CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Referencia: Acción de tutela Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-.
TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE SOLICITUD DE AMPARO. LA UGPP NO HA AGOTADO EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN QUE TIENE A DISPOSICIÓN PARA PROPONER SUS DISENSOS. REITERACIÓN DE POSICIÓN. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA1 y la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO2. 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 En adelante SECCIÓN SEGUNDA. 2 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP3, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de sostenibilidad financiera, los cuales considera vulnerados por el TRIBUNAL y la SECCIÓN SEGUNDA al haber proferido las providencias de 5 de junio de 2018, 12 de noviembre de 2020 y 6 de mayo de 2021, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 760012333000 2013 00185 01..
I.2.- Hechos Manifestó que el señor JOSÉ OLIVERO FERNÁNDEZ RINCÓN prestó sus servicios como empleado público en el INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA -INCORA4, entre el 3 En adelante UGPP. 4 En adelante INCORA. 3 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 de julio de 1975 y el 30 de abril de 1993, esto es, durante 17 años, 9 meses y 8 días. Precisó que además, el señor JOSÉ OLIVERO FERNÁNDEZ RINCÓN laboró a través de contratos de prestación de servicios en la misma entidad por un periodo de 2 años, tres meses y 18 días.
Explicó que el 12 de septiembre de 2012, el señor FERNÁNDEZ RINCÓN solicitó al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, en su momento representante del liquidado INCORA, la declaratoria del contrato realidad en relación con los períodos que laboró a través de órdenes de prestación de servicios, así como el reconocimiento de una pensión de jubilación, pretensiones que fueron denegadas a través de Oficio FID 20123180166261 de 26 de septiembre de 2012.
Expuso que el 20 de febrero de 2013, el señor JOSÉ OLIVERO FERNÁNDEZ RINCÓN promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y del FONDO DE PASIVOS DE FERROCARRILES NACIONALES. Agregó que, el proceso aludido fue identificado con el número único 4 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de radicación 760012333000 2013 00185 00 y atribuido para su trámite en primera instancia al TRIBUNAL que, mediante sentencia de 5 de junio de 2018, accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda y le ordenó pagar las cotizaciones que le correspondían al empleador del señor JOSÉ OLIVERO FERNÁNDEZ RINCÓN, durante el tiempo que este laboró a través de contratos de prestación de servicios.
Señaló que la referida decisión fue confirmada de forma parcial, en particular, en lo que respecta a la condena del pago de los aportes pensionales generados en virtud de los contratos de prestación de servicios, por la SECCIÓN SEGUNDA, mediante sentencia de 12 de noviembre de 2020, en la que dispuso lo siguiente: “[…] La UGPP asumirá el pago de los aportes pensionales generados en los periodos en que el accionante laboró en virtud del contrato realidad, transcurridos desde el 3 de junio de 1996 y el 21 de mayo de 1999.
Estos se calcularán con base en los honorarios pactados en las órdenes de prestación de servicios […]”. Agregó que el señor JOSÉ OLIVERO FERNÁNDEZ RINCÓN solicitó la aclaración y adición de la sentencia, peticiones que fueron resueltas a través de auto de 6 de mayo de 2021. I.3.- Fundamentos de la solicitud 5 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que no es competente para asumir el pago de las cotizaciones derivadas de los contratos de prestación de servicios, con fundamento en los cuales el señor JOSÉ OLIVERO FERNÁNDEZ RINCÓN prestó sus servicios al INCORA, porque dicha obligación correspondía al empleador.
Señaló que, en ese orden de ideas, el presente asunto tiene relevancia constitucional, porque las autoridades judiciales “[…] están contraviniendo el derecho fundamental al debido proceso en sus principios estructurales de legalidad y debido proceso absoluto, al imponerle a esta entidad una orden respecto de la cual carece de competencia para dar cumplimiento por no estar regulada dentro de las funciones asumidas una vez se suprimió el INCORA […]”.
Argumentó que la acción de tutela cumple con el requisito de la subsidiaridad, porque contra la sentencia de 5 de junio de 2018, proferida por el TRIBUNAL en primera instancia, interpuso el recurso de apelación respectivo. Agregó que, en todo caso, si bien es procedente el recurso extraordinario de revisión, este no evita la consumación de un perjuicio irremediable, porque al no admitir medidas provisionales, implica que debe darse el cumplimiento de la orden judicial. 6 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que la generación del perjuicio irremediable deviene del hecho de que “[…] ni es la entidad competente para dar cumplimiento a la orden de asumir el pago de las cotizaciones por concepto de pensión, ni cuenta con los dineros para el pago de la condena económica allí impartida […]”.
Sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron en el defecto sustantivo por que la orden de asumir el pago de aportes pensionales del INCORA no es una de las funciones que le fueron atribuidas en el Decreto 2796 de 19 de 20135. Precisó que la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación “[…] se basó en una interpretación errónea de las funciones asumidas por esta entidad, ya que si bien es cierto esta entidad asumió la competencia de las cuotas partes pensionales por pagar y por cobrar de los ex trabajadores del extinto INCORA, esta facultad hace referencia a la función pensional en su integralidad recibida por la UGPP en virtud al decreto 2796 de 2013, más no a las obligaciones del empleador tales como acreencias laborales, pago de aportes pensionales entre otras […]”.
Arguyó que conforme con los artículos 16 y 18 del Decreto 1292 de 5 “Por medio del cual se establecen las reglas para la asunción de la función pensional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) por parte de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)”. 7 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 de mayo de 20036, las obligaciones que el INCORA tenía como empleador, fueron trasladadas al MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…] Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean AMPARADOS los derechos fundamentales invocados por la UGPP y vulnerados por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A, en lo que respecta a la orden de pago de aportes y/o cotizaciones pensionales a cargo de la UGPP.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a.- DEJAR sin efectos parcialmente las sentencias proferidas por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A de fecha del 05 de junio de 2018, 12 de noviembre de 2020 y 06 de mayo de 2021, dentro del proceso contencioso N° 76001-23-33- 000-2013-00185-01, en cuanto a la evidente irregularidad sustancial de ordenar a la UGPP el pago cotizaciones y/o aportes pensionales, cuando como se ha demostrado ello no es de competencia de la Unidad. b. Se ORDENE al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A, modificar su decisión, ajustándola a derecho a efectos de que se ordene el pago de los aportes pensionales generados como consecuencia del contrato realidad a cargo de la entidad que si resulta ser la competente para el pago de los mismos esto es Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 6 “Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación”. 8 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • SUBSIDIARIAS En caso de que esta H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Primero. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP y vulnerados por la TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A, en sentencias del 05 de junio de 2018 y 12 de noviembre de 2020 respectivamente.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA PARCIALMENTE y de manera transitoria la sentencia del 05 de junio de 2018 y 12 de noviembre de 2020 dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 6001- 23-33-000-2013-00185-01, solo en lo que tiene que ver con la orden de pago de aportes pensionales en cabeza de la UGPP, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación señaló que encontró acertado que la UGPP asumiera las cotizaciones pensionales cuestionadas, en atención a que los decretos que dispusieron la supresión del INCORA, establecieron que dicha entidad era la encargada de la administración de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar.
Agregó que en el curso del proceso ordinario “[…] la UGPP no dio contestación a la demanda, no apeló la decisión de declarar la falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Agricultura, no solicitó la aclaración o adición de la sentencia, y tampoco presentó el 9 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso extraordinario de revisión como da cuenta el aplicativo SAMAI […]”, por lo cual la acción de tutela es improcedente para subsanar dichas omisiones. Concluyó que es “[…] evidente que, la intención de la entidad accionante es abrir una tercera instancia, para subsanar las deficiencias en la defensa de sus intereses y (ii) la sentencia de segunda instancia es susceptible de ser controvertida a través del recurso extraordinario de revisión contemplado en el art. 248 del CPACA […]”.
I.5.2.- El abogado HAROLD HERNAN MORENO CARDONA7, apoderado del señor JOSÉ OLIVERO FERNÁNDEZ RINCÓN en el proceso ordinario origen de la controversia, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, en razón a que, a su juicio, carece de los requisitos de inmediatez y subsidiaridad. Precisó que el término para la interposición de la solicitud de amparo debe contarse desde la fecha en que fue notificada la sentencia proferida en segunda instancia, además que esta es susceptible de recurso extraordinario de revisión. I.5.3.- El FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES 7 Justificó su interés en el hecho de haber firmado un contrato cuota litis con el causante de la prestación. 10 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NACIONALES DE COLOMBIA, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que conforme con el Decreto 2796 de 2013, las funciones que tenía en relación con el INCORA fueron asumidas por la UGPP.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa La Sala pone de presente que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para 11 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que no es el llamado a responder por las obligaciones origen de la controversia.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T- 1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías 12 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, comoquiera que el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA fue parte en el proceso que dio lugar a la acción de tutela de la referencia, es claro que debía ser notificado de la existencia del presente trámite, en razón al interés directo que le asiste en las resultas de este y, en consecuencia, se denegará su desvinculación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Generalidades de la acción de tutela contra providencia 13 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20128 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de único de radicación 2009-01328. 14 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos 15 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 16 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) Análisis del caso concreto En el presente caso, la actora pretende que se deje sin efecto las sentencias de 5 de junio de 2018 y 12 de noviembre de 2020, así como el auto de 6 de mayo de 2021, proferidos por el TRIBUNAL y la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 760012333000 2013 00185 01.
A las citadas providencias la actora le atribuye la vulneración de los 17 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales deprecados, por cuanto, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto sustantivo, por cuanto le atribuyeron la obligación de asumir el pago de unas cotizaciones pensionales de un ex trabajador del INCORA, pese a que era una responsabilidad de otra entidad.
En ese orden de ideas, la Sala precisa que si bien la actora cuestiona las sentencias que fueron proferidas tanto en primera como en segunda instancia en el proceso ordinario origen de la controversia, lo cierto es que el análisis del presente asunto se centrará en aquella de 12 de noviembre de 2020, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación, así como en el auto de 6 de mayo de 2021 mediante el cual fueron resueltas las solicitudes de aclaración y adición respectivas, porque fue con estas providencias que concluyó el trámite aludido.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si la SECCIÓN SEGUNDA vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto sustantivo, al haber proferido la sentencia de 12 de noviembre de 2020 y el auto de 6 de mayo de 2021. 18 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el de la subsidiariedad. En la contestación de la solicitud de amparo la SECCIÓN SEGUNDA señaló que la UGPP no había apelado la sentencia proferida en primera instancia por el TRIBUNAL, en la que se le había impuesto la obligación que ahora cuestiona.
No obstante, lo cierto es que, de la simple lectura de la sentencia de 12 de noviembre de 2020, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA se advierte que la UGPP sí apeló la decisión del TRIBUNAL, en particular, en lo que concierne al aspecto que ahora reprocha, así: “[…] 2.4. Razones de la apelación 2.4.1. El apoderado de la UGPP presentó recurso de apelación en el cual indicó que el accionante laboró en el INCORA, entidad con la cual suscribió contratos de prestación de servicios con el objeto de realizar trámites para predios baldíos, por lo que esa condición no lo convertía en un empleado oficial y por ende no era viable el reconocimiento de todas las prestaciones sociales. 28.
Además, en el Decreto 02796 de 2013 el Gobierno Nacional transfirió la función pensional del INCORA a la UGPP a partir del 30 de noviembre de 2013, por lo que a esa entidad no le correspondía el pago de los porcentajes pretendidos por el demandante por los años 1996 a 1998, debido a que la entidad tiene competencia desde el año 2013, por lo que no es la 19 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co llamada a responder por las pretensiones incoadas en la demanda, con lo cual se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, además por cuanto la UGPP no fue la entidad que profirió los actos administrativos ni tuvo injerencia en la vía administrativa […]”.
Frente al reproche formulado por la UGPP en su recurso de apelación, en la sentencia de 12 de noviembre de 2020, la SECCIÓN SEGUNDA señaló: “[…] 80. Igualmente, tal como lo ordenó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la UGPP asumirá el pago de los aportes pensionales generados en los periodos en que el accionante laboró en virtud del contrato realidad, transcurridos desde el 3 de junio de 1996 y el 21 de mayo de 1999.
Estos se calcularán con base en los honorarios pactados en las órdenes de prestación de servicios. 81. Esta determinación se toma, por cuanto precisamente los Decretos que dispusieron la supresión del INCORA, establecieron que la UGPP era la encargada de la administración de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar, en los términos señalados en el citado decreto […]”.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que la UGPP sí apeló la sentencia primigenia en la que le fue impuesta la obligación que reprocha a través de la presente acción de tutela. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que, en todo caso, el presente asunto no cumple con el requisito de la subsidiariedad, comoquiera que la UGPP tiene a su alcance otro medio de defensa judicial, esto es, el recurso extraordinario de 20 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión. En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 20039, en concordancia con lo establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201110, prevé: “[…]
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. […]” Por su parte el artículo 251 del CPACA, señala: 9 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.” 10 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 21 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. […]” Con relación a la legitimación en la causa por activa para la interposición del recurso extraordinario de revisión, la Corte Constitucional en la sentencia SU 427 del 201611, señaló: […] 7.23.
Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero12 7.24.
Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 11 Corte Constitucional, sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 12 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 22 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 7.25.
Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. […]”.
(Negrillas fuera del texto) De conformidad con lo expuesto en precedencia, así como lo señalado con anterioridad por esta Sección13 en asuntos similares, a la actora le asiste legitimación en la causa por activa para controvertir la sentencia objeto de tutela a través del recurso extraordinario de revisión y que sea el juez ordinario, quien determine si la autoridad judicial accionada se equivocó al disponer sobre la obligación que se cuestiona en el escrito introductorio.
Lo anterior pone de manifiesto que la actora no ha agotado todos los medios de defensa judicial a su alcance, faltando así con el requisito de la subsidiariedad para que sea procedente el examen de la tutela promovida contra una providencia judicial. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 11 de marzo de 2021.
Proceso identificado con núm. único de radicación 11001-03-15-000-2021-00531-00. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 23 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, cabe señalar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Resaltado fuera del texto). Lo anterior, significa que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios judiciales para que sus peticiones sean examinadas a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.
Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. 24 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»14 (Resaltado fuera del texto).
Sobre este aspecto, la actora alegó que el perjuicio irremediable radica en el hecho de que “[…] ni es la entidad competente para dar cumplimiento a la orden de asumir el pago de las cotizaciones por concepto de pensión, ni cuenta con los dineros para el pago de la condena económica allí impartida […]. No obstante, como lo ha señalado esta Sección15 al resolver problemas jurídicos similares, la situación que se presenta no es irremediable, dado que el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, para lo cual la entidad accionante está obligada a hacer uso de lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que no resulta lógico considerarlo como insuperable, inminente o impostergable. 14 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03457 00. 25 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, para la Sala, la acción de amparo en relación con la presunta vulneración de derechos fundamentales en que incurrió la SECCIÓN SEGUNDA al proferir la sentencia de 12 de noviembre de 2020 y el auto de 6 de mayo de 2021, no cumple con el requisito de la subsidiariedad.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la 26 Número único de radicación: 110010315000 2021 11306 00 Actora: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGGP-. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de marzo de 2022. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.