Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de reparación directa Radicación: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Tema: Responsabilidad del Estado por lesiones sufridas por un agente de la Policía Nacional como consecuencia de un ataque terrorista dirigido contra una subestación de policía. Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque está demostrado que las lesiones padecidas por el agente estatal se derivaron del riesgo propio del servicio.
SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa. Esta subsección es competente para conocer el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA.
El Tribunal Administrativo del Cauca era competente para conocer el proceso en primera instancia de acuerdo con el numeral 6 del artículo 152 del mismo código. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 27 de junio de 20181. En el auto del 23 de agosto de 20182 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente.
Los demandantes3 presentaron alegatos de conclusión oportunamente. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 3 de marzo de 2015 Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez (en adelante, <<los demandantes>>) presentaron demanda4 de reparación 1 Cuaderno principal, folio 330. 2 Cuaderno principal, folio 333. 3 Cuaderno principal, folio 338 – 360. 4 Cuaderno No. 1, folios 169 – 189.
Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 2 directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional (en adelante, la <<Policía Nacional>> o la <<entidad demandada>>), para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: <<Primera. Que se declare administrativamente responsable a LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL de los perjuicios patrimoniales y extra patrimoniales causados a los señores DARÍO RODRÍGUEZ CHOCO y ROSA ELENA POSSO, por la FALLA EN EL SERVICIO en que incurrió el DEMANDADO en razón a los hechos y omisiones que dieron origen al daño antijurídico sufrido por los demandantes, tal y como se señaló en el acápite de los hechos.
Segunda. Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNESE A LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, a pagar a cado uno de los actores DARÍO RODRÍGUEZ CHOCO y ROSA ELENA POSSO, todos los daños y perjuicios a ellos ocasionados en el monto que se demuestre en el proceso o conforme a la liquidación que a continuación se liquida: (…) Tercero: las sumas de dinero demandadas serán actualizadas conforme a la variación del índice de precios al consumidor, entre la fecha de la causación del daño y de la ejecutoria de la sentencia. Cuarto: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, dará cumplimiento a la sentencia según lo establecido en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. Quinto: condénese a la entidad demandada a pagar costas y agencias en derecho.>> 2.- La parte demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Desde el 14 de junio de 2010, Darío Rodríguez Choco está vinculado al cuerpo de la Policía Nacional, donde ostenta el cargo de patrullero.
En mayo de 2013 fue asignado a la Subestación de Policía de Inzá, Cauca. Esta subestación funcionaba en el teatro municipal, por lo que no contaba con una infraestructura segura para su uso por parte de la Policía Nacional. 2.2.- El 7 de diciembre de 2013, cerca de las 5 y 30 de la mañana, la Subestación de Policía de Inzá fue atacada por el frente sexto de las FARC con cilindros bomba que se lanzaron desde un vehículo que se parqueó al frente de la subestación. En el momento del ataque, Darío Rodríguez Choco se encontraba prestando el primer turno como comandante de la guardia, por lo que resultó herido de gravedad.
Como consecuencia del ataque terrorista, el policía sufrió múltiples lesiones físicas y psicológicas que le ocasionaron una pérdida de su capacidad laboral en un porcentaje equivalente al cincuenta y nueve punto cero cuatro por ciento (59.04%). 2.3.- El daño es imputable a la entidad demandada porque no suministró protección y condiciones de seguridad para la víctima directa y sus compañeros.
Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 3 Ciertamente, la Subestación de Policía de Inzá no cumplía con la infraestructura, condiciones de calidad y seguridad propias de una instalación de la institución. 2.4.- Igualmente existió una <<falla en el servicio>> porque antes de la ocurrencia del ataque terrorista se detectaron amenazas e información suficiente que advertían la inminencia del ataque; sin embargo, no se adoptaron las medidas necesarias para evitarlo o contrarrestarlo tales como, por ejemplo, el reforzamiento del pie de fuerza, la realización de operativos con personal adicional en el sector, y la reubicación de los agentes de policía en una estación adecuada.
B.- Posición de la parte demandada 3.- La Policía Nacional contestó la demanda extemporáneamente. C.- Sentencia recurrida 4.- En sentencia del 22 de marzo de 20185 el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda. Para adoptar esta decisión expuso, en síntesis, los siguientes argumentos: 4.1.- Estaba demostrado el daño antijurídico, esto es, las lesiones físicas y psicológicas sufridas por Darío Rodríguez Choco con motivo del ataque terrorista dirigido contra la Subestación de Policía de Inzá. También estaba acreditado que las lesiones padecidas por la víctima directa le ocasionaron una pérdida de su capacidad laboral en un porcentaje equivalente a un cincuenta y nueve punto cero cuatro por ciento (59.04%). 4.2.- No obstante lo anterior, el daño antijurídico no era imputable a la Policía Nacional porque este se concretó como consecuencia de la materialización de un riesgo propio del servicio.
En este caso no estaba demostrado que la entidad demandada hubiere sometido a la víctima directa a un riesgo superior al que debía afrontar. En efecto: a.- No estaba acreditado que la Subestación de Policía de Inzá no contara con las condiciones mínimas de seguridad exigidas para albergar una unidad de policía. En el expediente no obraba prueba que acreditara las características de la edificación destinada para el funcionamiento de la subestación en la que prestaba sus servicios la víctima directa.
Tampoco obraba un dictamen pericial que demostrara que las características particulares de la edificación hubieran incrementado el riesgo al que estaban sometidos la víctima directa y sus compañeros. b.- No estaba probado que el personal de la fuerza pública asignado a la Subestación de Inzá fuera insuficiente. Por el contrario, estaba demostrado que, 5 Cuaderno principal, folios 308 – 317.
Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 4 en el momento del ataque terrorista, en la Subestación de Policía de Inzá se encontraban veinte (20) agentes de la Policía Nacional y varios soldados profesionales. Lo anterior permite <<(…) dejar sin sustento la acusación de falta de pie de fuerza en el municipio atacado, que permitiera el accionar ofensivo del grupo insurgente (…)>> c.- Si bien la Policía Nacional tenía conocimiento de la inminencia de un ataque contra la Subestación de Policía de Inzá, lo cierto era que el comandante del Distrito Cuarto de Policía de Piendamó, al que pertenecía la Subestación de Policía de Inzá, sí impartió medidas preventivas con el fin de evitar los ataques de grupos insurgentes.
Entre ellas se encontraba, por ejemplo, no permitir el parqueo de vehículos en las inmediaciones de las instalaciones policiales e incrementar el registro a personas y vehículos. En el expediente no obra prueba que demuestre que los uniformados adscritos a la subestación hubieren adoptado las medidas preventivas para evitar o contrarrestar el ataque terrorista. d.- De hecho, estaba probado que la víctima directa, quien el día de los hechos se encontraba fungiendo como comandante de la guardia, no adoptó las medidas de seguridad impartidas, pues permitió el parqueo del vehículo que sirvió de medio para perpetrar el atentado terrorista contra la Subestación de Policía de Inzá. D.- Recurso de apelación 5.- Los demandantes solicitan revocar la sentencia de primera instancia6 y acceder a las pretensiones de la demanda.
En el recurso de apelación sostienen que la Policía Nacional sí sometió a la víctima directa a un riesgo superior por los argumentos que se sintetizan a continuación: 5.1.- La Subestación de Policía del Inzá funcionaba en el teatro municipal, el cual estaba ubicado en la plaza central del municipio. Al contrario de lo considerado por el tribunal, las características de esta edificación estaban acreditadas con las fotografías aportadas con la demanda, las cuales evidencian que se trataba de una casa de dos plantas protegida por bultos de tierra a modo de trinchera.
Es así que no se trataba de una edificación diseñada, construida y dispuesta para el funcionamiento de una estación de policía; por el contrario, era una edificación diseñada para el funcionamiento de un teatro municipal, lo cual no era apropiado para una subestación de policía que exigía un nivel de seguridad mayor. 5.2.- Si bien es cierto en el expediente no obra una prueba técnica que detalle la conformación y componentes de la estructura de la Subestación de Policía de Inzá, <<(…) la lógica y el conocimiento de la realidad, puede indicarnos cuáles son las características de un TEATRO MUNICIPAL>>.
De ahí que no fuera necesaria una prueba técnica para acreditar lo que es obvio, esto es, que una edificación construida para el funcionamiento de un teatro no es idónea para ser 6 Cuaderno principal, folios 310 – 322. Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 5 utilizada como una estación de policía. Tampoco podía dejarse de lado el hecho de que la prueba que echó de menos el tribunal era de difícil recaudo porque la Subestación de Policía de Inzá fue destrozada en su integridad como consecuencia del ataque terrorista. 5.3.- La negligencia y desidia de la Policía Nacional es evidente, pues permitió que la Subestación de Policía de Inzá funcionara durante 12 años en una edificación que estaba construida para el funcionamiento de un teatro, que no cumplía con condiciones mínimas de seguridad.
Los directivos de la entidad demandada no se preocuparon por el adecuado funcionamiento del cuerpo policial ni por su seguridad. Esta omisión adquiere aun mayor magnitud si se tiene en cuenta que el municipio de Inzá estaba ubicado en <<zona roja>>. 5.4.- De otra parte, no se incrementó el pie de fuerza para evitar el ataque terrorista.
No era de recibo que el tribunal desechara la argumentación planteada en relación con la insuficiencia del pie de fuerza por el simple hecho de que en la subestación se encontrara determinado número de policías y de soldados. No debe perderse de vista que, en el momento en que ocurrió el ataque, la mayoría de los policías estaba descansando.
Tampoco puede ignorarse que no es claro cuáles eran las funciones que cumplían los soldados en el momento del evento lesivo. 5.5.- Aun si se aceptara que la insuficiencia de miembros de la fuerza pública no fue determinante en la materialización del daño, lo cierto es que, en todo caso, se debe tener en cuenta un acontecimiento importante, y es que en el momento del ataque terrorista se encontraban agentes de policía y soldados profesionales en la Subestación de Policía de Inzá. Esta circunstancia evidencia la negligencia de la Policía Nacional e, incluso, de varias entidades del Estado, al <<(…) permitir, por falta de planeación, de actuación rigurosa, pero lo que es peor aún, por falta de sensibilidad e interés por los miembros de su Institución, que los miembros de estas dos Instituciones, tan apetecidos (…) por los grupos insurgentes, se encontraran juntos, disponibles como carne de cañón, a la espera de que, con una sola acción insurgente (…) fueran atacados (…)>> 5.6.- Al contrario de lo considerado por el tribunal, no está probado que los agentes de la Subestación de Inzá hubieren desatendido las medidas preventivas impartidas por el comandante del Distrito Cuarto de Policía de Piendamó para evitar el ataque terrorista.
La Policía Nacional debió demostrar dicha desatención; sin embargo, no lo hizo. Adicionalmente, la entidad respondió la demanda de manera extemporánea. De esta forma, el tribunal erró al concluir que estaba probado que los agentes de policía de la Subestación de Inzá hubieran desatendido las medidas impartidas por sus superiores. 5.7.- No puede exonerarse de responsabilidad a la entidad demandada bajo el simple argumento de que las instrucciones brindadas por el comando superior fueran suficientes.
Las situaciones de peligro, como aquellas a las que fueron sometidos la víctima directa y sus compañeros, no eran manejables a través de Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 6 simples recomendaciones, sino con acciones idóneas que permitieran mitigar el riesgo de manera efectiva. 5.8.- La argumentación del tribunal desconoce la realidad de los municipios extremadamente rurales del departamento del Cauca como Inzá, en donde el lugar de reunión de todos los habitantes del municipio es la plaza central.
De esta forma, impedir el parqueo de vehículos en la plaza central del municipio de Inzá, aun cuando en principio pareciera una medida fácil de adoptar, en realidad era una medida más de carácter simbólico que de efectivo cumplimiento por las costumbres de los habitantes del municipio. II. CONSIDERACIONES E.- Caducidad del medio de control de reparación directa 6.- La sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada dentro del término de dos años previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
En efecto, la víctima directa sufrió las lesiones cuya reparación reclama el 7 de diciembre de 2013 y la demanda fue radicada oportunamente el 3 de marzo de 2015. F.- Decisión a adoptar 7.- La sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Esta decisión se adopta porque en este caso el daño se concretó por la materialización de un riesgo propio del servicio.
Los demandantes no demostraron que la Policía Nacional hubiera sometido a la víctima directa a un riesgo superior al que debía soportar en virtud del servicio. G.- No está demostrado que la Policía Nacional hubiera sometido a la víctima directa a un riesgo superior al que debía soportar 8.- La jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que, en caso de lesiones o muerte de miembros de la Policía Nacional, el Estado únicamente responde si el daño antijurídico le es imputable en los términos del artículo 90 constitucional, lo que sucede, entre otros eventos, cuando se somete al agente de policía a un riesgo diferente o mayor al que deben soportar los demás miembros de la institución que ejercen la misma actividad.
Al contrario de lo considerado por la parte demandante, en este caso no está demostrado que la Policía Nacional hubiera expuesto a la víctima directa a un riesgo superior al que debía asumir por virtud de la prestación del servicio. 9.- Tal y como lo advirtió el Tribunal Administrativo del Cauca, en el expediente no obran pruebas que demuestren que la edificación en la que funcionaba la Subestación de Policía de Inzá no fuera apta para ser utilizada por la Policía Nacional.
En el proceso no obran pruebas que demuestren las características de la edificación en la que funcionaba la subestación, ni mucho menos que esas Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 7 características no brindaran las condiciones de seguridad. Para la sala no es de recibo tener por demostradas las características de la subestación con las fotografías que se mencionan en el recurso de apelación, máxime cuando estas fotografías fueron tomadas con posterioridad al ataque terrorista, esto es, cuando la subestación estaba destruida.
Tampoco es admisible inferir que la subestación no fuera segura a partir del simple hecho de que la edificación en la que funcionaba fuera utilizada anteriormente como un teatro municipal. 10.- De otra parte, no está demostrado que el pie de fuerza disponible en el momento del ataque terrorista fuera insuficiente ni mucho menos que, de haberse destinado unidades de policía adicionales, se hubiera podido evitar el ataque terrorista.
De hecho, ni siquiera está acreditado que el comandante de la Subestación de Policía de Inzá hubiera solicitado unidades adicionales para atender la situación de orden público que se presentaba en el municipio en el momento en que se perpetró el ataque terrorista. La sala resalta que la parte demandante tenía la carga de probar los supuestos fácticos de la demanda; sin embargo, no realizó esfuerzo probatorio alguno para respaldar lo afirmado en relación con la insuficiencia del pie de fuerza y la incidencia de esta circunstancia en la materialización del ataque terrorista. 11.- Ahora bien, lo que sí está demostrado es que la Policía Nacional conocía la inminencia del ataque terrorista perpetrado contra la Subestación de Policía de Inzá. Ciertamente, en el expediente reposan múltiples poligramas7 emitidos por el comandante del Distrito Cuarto de Policía de Piendamó entre mayo y noviembre de 2013, que alertaban sobre posibles ataques terroristas con explosivos contra las estaciones de policía de varios municipios del departamento del Cauca, entre ellas, la Subestación de Policía de Inzá. No obstante lo anterior, también está acreditado que en estos poligramas se impartieron medidas preventivas con el fin de evitar el ataque terrorista. 12.- En efecto, en el poligrama No. 0048 de fecha 6 de noviembre de 2013, el comandante del Distrito Cuarto de Policía de Piendamó alertó al comandante de la Subestación de Inzá sobre la inminencia de ataques terroristas en su contra y, por ello, solicitó adoptar medidas de seguridad preventivas, tales como: a.- Evitar que los patrullajes fueran rutinarios. b.- No permitir el parqueo de vehículos (carros, motos, bicicletas etc.) en las inmediaciones de las instalaciones policiales. c.- Prevenir la activación de artefactos explosivos en sus diferentes modalidades. d.- Incrementar el registro a personas y vehículos. e.- Tener en cuenta el uso de racional de la fuerza, usando los elementos autorizados para el servicio y respetando los derechos humanos sin descuidar la seguridad personal. 7 Cuaderno No. 1, folios 142 – 155. 8 Cuaderno No. 1, folio 155.
Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 8 13.- De esta forma, al contrario de lo planteado en la demanda, es evidente que la Policía Nacional sí adoptó medidas para evitar el ataque terrorista del enemigo. Y en este caso está demostrado que la víctima directa no atendió la medida preventiva consistente en no permitir el parqueo de vehículos en las inmediaciones de la Subestación de Policía de Inzá. En efecto, en el expediente está probado que Darío Rodríguez Choco era el comandante de la guardia en el momento en que ocurrió el ataque terrorista e, incluso, que observó cómo el vehículo que sirvió de medio para activar los cilindros bomba se parqueó en la plaza central del municipio, al frente de la Subestación de Policía de Inzá. Si bien está probado que la víctima directa se acercó al vehículo con el propósito de inspeccionarlo, lo cierto es que, en todo caso, incumplió la instrucción impartida por sus superiores con el objeto de evitar el evento lesivo. 14.- Sobre este particular, es importante resaltar que, a pesar de que la parte actora conocía las medidas de seguridad adoptadas, en la demanda no cuestionó la suficiencia de tales medidas, ni la posibilidad real de implementarlas en el municipio de Inzá. En la demanda simplemente planteó que la Policía Nacional no adoptó medidas para evitar el ataque terrorista, omitiendo por completo que las mismas pruebas que allegó al proceso evidenciaban lo contrario.
De acuerdo con lo anterior, los argumentos dirigidos a cuestionar la suficiencia de las medidas de seguridad adoptadas por el comando superior y la posibilidad real de implementarlas no serán abordados en esta instancia. 15.- Por último, se advierte que tampoco se emitirá un pronunciamiento en relación con el argumento según el cual la Policía Nacional fue negligente al permitir que policías y soldados permanecieran en la Subestación de Policía de Inzá. Lo anterior, porque este argumento tampoco fue propuesto en la demanda.
H.- Condena en costas 16.- Como el recurso de apelación no prosperó, el apelante debe ser condenado en costas y agencias en derecho de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA. Las costas serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 22 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca.
SEGUNDO: CONDÉNESE en costas y agencias en derecho, las cuales se fijarán Radicado: 19001-23-33-000-2015-00109-01 (61541) Demandantes: Darío Rodríguez Choco y Rosa Elena Posso Rodríguez 9 y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Salva voto Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado