1 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-24-000-2020-00442-00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Demandado: Nación - Presidente de la República - Ministerio de Hacienda y Crédito Público Tema: Recurso de súplica contra auto que negó la medida cautelar.

AUTO La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la parte actora contra el auto del 21 de octubre de 2021, proferido por el entonces consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por medio del cual negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados. 1. Antecedentes 1.1. Leonel Nevardo Buitrago Carreño presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, con las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA:- Solicito de la Sala de Decisión del Honorable Consejo de Estado, declare la nulidad del Artículo 4 del Decreto 412 de 2 de marzo de 2018 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1068 de 2015 en el Libro 2 Régimen reglamentario del sector Hacienda y Crédito Público, Parte 8 del Régimen Presupuestal, Parte 9 Sistema Integrado de Información Financiera – SIIF Nación y se establecen otras disposiciones”, expedido por el señor Presidente de la República.

SEGUNDA:- Solicito de la Sala de Decisión declare la nulidad, por unidad de materia y, por consecuencia, de las Resolución No. 3832 de 18 de octubre de 2019 “Por la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET”, y Resolución No. 1355 de 1 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la Resolución No. 3832 de 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET”, expedidas por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. […]”1 (Subrayas y negrita del texto orginal) 1 Las pretensiones trascritas son las que obran en el escrito de subsanación de la demanda. 2 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2 Mediante proveído del 10 de noviembre de 2020 se inadmitió la demanda, la cual, una vez subsanada, se admitió, mediante auto de 4 de febrero de 2021.

En esta misma providencia se ordenó notificar al Presidente de la República y al ministro de Hacienda y Crédito Público. 1.4. En escrito separado la parte actora presentó solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos del artículo 4 del Decreto 412 de 2 de marzo de 2018, “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1068 de 2015 en el Libro 2 Régimen reglamentario del sector hacienda y crédito público, Parte 8 del Régimen Presupuestal, Parte 9 Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF NACIÓN y se establecen otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, norma que es del siguiente tenor: “Artículo 4°.

Adición del artículo 2.8.1.2.5 al Capítulo 2, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015. Adiciónese el artículo 2.8.1.2.5 al Capítulo 2, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, con el siguiente artículo: “Artículo 2.8.1.2.5. Catálogo Único de clasificación Presupuestal Territorial.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET, que detalle los Ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional. Parágrafo 1°. La aplicación del CCPET por parte de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, que trata el presente artículo, entrará a regir en los términos que para el efecto establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Parágrafo 2°. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá un servicio de asistencia técnica permanente para las entidades territoriales y sus descentralizadas a fin de que las mismas cuenten con servicio de capacitación, apoyo en la implementación, aclaración de conceptos y aplicación del CCPET”. Indicó que, por unidad de materia y como consecuencia de la anterior declaración, solicita la suspensión de las Resoluciones 3832 de 18 de octubre de 2019 y 1355 de 1 de julio de 2020, expedidas por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El texto de la Resolución 2832 de 18 de octubre de 2019, “Por la cual se expide el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas - CCPET”, expedida por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es el siguiente: “[…] En uso de sus facultades legales, en especial el Decreto 1068 de 2015 por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, modificado por el Decreto 412 de 2018, y la Resolución No. 0803 de 2019.

CONSIDERANDO

Que el Estatuto Orgánico del Presupuesto en su artículo 109 de forma expresa indica que "las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del 3 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial";

Que lo anterior se alinea con la sentencia C-478 de 1992 de la Corte Constitucional en la que se indica que la autonomía consagrada como fin a las entidades territoriales, en materia presupuestal, encuentra su límite en la unidad de la República por lo que estas deben aplicar principios analógicos a los contenidos en las normas orgánicas de presupuesto y que por definición de República Unitaria le compete al nivel nacional expedir las normas en lo que resulta común a todos los demás niveles de gobierno, a las que deben acogerse subsidiariamente;

Que el artículo 4 0 del Decreto 412 de 2018, mediante el cual se adicionó el artículo 2.8.1.2.5 al Capítulo 2, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015 establece que el " Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas — CCPET, que detalle los ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional;

Que el Parágrafo 1. del artículo 40 del Decreto 412 de 2018 estableció que la aplicación del Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas — CCPET por parte de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, entrará a regir en los términos que para el efecto establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público;

Que mediante la Resolución No. 0803 del 18 de marzo de 2019, el Ministro de Hacienda y Crédito Público delegó en la Dirección General de Apoyo Fiscal las funciones para la expedición y actualización del Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas — CCPET-. Que la Circular Conjunta No. 01 de 2019, suscrita por el Señor Contralor General de la República y el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, hace énfasis en que la aplicación del Catálogo de Clasificación Presupuestal tiene como fin minimizar los reportes de información, generar información presupuestal con una única metodología, garantizar la consolidación de la información para fines de estadísticas públicas, contar con una herramienta para la gestión pública y, entre otros, la consolidación de la contabilidad presupuestal por parte de la CGR.

RESUELVE

Artículo 1. Catálogo de Clasificación Presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas - CCPET. Mediante la presente resolución, se expide el catálogo de clasificación presupuestal para las entidades territoriales y sus descentralizadas (CCPET), el cual deberá aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal y según las definiciones del artículo siguiente, sin perjuicio de que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas se aplique la clasificación y detalles de desagregación establecidos en la norma orgánica de presupuesto.

Artículo 2. Definición y composición del clasificador presupuestal. El clasificador presupuestal se define y compone de la siguiente manera: 2.1. Definición del clasificador presupuestal Clasificador por Concepto de Ingreso. Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 1, los ingresos públicos de las 4 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con la base que grava el impuesto y/o la naturaleza de la renta o recurso de conformidad con la Ley de creación. Clasificador por Objeto de Gasto.

Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 2, los objetos del gasto público de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, que permite la ordenación sistemática y homogénea de los bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se efectúan y la variación de activos y pasivos que el nivel Subnacional aplica en el cumplimiento de sus competencias Constitucionales y las demás normas legales vigentes. 2.2 Composición del clasificador presupuestal El clasificador presupuestal está compuesto por los ingresos y los gastos, acorde con lo establecido por la Constitución Política y las leyes orgánicas del presupuesto, y es un insumo para el proceso presupuestal de programación, elaboración, presentación, aprobación, liquidación, modificación, ejecución y control del Presupuesto General de la Entidad Territorial y de sus descentralizadas.

Parágrafo: Los ingresos por Venta de bienes y servicios; los gastos por Adquisición de bienes y servicios diferentes de activos no financieros, y los gastos de comercialización y producción, se desagregan de acuerdo con la Clasificación Central de Productos expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Para la desagregación del gasto de inversión, se utilizará, además, la clasificación programática del Manual de Inversión Pública Nacional, la cual se debe detallar, para cada sector, de la siguiente manera, y en su máximo nivel de desagregación como se indica en el anexo No. 2: Para Inversión · Sector · Programas · Subprogramas · Proyectos · Gastos de personal · Adquisición de bienes y servicios · Transferencias corrientes ·Transferencias de capital · Gastos de comercialización y producción · Adquisición de activos financieros · Disminución de pasivos · Gastos por tributos, multas, sanciones e intereses de mora Artículo 3.

Clasificadores Complementarios. Para propósitos estadísticos, de consolidación, monitoreo, seguimiento, control, evaluación de políticas públicas, las entidades territoriales y sus descentralizadas deberán implementar, entre otros, el Clasificador Geográfico DIVIPOLA y el Código Único Institucional (CUIN) existentes, y las clasificaciones por Fuentes de Financiación, por Unidades Ejecutoras, que se establezcan para Entidades Territoriales y sus descentralizadas.

Artículo 4. Máximo nivel de desagregación del Catálogo de clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET. La 5 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dirección General de Apoyo Fiscal mantendrá registro visible del CCPET en forma virtual de acceso general para consulta de los interesados y obligados a su aplicación, incluyendo, entre otros aspectos, información que establezca la descripción de los conceptos, la base legal, los ámbitos de aplicación y situaciones en las que no aplica determinada cuenta.

Artículo 5. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas programarán y ejecutarán el presupuesto de 2020 con el clasificador que estén utilizando en la actualidad. Para la programación y ejecución del presupuesto de 2021 y siguientes, aplicarán únicamente el CCPET. […]” Por su parte, la Resolución 1355 de 1 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la Resolución No. 3832 de 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET”, expedida por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es del siguiente tenor: “[…] En uso de sus facultades legales, en especial el Decreto 1068 de 2015 por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, modificado por el Decreto 412 de 2018, y la Resolución No. 0803 de 2019.

CONSIDERANDO

Que en cumplimiento del artículo 4° del Decreto 412 de 2018, mediante el cual se adicionó el artículo 2.8.1.2.5 al Capítulo 2, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, y de la Resolución No. 0803 del 18 de marzo de 2019, a través de la cual el Ministro de Hacienda y Crédito Público delegó en la Dirección General de Apoyo Fiscal las funciones para la expedición y actualización del Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET-, se expidió la Resolución No. 3832 del 18 de octubre de 2019.

Que desde la publicación del Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET, se han identificado nuevos conceptos de ingreso, objetos del gasto y reclasificaciones en la estructura, razón por la cual se justifica la modificación de la Resolución No. 3832 de 2019.

RESUELVE

Artículo 1. Modifícase el artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019. El artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019 quedará así: Artículo 2. Definición y composición del clasificador presupuestal. El clasificador presupuestal se define y compone de la siguiente manera: 2.1. Clasificador presupuestal por concepto de ingreso y objeto de gasto: Clasificador por Concepto de Ingreso.

Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 1, los ingresos públicos de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con la base que grava el impuesto y/o la naturaleza de la renta o recurso de conformidad con la Ley de creación. 6 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Clasificador por Objeto de Gasto.

Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 2, los objetos del gasto público de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con las características de los bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se efectúan y la variación de activos y pasivos que el nivel Subnacional realiza en el cumplimiento de sus competencias Constitucionales y las demás normas legales vigentes. 2.2 Composición del clasificador presupuestal El clasificador presupuestal está compuesto por los ingresos y los gastos, acorde con lo establecido por la Constitución Política y las leyes orgánicas del presupuesto, y es un insumo para el proceso presupuestal de programación, elaboración, presentación, aprobación, liquidación, modificación, ejecución y control del Presupuesto General de la Entidad Territorial y de sus descentralizadas.

Parágrafo: Los ingresos por Venta de bienes y servicios; los gastos por Adquisición de bienes y servicios - diferentes de activos no financieros, y los gastos de comercialización y producción, se desagregan de acuerdo con la Clasificación Central de Productos expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.

En los gastos de inversión, para cada uno de los objetos de gasto y en su máximo nivel de desagregación, se utilizarán, entre otros, los atributos de: Sector, Programa, Subprograma y Proyecto, de la Clasificación Programática del Manual de Inversión Pública Nacional. Artículo 2. Modifícase el artículo 3 de la Resolución No. 3832 de 2019.

El artículo 3 de la Resolución No. 3832 de 2019 quedará así: Artículo 3. Clasificadores Complementarios. Para propósitos estadísticos, de consolidación, monitoreo, seguimiento, control y evaluación de políticas públicas, las entidades territoriales y sus descentralizadas deberán implementar, entre otros, el Clasificador Geográfico DIVIPOLA y el Código Único Institucional (CUIN) existentes, la Clasificación Programática del Manual de Inversión Pública Nacional, y las clasificaciones por Fuentes de Financiación, por Unidades Ejecutoras, que se establezcan para Entidades Territoriales y sus descentralizadas.

Artículo 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. […]” Como fundamento de la solicitud indicó que el Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidieron los actos demandados sin tener competencia para ello que los artículos 352 y 353 de la Constitución y los artículos 104 y 109 del Estatuto Orgánico de Presupuesto no los facultaron para reglamentar el estatuto orgánico de cada una de las entidades territoriales.

Asegura que, de conformidad con dichas normas, quienes están facultados para expedir los actos acusados son las entidades territoriales. De la anterior solicitud de medida cautelar se corrió traslado2 mediante auto de 4 de febrero de 2021. 2 Ind. 11 del expediente electrónico Samai. 7 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Auto suplicado Mediante auto de 21 de octubre de 2021, el Despacho de conocimiento negó la medida cautelar de suspensión de los efectos del artículo 4º del Decreto 412 de 2 de marzo de 2018, expedido por el Presidente de la República y por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, así como de la suspensión de los efectos de las Resoluciones 3832 del 18 de octubre de 2019 y 1335 de 1º de julio de 2020, proferidas por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en los siguientes argumentos: Previo a decidir, efectuó un recuento de los principios de unidad presupuestal, universalidad, autonomía territorial y coordinación, que gobiernan en materia presupuestal.

Así mismo, realizó una explicación del seguimiento financiero del presupuesto de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal, para lo cual señaló que, de acuerdo con el artículo 92 del Estatuto Orgánico, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Dirección General del Presupuesto Nacional, es el organismo competente para realizar la programación y la ejecución presupuestal, y efectuar el seguimiento financiero del presupuesto de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal, así como de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Afirmó que el artículo 93 ibidem reguló la metodología de seguimiento financiero que debía adoptar la cartera ministerial demandada, y que los artículos 104 y 109 de la citada normativa precisaron que las entidades territoriales, al expedir sus presupuestos, deberán seguir las disposiciones y principios de la ley orgánica del presupuesto.

Resaltó que las entidades territoriales están llamadas a respetar los principios de universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización y coherencia macroeconómica en sus presupuestos locales, por lo que, en el ejercicio de sus funciones, en principio, deben atender a los lineamientos que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en materia de seguimiento financiero.

Manifestó que los artículos 116 y 177 del Decreto 111 de 1996 compilaron el amplio margen de competencias que le encomendó el legislador al Gobierno Nacional para que definiera los procedimientos e instructivos necesarios para materializar el contenido de la Ley Orgánica de Presupuesto. Señaló que el artículo 2.8.1.2.3 del Decreto 1068 de 20153 define el Sistema de Clasificación Presupuestal y establece que la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la encargada de establecer el catálogo presupuestal.

Destacó que el Catálogo de Clasificación Presupuestal funge como el instrumento cuya formulación corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en desarrollo de facultades previstas en los artículos 92 y 93 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, y a través del cual se detallan los ingresos y gastos dentro del presupuesto de cada entidad territorial, 3 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público» 8 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co clasificación que está llamada a favorecer la presentación armónica y coherente del presupuesto central y descentralizado.

Concluyó que por lo anterior es posible afirmar que el Presidente de la República autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que expidiera y actualizara el referido catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales sin desconocer el equilibrio que debe existir entre los principios de unidad nacional y la autonomía territorial, y con fundamento en lo ordenado por el artículo 189 (numeral 11) de la Constitución Política, por las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 19964, y en lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-478 de 1992 y C-629 de 1996.

Precisó, al referirse a las razones de apariencia de buen derecho de la solicitud de medida cautelar, que dicha petición no cumple con los presupuestos de procedibilidad señalados en el artículo 231 del CPACA. Específicamente, indicó que el artículo 4º del Decreto 412 reglamenta los artículos 92, 93, 104, 109, 116 y 117 del Decreto 111 de 1996, normas que permiten efectuar el seguimiento financiero del presupuesto de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y que facultan a esa cartera ministerial para diseñar los métodos y procedimientos de información y de sistematización necesarios para realizar el seguimiento presupuestal.

Resaltó que los artículos 104 y 109 reconocieron el deber de las entidades territoriales de ajustar sus normas a las previstas en la ley orgánica del presupuesto, lo que significa que su autonomía responde a los límites impuestos por los principios de unidad presupuestal, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización y coherencia macroeconómica.

Reiteró que los artículos 116 y 117 del Decreto 111 de 1996 otorgan al Gobierno Nacional un amplio margen de competencias reglamentarias para la materialización de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, para lo cual se recuerda que de la potestad reglamentaria es inversamente proporcional a la extensión de la ley. Indicó que en los artículos 92, 93, 104, 109, 116 y 117 del Estatuto Presupuestal, el legislador encomendó un amplio margen de discreción al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que diseñará los métodos y procedimientos de información, sistematización y seguimiento financiero del presupuesto de las entidades territoriales, lo que incluye la metodología de clasificación de las transacciones de ingreso y de gasto.

Por lo anterior, concluyó que la solicitud cautelar debía negarse porque, en la etapa inicial de la controversia y bajo la premisa consistente en que el alcance de las normas demandadas se efectuará una vez se agoten todas las etapas del proceso, no se observa que las normas acusadas desconozcan lo dispuesto en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y en los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996. 4 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto» 9 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Fundamentos del recurso En contra de la anterior providencia la parte actora interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque y, en su lugar, se decrete la medida cautelar. Específicamente, como fundamentos del recurso se expuso lo siguiente: Señala que la providencia recurrida desconoce que una vez que los entes territoriales expiden su estatuto orgánico de presupuesto, su reglamentación es competencia de dichas entidades y no del Presidente o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de actos administrativos de carácter ordinario, ya que no hay norma de naturaleza orgánica que los habilite o faculte para ello.

Por lo que, con la expedición de los actos acusados, incurrieron en violación del artículo 121 superior, que dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Asegura que, de acuerdo con la Circular 43 del 22 de diciembre de 2008 de la Dirección General de Apoyo Fiscal-DAF del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tanto el Decreto 568 de 1996 como el Decreto 1068 de 2015 rigen para los órganos nacionales que conforman el Presupuesto general de la Nación y, por tanto, no son aplicables a las entidades territoriales.

Afirma que las entidades territoriales se están viendo obligadas a dejar de cumplir un mandato local de naturaleza orgánica, para atender una disposición de carácter ordinario expedida por autoridades del orden nacional no facultadas para ello, como son el Presidente de la República y la Dirección General de Apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Para el efecto, citó y aportó como ejemplos los Estatutos Orgánicos del Presupuesto de Boyacá y de Cota. Estima que la providencia recurrida confunde la reglamentación relacionada con el “seguimiento” financiero presupuestal y la centralización de la información presupuestal que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene a su cargo, con la reglamentación relacionada con la programación presupuestal, entendida esta como los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio, aprobación del presupuesto, clasificación y detalle de gastos, ejecución y cierre de vigencia, que es competencia del Ejecutivo en sus diferentes niveles, de conformidad con su respectivo estatuto orgánico de presupuesto.

Asegura que el seguimiento previsto en el artículo 93 del Decreto 111 de 1996 EOP, que debe hacer el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a los órganos del orden nacional, lo deberán hacer las entidades territoriales, respecto de los diferentes órganos que conforman el presupuesto del mismo orden, en el marco de su autonomía. Considera que es totalmente diferente que el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la Contaduría General de la Nación y Contraloría General de la República diseñen e implementen herramientas tecnológicas, manuales, etc. para hacer seguimiento, control, vigilancia, capturar y consolidar 10 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información presupuestal, contable y financiera en general, conforme a sus competencias asignadas por la Constitución y la ley.

Menciona que hay 3 momentos relacionadas con el ciclo presupuestal colombiano, a saber: - El primero relacionado con la programación presupuestal, entendida como los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio, aprobación del presupuesto, clasificación y detalle de gastos, ejecución y cierre de vigencia. - El segundo corresponde al seguimiento financiero, presupuestal, consolidación de la información de todas las entidades y organismos sometidos al estatuto orgánico de presupuesto en sus diferentes niveles -nacional, departamental, distrital y municipal-, de conformidad con las normas, procedimientos, fechas, plazos, instructivos que para el efecto establezca cada entidad territorial. - El tercero relacionado con el seguimiento financiero, presupuestal, consolidación de la información de todas las entidades y organismos del Estado en sus diferentes niveles, así como el control fiscal, de conformidad con las normas, procedimientos, fechas, plazos, instructivos que para el efecto establezcan las instancias respectivas erigidas en la Constitución Política, tales como Contaduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Departamento Nacional de Planeación y el mismo Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Precisa que los dos primeros momentos corresponden a la órbita del estatuto orgánico de presupuesto nacional y de cada entidad territorial, mientras que el tercero es de carácter exógeno y corresponde al seguimiento, evaluación y control sobre los dos anteriores por las instancias superiores de planeación, contable, financiera y de control fiscal respectivas.

Destaca que los artículos 92, 93, 116 y 117 del EOP Nacional corresponden al seguimiento financiero y presupuestal sobre las entidades y organismos allí señalados o que reciben recursos del orden nacional, pero difiere de lo relativo a la reglamentación destinada a la elaboración, preparación, programación y ejecución del presupuesto.

Aduce que los artículos 92 y 93 del EOP nacional no amplía la capacidad reglamentaria al Gobierno Nacional en materia presupuestal territorial, sustentada bajo el principio de la unidad presupuestal, máxime que los estatutos orgánicos de presupuesto territoriales deben recoger, por analogía, su contenido, para hacer lo propio en el ámbito de su aplicación. Alega que el auto recurrido desconoce que, una vez se expide el estatuto territorial, su alcance corresponde y se ejerce en el ámbito del respectivo ente territorial, pues es inconcebible pretender hacer unidad de caja con los recursos de la Nación y los del ente territorial, o pretender que las apropiaciones del ente territorial correspondan al objeto y funciones de la Nación, o pretender que en la programación integral de los presupuestos 11 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territoriales se incorporen los gastos de funcionamiento e inversión de la Nación. 4.

Trámite del recurso de súplica 4.1. Mediante auto de 16 de enero de 2023 el Despacho de conocimiento adecuó el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra del auto de 21 de octubre de 2021 que negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados al recurso de súplica y ordenó que por secretaria se remitiera al despacho consejero que sigue en turno. 4.2.

La Secretaría de la Sección Primera corrió traslado a las partes del recurso interpuesto5, término dentro del cual no hubo manifestación6. 5. Consideraciones 5.1. De la potestad reglamentaria, alcance y límites. Sobre la potestad reglamentaria, el concepto de reglamento y sus clases, resulta pertinente lo expresado por esta Corporación en la sentencia del 20 de octubre de 2014, radicado 2008-00087-00, C.P. Enrique Gil Botero, en la que el análisis discurrió en los siguientes términos: “[…] la potestad reglamentaria es la competencia que asigna una norma para expedir reglamentos, es decir, actos administrativos de carácter general, que tienen vocación de permanencia en el tiempo; expedido en ejercicio de función administrativa […]. [E]l reglamento es una especie de acto administrativo, entendiendo por este una declaración unilateral de voluntad, que proviene de la administración o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, y produce efectos jurídicos7.

El reglamento tiene estos mismos elementos, porque entre ambos existe una relación de género a especie, siendo género el acto administrativo y especie el reglamento, como también son especies los actos administrativos generales, los particulares, los reglados, los discrecionales, etc. […] b) Clases de reglamentos: Praeter legem y secundum legem La clasificación más relevante de los reglamentos los identifica como praeter legem y secundum legem, que atiende a la relación en que se encuentra dicha norma frente a las de rango superior.

Los secundum legem, como su nombre lo indica, son los que se someten a la ley –“según la ley”-. No obstante, no todos desarrollan directamente una Ley, porque pueden tener dicha relación con otras normas de inferior jerarquía, como por ejemplo otros reglamentos; es el caso del que expide el alcalde para desarrollar los acuerdos del Consejo 5 Índice 80 de Samai. 6 Conforme informe secretarial obrante en el índice 81 de Samai. 7 Cita original.

El profesor Jaime O. SANTOFIMIO GAMBOA, define el acto administrativo como: “toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos.” -Tratado de derecho administrativo, tomo II Acto administrativo, cuarta edición, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2003, p. 131-. 12 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (sic), en este evento aquél no se subordina a una ley sino a un Acuerdo – cuando este a su vez contiene un reglamento-.

La otra clase de reglamentos son los praeter legem, cuya característica principal es que no se subordinan a la ley, ni a otro reglamento, por lo que tienen mayor autonomía para tratar la materia que tienen asignada; ya que a diferencia de los secundum legem solo la Constitución los crea y justifica, otorgando directamente la potestad reglamentaria a una autoridad, por lo que entre ellos no media una ley, así que cuentan con la capacidad creadora propia del legislador […]”.

En cuanto a los límites de la potestad reglamentaria, se ha señalado que “[…] no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador […]”8. Frente al ejercicio de la potestad reglamentaria, esta Corporación, entre otras providencias, en sentencia del 20 de noviembre de 20149, definió sus parámetros, así: (i) se trata de una facultad constitucional atribuida permanentemente a ciertas autoridades para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto, a través de las cuales se desarrollan reglas y principios fijados en la ley, (ii) su finalidad consiste en establecer detalles y pormenores necesarios para la debida aplicación de las disposiciones legales, (iii) en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir su contenido material o alcance, (iv) su atribución corresponde principalmente al Presidente de la República, pero también, de manera derivada, a otros órganos constitucionales dentro de la Rama Ejecutiva, como a los Ministerios, de acuerdo con lo señalado por el artículo 208 de la Carta10, y en la Rama Judicial a las altas Cortes, como sucede según lo dispuesto así en los artículos 241 para la Corte Constitucional, 237 para el Consejo de Estado y 235 para la Corte Suprema de Justicia. Respecto de los límites de la potestad reglamentaria, también ha dicho esta Corporación que, en el ejercicio del poder reglamentario, a las autoridades les compete complementar la ley en la medida que sea necesaria para lograr su cumplida aplicación, pero no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, sino que debe limitarse y subordinarse a su contenido11.

Es decir, que, cuando el legislador ejerce su competencia y expide la ley regulando el tema, las autoridades revestidas de la potestad reglamentaria, llámese Presidente de la República, Ministerios o Rama Judicial, podrán complementar la ley para su debida aplicación, atendiendo criterios de necesidad, adecuación y suficiencia; pero en ningún caso podrán modificar, 8 Corte Constitucional, sentencias C-028 del 30 de enero de 1997, MP.

Alejandro Martínez Caballero, reiterada entre otras por las sentencias C-302 del 5 de mayo de 1999, MP. Carlos Gaviria Díaz y C-1262 del 5 de diciembre de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto. 9 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2014. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. Expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2010-00119-00. 10 El artículo 208 de la Carta Política dispone que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 6 de julio de 2017. C.P. William Hernández Gómez, rad. 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09). 13 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ampliar, o restringir su contenido material o alcance, so pena de excederse en la potestad reglamentaria, pues estaría usurpando una función constitucional de una de las ramas del poder público.

Ahora bien, materialmente lo anterior implica que se configura la extralimitación en la potestad reglamentaria en tres eventos. El primero de ellos es cuando el legislador no ha ejercido su función constitucional, es decir, no ha expedido la ley, y la autoridad revestida de la potestad reglamentaria lo hace en su lugar. El segundo escenario se presenta cuando, existiendo la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria expide el acto y materialmente no cumple con la finalidad de complementariedad, adoptando reglas que no son necesarias, o no son adecuadas y suficientes para alcanzar el propósito que la reglamentación persigue, que es el cumplimiento de la ley que reglamenta12.

El tercero corresponde a que, expedida la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria modifica, amplía, o restringe su contenido material o alcance; en este caso desconoce la norma superior que reglamenta, lo que implica la nulidad de la reglamentación, pero no precisamente por extralimitación en la competencia, sino por infracción a norma superior. 5.2.

Análisis del Caso 5.2.1. El auto recurrido negó la medida cautelar de suspensión de los efectos del artículo 4º del Decreto 412 de 2 de marzo de 2018, expedido por el Presidente de la República y por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, así como la suspensión de los efectos de las Resoluciones 3832 de 2019 y 1335 de 2020, proferidas por la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al estimar que el artículo 4º del Decreto 412 reglamenta los artículos 92, 93, 104, 109, 116 y 117 del Decreto 111 de 1996, normas que permiten efectuar el seguimiento financiero del presupuesto de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y que facultan a esa cartera ministerial para diseñar los métodos y procedimientos de información y de sistematización necesarios para realizar el seguimiento presupuestal, lo que incluye la metodología de clasificación de las transacciones de ingreso y de gasto.

Por su parte, el recurrente asegura que la providencia recurrida confunde la reglamentación relacionada con el “seguimiento” financiero, presupuestal 12 CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 2017-00030-00. “Empero, como lo señaló la jurisprudencia de esta Sección, el ejercicio de esa competencia debe respetar los principios de necesidad y legalidad.

Según el primero, la facultad reglamentaria debe ser ejercida únicamente sobre aspectos de la ley que requieran de precisión para su correcta implementación. Por esto es que se afirma que entre más amplio o general sea el contenido de la ley, más amplia será la facultad reglamentaria. Mientras que, por el contrario, entre más precisa sea la ley menor será el ámbito de la facultad.

En cuanto al segundo, no puede exceder el alcance de la ley que dice reglamentar, pues en ese caso no está asegurando su cumplimiento, sino adicionando un contenido normativo lo que no tiene sustento en una norma de rango superior”. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2017- 00047-00 (23490).

Sentencia del 28 de junio de 2018. C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2012-00024-00 (19359). Sentencia del 6 de diciembre de 2017. C.P.: Milton Chaves García. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27- 000-2009-00024-00 (17699).

Sentencia del 30 de mayo de 2011. C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia 14 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y la centralización de la información presupuestal, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene a su cargo, con la reglamentación relacionada con la programación presupuestal, la cual es competencia del Ejecutivo en sus diferentes niveles, de conformidad con su respectivo estatuto orgánico de presupuesto.

Resalta que el seguimiento financiero que prevén los artículos 93, 116 y 117 del EOP corresponden a las entidades que reciben recursos del orden nacional, y que ese seguimiento a su vez lo deben realizar las entidades territoriales en su nivel, el cual en todo caso no se debe confundir con la reglamentación destinada a la elaboración, preparación, programación y ejecución del presupuesto.

Señala que una vez las entidades territoriales expiden su estatuto orgánico de presupuesto, la reglamentación es competencia de dichas entidades, por lo que ni el Presidente ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pueden reglamentarlo. Asegura que los actos demandados obligan a las entidades territoriales a desconocer su propia reglamentación, para aplicar la expedida por quien no tiene competencia. 5.2.2.

Para resolver el presente asunto, es preciso citar las normas que la parte recurrente considera vulneradas. Específicamente, los artículos 352 y 353 de la Constitución Política señalan lo siguiente: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” Por su parte, los artículos 104 y 109 de la Ley Orgánica del Presupuesto13, Decreto 111 de 1996, establecen: “Artículo 104.

A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (Ley 225 de 1995, art. 32). Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.

Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. Si el Alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo, deberá enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes.

Mientras el Tribunal decide regirá el Proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art. 52).” 13 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto» 15 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, para efectos de decidir, se requiere citar los artículos del Estatuto Orgánico de Presupuesto que establecen que está cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el seguimiento financiero sobre el presupuesto, en los siguientes términos: “Artículo 92.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General del Presupuesto Nacional, para realizar la programación y la ejecución presupuestal, efectuará el seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación, del presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con Régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras y del presupuesto de las entidades Territoriales en relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. El Departamento Nacional de Planeación evaluará la gestión y realizará el seguimiento de los proyectos de inversión pública, además, adelantará las funciones asignadas a este departamento en la Ley 60 de 1993 (Ley 38 de 1989, art. 77, Ley 179 de 1994, art. 40).

Artículo 93. Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación; las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con Régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, las entidades territoriales en relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, enviarán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, la información que éstos le soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de información presupuestal.

El Departamento Nacional de Planeación podrá solicitar directamente la información financiera necesaria para evaluar la inversión pública y para realizar el control de resultados. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General del Presupuesto Nacional, será el centro de información presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación, ejecución y seguimiento del Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con Régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, las Corporaciones Autónomas Regionales y de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Esta Dirección diseñará los métodos y procedimientos de información y de sistematización necesarios para ello.

Lo anterior sin detrimento de las funciones legales establecidas al Departamento Nacional de Planeación en especial la Ley 60 de 1993. Para tales efectos el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional, determinará las normas y procedimientos que sobre suministro de información, registros presupuestales y su sistematización deberán seguir los órganos del orden nacional (Ley 179 de 1994, art. 41). […]“ (Subrayas y negrita fuera del texto original) Por su parte, los artículos 116 y 117 del Decreto 111 de 1996 contienen las normas que otorgan las competencias al Gobierno Nacional para reglamentar la Ley Orgánica de Presupuesto, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 116.

El gobierno establecerá las fechas, plazos, etapas, actos, procedimientos e instructivos necesarios para darle cumplimiento a la presente ley y a la Ley 38 de 1989 (L. 179/94, art. 56). 16 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 117.

El gobierno establecerá las fechas, plazos, etapas, actos, instrucciones y procedimientos necesarios para darle cumplimiento a la presente ley (L. 225/95, art. 17)”. 5.2.3. En el caso particular, alega el recurrente que el artículo 4 del Decreto acusado se expidió sin competencia por parte del Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya que la citada disposición señala que dicha cartera ministerial expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET, el cual detalla los ingresos y los gastos del presupuesto en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional, reglamentación que, en su criterio, no puede ser expedida por dichas autoridades por ser de competencia de las entidades territoriales.

Revisado el acto demandado, Decreto 412 de 2018, ”Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1068 de 2015 en el Libro 2 Régimen reglamentario del sector hacienda y crédito público, Parte 8 del Régimen Presupuestal, Parte 9 Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación y se establecen otras disposiciones”, se observa que dicha normativa se expidió con fundamento en las facultades que se confieren al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 38 de 198914, 179 de 199415 y 225 de 199516, disposiciones que posteriormente fueron compiladas en el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Así mismo, se lee en sus considerandos lo siguiente: “[…] Que las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del presupuesto compiladas en el Decreto 111 de 1996 establecen la clasificación que debe tener el Presupuesto General de la Nación; Que el Estatuto Orgánico de Presupuesto en su artículo 92 en forma expresa designa a la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para realizar la programación y ejecución presupuestal efectuando el seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación y como centro de información presupuestal facultándola para diseñar los métodos y procedimientos de información y sistematización necesarios para lo pertinente a la programación, ejecución y seguimiento del Presupuesto General de la Nación;

Que el Decreto 1068 de 2015 compila los Decretos reglamentarios del Sector Hacienda y Crédito Público; Que mediante Sentencia C-629 de 1996 de la Honorable Corte Constitucional, Magistrado Ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz se señaló que el Estatuto Orgánico del Presupuesto permite que por medio de reglamentos se realicen otras actividades relacionadas con el presupuesto, cuales son la clasificación y detalle de los gastos, determinando en forma pormenorizada los distintos ítems que conforman los gastos dentro de cada una de las divisiones hechas previamente por la ley orgánica; que la definición de cada uno de los rubros puede ser cumplida por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria sin infringir por este aspecto canon constitucional alguno y que igual situación 14 Normativo del Presupuesto General de la Nación 15 Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto 16 Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto. 17 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocurre con los ingresos al estar el Gobierno encargado de administrar los recaudos y recursos;

Que la actual clasificación presupuestal requiere una actualización integral que la haga armónica con los estándares internacionales, respetando las necesidades actuales de información y mejorando la presentación del presupuesto; […] Que la clasificación del presupuesto es acorde con el Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP) y facilita la homologación del Presupuesto General de la Nación (PGN) con el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (MEFP) del 2014, (como estándar internacional aceptado para cumplir con lo establecido en los códigos de buenas prácticas y transparencia fiscal).

El clasificador adopta, en lo posible, los conceptos, clasificaciones y definiciones del MEFP, sin perder de vista que el presupuesto, como herramienta de la gestión financiera pública, tiene objetivos propios que deben ser respetados; Que de acuerdo con la Sentencia C-478 de 1992 de la honorable Corte Constitucional, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz la autonomía consagrada como fin a las entidades territoriales en materia presupuestal encuentra su límite en la unidad de la República por lo que estas deben aplicar principios analógicos a los contenidos en las normas orgánicas de presupuesto y que por definición de República Unitaria le compete al nivel nacional expedir las normas en lo que resulta común a todos los demás niveles de gobierno, a las que deben acogerse subsidiariamente.

Que el artículo 113 de la Constitución Política establece que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines; Que el Estatuto Orgánico de Presupuesto establece que las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial;

Que, en lo referente a la inversión pública, el Estatuto Orgánico de Presupuesto le dio la potestad al Gobierno Nacional para determinar la clasificación a presentarse en el proyecto de presupuesto de inversión al Congreso de la República; […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) De la revisión de la norma acusada y de las disposiciones que se consideran vulneradas, la Sala advierte que, en principio, no se observa la falta de competencia ni el desconocimiento de la autonomía territorial que alega la recurrente, como se pasa a explicar.

En efecto, la norma demandada, que establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET, fue expedida con el fin de desarrollar una de las funciones que tiene a su cargo dicha cartera ministerial en el ciclo presupuestal, consistente en el seguimiento financiero del presupuesto y que está prevista en los artículos 92 y 93 del EOP. 18 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el artículo 92 del EOP, para realizar la programación y la ejecución presupuestal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe realizar el seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de éstas dedicadas a actividades no financieras, y del presupuesto de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación17, lo que hoy corresponde al Sistema General de Participaciones de que trata los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, desarrollados por la Ley 1176 de 2007.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 2.8.1.2.3. del Decreto 1068 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”, el Sistema de Clasificación Presupuestal es el conjunto de ordenación codificada de la información presupuestal para planificar los esfuerzos de la sociedad en función de la obtención de los resultados acordados, realizar la rendición de cuentas de los poderes públicos a la comunidad nacional, facilitar y estimular la vigilancia de los ciudadanos a las acciones del Gobierno y el Congreso.

Esta misma normativa señala que el catálogo de clasificación presupuestal se expide en desarrollo de las facultades del artículo 92 y 93 y demás disposiciones del EOP, con el fin de identificar y ubicar los conceptos de ingresos y los objetos de gasto dentro del presupuesto. En ese orden de ideas, se observa que la clasificación presupuestal constituye un instrumento de la administración para identificar y ubicar los ingresos y los gastos dentro del presupuesto, lo cual permite un adecuado seguimiento financiero del presupuesto a nivel nacional.

Sin embargo, teniendo en cuenta que el seguimiento que debe realizar la administración nacional incluye también a las entidades territoriales en lo que corresponde al Sistema General de Participaciones, resulta lógico que el Sistema de Clasificación que permite realizar dicho seguimiento se implemente en lo que corresponde a nivel territorial, sin que ello genere, en principio, un desconocimiento a su autonomía territorial, ya que el que se acoja dicho sistema no implica dejar de lado la reglamentación que para tal efecto se tenga en cada entidad territorial o una unidad de caja entre el presupuesto nacional y el territorial, como lo alega el recurrente.

Ello lo corrobora el acto demandado, Resolución 2832 de 2019, el cual señala expresamente que dicho catálogo se aplica sin perjuicio de la clasificación y detalles de desagregación establecidos en la norma orgánica de presupuesto de cada entidad territorial. Específicamente, el artículo primero de la norma acusada en cita señala: “Artículo 1.

Catálogo de Clasificación Presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas - CCPET. 17 El situado fiscal está definido en la redacción original del artículo 356 de la Constitución Política el cual era del siguiente tenor: “ARTICULO 356. Salvo a lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales.

Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen. || Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños. […]” 19 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante la presente resolución, se expide el catálogo de clasificación presupuestal para las entidades territoriales y sus descentralizadas (CCPET), el cual deberá aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal y según las definiciones del artículo siguiente, sin perjuicio de que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas se aplique la clasificación y detalles de desagregación establecidos en la norma orgánica de presupuesto. […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) Ahora, es preciso señalar que, si bien el ciclo presupuestal tiene etapas plenamente definidas, no es posible afirmar que cada una de ellas sea totalmente independiente, ya que el seguimiento financiero está vinculado con las demás etapas del proceso, pues precisamente se realiza sobre la ejecución presupuestal la cual a su vez depende de lo que se programa, se planea y se aprueba previamente, por lo que evidentemente la reglamentación de una de las etapas impactará en las otras con el fin de obtener mejores resultados en la gestión, sin que ello implique necesariamente la intervención en las competencias de la autoridad territorial.

En ese sentido, de un primer análisis no se observa que las autoridades accionadas estén expidiendo la reglamentación para la elaboración, preparación, programación y ejecución del presupuesto de la entidad territorial, como lo afirma el recurrente, sino que, tal como lo señaló el despacho sustanciador, se está ejerciendo la facultad de reglamentación prevista en el Estatuto Orgánico de Presupuesto en los artículos 116 y 117 en concordancia con los artículos 92 y 93 de esa misma normativa, con el fin de realizar un seguimiento adecuado y oportuno sobre la ejecución presupuestal de las entidades territoriales, función que se debe ejecutar bajo unos parámetros mínimos para todo el proceso presupuestal que permitan procesar y parametrizar la información obtenida, para generar mediciones y resultados confiables, que a su vez lleven a adoptar decisiones debidamente soportadas para la programación y ejecución de las siguientes vigencias presupuestales.

En este contexto, la Sala encuentra que es necesario que transcurra el proceso judicial para poder determinar si, después de valoradas las pruebas aportadas y decretadas dentro del proceso, así como agotadas todas las etapas procesales, en la sentencia que ponga fin al proceso se pueda decidir sobre la nulidad de los actos acusados, pues en esta etapa procesal no logra advertirse, prima facie, que sea contraria al ordenamiento jurídico superior, como lo alega el recurrente.

De acuerdo con lo expuesto, se confirmará el proveído de 21 de octubre de 2021 que negó la medida cautelar solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 21 de octubre de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído. 20 Radicado: 11 001 03 24 000 2020 00442 00 Demandante: Leonel Nevardo Buitrago Carreño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen para que continúe con el trámite.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado  NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON  Consejera de Estado    HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ  Consejero de Estado   CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.