Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00675-01 (4935-2023) Demandante: Claudia Milena Suárez Martínez Demandado: Fiscalía General de la Nación Tema: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho AUTO ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso apelación presentado por Claudia Milena Suárez Martínez contra el auto interlocutorio del 26 de enero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que rechazó la demanda en el proceso de la referencia por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda Claudia Milena Suárez Martínez presentó1 demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el documento con radicado 20171500052881, por medio del cual la Fiscalía General de la nación le negó el pago de las acreencias laborales.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó «se paguen salarios y emolumentos prestacionales dejados de percibir por la Dra. Claudia Milena Suárez Martínez por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 2010, hasta su re-vinculación surtida el día 4 de septiembre de 2012, con base en el último cargo desempeñado antes de su desvinculación». 1 El 20 de marzo de 2018 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00675-01 (4935-2023) Demandante: Claudia Milena Suárez Martínez La demanda correspondió por reparto a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.1.1.
Hechos - Claudia Milena Suárez Martínez estuvo vinculada a la Fiscalía General de la Nación desde el 22 de marzo de 1995, tiempo en el cual recibió importantes reconocimientos por su excelente desempeño, entre ellos fue designada para representar el ente investigativo en el Comité Contra la Tortura de las Naciones Unidas. - El 10 de febrero de 2010, mediante la Resolución 0-0281 la demandada relevó del cargo de fiscal delegada ante los jueces penales del circuito de Bogotá ejercido por la demandante, con ocasión del concurso de méritos y algunos asuntos contra sindicalistas que se adelantaban en su despacho. - El 21 de agosto de 2012, la Fiscalía General de la Nación ordenó la restitución del cargo a favor de la demandante, en cumplimiento del artículo 3 de la Sentencia de Unificación SU-446 de 2011, proferida por la Corte Constitucional con efecto inter comunis.
El 4 de septiembre de ese año fue posesionada. - El 2 de junio de 2017, le solicitó a la demandada el pago de los salarios y prestaciones no percibidos durante el tiempo que estuvo desvinculada de la Fiscalía General de la Nación. El 14 de agosto de 2017 presentó insistencia, con el fin de obtener respuesta por parte de su empleadora y el 22 de agosto en el documento con radicado 20171500052881 fue negado su requerimiento. 1.2.
Actuaciones en el tribunal administrativo de origen 1.2.1. Rechazo de la demanda - decisión impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B rechazó la demanda el 26 de enero de 2023 por encontrar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, el a quo señaló: «la actora tenía el término de 4 meses a partir de la notificación de la Resolución No. 0- 1375 de 21 de agosto de 2012 (Acta de posesión de 4 de septiembre de 2012) para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, fecha en la que conoció las condiciones del nuevo nombramiento en la demandada.
Sin embargo, sólo hasta el 2 de junio de 2017 (más de 4 años después) solicitó en sede administrativa el pago de salarios y prestaciones sociales no percibidos durante el tiempo que estuvo desvinculada de la entidad demandada. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00675-01 (4935-2023) Demandante: Claudia Milena Suárez Martínez Lo anterior significa que el 2 de junio de 2017 pidió el pago de salarios y prestaciones (resuelta a través del oficio No. 20171500052881 de 22 de agosto de 2017), petición con la que se intentó revivir el término de caducidad, pues con esta nueva solicitud obtuvo un nuevo pronunciamiento de la administración con el pretendió, se repite, revivir el término ya vencido, lo que permite concluir que el presente caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas y de conformidad con lo expuesto, la demandante contaba con el término de 4 meses a partir de la notificación de las resoluciones que, a su juicio, le ocasionaron un perjuicio (Resolución 0-0281 de 10 de febrero de 2010 y la Resolución No. 0-1375 de 21 de agosto de 2012) y no debió esperar más de 4 años para reclamar lo que, desde su punto de vista, dejó de percibir en el tiempo que estuvo vinculada de la demandada»3.
(sic). 1.2.2. Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia del 26 de enero de 2023 y para el efecto expuso4: El tribunal entendió que en el asunto en estudio la fuente del daño se encontraba contenida en las resoluciones 0-0281 del 10 de febrero de 2010, por medio de la cual, la Fiscalía General de la Nación dio por «terminado el nombramiento en provisionalidad de la demandante en el cargo de Fiscal Delegada ante los jueces penales del circuito especializados de Bogotá», y 1375 del 21 de agosto de 2012, a través de la cual la entidad demandada «dio cumplimiento al artículo tercero de la sentencia SU- 446 del 2011»; sin embargo, la legalidad de los mencionados actos administrativos nunca fueron objeto de reproche, por cuanto, «al momento de su emisión no se había estructurado ningún vicio de ilegalidad como tampoco un daño en relación con la accionante».
Sin embargo, sobre estos no recae el reproche de ilegalidad, toda vez que estos actos «comparten la particularidad de tener caducada la oportunidad para ser impugnados judicialmente». Contrario a la conclusión a la que llegó el a quo, el objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento objeto de estudio es «debatir judicialmente si la entidad pública adeuda a la demandante emolumentos salariales y prestaciones sociales periódicas, tema en el que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido contundente en señalar que, al ser estados de cosas omisivas de la administración, debe el interesado provocar un pronunciamiento al respecto por parte de la entidad pública, la más de las veces a través de un acto administrativo […]». 3 Índice 10 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuación denominada «8_AUTORECHAZANDOLADEMANDA(.pdf) NroActua 10». 4 Índice 17 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuación denominada «13_RECIBEMEMORIALES_25000234200020180067(.pdf) NroActua 17». 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00675-01 (4935-2023) Demandante: Claudia Milena Suárez Martínez Asimismo, el propósito de los actos demandados no era reconocer emolumentos, sino regular situaciones jurídicas laborales futuras respecto de Claudia Milena Suárez. 1.2.3.
Concesión del recurso de apelación El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B concedió el recurso de apelación el 2 de junio de 2023, por lo que ordenó remitir el expediente de la referencia a esta Corporación5. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente dicho medio de impugnación; asimismo, se tiene que la Sala es competente para resolver el presente asunto en atención a lo señalado en los artículos 125 y 243 ibidem los cuales prevén que los recursos de apelación que se interpongan contra providencias que den por terminado el proceso judicial, deberán ser decididos en sala.
Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la providencia que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2. Problema jurídico La sala deberá establecer sí para el caso en concreto ¿operó el fenómeno jurídico de la caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado el 20 de marzo de 2018 contra la Fiscalía General de la Nación mediante el cual se persigue el pago de las acreencias laborales causadas durante el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 2010 y el 4 de septiembre de 2012? Para dar solución al cuestionamiento indicado, la Sala analizará la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en aquellos casos en que se demanda una relación laboral encubierta. 5 Índice 20 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuación denominada «17_AUTOQUECONCEDE(.pdf) NroActua 20» 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00675-01 (4935-2023) Demandante: Claudia Milena Suárez Martínez 2.3.
La caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La caducidad es aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía. En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el literal d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que, salvo las excepciones señaladas en otras disposiciones legales, la demanda deberá presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso, del acto administrativo que se pretende declarar nulo, por lo cual, si se promueve luego de ese término, operará la caducidad. 2.3.1.
Actos definitivos El artículo 43 del CPCA6 dispuso que los actos definitivos corresponden a los que de forma directa o indirecta deciden de fondo un asunto. A diferencia, los de trámite son los preparatorios, de ejecución, y en general todos los que no creen, modifiquen o extingan una situación jurídica concreta. Sobre el particular la Sección Segunda de esta Corporación ha manifestado que los actos definitivos que resultan susceptibles de estudio en sede judicial son los que manifiesten la voluntad de la administración, en ejercicio de la función administrativa, que produzcan efectos jurídicos7. 2.3.2.
Pretensión del pago de prestaciones sociales dejadas de percibir Al respecto el artículo 164 numeral 1 literal c8 dispuso que la prestaciones cuyo objeto sea el pago de cotizaciones al sistema general de seguridad social en 66 «Actos Definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». 7 Sentencias del 19 de octubre de 2017 y del 13 de agosto de 2020, proferidas en los expedientes 1650-2016 y 1997-2016, respectivamente. 8 «Artículo 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00675-01 (4935-2023) Demandante: Claudia Milena Suárez Martínez pensión, no estarán sujetas al término de caducidad, por el carácter periódico e imprescriptible, de modo que podrán ser demandadas en cualquier momento, por cuanto no le está permitido a la administración sustraerse del pago por ese concepto, comoquiera que generaría repercusiones en el derecho al acceso pensional en condiciones dignas y acordes con la realidad laboral, tal como lo consideró la Sección Segunda de esta Corporación en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 20169 2.5.
Solución del caso en concreto En el presente asunto, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Claudia Milena Suárez Martínez por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, por cuanto, la legalidad de la Resolución 0-0281 del 10 de febrero de 2010 nunca fue objetada, la cual correspondió a la causante del presunto daño alegado, puesto que a través de ella fue desvinculada del cargo, como tampoco se hizo respecto de la Resolución 0- 1375 del 21 de agosto de 2012, mediante la cual fue reintegrada la demandante.
Además, hasta el 2 de junio de 2017, luego de más de 4 años, solicitó el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de pagar entre el 2010 y el 2012, tiempo en el cual estuvo desvinculada de la Fiscalía General de la Nación, con el objeto de revivir el término que se encontraba ampliamente vencido. Sobre el particular y revisados los documentos obrantes en el expediente, se observa que si bien la demandada dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de Claudia Milena Suárez Martínez mediante la Resolución 0-0281 del 10 de febrero de 2010 y a través de la 1375 del 21 de agosto de 2012 dio cumplimiento a lo ordenado en la Sentencia de Unificación 446 de 2011, proferida por la Corte Constitucional, al restituirle cargo desempeñado, lo cierto es que fue a través del acto comunicado mediante el radicado 20171500052881 del 22 de agosto de 2017, en que manifestó su voluntad de no realizar el pago de los salarios y prestaciones sociales causadas entre periodo de tiempo comprendido entre el 10 de febrero de 2010 y el 4 de septiembre de 2012.
Por lo anterior, al tratarse de una manifestación de la voluntad de la administración resulta susceptible de control jurisdiccional. 1. En cualquier tiempo, cuando: c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 9 Expediente 2013-00260. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00675-01 (4935-2023) Demandante: Claudia Milena Suárez Martínez En ese sentido sería del caso optar por contar el término de caducidad desde ese momento, de no ser porque, lo que se demanda corresponde al pago de salarios y prestaciones sociales.
En ese sentido y de conformidad con la jurisprudencia vigente sobre la materia, en particular, la precitada sentencia de unificación, en controversias como la aquí suscitada, la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no está sujeta al fenómeno jurídico de la caducidad, en razón a que involucran derechos de naturaleza periódica irrenunciables e imprescriptibles como lo son los aportes pensionales.
En atención a ello, no era dable que se examinara la configuración o no del fenómeno de la caducidad en los términos del literal d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, pues si bien este establece la oportunidad para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término de 4 meses contados a partir de la notificación, comunicación o ejecutoria del acto administrativo acusado, según sea el caso, también lo es que esta Corporación, en la mencionada decisión de unificación 25 de agosto de 2016, precisó que la caducidad no aplica en los eventos en los que se pretende el pago de ese tipo de ese orden, como la ventilada en el caso bajo estudio.
Conclusión En conclusión, la Sala revocará la providencia del 26 de enero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que rechazó la demanda pues, como se señaló, en asuntos en los que se pretende el reconocimiento de prestaciones sociales no es dable la aplicación del fenómeno jurídico de la caducidad debido a las características periódicas e irrenunciables.
Cabe destacar que la presente decisión solo se circunscribe a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, el a quo deberá revisar que la demanda presentada por Claudia Milena Suárez Martínez cumpla con los demás requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00675-01 (4935-2023) Demandante: Claudia Milena Suárez Martínez
RESUELVE
Primero. – Revocar el auto del 26 de enero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las desanotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CESAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl