CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de 2025. Número de radicación: 11001-03-06-000-2025-00087-00 Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Inspección de Policía del municipio de Los Santos (Santander) y Fiscalía General de la Nación - Fiscalía 5 seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga Asunto: autoridad competente para ejercer funciones de policía judicial.
Inexistencia de conflicto de competencias administrativas La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presunto conflicto de competencias: 1. El 27 de noviembre de 2024, la Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga, Santander, emitió la orden de policía judicial número 11143113, dentro de la noticia criminal referida a un siniestro vial, radicada bajo el número 680016000159202480516, designando a la inspectora de policía del municipio de Los Santos, Santander, para adelantar labores investigativas de carácter penal con ocasión de la mencionada noticia criminal.
Entre tales labores, se dispusieron las relativas a: i) realizar entrevistas a posibles testigos; ii) consultar al Ministerio de Transporte sobre la vigencia de la licencia de conducción de los implicados en el siniestro vial; iii) determinar la existencia o no de cámaras de policía o privadas; y, iv) realizar un registro topográfico y fotográfico del lugar de los hechos. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00087-00 2. El 17 de diciembre de 2024, la inspectora de policía de Los Santos, Santander, dirigió oficio a la Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga, en el que manifestó que, en los términos de la Ley 1801 de 20163, no tiene asignadas labores de policía judicial y que, además, no tiene el conocimiento necesario para adelantar las actividades que le fueron encargadas en la orden de policía judicial emitida. 3.
Mediante oficio del 19 de diciembre de 2024, dirigido a la Inspección de Policía de Los Santos, Santander, la Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga señaló que, conforme lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 202 del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2005), los inspectores de policía ejercen funciones de policía judicial por orden de las autoridades judiciales. 4.
Mediante escrito del 12 de febrero de 2025, la inspectora de policía de Los Santos (Santander) planteó conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, elevando las siguientes solicitudes: PRIMERA: Declaré /sic) el conflicto de competencia entre la Fiscalía General de la Nación – Despacho Fiscalía 05 Seccional de la Unidad Seccional de Vida de Bucaramanga – Santander, y la Inspección de Policía de Los Santos – Santander.
SEGUNDA: Declaré (sic) que las competencias asignadas como Policía Judicial a las Inspecciones de Policía, únicamente tienen injerencia sobre accidentes de tránsito ocasionados en la jurisdicción del municipio, respecto del levantamiento de cadáveres y creación de la noticia criminal del siniestro vial. SOLICITUDES SUBSIDIARIAS PRIMERA: Se requiera a la Fiscalía Quinta Seccional – Unidad de Vida de Bucaramanga – Santander, para que, dentro del trámite procesal, proceda a demostrar que la Fiscalía General de la Nación, no cuenta con ningún funcionario competente para adelantar las actuaciones de policía judicial que pretenden asignar de manera forzosa e injustificada al despacho de la Inspección de Policía de Los Santos – Santander.
SEGUNDA: Se ordene a la Fiscalía General de la Nación, informar las razones por las cuales no se han designado ni nombrado más funcionarios públicos para ejercer las labores de Policía Judicial en las investigaciones penales que se adelantan en las Unidades de Vida de Bucaramanga – Santander, toda vez que estas circunstancias generan una falla en el servicio que debe prestar el investigador penal.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º. de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 3 «Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana». Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00087-00 081, por el término de cinco días, desde el 28 de febrero al 6 de marzo de 2025, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Inspección de Policía del municipio de Los Santos (Santander), a la Fiscalía General de la Nación y a la Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga. De acuerdo con informe secretarial del 7 de marzo de 2025, dentro del término de fijación del edicto, la Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga presentó sus consideraciones.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante Auto de mejor proveer del 6 de mayo de 2025, el despacho ponente solicitó a la Fiscalía General de la Nación - Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga (Santander) información relevante para dirimir el presente asunto. En informe secretarial del 15 de mayo de 2025, se indicó que la Fiscalía General de la Nación - Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga (Santander) allegó la información solicitada.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga Solicita a la Sala declarar improcedente el conflicto de competencias planteado por la inspectora de policía de Los Santos, Santander, por cuanto la orden de policía emitida dentro de la noticia criminal 680016000159202480516 tiene el debido sustento legal.
Agrega que, las órdenes de policía judicial son libradas con destino a la autoridad o funcionario que tiene competencia en el lugar de ocurrencia de los hechos, para apoyar las gestiones tendientes a esclarecer lo ocurrido. A lo anterior suma que «la inspectora de policía de Los Santos no es la única funcionaria a la que se le solicita apoyo para esclarecer los hechos en los municipios alejados de la capital».
Señala que, en este caso, las órdenes impartidas a la Inspección de Policía de Los Santos no son desproporcionadas ni imposibles de desarrollar, al tiempo que corresponden a actividades que a diario desarrolla dicha inspección. Adicionalmente, en escrito del 13 de mayo de 2025, aclaró que el municipio de Los Santos no tiene presencia de policía judicial del cuerpo técnico de investigaciones (CTI), ni funcionarios de la seccional de investigación criminal de la SIJIN y tampoco cuenta con una dirección o secretaría de tránsito municipal.
Precisó que en dicho municipio se tiene una estación de policía y una inspección de policía. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00087-00 Por lo anterior, indicó que, en este asunto, es necesario el apoyo de la inspección de policía de Los Santos (Santander) para adelantar los actos o diligencias urgentes relacionados con hechos de homicidio culposo en accidentes de tránsito ocurridos en ese municipio, como en otras ocasiones, en efecto, dicha inspección lo ha hecho.
Aclaró que tales actos corresponden, entre otros, a la inspección del lugar de los hechos, el levantamiento del bosquejo topográfico, la fijación fotográfica, las entrevistas a posibles testigos presenciales, etcétera. 3.2. Inspección de Policía del municipio de Los Santos (Santander) No presentó consideraciones. Sus argumentos se extraen del escrito de proposición del presunto conflicto de competencias, en el cual manifiesta entre otros aspectos, que no le es posible desarrollar las actividades que le ordena la Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga, pues son propias de un investigador penal.
Señala que, el artículo 201 de la Ley 906 de 20044 establece que los servidores públicos investidos de funciones de policía judicial pertenecen al Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación y que solo en los lugares del territorio nacional donde no haya miembros de dicho cuerpo, tales funciones son ejercidas por la Policía Nacional.
Agrega que, el artículo 200 de la citada Ley 906 de 2004 establece que la colaboración prestada en materia de policía judicial procede frente a actos urgentes, mas no aquellos subsiguientes a la investigación penal, pues estos son propios del investigador penal, quien debe reunir los elementos materiales probatorios, bajo la cadena de custodia, para ser aportados en el juicio penal, si hay lugar a ello.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo de al menos dos autoridades.
En el caso en estudio, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo considerando la inexistencia del conflicto de competencias, debido a que no se cuenta 4 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal». Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00087-00 con dos entidades u organismos que de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada, como más adelante se expondrá. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva5. 3.
El caso concreto Revisada la normativa aplicable, así como los documentos que obran en el expediente, se concluye que en el presente asunto no se configura un conflicto de competencias administrativas que corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: El presunto conflicto fue planteado ante la Sala por la inspectora de policía del municipio de Los Santos (Santander), quien manifestó su inconformidad frente a la orden de policía judicial número 11143113, dada por la Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga, dentro de la noticia criminal radicada bajo el número 680016000159202480516.
En dicha orden la Fiscalía solicita a la mencionada inspectora de policía adelantar una serie de actividades relacionadas con la investigación penal derivada de un siniestro vial. La inspectora de policía de Los Santos (Santander) manifiesta su falta de competencia para adelantar tales actividades. La Fiscalía por su parte, no niega competencia para ello, sino que solicita apoyo de la Inspección de Policía, en ejercicio de las atribuciones que el Código de Procedimiento Penal le confiere en el marco de su rol de coordinación de la Policía Judicial.
Al respecto, es importante anotar que el artículo 202 del citado código establece que los inspectores de policía ejercen funciones permanentes de policía judicial, y el artículo 117 del mismo cuerpo normativo dispone que las autoridades de policía judicial actúan bajo la coordinación y dirección de la Fiscalía General de la Nación, bajo las instrucciones impartidas por esta: Artículo 117.
La policía judicial. Los organismos que cumplan funciones de policía judicial actuarán bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual deberán acatar las instrucciones impartidas por el Fiscal General, el 5 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00087-00 Vicefiscal, los fiscales en cada caso concreto, a los efectos de la investigación y el juzgamiento. La omisión en el cumplimiento de las instrucciones mencionadas constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, penal, disciplinaria y civil del infractor.
En todo caso, el Fiscal General de la Nación o su delegado, bajo su responsabilidad, deberá separar de forma inmediata de las funciones que se le hayan dado para el desarrollo investigativo, a cualquier servidor público que omita o se extralimite en el cumplimiento de las instrucciones dadas. […] [Resalta la Sala] Artículo 202. Órganos que ejercen funciones permanentes de policía judicial de manera especial dentro de su competencia. Ejercen permanentemente funciones especializadas de policía judicial dentro del proceso penal y en el ámbito de su competencia, los siguientes organismos: […] 7.
Los inspectores de policía. Parágrafo. Los directores de estas entidades, en coordinación con el Fiscal General de la Nación, determinarán los servidores públicos de su dependencia que integrarán las unidades correspondientes. [Resalta la Sala] Sobre la noción de policía judicial y la facultad de la Fiscalía General de la Nación para su coordinación, la Corte Constitucional en Sentencia C-440 de 2016 precisó: La Ley 906 de 2004 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal, modificado por el artículo 49 de la Ley 1142 de 2007, define expresamente en el inciso tercero del artículo 200, lo que debe entenderse por policía judicial: “Por policía judicial se entiende la función que cumplen las entidades del Estado para apoyar la investigación penal y, en el ejercicio de las mismas dependen funcionalmente del Fiscal General de la Nación y sus delegados.” […] La noción de policía judicial comprende específicamente la capacidad de cumplir funciones enderezadas a satisfacer las necesidades instrumentales y técnicas de la actividad de los funcionarios judiciales, quienes por distintas razones, que corresponden a la naturaleza de su investidura y de su labor, no las pueden atender directamente.
En este sentido se trata de determinar que autoridades como la Policía Judicial de la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad, la Procuraduría y Contraloría General de la Nación, las autoridades de tránsito en asuntos de su competencia, los Alcaldes e Inspectores de Policía, el Cuerpo Técnico de la Fiscalía General de la Nación, todos los servidores que integran las unidades de Fiscalía y los miembros de la Policía Nacional en los territorios en donde no haya policía judicial especializada, pueden colaborar bajo la coordinación de la Fiscalía General Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00087-00 de la Nación y de sus delegados, en el adelantamiento de las funciones correspondientes a aquella noción.” [Resalta la Sala] En la Sentencia C-232 de 2016 la Corte Constitucional aclaró que la función de dirección y coordinación de la policía judicial no es una función de naturaleza jurisdiccional, así: 26.
Una precisión especial requieren dos de las funciones referidas: la de dirigir y coordinar las funciones de la policía judicial y la formulación de acusación ante el juez penal. Respecto de la dirección y coordinación de la policía judicial, ésta consiste en una serie de instituciones, poderes y procedimientos para la persecución del delito o de las faltas, a través de la búsqueda probatoria que permita la identificación y aseguramiento de los infractores.
En el desarrollo de esta función, ciertas medidas son de reserva judicial, como la interceptación de las comunicaciones (Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2014). Sin embargo, la función de dirigir y coordinar la policía judicial no es, en sí misma, jurisdiccional. Una función equivalente está atribuida a autoridades administrativas como las contralorías y la Procuraduría, entre otras. [Resalta la Sala] Por lo anterior, no podría interpretarse que la orden de policía judicial número 11143113 dada por la Fiscalía Quinta Seccional - Unidad de Vida de Bucaramanga dentro de la noticia criminal 680016000159202480516, constituye una manifestación negativa sobre la competencia de dicha Fiscalía. Se trata, en cambio, de una actuación en ejercicio de su función de dirección y coordinación de la policía judicial, en virtud de la cual emite órdenes que deben ser acatadas por las autoridades que de acuerdo con la ley cumplen tales funciones de policía judicial.
Visto lo anterior, la Sala observa que en el presente asunto no se cumplen los requisitos para que se configure un conflicto de competencias, porque no existen dos o más autoridades que rechacen o reclamen conjuntamente competencia frente a determinada actuación, en tanto, solamente la inspectora de policía del municipio de Los Santos (Santander) ha manifestado no ser competente para desarrollar actividades de policía judicial.
Por lo anterior, la Sala se abstendrá de resolver este asunto, debido a la inexistencia del conflicto de competencia. En cuanto a las demás solicitudes elevadas por la inspectora de policía de Los Santos (Santander) esta Sala declarará su improcedencia, en la medida que exceden las facultades que la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el marco de la resolución de conflictos de competencias administrativas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00087-00 PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre la Inspección de Policía del municipio de Los Santos (Santander) y Fiscalía General de la Nación - Fiscalía Quinta Seccional -Unidad de Vida de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTES las solicitudes i) segunda principal, ii) primera subsidiaria, iii) segunda subsidiaria y iv) tercera subsidiara elevadas por la inspectora de policía del municipio de Los Santos (Santander) a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
TERCERO. COMUNICAR, el contenido de la presente decisión a la Inspección de Policía del municipio de Los Santos (Santander), a la Fiscalía General de la Nación y a la Fiscalía Quinta Seccional -Unidad de Vida de Bucaramanga.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado de la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.