CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 23 de junio de 2022. Radicación: 41001-23-33-000-2016-00462-00 Nro. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Asunto: Requisitos para reconocimiento pensión gracia. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala2 el recurso de apelación interpuesto por la demandada, como apelante único, contra la sentencia proferida el 14 de julio de 20203 por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones 1.La señora Libia María Silva Silva presenta demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones No. 37184 del 31 de julio de 20064, que negó el reconocimiento de una pensión gracia; No. RDP 18384 del 6 de diciembre de 20125 que nuevamente negó el reconocimiento del derecho pensional; No. RDP 34022 del 20 de agosto de 20156 que negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia; y No. RDP 56422 del 31 de diciembre de 20157 que desató el recurso de apelación y confirmó en todas sus partes la resolución recurrida. 1 En adelante UGPP. 2 Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 7 de abril de 2022, samai Índice 19. 3 Ver samai Índice 2, folios 231 al 248. 4 Suscrita por la asesora de la gerencia general grupo docentes de Cajanal. 5 Firmada por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP. 6 Signada por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP. 7 Emitida por la directora de pensiones de la UGPP.
Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 2 2. A título de restablecimiento del derecho, solicita el reconocimiento y pago de la pensión gracia con el 75% de la totalidad salarios y factores salariales devengados durante el año anterior al estatus jurídico, sumas que pidió ser indexadas; al pago de intereses; a la condena en costas. y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resume de la siguiente manera la situación fáctica de la demandante, así: 3.1. La demandante nació el 23 de julio de 19538 y prestó servicios como docente en forma discontinua en diferentes instituciones educativas del departamento del Huila desde el 1 de febrero de 1980 al 14 de diciembre de 2015. 3.2.
Sostiene que al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 18 de julio de 2005 la solicitó a Cajanal EICE; no obstante, el derecho le fue negado mediante la Resolución No. 37184 del 31 de julio de 20069 al considerar que no acreditó la vinculación como docente de carácter departamental, distrital o municipal anterior al 31 de diciembre de 1980. 3.3.
Informa que nuevamente el 31 de agosto de 2012 solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, la cual le fue negada por la UGPP mediante la Resolución No. RDP 18384 del 6 de diciembre de 201210, al estimar que la actora se vinculó a la docencia oficial con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. 3.4. Manifiesta que el 10 de abril de 201511 volvió a solicitar el reconocimiento y pago del derecho pensional gracia, el cual le fue negado por la UGPP a través de la Resolución No. RDP 34022 del 20 de agosto de 201512, al observar que la actora se vinculó al servicio docente oficial a partir del 23 de marzo de 1981.
Decisión que fue confirmada en vía gubernativa por la entidad de previsión con la Resolución No. RDP 56422 del 31 de diciembre de 201513. 8 Ver Samai índice 2 demanda folios 56 y 39 cédula de ciudadanía y registro civil. 9 Ver Samai índice 2 demanda folios 19 al 21. 10 Ver Samai índice 2 demanda folios 22 al 23. 11 Ver Samai índice 2 demanda folios 34 al 37. 12 Ver Samai índice 2 demanda folios 26 al 28. 13 Ver Samai índice 2 demanda folios 29 al 32.
Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 3 Normas vulneradas y concepto de violación 4. La parte demandante cimienta su demanda en los artículos 1, 2, 4, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 11 y siguientes del C.P.T.; 141 de la Ley 100 de 1993; 1 al 4 de la Ley 114 de 1913;
Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4 de 1966; Ley 43 de 1975; Ley 91 de 1989; 2 de la Ley 153 de 1987; Ley 712 de 2001; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y 3 del Decreto 81 de 1976. 5. Señala que de acuerdo con las normas que regulan la pensión de jubilación gracia, dentro de las que se encuentran las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y Ley 91 de 1989, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prestación, dado que cumple con los requisitos para el efecto, tales como la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, (Resolución 288 de 1980 de la Gobernación del Huila), los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada, 50 años de edad el 23 de julio de 2003, y haberse desempeñado con honradez y buena conducta.
Así las cosas, afirmó que existe mérito para la nulidad de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Contestación de la demanda 6. La UGPP se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, señala que la actora no cumplió con la vinculación de carácter territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980, pues inició labores como docente en el departamento del Huila a partir del 26 de marzo de 1981, razón por la cual los actos acusado no adolecen de vicio alguno. Propone las excepciones de inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, prescripción, inepta demanda y la innominada o genérica.
La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Huila, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 4 8. Para decidir así fijó como problema jurídico a determinar: “si la accionante si laboró como docente territorial o nacionalizado por más de 20 años iniciados antes del 31 de diciembre de 1980, cuenta con más de 50 años de edad y si observó buena conducta”. 9.
Al efecto señaló que, conforme a las Leyes 114 de 191314, 116 de 192815, 37 de 193316, 24 de 194717 y 43 de 197518, la pensión gracia es un beneficio inoponible para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, que es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, en virtud de la Ley 91 de 1989 y que se limita a aquellos docentes departamentales y municipales que a esa fecha quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, pero que deben reunir las restantes exigencias de la Ley 114 de 1913. 10.
De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, pudo establecer que la actora nació el 23 de julio de 1953, acreditando los 50 años de edad al 23 de julio de 2003, y prestó sus servicios por más de 20 años, desde el 1 de febrero de 1980 hasta el 30 de junio de 1980 (Resolución 288 del 26 de agosto de 1980, suscrita por el gobernador del departamento del huila, el secretario de educación departamental y el delegado del Ministerio de Educación) como docente territorial, y desde el 26 de marzo de 1981 hasta la fecha como docente del orden nacionalizado, lo que le permitió acreditar a la actora que laboró por más de veinte (20) años al servicio de la docencia y, así como también que no obra prueba en el plenario que demuestre que durante el desempeño laboral estuvo incursa en una causal de mala conducta, sino que por el contrario obra certificado de antecedentes disciplinarios que da cuenta que la accionante no ha sido sancionada, con lo que se acreditó la buena conducta y desempeño, por lo que estimó, que la actora tiene derecho al reconocimiento pensional. 11.
Por último, determinó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, operó la prescripción de 14 Que crea pensiones de jubilación en favor de los maestros de escuela. 15 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 16 Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados 17 Por la cual se adiciona el artículo 29 de la ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. 18 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.
Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 5 las mesadas causadas con anterioridad al 10 de abril de 2012, habida cuenta que la reclamación administrativa fue elevada el día 10 de abril de 2015 y condenó en costas a la parte vencida conforme lo previsto en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso.
Recurso de apelación. 12. La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia, con el propósito que sea revocada y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. y centró su inconformidad al señalar que contrario a lo manifestado por el a quo, al estimar que “para el presente caso los recursos fueros girados por la Nación, y además se encuentra probado que el certificado expedido el 09 de septiembre de 2013, el mismo fue firmado por la Coordinadora Departamental del Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y Media de Jóvenes y Adultos, además no se allego al proceso las actas de nombramiento durante el tiempo laborado por el demandante, esto es desde el 26 de marzo de 1981 hasta la fecha de su desvinculación, toda vez que los certificados allegados al expedientes son muy generalizados y solo se puede demostrar su tipo de vinculación son con las actas de nombramiento y posesión”, lo que va en contra a lo indicado en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, respecto de las reglas A) y B) referentes a la en las condiciones generales para acceder a la pensión gracia por vía administrativa y los medios para la acreditación de requisitos respectivamente.
Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 13. La parte demandada Alegó en conclusión y argumentó que la actora no demostró haber sido vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues laboró al servicio del departamento del Hulla como docente desde el 26 de marzo de 1981 hasta el 14 de diciembre de 2015, por lo que se debe revocar la decisión recurrida.
La parte demandante allegó sus alegatos y reiteró que la actora cumple los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia por haber prestado sus servicios como docente territorial, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 en el Departamento del Huila, con más de 50 años de edad y haber laborado por más de 20 años y demostrado buena conducta.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 6 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 14. De acuerdo con los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si la actora cumplió con suficiencia los requisitos para acceder al derecho pensional gracia o si por el contrario, las certificaciones aportadas al proceso adolecen de las particularidades requeridas por la jurisprudencia para tal efecto. 15.
Para resolver lo anterior la Sala tendrá en cuenta el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia para solucionar el caso concreto. Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. 16. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 191319 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 17.
En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos20: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 19 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 20 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 7 18.
De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 19.
De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 192821, establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 20.
En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.
Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 21. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 1522 que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal; y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. 21 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 22 «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 8 22.
Ahora bien, la Sala estima pertinente sintetizar brevemente la jurisprudencia pacífica de la Sección Segunda en relación con aspectos importantes de la pensión gracia. 23. En cuanto al modo de acreditar el tiempo de servicio y el tipo de la vinculación requerida para tener derecho a ella, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).
La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.
Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión23.» 24. De acuerdo con tal precepto, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 25.
Sobre el particular, esta Sala alrededor de la docencia en interinidad, y sobre la viabilidad de constituir una modalidad de vinculación válida para el reconocimiento de una pensión gracia, razonó así: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de 23 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro.
Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 9 esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor […]24» (negrillas y subrayas fuera de texto original). 26.
En cuanto a la vinculación a la docencia a través de contratos de prestación de servicios, y la viabilidad de constituir una modalidad válida para el reconocimiento de una pensión gracia, esta Sala razonó así: «Al respecto se precisa que la línea del Consejo de Estado, es que lo que se debe acreditar a través de los contratos es el objeto de los mismos, es decir, que efectivamente se haya vinculado para prestar el servicio docente y, por ende, no se hace necesario que exista un proceso previo en donde se haya declarado la figura de la realidad sobre las formas por cuanto la Ley 114 de 1913, lo que está permitiendo es la retribución a quien haya ejercido la labor docente, sin importar la naturaleza ni la clase de vinculación (…)25». 27.
Respecto al tiempo de vinculación, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, exp. 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de 24 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp.2636-2014, CP Gerardo Arenas Monsalve. 25 Sentencia del 28 de julio de 2016, exp.3876-2014, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 10 texto original). 28. De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio docente como su referente principal, sin importar si es continuo o discontinuo, o si se contrata por cualquier vinculación o modalidad siempre que ejerza dicha función púbica que está totalmente reglada; como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. 29.
También es de la mayor importancia, establecer conforme a lo anterior, que el tiempo requerido y viable para el reconocimiento de la pensión gracia, no solo es aquel se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, pues, tal como hemos visto, modalidades de vinculación como la interinidad, los nombramientos en provisionalidad e inclusive el ejercicio de la docencia por horas cátedras o por contratos de prestación de servicio, resultan válidos en el entendido que se trata de una prestación cimentada en la prestación efectiva de labores de educador, sin aislar que en todo caso se requiere que el nexo sea territorial o nacionalizado.
De caso concreto. 30. Es importante recordar, que la sentencia apelada accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación. La parte demandada, en su condición de apelante único, discrepa de tal conclusión al estimar que la señora Libia María Silva Silva no acreditó con suficiencia los requisitos para el reconocimiento pensional. 31.
Para resolver los extremos que comprenden la apelación, la sala acudirá a la prueba obrante en la actuación, encontrando que la señora Libia María Silva Silva: 31.1. Nació el 23 de julio de 195326. 26 Ver Samai índice 2, folios 56 y 39 cédula de ciudadanía y registro civil. Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 11 31.2.
El gobernador del departamento del Huila, junto con la secretaria de educación departamental y la delegada del Ministerio educación, mediante la Resolución No. 288 del 26 de agosto de 198027, reconocieron como maestros de alfabetización del departamento del Huila en educación básica primaria entre otros a la señora Libia María Silva Silva, distrito educativo No. 5, seccional centro nocturno rural “PALMAR” – San Agustín a partir del 1 de febrero al 30 de junio. 31.3.
La secretaria de educación y la coordinadora departamental del programa de alfabetización y educación básica y media de jóvenes y adultos de la secretaría de educación del departamento del Huila, el 9 de septiembre de 201328, certificaron: “Que, LIBIA MARÍA SILVA SILVA, …, prestó sus servicios como maestra alfabetizadora en el departamento del Huila mediante Resolución No. 288 de 1980 emanada de la Gobernación del Huila, donde fue asignada al Centro Nocturno Rural “PALMAR” del municipio de San Agustín – Departamento del Huila, con asignación mensual de $1.900.00 pesos, a partir del primero (1) de febrero al treinta (30) de junio de 1980.
Tipo de vinculación: Departamental Total Devengado: $9.500.00 Pesos Tiempo de servicio: 5 Meses. Los docentes asignados mediante esta resolución tomaban posesión. (…)” 31.4. La secretaría de educación del departamento del Huila a través del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 27 de julio de 201629 da cuenta que la señora Libia María Silva Silva, prestó sus servicios como docente nacionalizado en el nivel básica primaria en propiedad, así: 27 Ver Samai índice 2, folios 40 al 46, 50 al 55 y 57 al 61. 28 Ver Samai índice 2, folios 49 y 63. 29 Ver Samai índice 2, folios 65 al 67.
Tipo Acto Administrativo Tipo de Novedad Desde Decreto 153 16/03/1981 Ingreso y reingreso plantel educativo Argelia, San Agustín - Huila 26/03/1981 Resolución 173 25/02/1987 Traslados Plantel Educativo El Rosario, San Agustín – Huila 25/02/1987 Decreto 481 19/05/1988 Incorporación Plantel Educativo Alto Naranjos, San Agustín – Huila 01/01/1988 Decreto 1584 27/12/1991 Incorporación Plantel Educativo Alto Naranjos, San Agustín – Huila 27/12/1991 Decreto 89 09/02/2004 Organización y distribución de planta Institución Educativa El Rosario, San Agustín – Huila 09/02/2004 Resolución 1565 27/05/2009 Ascenso / Reubicación Plantel educativo Llanada de Naranjos, San Agustín – Huila 26/03/2009 Total tiempo de servicios 2 – 4 - 35 Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 12 31.5.
La secretaria de educación del departamento del Huila el 18 de agosto de 201630 profirió el formato único para la expedición de certificados de salarios en los cuales se observó que durante los años 2002 al 2003 la señora Libia María Silva Silva estuvo vinculada como docente nacionalizado en propiedad en el nivel básica primaria. 31.6.
La procuraduría general de la nación el 25 de agosto de 201631 expidió el certificado No. 85821836 en el cual hace constar que la señora Libia María Silva Silva, no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. 32. En orden de desatar la apelación de la parte demandada, debe decir la Sala que la línea jurisprudencial de la sección segunda sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado, e iniciar antes del 31 de diciembre de 1980 sin importar si es continuo o discontinuo, ni tampoco su modo de vinculación. 33.
Siendo así, de las pruebas obrantes en el plenario se tiene entonces que se nombró a la accionante por parte del gobernador del departamento del Huila, junto con la secretaria de educación departamental y la delegada del Ministerio educación, a través de la Resolución No. 288 del 26 de agosto de 198032, como maestra de alfabetización del departamento del Huila en educación básica primaria distrito educativo No. 5, seccional centro nocturno rural “PALMAR” – San Agustín a partir del 1 de febrero al 30 de junio de 1980, equivalente a 5 meses, todo lo cual es corroborado por la secretaria de educación y la coordinadora departamental del programa de alfabetización y educación básica y media de jóvenes y adultos de la secretaría de educación del departamento del Huila, en certificación del 9 de diciembre de 201333 fecha ésta primera que permite determinar el ingreso a las labores docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en calidad territorial.
Tiempo de servicio que fue objeto de controversia. 34. Un segundo y último periodo a partir del nombramiento efectuado por el Decreto 153 del 16 marzo de 1981, según obra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la secretaria de 30 Ver Samai índice 2, folio 68. 31 Ver Samai índice 2, folio 71. 32 Ver Samai índice 2, folios 40 al 46, 50 al 55 y 57 al 61. 33 Ver Samai índice 2, folios 49 y 63.
Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 13 educación del departamento del Huila como entidad nominadora el 27 de julio de 201634, en el que consta que la accionante – Libia María Silva Silva, se desempeñó como docente nacionalizado en el nivel básica primaria en propiedad, desde el 26 de marzo de 1981, por más de 35 años, periodo que es objeto de controversia. 35.
Respecto de las controversias relacionas con el reconocimiento de pensión gracia, la Sala precisa que la jurisprudencia de la sección quedó unificada en sentencia del 21 de junio de 201835, que han de tenerse en cuenta las siguientes pautas jurisprudenciales: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados36, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal37; y 34 Ver Samai índice 2, folios 65 al 67. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014. 36 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 37 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.
Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 14 (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”. 36.
De acuerdo con lo anterior, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores, y también lo es que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, que como se analizó se circunscribía a los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición. 37.
En este orden, se observa que respecto del primer periodo objeto de controversia se tiene probado en el plenario, que ocurrió por cuenta de acto administrativo emanado de autoridades del orden territorial como lo son el gobernador y el secretario de educación del departamento del Huila, junto con el delegado del Ministerio de Educación Nacional, al respecto debe decir la Sala que se adecúa al precepto jurisprudencial que se replanteó mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014; según la cual son viables los tiempos servidos a partir de nombramiento con visto bueno del delegado del FER, aún cuando los salarios se paguen con cargo a los recursos del antiguo situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, rubros que como allí quedó consignado, corresponden a rentas exógenas de las entidades territoriales.
Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 15 38. Así las cosas, conforme lo señalado en los numerales 31.2 y 31.3, es claro que la accionante se desempeñó como docente territorial en el nivel básica primaria (alfabetización) por el término de 5 meses, esto fue desde el 1 de febrero al 30 de junio de 1980, lo que contrario a lo manifestado por el apelante le permite acreditar en debida forma la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 conforme lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, así mismo con relación al periodo siguiente se tiene que de acuerdo con las pruebas obrantes en lo numerales 31.4 y 31.5 la señora Libia María Silva Silva demostró su vinculación como docente nacionalizado en el nivel básica primaria en propiedad, desde el 26 de marzo de 1981, por más de 35 años, certificaciones estas expedidas por la entidad nominadora que dan cuenta con suficiente claridad el carácter de la plaza a ocupar que de acuerdo la línea jurisprudencial de esta sección. 39.
De conformidad con lo anterior, se observa que dentro del expediente como en su momento en la actuación administrativa, militan documentos que en su conjunto permiten confirmar el ejercicio de la profesión docente en tal modalidad, y que se hizo en instituciones educativas territorial y nacionalizadas, tal como lo reflejan los certificados de historia laboral reseñados previamente y de más documentales obrantes en el numeral 31 anterior. 40.
De este modo, observa la Sala que la actora cumple los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles nacionalizados y territorial por más de veinte 20 años, contar con 50 años de edad cumplidos el 23 de julio de 2003, estatus por edad, y observar buena conducta durante su desempeño docente de acuerdo con el certificado No. 85821836 del 25 de agosto de 201638. 41.
En consecuencia, se le encuentra fundamento al razonamiento del tribunal de instancia, y por lo que la Sala confirmará la sentencia apelada. Costas procesales. 42. Ahora bien, respecto de las costas procesales generadas por el contexto de acoger las súplicas de la demanda, la Sala tiene en cuenta que su jurisprudencia39 38 Ver Samai índice 2, folio 71. 39 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 16 ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 43.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de defensa.
Por ello, se abstendrá de imponérselas el vencido. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR con MODIFICACIÓN La sentencia del 14 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Libia María Silva Silva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia, SALVO el NUMERAL QUINTO que se REVOCA y se abstiene de condenar en costas, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por intermedio de la Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen, y déjense las constancias respectivas.
Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión, por los señores Consejeros. Expediente No. 41001-23-33-000-2016-00462- 00 No. Interno: 1503-2021 Demandante: Libia María Silva Silva Demandado: UGPP 17 Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.