CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Referencia: Acción de Nulidad Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO TESIS: SE REVOCA LA SENTENCIA APELADA POR CUANTO NO HABÍA LUGAR A ANULAR LAS DISPOSICIONES QUE REGLAMENTARON LA PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL MÓVIL PUES, EN VIRTUD DEL PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO SON COMPETENTES LAS AUTORIDADES TERRITORIALES PARA REGULAR ESA MATERIA.

REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. DE LA MISMA MANERA, TAMPOCO SE INCURRIÓ EN LOS DEMÁS CARGOS ENDILGADOS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, contra la sentencia de 15 de agosto de 2014, proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la nulidad de los artículos 11 y 14 del Decreto 0352 de 2004, expedido por la Alcaldía Distrital de Barranquilla. 2 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.-ANTECEDENTES I.1 RODRIGO POMBO CAJÍAO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 352 de 2004, expedido por el Alcalde de Barranquilla; y el Acuerdo núm. 006 de 1998, dictado por el Concejo de Barranquilla -Distrito Especial Industrial y Portuario-.

En subsidio, solicita la nulidad de los artículos 10°, 11, 12, 13 y 14 del citado Decreto; y 41, numeral 6, del referido Acuerdo 006. I.2. El actor fundamentó su demanda, en síntesis, en lo siguiente: 1o. Que el artículo 150 de la Constitución Política dispone que corresponde al Congreso hacer las leyes. 2o. Que la Ley 140 de 1994, reglamentó la publicidad exterior visual en el territorio nacional. 3 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3o. Que, en este caso, el Concejo Distrital expidió el mencionado Acuerdo por el cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el Distrito de Barranquilla; y que mediante Decreto 0274 de 2004 se delegó, en el Instituto Distrital de Urbanismo y Control -IDUC -, la competencia para otorgar permisos y/o autorizaciones para la publicidad exterior visual, adelantar las acciones administrativas tendientes al cumplimiento de las normas que regulan esta materia e imponer sanciones por el quebrantamiento de las mismas por cualquier persona natural o jurídica. 4o.

Que el Alcalde Distrital de Barranquilla mediante el Decreto acusado, reglamentó la publicidad móvil en el Distrito. I.3. En apoyo de sus pretensiones, el actor adujo los siguientes cargos de violación: 1o. “VIOLACIÓN DE LAS NORMAS SUPERIORES EN QUE DEBIERON FUNDARSE LOS ACTOS ACUSADOS” Este cargo, lo concretó en la violación del principio de legalidad, previsto en los artículos 6°, 121 y 123 de la Carta Política; violación 4 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del régimen competencial por factor territorial; y violación del artículo 338 ibidem, especialmente su inciso 2°. En esta censura aduce el actor que los actos acusados se expidieron por autoridades incompetentes, por razones tributarias o fiscales y, por razones de desconocimiento o violación reglamentaria de la Ley, pues ésta prohíbe la reglamentación de la publicidad exterior visual menor a 8m².

Añade que en este caso se configura la violación directa de la Constitución, por cuanto la autoridad administrativa no respetó el ámbito competencial funcional al momento de establecer una tasa (valor del registro y valor del permiso para la publicidad móvil); y desborda las facultades al hacer caso omiso a la imperiosa obligación de estatuir el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto por el servicio prestado mediante la imposición de la tasa.

Expresó que los actos acusados reglamentaron la publicidad exterior visual móvil cuando la Ley 140 de 1994, que la regula, expresamente lo prohíbe (artículo 15). 5 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En su opinión, el interés del ente territorial no fue reglamentar la Ley sino generar recursos ilegales al erario.

Insiste en que del texto del artículo 15 de la citada ley se evidencia que la publicidad exterior menor a 8m² no está regulada por ella; y, por lo tanto, no puede ser reglamentada por vía administrativa. Luego de referirse a la noción de poder, función y actividad de policía concluye que en este caso se violó la Constitución y la Ley en tanto que el objeto de los actos acusados es de reserva legal; y que las autoridades no podían restringir la actividad de la publicidad exterior visual móvil cuya dimensión fuera inferior a 8m².

Concretamente, frente al Acuerdo 006 de 1998 el actor sostiene lo siguiente: Que el artículo segundo de dicho Acuerdo se refiere al campo de aplicación; que el parágrafo uno del mismo, cobija el elemento publicitario inferior a 8m²; y que aun cuando no se considere publicidad exterior visual, debe ceñirse al mismo. 6 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir, que a pesar de reconocer que la publicidad inferior a 8m² no se considera publicidad exterior visual, de manera abierta viola los principios que rigen el poder de reglamentación subsidiaria y reserva legal. Resalta el texto de los artículos 29, 30, 41, numeral 6, 42, 45, 46 y 48 del Acuerdo, para mencionar que el permiso y la obligación de pagar el impuesto solamente aplican y son obligatorios para la publicidad que se refiera a un producto o servicio diferente al del objeto social del propietario del vehículo o anunciante.

Es decir, que si el automóvil porta publicidad relacionada con el objeto social de la empresa propietaria del vehículo, no proceden ni el permiso ni el pago del impuesto. El actor considera que el artículo 13 del Decreto establece un permiso para la instalación de avisos móviles publicitarios, que tiene condiciones diferentes de las establecidas en el Acuerdo, pues, éste solamente exigía el permiso para los casos en que el propietario del vehículo anunciara un producto diferente al de su objeto social; y que, en cambio, el Decreto no hace distinción alguna y en todos los casos el propietario del vehículo debe obtener un permiso para poder 7 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co portar publicidad, así se refiera a los productos propios de su objeto social. Señala que el Decreto acusado creó el cobro de un valor a pagar por el otorgamiento del permiso en su artículo 14, que es una erogación diferente al impuesto de avisos y tableros, al que se refería el artículo 46 del Acuerdo, así como el registro a que se refiere el artículo 10°.

En suma, concluye que el Decreto vulnera la Ley 140 de 1994 así como la Constitución, en los términos a que se ha hecho mención, y también vulneró el Acuerdo 006 de 1998. Por último, resalta el desconocimiento del artículo 15 de la citada Ley 140, que, a su juicio, se formalizó al no haberse contado con los estudios previos y técnicos que le permitiesen conocer con exactitud a la administración el cobro de los costos de gastos de inspección vigilancia y control; y que se apresuró a incluir como actividad que requiere registro y permiso, la publicidad exterior visual móvil sin diferenciar su dimensión. 2o.

“FALSA MOTIVACIÓN” Luego de hacer un estudio sobre el concepto normativo y jurisprudencial de la falsa motivación, considera que el Decreto 352 8 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2004 incurre en dicho vicio, lo cual se extrae de sus consideraciones, pues éste se fundamenta en la Ley 140 de 1994, en el Acuerdo del Concejo Distrital 006 de 1998 y en el Decreto 0274 de 2004.

Y de la comparación del texto de los artículos 10°, 11, 12, 13 y 14 con las normas que se encuentran en los considerandos de aquel, salta a la vista que de ellas no se colige que el Alcalde puede imponer tasas, como la del valor del registro y del permiso. 3o.” DESVIACIÓN DE PODER” En este cargo, el actor igualmente acude al concepto normativo y jurisprudencial de la causal alegada; y concluye que el Alcalde no puede ejercer atribuciones arbitrariamente, pues existen unos parámetros que no se pueden pasar por alto, por ser de un orden superior.

Insiste en la necesidad de llevar a cabo estudios técnicos que establezcan los costos de los servicios que se prestan, pues sólo a través de dichos estudios se puede cumplir con lo previsto en el artículo 338 de la Carta Política. 9 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, en este caso, la entidad que expidió el acto demandado no cuenta con esos estudios; y conforme al artículo 177 del CPC, se trata de una negación indefinida que no requiere de prueba.

En su criterio, salta a la vista que el Decreto demandado fijó unas tasas que cobrará el IDUC para determinadas actividades y trámites, pero no estableció en qué se basó para determinarlas, lo que lleva a afirmar que la decisión fue caprichosa, pues no persigue ni el interés público, ni la protección del medio ambiente y el patrimonio ecológico del Distrito, sino un fin distinto al de la Ley facultante, lo que quiere decir que ésta obró con base en un interés subjetivo y directo que no es otro que el ánimo de lucro fiscal. 4o.

“INCOMPETENCIA DE LOS FUNCIONARIOS QUE EXPIDIERON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS” Aduce que al imponer tributos el señor Alcalde excedió sus funciones, toda vez que no existía una norma de carácter legal que estableciera el tributo ni tampoco un Acuerdo del Concejo que fijara las condiciones particulares del mismo, como lo exige el artículo 338 de la Constitución Política, que debe entenderse en concordancia con el artículo 313 ibidem y el numeral 7 del artículo 32 de la Ley 136. 10 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

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4.1. CONTESTACION DE LA DEMANDA El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por conducto de apoderada, en forma oportuna, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. En síntesis, señaló: Que las entidades territoriales no solamente tienen derecho a gobernarse por autoridades propias sino, además, gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta un poder de dirección administrativa, como lo manda el artículo 287 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 1°, 2° y 3° ibidem.

Que no existe violación alguna, ya que es la misma Ley 140 de 1994 la que, de acuerdo con el principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los Concejos Distritales y municipales y por las autoridades de los territorios indígenas en virtud de sus competencias constitucionales propias, para dictar normas para la protección del paisaje, de acuerdo con lo previsto en los artículos 313 y 330 de la Carta Política.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 15 de agosto de 2014, la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, declaró la 11 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad de los artículos 11 y 14 del Decreto 0352 de 2004, expedido por la Alcaldía de Barranquilla, y denegó las demás pretensiones de la demanda, con base en los razonamientos que pueden sintetizarse, así: Consideró el Tribunal que el artículo 14 de la Ley 140 de 1994 no señaló ni autorizó expresamente la fijación de tarifas por el registro ni por el otorgamiento de permisos.

A su juicio, el establecimiento de tales tarifas resulta ilegal porque no tienen ningún sustento usurpar la competencia delimitada expresamente en el artículo 338 de la Constitución Política. Que la regulación que hizo el Concejo Distrital respecto del impuesto a la publicidad exterior visual, debe entenderse aplicable únicamente a aquella que es superior a los 8m², conforme se prevé en la Ley 140 de 1994, artículo 15; que este impuesto es el único autorizado a pagar por quienes pretendan no tener algún tipo de permiso para la instalación de cualquier tipo de publicidad exterior visual, incluida la publicidad móvil que reglamentó el Distrito de Barranquilla; y que también ha de entenderse que el único valor que por impuesto o contribución se encuentra autorizado a pagar para aquella publicidad cuyas dimensiones sean inferiores a los 8m², será lo correspondiente al impuesto establecido por la Ley de avisos y tableros, según lo 12 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisó el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de junio de 2002, (Expediente núm. 17001-23-31-000-2000-00006-01 (12646)). Concluyó que tenía vocación de prosperidad el cargo de nulidad en cuanto a la falta de competencia de la Alcaldía de Barranquilla para fijar una tarifa para el registro y otorgamiento de permisos para la publicidad móvil en el Distrito, porque no estaba autorizada por el legislador y ni siquiera por el mismo Concejo Distrital, lo que constituye una contribución adicional al impuesto de avisos y tableros y al impuesto a la publicidad exterior visual, todo lo cual viola el artículo 338 de la Constitución Política.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, finco su inconformidad, con la sentencia recurrida, así: Que el Consejo de Estado en sentencia de 12 de junio de 2002 señaló que la Ley 140 de 1994 gravó, en forma autónoma toda la publicidad exterior visual allí definida en los artículos 14 y 15; y precisó que la tarifa establecida en el artículo 14, en concordancia con el artículo 13 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15, deberá ser fijada por el respectivo órgano de representación popular, Concejo municipal o distrital, autónomamente. A juicio de la recurrente, lo que busca la citada Ley es gravar la utilización del espacio público por la publicidad exterior visual y autoriza para ello una tarifa independiente de la señalada para la colocación de avisos y tableros, que es complementaria del impuesto de industria y comercio.

Que con la expedición de esta Ley se reglamentó la publicidad exterior visual y se autorizó a los Concejos para adecuar el impuesto autorizado por las leyes 97 de 1913 y 85 de 1915. Insiste en que la autorización legal está contenida en los artículos 31 y 66 de la Ley 99 de 1993; 28 de la Ley 344 de 1996 y 96 de la Ley 633 de 2000. Que, en desarrollo de lo anterior, se expidió el Decreto 352 de 2004 a través del cual se instrumentalizan los preceptos enunciados en el Acuerdo 006 y en la Ley 99 de 1993. 14 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el valor del registro regulado a través del injustamente anulado artículo 11, tiene que ver con el registro que deben suscribir en el Distrito de Barranquilla las personas naturales o jurídicas dedicadas a la comercialización de publicidad móvil como se infiere de los artículos 9° y 10º del mismo; y que ello no es otra cosa que el costo que implica una operación administrativa que tiene que ver con el registro de esta clase de compañías, a efecto del control en materia ambiental.

Que, por su parte, el artículo 14, también anulado, estableció el valor correspondiente al permiso que debe suscribir el propietario para exhibir su aviso móvil por toda la ciudad, para lo cual debe pagar 7 salarios mínimos legales diarios vigentes por cada vehículo, por cada mes o fracción de mes; y que para el permiso de instalación de avisos móviles publicitarios en vehículos tipo particular será de 3 salarios mínimos legales vigentes diarios por cada vehículo en favor del IDUC y por el término de un mes o fracción de mes; empero que, distinto ocurre con los impuestos de publicidad exterior visual y el complementario de avisos y tableros, los cuales si bien tienen que ver con exhibirse al público mediante esta clase de anuncios, no son excluyentes; y que de hecho pueden coexistir, ya que se trata de hechos generadores diferentes como se infiere del artículo 46 del 15 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 06 de 1998 y del artículo 76 del Acuerdo 22 de 2004, vigentes para la época. Estima que, en este caso, no se configura la sobre tarifa a ninguno de los dos impuestos que refiere el Tribunal, pues el impuesto de avisos y tableros es un impuesto complementario que no se genera de forma espontánea con la mera instalación del anuncio al público; que para que se configure, debe pre existir la realización de alguna de las actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio; que su regulación para el año 2004 era la contenida en los artículos 58 a 62 del Acuerdo 22 de 2004, en la actualidad regulado en el Acuerdo 30 de 2008 y hoy recogido en el Decreto 0924 de 2011; y que en ninguno de los artículos anulados se hace mención a la publicidad que hace el sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio sobre su propia actividad, por lo que no hay lugar a aceptar la equivocada interpretación del Tribunal.

Insiste en que el impuesto a la publicidad exterior tampoco riñe con los regulados en los artículos anulados, en la medida en que su hecho generador estaba constituido por la exhibición o colocación de todo tipo de publicidad exterior visual, diferente del logo, símbolo o nombre colocado en su respectiva sede o establecimiento; y en los artículos enjuiciados lo que se regula es el valor correspondiente a 16 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los permisos para instalar esa publicidad móvil que se encuentra sujeta al pago de estos tributos, al complementario de avisos siempre que el sujeto pasivo ejerza actividad gravada con el impuesto de industria y comercio; y con el de publicidad, en la medida en que la valla exceda el área establecida en la Ley, recogida por el Acuerdo 006, y la publicidad se exponga al público en los términos establecidos en el artículo 73 del Acuerdo 22.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION IV.1.- Vencido el plazo la parte actora presentó, en forma oportuna, alegatos de conclusión en los cuales, en síntesis, se reafirma en los cargos de la demanda y solicita que se confirme la sentencia apelada. IV.2.-El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, no presentó alegatos de conclusión. IV.3.

El Ministerio Público, en la oportunidad concedida para presentar sus alegatos, guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del Decreto 352 de 2004, expedido por el Alcalde de Barranquilla; y del 17 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acuerdo núm. 006 de 1998, emanado del Concejo de Barranquilla- Distrito Especial Industrial y Portuario-. Los mencionados actos, en lo pertinente, son del siguiente tenor: “DECRETO 0352 DE 2004 POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA PUBLICIDAD MOVIL EN EL DISTRITO DE BARRANQUILLA EL ALCALDE DISTRITAL DE BARRAQUILLA EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES, Y EN ESPECIAL CONFERIDAS POR LA LEY 140 DE 1994 Y EL ACUERDO DEL CONCEJO DE BARRANQUILLA No. 006 DE 1998 Y,

CONSIDERANDO

Que la ley 140 de 1994 reglamentó la publicidad exterior visual en el territorio nacional con el objeto de mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa.

Que el Acuerdo del Concejo Distrital de Barranquilla No. 006 de 1998 “ Por el cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el Distrito de Barranquilla” define a la publicidad exterior visual como el medio masivo de comunicación permanente o temporal, fijo o móvil que se destine para instalar mensajes con los cuales se busque llamar la atención del público a través de leyendas o elementos visuales en general, tales como dibujos, fotografías, letreros y/ o cualquier otra forma de imagen que se haga visible desde las vías de uso público, bien sea peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas, cuyo fin sea publicitario, cívico, político, institucional, cultural, o informativo.

Que el artículo 41 del Acuerdo del Concejo Distrital de Barranquilla No. 006 de 1998, establece como un tipo de vallas publicitarias las instaladas en vehículos automotores. 18 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que mediante el Decreto 0274 de 2004 se delegó en el Instituto Distrital de Urbanismo y Control -IDUC-la competencia para otorgar permisos y/ o autorizaciones para la publicidad exterior visual y adelantar las acciones administrativas pendientes del cumplimiento de las normas que regulen esta materia, así como la de imponer sanciones por el quebrantamiento de las mismas por cualquier persona natural o jurídica.

Que se hace necesario reglamentar y limitar la publicidad móvil en el Distrito de Barranquilla para evitar la saturación, la contaminación visual y ejercer un efectivo control.

DECRETA

[…]

ARTÍCULO SEXTO: VEHÍCULOS CON PLATAFORMA DE USO EXCLUSIVO PARA EL PORTE DE AVISOS PUBLICITARIOS Y LETREROS. ( )

PARÁGRAFO: Deléguese en el Instituto Distrital de Urbanismo y Control- IDUC- o la entidad que haga sus veces, la facultad para aprobar la totalidad de vehículos con plataforma de uso exclusivo para el porte avisos publicitarios y letreros que puedan circular en el distrito de Barranquilla, previa elaboración del estudio técnico respectivo.

(…)

ARTÍCULO SÉPTIMO: INSPECCIÓN, VIGILANCIA y CONTROL: La inspección, vigilancia y control sobre la publicidad móvil la ejercerá el Instituto Distrital de Urbanismo y Control -IDUC- o la entidad que haga sus veces, quien deberá contar con el apoyo de la empresa metropolitana de tránsito y transporte en lo pertinente a las funciones de esta última entidad.

ARTÍCULO OCTAVO: FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL: El Instituto Distrital de Urbanismo y Control- IDUC_ cumplirá las siguientes funciones de inspección vigilancia y control: ( ) g) Desarrollar un sistema de inspección, vigilancia y control acorde a los parámetros dictados por el presente decreto y la Ley 140 de 1994, el Acuerdo 006 de 1998 y el Decreto 589 de 1998. 19 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO NOVENO: REGISTRO DE EMPRESAS DEDICADAS A COMERCIALIZACIÓN DE PUBLICIDAD MÓVIL ( )

ARTÍCULO DÉCIMO: DEL REGISTRO: Para obtener el registro, las personas naturales o jurídicas interesadas, deberán aportar los siguientes documentos: a) Solicitud de registro. b) Certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio, cuando sea una persona jurídica. C) Certificado de matrícula de persona natural, expedido por la Cámara de Comercio, cuando sea una persona natural. d) Fotocopia de la cédula del representante legal de la persona jurídica o de la persona natural. e) Documento que demuestre el pago del valor del servicio registro.

ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: VALOR DEL REGISTRO: Las personas naturales o jurídicas interesadas cancelarán a favor del IDUC una cuota anual de un salario mínimo legal mensual vigente por el derecho al registro de los gastos de inspección, vigilancia y control que se desprenden del mismo.

ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: APROBACION DEL REGISTRO: En el Acto administrativo por medio del cual IDUC apruebe el registro, se determinará el cupo máximo de vehículo en los que se permitirá la instalación de avisos móviles publicitarios, las obligaciones del registrado y las causales de cancelación del registro.

ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO: PERMISO: Para la instalación de avisos móviles publicitarios se requiere una licencia otorgada por el IDUC, la solicitud deberá ir acompañada de los siguientes documentos: a) Original y copia del recibo de consignación del pago de la expedición del permiso. b) Poder debidamente otorgado, cuando se actúa mediante poder. c) Fotocopia de la tarjeta de propiedad del vehículo. d) Autorización del propietario del vehículo o contrato, si el vehículo no es propiedad del solicitante. e) fotografía panorámica del vehículo, tamaño 9 × 12 CMS. f) Póliza de cumplimiento de las obligaciones derivadas de la instalación del aviso móvil publicitario por un valor equivalente a cinco salarios mínimos legal mensual vigente. 20 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co g) Entregar los documentos en este orden en un folder legajado celuguia.

ARTICULO DECIMO CUARTO: VALOR DEL PERMISO: El valor de los derechos a pagar por el otorgamiento del permiso para la instalación de avisos móviles publicitarios será de siete (7) salario mínimo legal diarios vigente por cada vehículo a favor del IDUC y por el término de un mes o fracción de mes. La cifra se aproximará a decena. Para efecto de contabilizarse el término de duración de una publicidad móvil se tendrá en cuenta la fecha expedición del permiso.

ARTICULO DECIMO QUINTO: SANCIONES PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE “[…] “REPÚBLICA DE COLOMBIA Concejo Distrital Barranquilla ACUERDO No. 006 16 jun 1998 “POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA PUBLICIDAD VISUAL EN EL DISTRITO DE BARRANQUILLA” EL CONCEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA En ejercicio de sus facultades Constitucionales y Legales, en especial las conferidas por los incisos 3,7 y 9 del Art. 313 de la Constitución Política de Colombia, Artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y la Ley140 de 1994 ACUERDA: Artículo 1: OBJETO: El Presente acuerdo tiene como objetivo general mejorar la calidad de vida de los ciudadanos residentes en Barranquilla en consonancia con el derecho a la comunicación, mediante la preservación de condiciones ambientales favorables, la protección del espacio público y la mejoría de la seguridad vial, y como objetos específicos, entre otros, determinar la forma, procedimientos y ubicación de la Publicidad Exterior Visual y los diferentes elementos de publicidad visual, indicando a la vez las zonas en las que están permitidos y en los que está prohibida su exhibición y 21 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las responsabilidades que recaen sobre los propietarios, anunciantes, arrendadores y funcionarios. El objetivo general atrás señalado constituye el espíritu de esta preceptiva, la cual deberá interpretarse siempre de conformidad con él. Artículo 2: CAMPO DE APLICACION: Entiéndase por Publicidad Exterior Visual el medio masivo de comunicación permanente o temporal, fijo o móvil, que se destine para instalar mensajes con los cuales se busque llamar la atención del público a través de leyendas o elementos visuales en general, tales como dibujos, fotografías, letreros o cualquier otra forma de imagen que se haga visible desde las vías de uso público, bien sea peatonales, vehiculares, terrestres, acuáticas o aéreas, cuyo fin sea publicitario, cívico, político, institucional, cultural, o informativo y que tenga un área igual o superior a ocho (8) metros.

Tales medios pueden ser vallas, avisos, tableros electrónicos, pasacalles, pendones, colombinas, carteleras, Mogadores, globos y, otros similares. Parágrafo 1: Aún cuando el Elemento Publicitario posea un área inferior a ocho (8) metros y no se le considere Publicidad Exterior Visual deberá seguirse a lo establecido en este Acuerdo.

( ) Artículo 41: TIPOS DE VALLAS PUBLICITARIAS. Para efectos del presente acuerdo se tendrán los siguientes tipos de vallas publicitarias: ( ) 6. Vallas En vehículos automotores: son aquellos que se han fijado adherido al techo o costados de los vehículos de transporte público o privado. No podrán ocupar un área superior al costado o techo sobre el cual se ha fijado.

Deberán ubicarse de manera paralela al vehículo y en ningún caso vertical con respecto al mismo. Artículo 45: MULTAS: Los Infractores de este acuerdo en lo referente a los medios publicitarios, incurrirán en multa de uno (1) a cinco (5) salarios “mínimos legales mensuales “por cada infracción. La multa la impondrá la entidad que adelante la correspondiente actuación administrativa.

( ) Sub-Capitulo V DEL IMPUESTO 22 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 46: IMPUESTO: en cumplimiento a lo establecido en el Artículo 14 de la Ley 140 y 1994 y, de acuerdo al numeral K del artículo 1 de la Ley 97 de 1913, reformada por la Ley 84 de 1915, a la cual se refiere la Ley 14 de 1983 en su artículo 37, el Decreto 133 de 1986 y el Artículo 78 de la Ley 75 de 1986 y, teniendo de presente que las vallas publicitarias son elementos independientes del inmueble sobre el cual están ubicadas, que igualmente son bienes muebles y no se consideran inmuebles por adherencia y constituyen en sí mismas un negocio aparte de que pudiera ubicarse en el inmueble un mueble sobre el cual están instaladas, deberá pagar de manera independiente e Individual el impuesto correspondiente a “ aviso y tableros” de qué hablan las precitadas normas así: ( ) Parágrafo: Las Personas naturales o jurídicas cuya actividad económica sea la comercialización de espacios publicitarios mediante la publicidad exterior visual continuarán pagando su impuesto de industria y comercio, pero el complementario de avisos y tableros deberá liquidarlo y cancelarlo conforme a lo establecido en la presente normativa.

( ) Artículo 47: CANCELACION DE IMPUESTO: El Presente impuesto deberá ser cancelado en la Tesorería Distrital. Artículo 48: PERMISO: En Lo referente al permiso e impuestos sobre las vallas instaladas en vehículos automotores, deberá tenerse en cuenta que se solicitará permiso y por ende cancelará el impuesto respectivo cuando se anuncie, promocione u ofrezca producto o servicio diferente al del objeto social que desarrolla el propietario del vehículo.

( )

COMUNÍQUESE Y CUMPLASE […]”. Cómo quedó visto, el Tribunal en la sentencia apelada declaró la nulidad de los artículos 11 y 14 del Decreto 0352 de 2004, expedido por la Alcaldía de Barranquilla, por cuanto consideró que la Ley 140 23 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en su artículo 14 no señaló ni autorizó expresamente la fijación de tarifas por el registro, ni por el otorgamiento de permisos.

A su juicio, el establecimiento de tales tarifas es ilegal porque no tiene ningún sustento y usurpa la competencia delimitada en el artículo 338 de la Constitución Política. Concluyó que tenía vocación de prosperidad el cargo de falta de competencia, porque la Alcaldía no estaba autorizada por el legislador ni por el Concejo Distrital, lo que constituye una contribución adicional al impuesto de avisos y tableros el gravamen a la publicidad exterior visual.

Por su parte, la apoderada del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla solicita revocar la sentencia apelada, por cuanto considera, en síntesis, que ya el Consejo de Estado precisó que la Ley 140 de 1994 gravó en forma autónoma, en sus artículos 14 y 15, toda la publicidad exterior visual y que la tarifa debe ser fijada por el respectivo órgano de representación popular, esto es, el Concejo municipal o distrital, autónomamente. 24 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Enfatiza en que lo que busca la citada Ley 140 es gravar la utilización del espacio público por la publicidad exterior visual; y que para ello autoriza una tarifa independiente de la señalada para la colocación de avisos y tableros, que es complementaria del impuesto de industria y comercio.

Resalta que el impuesto a la publicidad exterior no riñe con lo regulado en las normas anuladas, porque el hecho generador en éstas es el valor correspondiente a los permisos para instalar esa publicidad móvil que se encuentra sujeta al pago de los tributos al complementario de avisos, siempre que el sujeto pasivo ejerza actividad gravada con el impuesto de industria comercio; y con el de publicidad, en la medida en que la valla exceda el área establecida en la Ley y recogida por el Acuerdo así como que la publicidad se exponga al público, en los términos establecidos en el artículo 73 del Acuerdo 22 de 2004.

Precisado lo anterior, cabe resaltar que esta Corporación en sentencia de 26 de abril de 2018 (Expediente núm. 25000-23-24- 000-2010-00387-01, Magistrada Ponente María Elizabeth García González), dentro de un proceso adelantado por el señor Rodrigo Pombo Cajíao, quien funge también como actor en este proceso, tuvo 25 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la oportunidad de pronunciarse frente al alcance de la Ley 140 de 1994 y en relación con los mismos cargos expuestos en la demanda, frente al tema de la publicidad exterior visual móvil, razón por la cual en esta ocasión la Sala se remite a lo allí expuesto para prohijarlo.

En la mencionada sentencia dijo la Sala: “[…]” V.2. De la lectura de los actos que se cuestionan y teniendo en consideración los cargos que analizó el Tribunal y la oposición que respecto de la decisión denegatoria de las pretensiones planteó el recurrente, se tiene que los problemas jurídicos que corresponde examinar en esta instancia, con el propósito de resolver las cuestiones en la que insistió el apelante, radican en los siguientes: i) la reserva legal y la prohibición de autoridades administrativas para reglamentar la publicidad exterior visual, ii) la presunta desviación de poder en la expedición de los actos acusados y iii) la extralimitación de las competencias de la autoridad ambiental del distrito para fijar tributos y determinar los costos de la “tasa” como consecuencia de la autorización que expide la autoridad ambiental distrital para realizar el registro de la publicidad exterior visual.

Con el fin de abordar los cuestionamientos que informan este recurso la Sala los aborda de la siguiente manera: 1. ¿EXISTE RESERVA LEGAL EN MATERIA DE REGLAMENTACIÓN DE PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL? APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO. Corresponde en primer lugar resolver si el régimen legal de la publicidad exterior visual, contenida en la Ley 140 impuso, como lo considera el apelante, un límite competencial que impide toda manifestación reglamentaria de orden territorial, específicamente cuando dicha publicidad sea inferior a 8 metros cuadrados.

A esta conclusión arribó el apelante, bajo el entendido de que la Ley 140 agotó la competencia sobre la materia que está restringida al ámbito legislativo, de conformidad con lo reglado en el artículo 15 ibidem. 26 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la Sala este argumento no es de recibo, por las siguientes razones: El objeto de la Ley 140, fue el de reglamentar la publicidad exterior visual, título que adoptó el legislador al promulgarla.

Si bien este fue su propósito, no es acertado que posea una restricción privativa reglamentaria que impida a las autoridades de orden territorial regular el tema de publicidad exterior visual en sus ámbitos funcionales, pues de conformidad con el artículo 1° de la Ley 140, su objeto es el de establecer las condiciones en que puede realizarse Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional.

Esa misma disposición contiene el concepto sobre qué debe entenderse por Publicidad Exterior Visual y, en ningún caso, restringió, como lo invoca el apelante, que solo se considera PEV aquella publicidad que es igual o superior a las dimensiones volumétricas de 8 m2. En efecto, el artículo 1° de la Ley 140, señala: “[…] se entiende por Publicidad Exterior Visual, el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas.

No se considera Publicidad Exterior Visual para efectos de la presente Ley, la señalización vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre sitios históricos, turísticos y culturales, y aquella información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas u otras personas por encargo de éstas, que podrá incluir mensajes comerciales o de otra naturaleza siempre y cuando éstos no ocupen más del 30% del tamaño del respectivo mensaje o aviso.

Tampoco se considera Publicidad Exterior Visual las expresiones artísticas como pinturas o murales, siempre que no contengan mensajes comerciales o de otra naturaleza […]”. Precisamente, la Corte Constitucional en el examen de exequibilidad de la norma antes transcrita, y contrario a lo invocado por el apelante, le otorgó un entendimiento condicionado para declararla exequible.

Consideró que si bien la Ley 140 es una reglamentación de orden nacional, 27 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituye una regulación básica que no puede restringir ni limitar las competencias que en la materia le están atribuidas a los concejos municipales y distritales.

Al respecto, precisó la Corte: “[…] El artículo 1º define la publicidad exterior visual y precisa algunos fenómenos que expresamente no pueden ser considerados, para efectos de la ley, como tal publicidad. Igualmente señala ese artículo que el objeto de la ley es establecer las condiciones como puede realizarse la publicidad exterior visual en el territorio nacional.

Según la actora, esa disposición es inexequible pues vacía la competencia de los municipios y territorios indígenas, ya que sugiere que es únicamente la ley la que regula las condiciones de realización de la publicidad exterior visual en todo el territorio colombiano. La Corte considera que el cargo de la actora es válido, si se entiende que la normatividad legal es exhaustiva, y excluye regulaciones más rigurosas por las entidades territoriales.

Pero, en cambio, la norma se ajusta a la Constitución si se considera que ella es una regulación nacional básica que, en virtud del principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales, y por los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje, señaladas por los artículos 313 y 330 de la Carta […].”1 Esta consideración sobre el entendimiento que ha de dársele a la Ley 140 (ordenamiento básico) descarta la violación que invoca el apelante respecto de que el desarrollo reglamentario de las autoridades territoriales desconoce las normas competenciales y de reserva legal que indica que tal regulación está restringida al órgano legislativo.

Sumado al condicionamiento que hizo la Corte Constitucional frente a la exequibilidad del artículo 1° de la Ley 140, es de relevancia para este análisis que tal postura la adoptó en virtud del principio de rigor subsidiario, que confiere a las autoridades locales la atribución de reglamentación específica y más rigurosa, en pro de la preservación del 1 Corte Constitucional.

Sentencia C-535-96 M.P. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO. 28 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio ambiente en sus territorios, de conformidad con los artículos 313.92 Superior y 633 de la Ley 99 de 19934.

De este modo, con fundamento en las precitadas normas, a las autoridades distritales les corresponde adoptar la reglamentación de la publicidad exterior visual, en cumplimiento de las atribuciones constitucionales y legales que así lo autorizan. Este orden e integración normativa es el que debe considerarse para evaluar las atribuciones invocadas por las autoridades distritales de que dan cuenta los actos administrativos acusados, para establecer que sí se encuentran facultados para el desarrollo de la materia cuestionada.

Así las cosas, la Sala encuentra acertados los argumentos que expuso el Tribunal para despachar desfavorablemente este cargo de violación de las normas superiores, por el presunto desconocimiento del principio de reserva legal. En efecto, tal como se vio, el régimen normativo de reglamentación ambiental atribuye entre otras, a las autoridades distritales, la facultad para expedir la reglamentación necesaria sobre publicidad exterior visual en su ámbito territorial.

Entonces, la Sala comparte el argumento de que el examen de competencias reglamentarias en materia de publicidad exterior visual - PEV, se rige por el principio de rigor subsidiario cuando está involucrado el patrimonio ecológico. 2 ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 3 ARTÍCULO

63. PRINCIPIOS NORMATIVOS GENERALES. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.

(…) Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley. 4 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 29 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A tal conclusión se llega porque la comunicación visual que se transmite a través de dicha publicidad está ligada necesariamente a la garantía y al respeto de un medio ambiente sano. Este vínculo lo reconoció expresamente el Tribunal Constitucional, al señalar: “[…] el tema de la publicidad exterior visual hace parte de la noción de "patrimonio ecológico" local, por lo cual se está frente a una competencia propia de los concejos municipales y distritales, así como de los órganos de gobierno de los territorios indígenas, la cual les es asignada en función del interés territorial subyacente, pues los problemas de modificación del paisaje que le están asociados abarcan primariamente un ámbito local, por lo cual su regulación corresponde también, en principio, a las autoridades municipales y de los territorios indígenas.

Sin embargo, la Corte reitera que eso no significa que la ley no pueda establecer una normatividad básica nacional en este campo pues, como se señaló en el fundamento 14 de esta sentencia, se trata de competencias concurrentes. Lo que no puede el Legislador es vaciar la competencia constitucional propia de los concejos y las autoridades indígenas de dictar normas para proteger, conforme a sus criterios, normas sobre la protección del patrimonio ecológico local […].” Estas conclusiones llevan a destacar, tal como lo reconoce la sentencia C-535 de 1996, que en esta materia de PEV, la ley se debe ocupar de esa reglamentación básica y los entes territoriales, son los llamados por la norma constitucional a dictar la reglamentación de orden local requerida para proteger esos “fenómenos ambientales”5 que se hacen diferenciables entre los entes territoriales existentes en nuestro territorio. 5 Al respecto la sentencia C-546 de 1996, precisó: “(…) la Corte considera que existen unos fenómenos ambientales que terminan en un límite municipal y pueden ser regulados autónomamente por el municipio.

Estos asuntos ecológicos que se agotan en un límite local determinado, y que por su naturaleza guardan una conexidad estrecha con la identidad y diversidad cultural de los municipios, constituyen lo que la Constitución ha denominado "patrimonio ecológico", y por lo tanto es al concejo municipal al que le corresponde de manera prioritaria su regulación. Esta autonomía de las entidades territoriales en este campo es así una expresión del deber del Estado de favorecer la diversidad cultural de la Nación, por ser desarrollo del pluralismo, como valor fundante del Estado Social de Derecho (CP. art. 7o.) y por considerarse riqueza nacional (CP. art. 8o.).

Dentro de esta diversidad se debe respetar la especial concepción que algunas comunidades tienen del medio ambiente, por lo cual su regulación corresponde prioritariamente al municipio, pues la relación de cada comunidad con algunos aspectos del medio ambiente puede ser diferente, 30 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, entonces además de la aplicación del principio de rigor subsidiario y en virtud de esa autonomía administrativa reconocida por el constituyente, las autoridades locales deben ocuparse de regular la materia ambiental en sus ámbitos competenciales, pues son las que conocen las demandas y necesidades de los habitantes de la comunidad, en lo que respecta a privilegiar y garantizar el entorno y la diversidad ambiental de tales territorios.

Estas circunstancias son las que conllevan y justifican que dicho desarrollo normativo aquí demandado esté autorizado para las instancias locales o distritales, cuando su contenido se ajuste a las condiciones especiales que reconoce la Constitución Política en cuanto a la protección del ambiente, lo que habilita, contrario a lo alegado en el recurso, que en esta materia las competencias se rijan por el principio de rigor subsidiario.

Así, lo concluyó está Sección6 cuando estableció que en virtud de dicho principio, los concejos “son competentes para desarrollar de manera más estricta o rigurosa la “publicidad exterior visual”, pero no más flexible, frente a lo normado en la Ley”. Esta conclusión desvirtúa la interpretación que hace el apelante para insistir en la imposibilidad de reglamentación territorial porque la publicidad exterior reglada por las Resoluciones acusadas, no está restringida a aquella que exceda los 8 metros cuadrados, a que se refiere el artículo 157 de la Ley 140.

Lo anterior, porque entre las atribuciones que tienen los concejos, en este caso el Distrital y las autoridades ambientales de dicho ente territorial, se encuentra la de dictar la reglamentación necesaria a efectos de proteger su entorno, sin que ello implique, como lo invoca el apelante, 6 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Sentencia del 8 de mayo de 2014. Radicación número: 76001-23-31-000-2005-02639-02 Actor: Hernando Morales Plaza. Acción de Nulidad. C.P. María Elizabeth García 7 ARTÍCULO 15. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Toda valla instalada en el territorio nacional cuya publicidad que por mandato de la ley requiera un mensaje específico referente a salud, medio ambiente, cultura y cívico, no podrá ser superior a 10% del área total de la valla.

La Publicidad Exterior Visual de que trata la presente Ley son aquellas que tienen una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados. No estarán obligadas a lo dispuesto en este artículo las vallas de propiedad de: La Nación, los Departamentos, El Distrito Capital, los Municipios, organismos oficiales, excepto las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía mixta, de todo orden, las entidades de beneficencia o de socorro y la Publicidad Exterior Visual de partidos, movimientos políticos y candidatos, durante las campañas electorales. 31 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que deba ser menos rígida, pues en esta materia por expresa disposición legal, ha de aplicarse el principio de rigor subsidiario. En consecuencia, el cargo en estudio no tiene vocación de prosperidad. ¿EXISTIÓ DESVIACIÓN DE PODER EN LA EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ACUSADOS? La alegación en la que el apelante respalda su acusación para indicar que los actos que impugna están afectados de nulidad por desviación de poder, carece de respaldo.

Por su parte, ya se concluyó que el Concejo Distrital y la autoridad ambiental del Distrito tienen facultad reglamentaria para expedir las normas territoriales en materia de publicidad exterior visual y, además porque: Es necesario recordar que la desviación de poder “tiene lugar cuando los motivos que justifican el acto resultan ajenos a la ley.

De allí que cuando se alega esta causal de nulidad debe llevarse al Juez a la certeza incontrovertible de que los motivos que tuvo la administración para proferir el acto enjuiciado no son aquellos que le están expresamente permitidos por la ley, sino otros, de manera que el resultado de la decisión que se ataca es diverso del que naturalmente hubiera debido producirse si la decisión se hubiere proferido de acuerdo con los dictados legales que la informan”8.

Este vicio no se encuentra demostrado en este proceso, en la medida en que la alegación del actor descansó en la presunta falta de competencia de las autoridades para regular la materia y ello no prueba la causal invocada. La preeminencia y reserva legal que invoca el apelante respecto de la Ley 140, como ya se analizó en el cargo que antecede, fue catalogada por el intérprete de la Constitución como una regulación básica, de allí que la invocación respecto de la protección del paisaje y del medio ambiente, sí constituyen una razón que respalda ese fin gubernativo, el cual es válido y se justifica para la expedición de las normas accionadas; además, constituye el desarrollo de las 8 Consejo de Estado – Sección Primera.

Sentencia del 22 de enero de 2015. Expediente N° Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00382-01 Actor: AGROINVERSORA USOL LTDA Y OTRO. C.P.: María Claudia Rojas Lasso 32 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones respecto de las cuales las autoridades ambientales distritales se encuentran habilitadas.

En lo que respecta a la fijación de las tarifas para determinar los costos que deben sufragar los solicitantes del registro de publicidad, es claro que atiende a los procedimientos que se llevan a cabo para adelantar el estudio sobre la viabilidad de la autorización de la publicidad exterior visual. Así las cosas, la Sala precisa que la necesidad y la obligatoriedad de adelantar un estudio técnico para su fijación, como lo alegó el recurrente, no es un aspecto que conlleve la nulidad de los actos acusados, en tanto la ley no estableció dicho estudio como forzoso ni tampoco lo previó como requisito sine qua non para el cobro que autoriza el artículo 289 de la Ley 344, “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”. 9 Artículo 28º.- Modificado por el art. 96 Ley 633 de 2000 Las autoridades ambientales podrán cobrar el servicio de evaluación y seguimiento de la licencia ambiental y demás permisos, concesiones y autorizaciones establecidas en la Ley y normas reglamentarias.

Los costos por concepto del cobro del servicio de la evaluación de los estudios de impacto ambiental, de los diagnósticos ambientales de alternativas, del seguimiento de los proyectos y demás relacionados con la licencia ambiental, cobrados por el Ministerio del Medio Ambiente, entrarán a una subcuenta especial del FONAM. Los recursos por este concepto se utilizarán para sufragar los costos de evaluación y seguimiento.

De conformidad con el artículo 338 de la Constitución Nacional, para la fijación de las tarifas que se autorizan en este artículo, el Ministerio del Medio Ambiente y las autoridades ambientales aplicarán el sistema que se describe a continuación: La tarifa incluirá: a) el valor de los honorarios de los profesionales requeridos para la realización de la tarea propuesta; b) el valor de los gastos de viaje de los profesionales que se ocasionen para el estudio de la expedición, el seguimiento o el monitoreo de la licencia ambiental y c) el valor de los análisis de laboratorio u otros estudios y diseños técnicos que sean requeridos.

Las autoridades ambientales aplicarán el siguiente método de cálculo: Para el literal a), se estimará el número de profesionales/mes o contratistas/mes y se le aplicarán los topes máximos de sueldos y contratos del Ministerio del Transporte y para el caso de contratistas internacionales, las escalas tarifarias para contratos de consultoría del Banco Mundial o del PNUD, según lo defina el Ministerio del Medio Ambiente; para el literal b), sobre un estimativo de visitas a la zona del proyecto se calculará el monto de los gastos de viaje necesarios, valorados de acuerdo con las tarifas del transporte público y la escala de viáticos del Ministerio del Medio Ambiente; para el literal c), el costo de los análisis de laboratorio u otros trabajos técnicos será incorporado en cada caso, de acuerdo con cotizaciones específicas.

A la sumatoria de estos tres costos (a, b y c) se le aplicará un porcentaje que anualmente fijará el Ministerio por gastos de administración. La suma de todos los componentes de que trata el inciso anterior será el valor de la tarifa a cobrar, la cual no podrá ser superior al 0.05% del valor del proyecto. Cuando las autoridades ambientales contraten la evaluación de los estudios de impacto ambiental y del diagnóstico ambiental de alternativas, así como el seguimiento de los proyectos, el pago de los honorarios de dichos servicios podrá ser cobrado por la autoridad ambiental al beneficiario del proyecto de conformidad con las tarifas que para tales efectos determine el Ministerio del Medio Ambiente.

En ningún caso, dichos honorarios podrán pagarse directamente a un servidor público. Los ingresos por concepto de los permisos establecidos en la Convocatoria Internacional sobre Comercio de especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre -CITES- y los ingresos percibidos por concepto de Ecoturismo ingresarán al Fondo Nacional Ambiental, FONAM. 33 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este asunto, está claro que su fijación no desborda ni excede los límites que autorizó la ley y existe autorización para la autoridad administrativa ambiental de exigir al interesado del registro de la PEV el cobro de las tarifas para cubrir los costos que implica el adelantamiento de la solicitud de autorización de dicha publicidad10.

Precisamente, la norma que autoriza su cobro a las autoridades ambientales, esto es, el artículo 96 de la Ley 633, determina con suficiencia los componentes de la tarifa del servicio prestado, entre los cuales se encuentra el de autorización de la publicidad exterior visual, lo que deviene en que los componentes de la tarifa cuestionada fueron considerados por el legislador, sin que se encuentre necesario, como lo reclama el apelante, que se realice un estudio técnico para tal fin.

De esta manera, concluye la Sala que no está demostrado que la tarifa prevista con el fin de autorizar la publicidad exterior visual hubiese desconocido dichos criterios de fijación y menos, que a las autoridades ambientales les estuviere vedado el ejercicio de esta potestad. Bajo estas consideraciones, tampoco prospera el recurso de apelación frente a este cargo.

Por último, la Sala, se ocupa del siguiente análisis: ¿EXISTE EXTRALIMITACIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL DEL DISTRITO PARA FIJAR TRIBUTOS Y DETERMINAR LOS COSTOS DE LA TARIFA DE AUTORIZACIÓN DE LA P.E.V.? El apelante insiste en atacar la competencia de la autoridad ambiental para fijar la tarifa que el interesado en el registro ambiental para desarrollar PEVM debe sufragar.

Concentra su alegación en señalar que dicha tarifa constituye un tributo y por esta naturaleza, su determinación se encuentra fuera de la esfera de competencias de la Secretaria de Ambiente Distrital, en tanto que aduce que esta facultad es de orden legal, correspondiéndole además establecer el método para definir sus costos y beneficios. 10 Según lo dispone el artículo 30 del Decreto 959 DE 2000 (Noviembre 01) Por el cual se compilan los textos del Acuerdo 01 de 1998 y del Acuerdo 12 de 2000, los cuales reglamentan la publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital de Bogotá, tal facultad de reglamentación es acorde al siguiente mandato: “Registro.

El responsable de la publicidad deberá registrarla a más tardar dentro de los diez (10) días hábiles anteriores a su colocación, ante el DAMA quien reglamentará y supervisará el cumplimiento de lo previsto en el presente acuerdo”. 34 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, debe retomarse el planteamiento de los cargos antes analizados frente a la competencia que en materia ambiental les asiste a los entes territoriales.

Es de iterar que la protección del medio ambiente, a la luz de nuestra Carta Política, constituye un pilar fundamental del Estado, en cuanto garantiza: i) el derecho de todos a gozar de un ambiente sano, ii) determina el método de interpretación de las normas ambientales y las medidas de policía que los entes territoriales pueden procurarse y iii) posibilita que en la regulación del uso, manejo y aprovechamiento de los recursos que conforman el medio ambiente, se reglamente en el nivel territorial de manera rigurosa, dadas las condiciones especiales que en ellos confluye.

Este principio de rigor subsidiario al que se ha hecho referencia antes, no puede descartarse para despachar este último planteamiento de apelación, pues está claro que, dada la materia que es objeto de reglamentación por los actos cuestionados, es imperante su observancia, frente al ejercicio reglamentario que se ataca en este medio de control.

Ahora bien, se evidencia de los argumentos del apelante que éste reconoce la existencia de habilitación de la Ley 334, que autoriza el cobro de los gastos para cubrir el estudio de la solicitud de registro de la PEV. Este reconocimiento deja sin fundamento el reclamo propuesto, por cuanto si lo que alega es el desconocimiento de una competencia de orden legal, queda claro que esta norma habilitó a las autoridades ambientales, en este caso, del orden territorial, a realizar dichas recaudaciones con el fin de adelantar entre otros, el trámite de autorización y registro de la PEVM.

De manera que no es posible desligar esta habilitación y desconocer que su autorización está dada por la propia Ley11 al permitir el cobro a las autoridades ambientales, hecho que desvirtúa la ocurrencia de este vicio. Tal habilitación se verifica en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución Política que dispone: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos PUEDEN PERMITIR que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y 11 Artículo 28º de la Ley 344/96.- Modificado por el art. 96 Ley 633 de 2000 Las autoridades ambientales podrán cobrar el servicio de evaluación y seguimiento de la licencia ambiental y demás permisos, concesiones y autorizaciones establecidas en la Ley y normas reglamentarias. 35 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.” Entonces, queda claro que con ocasión de esta autorización conferida por la Ley 344 en desarrollo de esta norma superior, las autoridades ambientales están en la posibilidad de fijar las tarifas que se autorizan en este artículo 28, con la observancia del sistema que se determinó para su concreción. “[…]”.

No sobra señalar que el Acuerdo núm. 006 de 16 de junio de 1998, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, reglamentó la publicidad visual exterior en el Distrito de Barranquilla; y en su parágrafo uno de su artículo segundo, sometió a las regulaciones del Acuerdo al evento en el cual el elemento publicitario posea un área inferior a 8m².

Y este Acuerdo que le sirve de sustento al Decreto cuyas normas fueron anuladas, permanece incólume, pues no fue objeto de declaratoria de nulidad en este proceso, decisión que no fue impugnada por la parte actora, pudiendo hacerlo. Y, por lo demás, conforme lo señala el recurrente, en los artículos anulados lo que se regula es el valor correspondiente a los permisos para instalar la publicidad móvil que se encuentra sujeta al pago de tributos como el complementario de avisos siempre que el sujeto pasivo ejerza actividad gravada con el impuesto de industria y comercio. 36 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de mayo de 2014 (Expediente núm. 76001-23-31-000-2005-02639-02), enfatizó que en virtud del principio de rigor subsidiario los concejos son competentes para desarrollar de manera más estricta o rigurosa la publicidad exterior visual.

De ahí que la reglamentación de dicha publicidad no puede estar restringida sólo a la que exceda los 8m². Así pues, debe la Sala revocar la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad de los artículos 11 y 14 del Decreto 0352 de 2004; y confirmarla en cuanto denegó las demás pretensiones de la demanda. Lo anterior, por cuanto conforme se precisó en la sentencia transcrita que la Sala prohíja en su integridad, no sólo no se incurrió en el vicio que halló probado el Tribunal de falta de competencia ni tampoco en los demás cargos de violación tales como la falsa motivación y la desviación de poder, que se analizaron en aquélla; y tampoco se violó el artículo 338 de la Carta Política.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 37 Número único de radicación: 08001-23-31-000-2010-01221-01 Actor: RODRIGO POMBO CAJÍAO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 15 de agosto de 2014, proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, en cuanto declaró la nulidad de los artículos 11 y 14 del Decreto 0352 de 2004, acusados.

SEGUNDO: CONFÍRMAR la sentencia apelada, en cuanto denegó las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de agosto de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.