Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001-23-33-000-2021-00047-01 (0170-2025) Demandante: Betty del Carmen Padilla Gutiérrez Demandada: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Temas: Reconocimiento pensión de jubilación de docente oficial.

Aplicación integral de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. Fecha de vinculación posterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de noviembre del año dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Betty del Carmen Padilla Gutiérrez instauró demanda1 en contra de la Nación –Ministerio de Educación Nacional – FOMAG en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 6 de enero de 2020 frente a la petición presentada el 6 de agosto de 2019, por medio del cual se negó la pensión de jubilación a los 55 años de edad.

Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, que se reconozca una pensión de jubilación equivalente al 75% de los emolumentos percibidos antes del cumplimiento del estatus jurídico, esto es, a partir del 30 de julio de 2016. 1 Ver índice 2 de SAMAI, archivo: 01DemandaConAnexos. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 23001-23-33-000-2021-00047-01 (0170-2025) Que el valor a reconocer sea debidamente indexado, que la entidad demandada reconozca los intereses moratorios, que sea condenada en costas, y que dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que cuenta con más de 55 años de edad, fue vinculada como empleada pública el día 13 de abril de 1987 por la Alcaldía de Santa Cruz de Lorica y que laboró allí hasta el 30 de mayo de 1995. Que de manera posterior se vinculó como educadora, prestando sus servicios desde el 7 de julio de 2004, y que completa más de 20 años de servicio oficial, pues sumada su actividad en el sector público con la docencia oficial, se acreditan los requisitos exigidos en la Ley 812 de 2003 para que se pensione a los 55 años de edad.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Consideró vulnerados los artículos: 1° inciso 2° de la Ley 33 de 1985; 15 numerales 1.° y 2.° de la Ley 91 de 1989; 6 de la Ley 60 de 1993; 115 de la Ley 115 de 1993; 279 de la Ley 100 de 1993; 81 de la Ley 812 de 2003, y 1.° y 2.° del Decreto 3752 de 2003. Expresó que se le debe aplicar el régimen pensional anterior a la Ley 812 de 2003, pues su vinculación al servicio educativo oficial ocurrió antes del 27 de junio de 2003, por tanto, su pensión debe ser reconocida según lo previsto en la Ley 33 de 1985, y en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 2 de julio de 2021 fue admitida la demanda2, y notificada a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, quien manifestó3 que la demandante no cumplía los requisitos para el reconocimiento de la pensión considerando que su vinculación al servicio docente fue posterior al 26 de junio de 2003, por lo que le resultan aplicables las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, (ii) ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico, (iii) cobro de lo no debido, (iv) prescripción de mesadas, (v) compensación, (vi) la condena en costas no es objetiva, se desvirtuar la buena fe de la entidad, (vii) excepción genérica. 2 Ibid, archivo: 07AutoAdmite. 3 Ibid, archivo:10ContestaciónDeLaDemanda.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 23001-23-33-000-2021-00047-01 (0170-2025) El 22 de octubre de 20244 el tribunal de origen declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico, y, en aplicación a la figura de la sentencia anticipada del artículo 182 A del CPACA, fijó el litigio, incorporó las pruebas documentales aportadas, y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto si así lo consideraba.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante sentencia del 18 de noviembre de 2024 negó las pretensiones. Expresó que la vinculación de la demandante como docente fue a partir del 27 de julio de 2004, y que, si bien laboró en una entidad pública en tiempo anterior, los cargos desempeñados no correspondían al servicio educativo oficial.

Que por contar con un vínculo posterior al 2003, le aplica el régimen general de la Ley 100 de 1993, el cual tampoco cumple, pues solo cotizó un total de 1.174 semanas y 6 días. Sin condena en costas. RECURSO DE APELACIÓN6 La demandante interpuso recurso de apelación. Afirmó que no se valoraron correctamente las pruebas allegadas, pues el certificado de historia laboral del 5 de agosto de 2019 evidencia la continuidad del vínculo laboral iniciado el 27 de julio de 2004 hasta la fecha, y que, considerando la vigencia de la relación laboral, se observa un exceso ritual manifiesto por parte del tribunal, pues a la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia cumplía todos los requisitos para acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75% de los salarios y las primas recibidas, devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus jurídico de pensionado.

Solicita que se valore el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Expedido por el FOMAG, en el que se acredita que se vinculó antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 y tiene derecho al régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 25 de marzo de 20257 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin 4 Ibid, archivo: 15AutoResuelveExcepciónDisponeAlegato. 5 Ibid, archivo: 19Sentencia. 6 Ibid, archivo: 21RecursoApelación. 7 Ver índice 8 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 23001-23-33-000-2021-00047-01 (0170-2025) necesidad de traslados. En la oportunidad para pronunciarse, la demandada reiteró que el régimen aplicable a la accionante era el previsto en la Ley 100 de 19938. La demandante guardó silencio.

El Ministerio Público no presentó concepto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Deberá resolver la Subsección si a la demandante le asiste derecho a que su pensión sea reconocida con base en las normas anteriores aplicables a los docentes en virtud de lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, en lugar de la Ley 100 de 1993, a fin de que esta sea calculada en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales sobre los que se haya efectuado cotizaciones durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico pensional, y con efectividad desde esa misma fecha.

Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el presente asunto, le corresponde a la Subsección dar aplicación a la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado,9 en la cual se estableció principalmente la forma de liquidar la pensión ordinaria de jubilación de los docentes prevista bajo los postulados remisorios de la Ley 91 de 1989.

Lo anterior porque, además de dicho punto, tal providencia en sus reglas jurisprudenciales desarrolló lineamientos específicos y de obligatorio acatamiento acerca del entendimiento de los diferentes regímenes pensionales aplicables a los educadores del Estado en atención a la fecha de vinculación, debido a la expedición de la Ley 812 de 2003.

Como se advierte, el ámbito de aplicación de las directrices de unificación es más amplio que el de los litigios de reliquidación pensional, pues este se extiende también a los asuntos de reconocimiento del derecho en sí mismo,10 tal como 8 Ver índice 4 de SAMAI. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014- CE-S2 -2019.

Expediente: 680012333000201500569-01 (0935-17). Actor: Abadía Reynel Tolosa. 10 Lo anterior se indica en la medida en que las reglas de unificación plateadas fueron las siguientes: «[…] a) En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 23001-23-33-000-2021-00047-01 (0170-2025) acontece en el caso bajo estudio donde la determinación del marco normativo que rige la situación particular de la accionante es esencial para verificar la pertinencia de sus pretensiones.

Se destaca que la aludida decisión judicial fijó sus efectos retrospectivamente según el ordinal segundo de la parte resolutiva, a fin de extenderse a todas las situaciones pendientes de definición y que no se hayan consolidado bajo el fenómeno de cosa juzgada. Pues bien, según la referida sentencia, el criterio relevante para determinar el marco jurídico pensional del educador oficial es la acreditación de su primera vinculación al magisterio, contrastada con la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), sin que para estos efectos deba verificarse si esa relación inicial fue continua, con interrupciones, o si fue mediante contratos de prestación de servicios, con un nombramiento legal y reglamentario en provisionalidad, en propiedad o temporal como una interinidad, así como tampoco si para la mencionada fecha la reclamante seguía o no vinculada bajo dicha calidad.

Lo expuesto en razón a que dicha norma en ningún momento distinguió estas condiciones del maestro como un criterio excluyente de sus previsiones en cuanto a la determinación del régimen pensional, sino que solo exigió la acreditación de haber laborado como docente oficial antes de su vigencia, lo cual podía haber ocurrido bajo cualquiera de las referidas modalidades, pues en observancia del principio de la condición más beneficiosa,11 es claro que esta situación corresponde a un tránsito legislativo sin un régimen de transición específico que hace necesario proteger la expectativa legítima que tenía el maestro de pensionarse con una regulación más favorable.

Resolución del caso concreto Como se desprende de lo anterior, es indispensable determinar cuál es la normativa que gobierna el caso de la accionante en virtud de la fecha de su primer ingreso al servicio educativo oficial,12 no así con base en su vínculo inicial como empleada pública diferente a docente, ya que las mencionadas reglas de unificación solo son aplicables para quienes hayan ejercido el cargo de educadores del Estado, pues eran estos los que tenían la expectativa legítima de que les fueran tenidas en cuenta b) Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. […]» 11 Sobre este principio ver sentencia del 15 de febrero de 2011, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Radicación: 40.662. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de abril de 2022.

Radicado: 25000-23-42-000-2020-00046-01 (2494-2021). Esta afirmación se ratifica con este fallo en el que se indicó que: «[…] resulta necesario determinar con exactitud la fecha a partir de la cual aquella asumió la calidad de educadora estatal, que es la que le permitiría acceder a uno u otro régimen pensional con motivo de la excepcionalidad que se predica de esta clase de servidores públicos. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 23001-23-33-000-2021-00047-01 (0170-2025) las disposiciones de la Ley 91 de 1989 antes de la expedición de la Ley 812 de 2003.

Ahora, a partir del certificado emitido por la Alcaldía de Lorica del 9 de julio de 201913, se aprecia que la reclamante fue nombrada para ejercer los cargos de secretaria y de mecanógrafa, en los años 1987 y 1991, respectivamente. Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que no se alegó en la demanda ni se demostró a través de las pruebas que la actora hubiese ejercido la labor de docente en los tiempos mencionados, ni mediante relación legal y reglamentaria ni por medio de contratos de prestación de servicios, pues claramente solo fungió como empleada pública general.

Lo que sí se extrae tras verificarse el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral generado por la Secretaría de Educación de Córdoba el 6 de agosto de 201914 es que la accionante fue nombrada por dicha autoridad mediante el Decreto 000836 del 23 de julio de 2004, para que se desempeñara como educadora departamental, desde el 27 de julio de 2004, por lo menos hasta la fecha del aludido documento en el que se indica que aún seguía activa.

Sobre el punto se recuerda que, conforme al desarrollo del marco jurídico y jurisprudencial propio del presente caso, en lo atinente a los servidores del magisterio, la aplicación de uno u otro régimen pensional está condicionada a la acreditación de la primera fecha de vinculación de cada docente como tal, esto al margen de que la relación laboral continuará en el tiempo o esté vigente en la actualidad.

En la controversia bajo análisis, se encuentra debidamente demostrado y sin contradicción al respecto, que la fecha a partir de la cual la apelante comenzó a ejercer funciones propias de un docente del Estado fue el 27 de julio de 2004 cuando esta se posesionó del mentado cargo para el cual fue nombrada, data que definitivamente es posterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003).

La Sala encuentra que, al comprobarse en este litigio que la accionante tuvo su primera relación legal y reglamentaria como maestra, pero consolidada tras la promulgación de la norma anterior, se torna inviable e innecesario verificar si su situación pensional eventualmente podía haberse definido conforme a las previsiones anteriores como sería eventualmente la Ley 33 de 1985, en la medida en que lo propio indiscutiblemente estaría regulado por la Ley 100 de 1993.

Lo expuesto se afirma incluso en el entendido de que la recurrente hubiese sido 13 Ver índice 2 de SAMAI, archivo: 01DemandaConAnexos, página 40. 14 Ibid, página 28. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 23001-23-33-000-2021-00047-01 (0170-2025) nombrada después de 1990 como lo prevé el artículo 15 de la Ley 91 de 198915, o que desempeñara cargos como empleada pública en otras entidades, pues tales circunstancias no enervan ni modifican la línea jurisprudencial de obligatoria observancia para definir litigios como el presente, creada mediante la sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2-2019 del 25 de abril de 201916, según la cual, la fecha relevante para los mentados efectos es la de la vinculación como docente estatal anterior o posterior al 27 de junio de 2003, momento que para el caso en estudio es este último supuesto, que a su vez conlleva acudir a la segunda regla jurisprudencial planteada en la citada providencia.17 Pues bien, como el acto ficto objeto de censura en esta causa judicial implica la negación de la prestación bajo los regímenes anteriores a la Ley 812 de 2003, se concluye que tal decisión es acertada, ya que se ajusta a los aludidos planteamientos jurisprudenciales de unificación, pues no era procedente que a la demandada se le concediera este derecho conforme a la Ley 33 de 1985.

Estos argumentos son suficientes para confirmar el fallo apelado. 15 «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 2.

Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C 489 de 2000, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer.

Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. […]». 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de unificación SUJ- 014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019. Radicado: 680012333000201500569-01 (0935-2017). 17 «[…] Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 23001-23-33-000-2021-00047-01 (0170-2025) Condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202118 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el dieciocho (18) de noviembre del año dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 18 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.