconsejable el anexamiento y la consiguiente agregación de áreas territoriales. 2.

Si se trata de límite dudoso en que esté implicada alguna entidad territorial indígena se remitirá el expediente al Ministerio del Interior y de Justicia para que lo defina de acuerdo con el procedimiento que se convenga con sus representantes. Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.

Si se trata de límite dudoso en que esté implicado alguna región territorial, departamento, distrito, o municipio integrante de una área metropolitana, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi remitirá el expediente de límite dudoso a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial, para que dentro de un término razonable según la complejidad del caso, soliciten conceptos técnicos a órganos consultivos del Gobierno Nacional, especialmente al IGAC, y adelante todas las actividades y diligencias necesarias, con intervención de las partes y el apoyo de profesionales expertos en la materia, proponga un trazado para definir el límite dudoso o en conflicto.

La decisión tomada al respecto por las Comisiones Conjuntas Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y Cámara de Representantes, se considerará como propuesta definitiva para ser presentada ante la Plenaria de Senado. Parágrafo 1°. Mientras se surten los procedimientos de definición de límites dudosos entre las entidades territoriales involucradas, estas conservan sus competencias constitucionales y legales para todos los efectos.

Parágrafo 2°. Cuando los límites dudosos involucren varios municipios, departamentos o distritos, deberá solicitarse al IGAC, dentro del mes siguiente a la recepción del expediente, una delimitación provisional de la zona en disputa, lo cual se hará con base en los documentos históricos y catastrales que posea el instituto. Esta delimitación provisional deberá hacerse en un plazo máximo de tres (3) meses.

Mientras se surten estos trámites, las entidades territoriales involucradas conservarán sus competencias constitucionales y legales para todos los efectos legales. Una vez hecha la delimitación provisional, se aplicará lo dispuesto en el parágrafo 1° del presente artículo (subrayas de la Sala). 58. Sin embargo, la Sala advierte que, más allá del obedecimiento del artículo invocado en la demanda, y de la obligación de remitir un expediente para que surta un trámite, la parte actora propone un debate que escapa al objeto de este medio de control. 59.

En efecto, de los documentos allegados al proceso y especialmente de la contestación de IGAC se advierte que desde el año pasado existe un debate jurídico entre la parte actora y la entidad en torno a si el expediente No. EE/42 01/13/2009 contiene la delimitación provisional o definitiva y, por tanto, si es este el expediente que debe ser remitido a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes o el resultante del nuevo trámite iniciado con la Resolución 518 de 2025. 60.

Al respecto, a través de la Resolución 518 de 2025 el IGAC dio apertura a la diligencia de deslinde, en aplicación de la Ley 1447 de 2011; sin embargo, la parte actora consideró que dicha entidad carecía de competencia para proferir ese acto administrativo; como consecuencia, interpuso recurso de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos en su oportunidad de forma negativa al distrito, de conformidad con los siguientes argumentos: Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (…) se confirma que la operación administrativa de deslinde iniciada mediante la Resolución No. 0518 de 2025 sigue el marco normativo y está dentro de las competencias del IGAC, por lo tanto se reitera que la actuación del IGAC no contraviene ninguna disposición aplicable, ya que, como se explicó, el informe técnico de 2009, aunque relevante, no surtió su trámite final ante el competente y la falta de resolución legislativa por parte del Congreso en ese proceso, deja abierto el camino para que el IGAC continúe con el deslinde, en el marco de la Ley 1447 de 2011 y el Decreto 1170 de 2015.

(…). Adicional a lo anterior, es importante recalcar que quedó debidamente soportado, mediante los oficios No. COT-CS-081-2025 y CESPDOT 3-14.3 061/25, que en el despacho del Congreso de la República, no reposa expediente alguno relacionado con el informe técnico de 2009, como tampoco se adelantó tramite alguno para el respectivo debate legislativo de este diferendo limítrofe, por lo tanto, en aplicación del artículo 2.2.2.4.16 del Decreto 1170 de 2015, es deber legal del IGAC continuar con la operación administrativa de deslinde (Resolución No. 0518 del 21 de abril de 2025). 61.

Así las cosas, para la Sala es claro que, en la actualidad, existe una discusión entre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el IGAC en torno al expediente que el distrito pretende que sea remitido al Congreso de la República en aplicación de lo establecido en el artículo 9 de la Ley 1447 de 2011 y que debe ser resuelta a través de otros mecanismos judiciales. 62.

Al respecto, se recuerda que la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta o contó con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. 33. Lo anterior se explica en «[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]»12. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 64. Es decir, no basta con endilgar el incumplimiento de la disposición legal invocada y procurar a través de esta vía que el juez interfiera en las competencias del IGAC; para la Sala, la actuación solicitada, ordenar la remisión de un expediente al Congreso de la República cuyo contenido está siendo cuestionado y que incluso tiene pendiente actuaciones, de acuerdo con el informe rendido por el IGAC, no es jurídicamente exigible por este medio, correspondiéndole; por tanto, acudir ante el juez natural, a través de los medios de control ordinarios como la nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se realice el estudio correspondiente de legalidad sobre Resolución 518 de 2025 que ordenó la apertura de la diligencia de deslinde porque consideró que el expediente EE/42 01/13/2009 no surtió su trámite, por tanto, se dio continuidad al proceso. 65.

En otras palabras, a través de esta acción constitucional no se puede desvirtuar la presunción de legalidad del mencionado acto administrativo o de los demás que han resuelto las peticiones a través de las cuales el distrito pretende que se tenga como expediente para remitir al Congreso el EE/42 01/13/2009, discusión que debe ser definida por el actor a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual puede formular la respectiva medida provisional, desvirtuar la presunción de legalidad de la decisión de la administración y lograr el restablecimiento del derecho, que implícitamente aquí está proponiendo, esto es, el uso del expediente EE/42 01/13/2009 para que sea remitido como la delimitación que aquel contiene y no la que se ordenó adelantar en el año 2025 al Congreso de la República. 66.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la disposición. Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia13 ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. 67.

En este orden de ideas, para la Sala es clara la causal de improcedencia que impide abordar el análisis de fondo de la pretensión del demandante14. Esto es, el obedecimiento del artículo 9 de la Ley 1447 de 2011, por cuanto implica directamente un asunto relacionado con la legalidad de los actos administrativos que negaron su pedimento, cuya legalidad debe ser objeto de análisis por esta jurisdicción a través de otros medios idóneos y eficaces. 68.

Finalmente, no se alegó ni se encuentra configurado un perjuicio irremediable que permita excepcionar el requisito de procedencia de la subsidiariedad y, en todo caso, lo cierto es que, según los parágrafos de la 13 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425- 01(ACU).

M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000- 2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 14 En similar sentido puede consultarse la sentencia de 18 de abril de 2024, radicado 18001-2333-000- 2024-00007-01. Demandante: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Rad: 08001-23-33-000-2025-00348-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 norma invocada, mientras se surten los procedimientos de definición de límites dudosos entre las entidades territoriales involucradas, estas conservan sus competencias constitucionales y legales para todos los efectos. 69.

Como consecuencia, la Sala confirmará el fallo proferido el 27 de octubre de 2025, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, pero, de conformidad con los argumentos en la parte motiva de esta sentencia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 27 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con los argumentos expuestos en este fallo.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx