CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón Demandado: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de inmediatez Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 30 de agosto de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1.El actor, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 18 de noviembre de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 11001-33-42-049-2016-00298-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Expresó que, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP con el fin de que se declarara “[…] la existencia y nulidad del acto ficto o presunto generado frente a la reclamación administrativa de 15 de octubre de 2013, por medio del cual se negó el reconocimiento de la pensión sanción […]” y, a título de restablecimiento del derecho, “[…] solicita que se condene a la entidad demandada a reconocerle la pensión sanción establecida en el artículo 8 de la Ley 171 de 1961 a partir del 12 de abril de 2014; prestación que deberá ser liquidada con el promedio del salario devengado entre el 9 de febrero de 1990 y el 8 de febrero de 1991, debidamente actualizado e indexado a la fecha del reconocimiento […]”. 4.
El Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, profirió sentencia de primera instancia el 30 de junio de 2021, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 5. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia el 18 de noviembre de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de junio de 2021 por el Juzgado Cuarenta y Nueve (49) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. […]”. 5.1. Consideró que: “[…] Por medio de providencia de 18 de agosto de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria dirimió el conflicto, en el sentido de asignar la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada en el Juzgado 49 Administrativo de Bogotá, toda vez que, el demandante ostentó la calidad de empleado público.
En ese orden, no es posible entrar a verificar si el aquí demandante tenía o no la condición de trabajador oficial, pues ello ya fue definido en su momento por la entidad 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón que tenía competencia para ello, según las atribuciones concedidas por el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en consonancia con lo previsto en el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 19961.
Respecto de la no vulneración del artículo 128 de la Constitución Política, pues en criterio del demandante lo recibido por concepto de pensión de vejez por parte de Colpensiones no hace parte del ejercicio de sus funciones y la pensión sanción que reclama no es consecuencia de las funciones como servidor público. La Sala advierte, que al estar probado dentro del proceso que su condición es la de empleado público, no hay lugar a entrar a definir si tiene o no derecho a la pensión sanción y, por ende, si esta es compatible con la pensión de vejez que le fuera otorgada por Colpensiones.
Tal como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-664 de 1994, la pensión sanción está restringida para trabajadores privados u oficiales que cumplan con los supuestos descritos en el artículo 8 de la Ley 171 de 1961. Al no cumplirse la condición de trabajador oficial en la titularidad del demandante, no resulta coherente emitir un pronunciamiento frente a si aquella le sería compatible con la pensión de vejez, en el entendido que solo ello es posible si se definiera el derecho y así con las particularidades del caso establecer dicho aspecto.
En este orden de ideas, al no prosperar los argumentos expuestos por el actor en su recurso de apelación, la sentencia de primera instancia será confirmada. No habrá lugar a condena en costas, en esta instancia, por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 6. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Respetuosamente le solicito a su despacho se sirva tutelar a mi favor los Derechos Fundamentales invocados, ordenando al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA anule la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2022 en el proceso 2016-00298-01, y emita una sentencia que se sustente en las vías del derecho […]”. 1 “[…]
ARTÍCULO 112. FUNCIONES DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: (…) 2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional […]”. 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón 6.1.
El actor en su escrito de tutela señaló que la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un i) defecto fáctico, en la causal de ii) decisión sin motivación y en la causal de iii) error inducido. Actuación 7. El Despacho Sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto de 31 de julio de 2023; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y iii) vinculó al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP-, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 8. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que no se cumple con el requisito general de la inmediatez, toda vez que, “[…] la sentencia de segunda instancia fue proferida el 18 de noviembre de 2022 y notificada a las partes el 22 de los mismos mes y año, afirmación que se puede constatar con la información registrada en el sistema SAMAI y la página electrónica de la Rama Judicial […]”. 8.1.
Al respecto consideró lo siguiente: “[…] el accionante instauró la acción constitucional el 14 de julio de 2023, según consulta en el sistema SAMAI, esto es, cuando ya había transcurrido más de 6 meses, lapso que de conformidad con lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 5 de agosto de 2015, dictada dentro del radicado No. 11001-03-15- 000-2012-02201-01 (IJ), con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez, excede la regla general que adoptó esa Corporación, de considerar un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, pues superar este término, rompe el parámetro de la inmediatez exigido para que pueda proceder el amparo constitucional invocado.
Además, el accionante no expone razón alguna que justifique su tardanza en la presentación de la acción de tutela, lo cual desconoce los criterios sentados por la 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón Corte Constitucional para que el juez de tutela establezca su procedibilidad en caso de duda acerca del cumplimiento del requisito de inmediatez […]”. […] “[…] En ese sentido debo reiterar, que el aquí accionante no adujo motivo alguno que justificara su demora, por lo que la acción de tutela debe declararse improcedente al no cumplir con el requisito de la inmediatez, lo cual denota la inexistencia del perjuicio que presuntamente se causó con la sentencia cuestionada; no obstante, si se considera que se cumple con los requisitos para que sea admitida, deben negarse las pretensiones solicitadas, dado que los vicios para sustentar su procedibilidad no están demostrados […]”. 9.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, “[…] al no existir vulneración de derecho fundamental alguno de la accionante por parte de la Unidad […]”. 10. El Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, en la medida que, “[…] no se configuran las causales para controvertir las decisiones judiciales ni se ha vulnerado derecho fundamental alguno […]”. 11.
El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP solicitó declarar improcedente la acción de tutela, toda vez que, “[…] el señor Pablo Emilio Ramírez, ostentó la calidad de empleado público en su desvinculación laboral con la Empresa Distrital de Servicios Públicos -EDIS, motivo por el cual no es acreedor del reconocimiento de la pensión de sanción […]”.
La sentencia impugnada 12. La Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia, en primera instancia, el 30 de agosto de 2023, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…]
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción instaurada por el señor Pablo Emilio Ramírez Cordón, por lo explicado […]”. 12.1. Como fundamento de su decisión consideró lo siguiente: “[…] 41. Respecto del acatamiento del requisito de inmediatez la Sala encuentra que este no se encuentra superado. Lo anterior, por cuanto la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccion (sic) Segunda, Subseccion (sic) B, que se acusa como vulneradora, fue proferida el 18 de noviembre de 2022 y notificada 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón mediante correo electrónico enviado el 22 de noviembre de 2022, como consta en el aplicativo Samai, por lo que cobró ejecutoria el 29 del mismo mes y año. 42.
En tal sentido, teniendo en cuenta que la acción de tutela se radicó el 14 de julio de 2023, se advierte que transcurrieron casi 8 meses, plazo que no resulta razonable para esta Sala, aunado a que la parte actora no justificó la tardanza de la interposición de la acción constitucional […]”. […] “[…] 44. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que transcurrieron casi 8 meses entre la ejecutoria de la providencia cuestionada y la interposición de este medio de amparo.
En ese orden de ideas y dado que la parte actora no justificó ninguna de las excepciones anteriormente señaladas como criterios que flexibilizan el requisito de inmediatez, se declarará la improcedencia de la acción. 2.6. Conclusión 45. El tiempo que dejó transcurrir la parte accionante para alegar la vulneración de sus derechos fundamentales, sin evidenciarse justificación razonable sobre el mismo, desconoce el requisito de inmediatez y, por tanto, resulta improcedente la solicitud de amparo […]”.
La impugnación 13. El actor impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado por las siguientes razones: “[…] En tratándose de la actividad judicial de mi proceso, he de referir que, si bien lo afirmado en el fallo de primera instancia es cierto, no es menos cierto que, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se me informo (sic) que el expediente debía regresar al Juzgado Administrativo de origen y allí en el Juzgado de origen yo debía esperar a que sacaran la última decisión y solo hasta ese momento se terminaba el proceso.
Bajo ese entendido, se tiene que LA ULTIMA ACTUACION DEL PROCESO adelantado por el suscrito bajo el radicado No. 11001334204920160029800, data del 26 DE ENERO DE 2023, fecha en la cual, se emite el auto de obedézcase y cúmplase, el cual, es notificado por estado el 30 DE ENERO DE 2023. Es indiscutible que, la fecha que ha de tenerse en cuenta para los seis meses que refiere el requisito de la inmediatez es la de la última actuación del proceso bajo el radicado No. 11001334204920160029800, esto es, el 30 DE ENERO DE 2023; así las cosas, al radicar la presente tutela no habían transcurrido los seis meses […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 15. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 16. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de la inmediatez. 17.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración justicia procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 18.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena4, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 19. Esta Sección adoptó5 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20056, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 20.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. 6 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón “dejar sin efecto o modular la decisión”7 que encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 24.La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento del requisito general de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuesto por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional9.
Acerca del requisito general de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela 25.Si bien es cierto el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 199110 estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 199911 dijo: “[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. 7 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 9 Corte Constitucional. Sentencia C- 590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 11 Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción […]”. 26.Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito general de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación dijo: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único.
Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]12. 27. Con fundamento en la anterior regla jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 28.
Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho13: “[…] Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 200814, estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia;
(ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]”. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 13 Corte Constitucional, sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Corte Constitucional, sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón 29.
De igual manera frente al tema y concretamente cuando se trata del reconocimiento de prestaciones periódicas, esta Sección ha dicho15: “[…]…la Sala (Expediente nro. 2013-02423-0116, Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-), concluyó que “[…]siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 30.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 31.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional17 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2018, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00293-00 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación: 11001-03-15-000-2013-02423-01. 17 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 32.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]” 33. Atendiendo a que, la Corte Constitucional18 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso en concreto 34. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito general de inmediatez. 18 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón 35.Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 36.La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 37.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 37.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 18 de noviembre de 2022. Solución al caso en concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de inmediatez 38.En el expediente está plenamente acreditado que i) la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia el 18 de noviembre de 2022, la cual quedó notificada el 24 de noviembre de 202219; y ii) el actor presentó la acción de tutela el 14 de julio de 202320, es decir que, desde el 25 de noviembre de 2022 (día en el que empezaron a correr los términos una 19 Al respecto, la Sala precisa que la notificación personal se entiende realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Por consiguiente, en el caso sub examine el mensaje de datos que puso en conocimiento la providencia cuestionada se envió el 22 de noviembre de 2022, se entiende notificada personalmente el 24 de noviembre de 2022 y los términos comenzaron a correr a partir del 25 de noviembre de 2022. 20 Cfr. Índice 2 de SAMAI, documento denominado “ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2”.
Archivo aportado en forma digital. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón vez surtida la notificación personal) a la fecha de presentación de la acción de tutela, el actor presentó la acción de tutela por fuera del plazo razonable. 39. Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis (6) meses, término que como se señaló con anterioridad, ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. 40.No obstante, la misma jurisprudencia ha considerado que el requisito general de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser analizado en cada caso concreto, y que existen situaciones especiales que permiten establecer un plazo superior al determinado21, como por ejemplo en los casos donde se controvirtieren asuntos sobre prestaciones periódicas, donde se deben verificar los requisitos antes mencionados en la parte motiva de esta sentencia como lo son: “[…] que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]”.
(Subrayado por la Sala). 41.En el análisis del caso concreto, se cumple el primer requisito toda vez que la pensión constituye una prestación periódica y la presunta vulneración alegada es continua y actual, teniendo en cuenta que lo que se procura es que tal prestación le sea reconocida. 42.En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta22, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 201523, por medio del cual unificó su jurisprudencia en cuanto a la 21 Corte Constitucional, Sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 22 Sobre los sujetos de especial protección constitucional por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta con fundamento en el artículo 13 de la Constitución Política de 1991, ha dicho la Corte Constitucional: “La categoría de sujeto de especial protección constitucional, según ha definido esta Corporación, está constituida por aquellas personas que, debido a su condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva.
Así se ha considerado que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran los niños, los adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en situación de extrema pobreza. “( Corte Constitucional, Sentencia T-979 de 19 de diciembre de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.) 23.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2015-00001-01. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en donde señaló que: “[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo. […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección[…]”. 43.
Al respecto, se advierte que el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontraba en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados supra, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez. 44.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU – 354 de 201724, reiteró la importancia del requisito general de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela.
La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso. 45. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito general de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de 24 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. Conclusiones de la Sala 46.
Con fundamento en lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 30 de agosto de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03836-01 Actor: Pablo Emilio Ramírez Cordón CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.