Radicado: 11001-03-15-000-2024-00971-00 Demandante: José Rafael Díaz Ojeda 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00971-00 Demandante: JOSÉ RAFAEL DÍAZ OJEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Temas: Contra sentencia que confirmó declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por José Rafael Díaz Ojeda, contra el Tribunal Administrativo de La Guajira.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 28 de febrero de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, José Rafael Díaz Ojeda pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 20 de febrero de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira que confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento No. 44001334000420240000800. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Sírvase amparar mediante esta acción de tutela los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia, a la defensa y contradicción, y especialmente a la pensión. Y en consecuencia:
SEGUNDO: Sírvase calificar LA VÍA DE HECHO por el honorable Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, por no desatar procesalmente las nulidades que se presentaron en el trámite sumario, y diera cumplimiento a lo instituido por la ley 393 del 1997, en especial el artículo 8, que reza: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá́ que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.”
TERCERO: Sírvase decretar la nulidad de todo lo actuado en el trámite de la acción de cumplimiento identificada bajo el radicado 44-001-23-40-004-2024-00008-01, en especial, el fallo de segunda instancia con fecha del 20 de febrero del 2024, y notificado vía la internet el 22 de la misma mensualidad, y se remita dicha acción a la Secretaria para que sea nuevamente repartida entre los jueces competentes. 1 Índice 1 de Samai Radicado: 11001-03-15-000-2024-00971-00 Demandante: José Rafael Díaz Ojeda 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: José Rafael Díaz Ojeda presentó acción de cumplimiento en contra del municipio de Maicao y la Procuraduría General de la Nación con el fin de que (i) en cumplimiento de los Decretos 4176 y 4353 de 2004 y 940 de 2005, se corrigiera la Resolución No. 022 del 4 de mayo de 2005 y se reliquidaran los salarios y prestaciones liquidados en ese acto administrativo y (ii) se ordenara a la Procuraduría General de la Nación cumplir el fallo de tutela de segunda instancia dictado por el Consejo de Estado dentro de la tutela 44-001-23-40-000-2021-00129-01.
La demanda se adelantó bajo el radicado 44001334000420240000800 y correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha, que, por sentencia del 17 de enero de 2024, la declaró improcedente. Explicó que el señor Díaz Ojeda contaba con otros medios de defensa judiciales idóneos. Que, en efecto, para la reliquidación de salarios y prestaciones contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y para el cumplimiento del fallo de tutela tenía a su disposición el incidente de desacato o el cobro coactivo y que, por lo tanto, no se cumplía el requisito de subsidiariedad.
Inconforme con la decisión, el señor Díaz Ojeda apeló y el Tribunal Administrativo de la Guajira, en sentencia del 20 de febrero de 20242, la confirmó. Señaló que el demandante no acreditó haber constituido en renuencia a las autoridades demandadas y que, en todo caso, contaba con mecanismos ordinarios de defensa para reclamar lo pretendido. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, el demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia acusada incurrió en los siguientes vicios de fondo: Defecto orgánico porque, a su juicio, los jueces de primera y segunda instancia carecían de competencia a la luz del artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
Defectos procedimental absoluto, sustantivo y fáctico dado que para determinar el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, el tribunal no tuvo en cuenta que la falta de informe y contestación de la demanda por parte del Ministerio Público y el municipio de Maicao, respectivamente, demostraban la renuencia de esas autoridades en cumplir con lo pretendido.
Que, en todo caso, ha pedido en múltiples oportunidades al municipio de Maicao y a la Procuraduría General de la Nación que reliquiden los salarios y prestaciones por el periodo en que fungió como alcalde de ese ente territorial y no ha encontrado respuesta favorable. 5. Trámite procesal Por auto del 4 de marzo de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a los magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y vinculó en calidad de tercero con interés, al juez cuarto administrativo de Riohacha, al alcalde del municipio de Maicao y a la procuradora general de la Nación. 2 Notificada por correo electrónico del 22 de febrero de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00971-00 Demandante: José Rafael Díaz Ojeda 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 6 de marzo de 20243. 6.
Intervenciones La magistrada del Tribunal Administrativo de La Guajira, ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Explicó que el demandante pretendía usar la acción de tutela como una tercera instancia de la acción de cumplimiento.
Con todo, señaló que no había vulnerado los derechos fundamentales del señor Díaz Ojeda, porque la decisión cuestionada había sido dictada con respeto a las normas y jurisprudencia aplicables. El Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo o que «se realice en el fallo pedagogía sobre la procedencia de la acción de cumplimiento y, si es de su consideración, orientar al ciudadano sobre el medio de control correspondiente advirtiendo que debe ser asesorado por un abogado».
Dijo que los cargos formulados por el señor Díaz Ojeda no estaban llamados a prosperar porque en el trámite de la acción de cumplimiento se habían respetado las garantías del debido proceso de las partes, que no existía razón para declarar la incompetencia de ese despacho ni del tribunal administrativo que conoció del asunto en segunda instancia. Que las providencias dictadas en primera y segunda instancia realizaron un análisis riguroso de las pruebas que se ajusta al criterio jurisprudencial vigente.
Que el señor Díaz Ojeda confunde el concepto de nulidad procesal regulado en el artículo 133 del CGP con la oportunidad de defensa con que cuentan las entidades para presentar informes dentro del trámite de la acción de cumplimiento y que, en todo caso, la falta de pronunciamiento en el trámite de la acción de cumplimiento no puede tomarse como constitución de renuencia. Que, en el escrito del 3 de abril de 2019, por medio del cual el demandante solicitó la reliquidación de los salarios y prestaciones reconocidas para los años 2004 y 2005, no solicitó el cumplimiento de las normas que fundamentan la acción de cumplimiento y, por lo tanto, no suple el cumplimiento del requisito de constitución en renuencia. Que lo que se avizora es un inconformismo frente a la resolución del litigio.
El asesor de despacho de la Procuraduría General de la Nación solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, con fundamento en que la acción de tutela estaba siendo utilizada por el demandante para plantear supuestas nulidades que no expuso en la acción de cumplimiento. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por José Rafael Díaz Ojeda para que se deje sin efectos la sentencia del 20 de febrero de 2024, 3 Índice 7 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00971-00 Demandante: José Rafael Díaz Ojeda 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento No. 44001334000420240000800.
La Sala anticipa que la acción de tutela es improcedente porque no cumple con los requisitos generales de subsidiariedad y relevancia constitucional. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad, (iii) la relevancia constitucional, y, finalmente, (iv) analizará el caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
La subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.
La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 4. relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-006, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.
En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 6 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00971-00 Demandante: José Rafael Díaz Ojeda 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El primer criterio (vulneración o amenaza real de derechos fundamentales) está previsto para que la acción de tutela no se utilice para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. 5.
Análisis del caso concreto De la revisión de la solicitud de amparo, la Sala advierte que los cargos formulados por el demandante están relacionados con que (i) los jueces de primera y segunda instancia no eran competentes para resolver la acción de cumplimiento y (ii) sí cumplió con el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia de las autoridades demandadas.
Sobre el primer reparo, la Sala advierte que los estatutos procesales establecen herramientas para controvertir la falta de competencia de los jueces para conocer de un asunto. En efecto, según el artículo 133 del C.G.P., el demandante pudo formular incidente de nulidad para que se analizara la falta de competencia de los jueces de conocimiento que ahora alega.
Aunque el demandante afirma que lo mencionó en la impugnación que presentó contra la sentencia de primera instancia, lo cierto es que no se presentó formalmente un incidente de nulidad para que las autoridades judiciales hubiesen dado el trámite correspondiente. En todo caso, la supuesta falta de competencia a la que hace alusión el señor Díaz Ojeda tiene como sustento el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 397 del CPACA.
Al respecto, basta señalar que esa norma se ocupa de los conflictos de competencia que surgen entre autoridades administrativas, mientras que la competencia para conocer de acciones de cumplimiento está reglada en el artículo 3º8 de la Ley 393 de 1997. De modo que la norma citada por el demandante no resulta aplicable para acciones de cumplimiento y la actuación judicial en el proceso 44001334000420240000800 se ajustó a las reglas de competencia previstas en la Ley 393 de 1997.
En cuanto al cargo relacionado con el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 (constitución en renuencia), la Sala 7 ARTÍCULO 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará pm el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesaos y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes.
Contra esta decisión no procederá recurso alguno. (Inciso 3, modificado por el Art. 2 de la Ley 2080 de 2021) Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. 8 ARTICULO 3o. COMPETENCIA. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.
En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARAGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARAGRAFO TRANSITORIO. Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado Radicado: 11001-03-15-000-2024-00971-00 Demandante: José Rafael Díaz Ojeda 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advierte que carece de relevancia constitucional, porque no se propone un debate sobre afectación de derechos fundamentales, sino de mera legalidad.
En efecto, el demandante no explica ni la Sala encuentra de qué modo el tribunal demandado, al analizar el cumplimiento del requisito de constitución en renuencia, vulneró algún derecho fundamental. El artículo 8 de la Ley 393 de 1997 señala que «con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud», y fue esa la razón por la que el tribunal demandado señaló no encontrar cumplido el requisito de procedibilidad de la acción. Con todo, al margen del incumplimiento de la constitución en renuencia, el Tribunal Administrativo de La Guajira explicó que «si en gracia de discusión se asumiera que el actor constituyó en renuencia a las demandadas – como ya se explicó́ no es el caso- las pretensiones esbozadas no son procedentes a través del medio de control de cumplimiento, ello por cuanto, la parte actora cuenta con otros mecanismos ordinarios de defensa para obtener lo reclamado».
Es decir, de cualquier modo, en ambas instancias la acción de cumplimiento fue declarada improcedente por contar la parte demandante con otros mecanismos ordinarios para reclamar lo pretendido. Las anteriores razones son suficientes para declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor José Rafael Díaz Ojeda, conforme a lo expuesto en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN