CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000-23-36-000-2018-01143-01 (68806) Actor: Ingrid Marcela Gutiérrez Padilla Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación - SAE Referencia: Reparación directa Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – MORA JUDICIAL – falta de nexo causal.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Solicita la actora que se declare responsables a las demandadas por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia acaecido dentro del proceso que por Extinción de Dominio y Lavado de Activos adelantó la Fiscalía 24 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializado de la Dirección Nacional de Fiscalías contra la Compañía de Pinturas E.U., de propiedad de la demandante.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 3 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual resolvió la demanda, presentada el 10 de diciembre de 2018, por la propietaria de la Compañía de Pinturas E.U. contra la Nación-Fiscalía General de la Nación y la Sociedad de Activos Especiales (SAE), en la que alegó el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por la injustificada demora en la resolución de los recursos instaurados en contra de la decisión del 16 de mayo de 2008.
Por lo anterior, solicitó por lucro cesante la suma de $10.904´751.772, derivados de la declaratoria de disolución y estado de liquidación de la sociedad mientras el recurso fue decidido. 2. Como sustento de sus pretensiones, señaló los siguientes supuestos fácticos: 3. El 16 de mayo de 2008, la Fiscalía 24 delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializado de la Dirección Nacional de Fiscalías, inició oficiosamente la acción de extinción de dominio sobre la Compañía de Pinturas E.U., por considerar que estaba involucrada en actividades ilícitas relacionadas con el tráfico de estupefacientes; en consecuencia, decretó una medida cautelar consistente en la Radicación: 25000-23-36-000-2018-01143-01 (68806) Actor: Ingrid Marcela Gutiérrez Padilla Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación - SAE Referencia: Reparación directa 2 suspensión del poder dispositivo sobre las cuotas sociales que conformaban dicha empresa1. 4.
El 22 de mayo siguiente, las referidas medidas cautelares fueron registradas en los libros de la sociedad. No obstante, indica el actor, ni la Dirección Nacional de Estupefacientes ni la Sociedad de Activos Especiales realizaron el secuestro de los bienes para asumir su administración. 5. La demanda expuso que en respuesta a recursos que se presentaron contra la decisión de imponer medidas cautelares, el 5 de noviembre de 2013 la Fiscalía 41 de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos, resolvió revocar parcialmente la decisión, en el sentido de levantar las medidas cautelares.
El 7 de diciembre de 2016, la Fiscalía Segunda delegada ante el Tribunal Superior para la Extinción de Dominio y Lavado de Activos, resolvió la apelación y confirmó la decisión referida. 6. Da cuenta la demanda que el 12 de julio de 2015, la compañía entró en disolución y estado de liquidación por haber transcurrido más de 5 años sin que la DNE o la SAE realizaran la renovación de la matrícula mercantil. 7.
Señaló que en la audiencia de conciliación prejudicial realizada el 3 de octubre de 2018, la SAE informó que no realizó el secuestro de los activos de la sociedad debido a que, aunque la compañía estaba debidamente inscrita en la Cámara de Comercio, “ejercía su labor comercial como empresa fachada la cual registraba una dirección que al momento de ser verificada no correspondía a la aludida compañía”. 8.
Explicó que con posterioridad a la inscripción de las medidas cautelares, a la sociedad le fueron cancelados los cupos de crédito que tenía con varios proveedores y no le fue posible acceder a préstamos bancarios, por lo que le fue imposible continuar con el curso normal de sus negocios. 9. Aseguró que los 8 años y 7 meses que tardó la Fiscalía en desestimar las razones injustificadas por las cuales impuso la medida, sumados a la negligencia en el deber de administración al no materializar el secuestro y no renovar el registro mercantil, significó para la sociedad su disolución y liquidación2.
La defensa 10. La Sociedad de Activos Especiales solicitó que se negaran las pretensiones en su contra, dado que nunca se materializó la medida por lo que la extinta DNE nunca fungió como administradora de la Compañía y, por ende, no tenía el deber de 1 Las medidas cautelares se decretaron sobre los bienes de varias personas relacionadas con Bernardo Alfonso Porto Vera, entre ellas, sobre los bienes de Ingrid Marcela Gutiérrez (propietaria de la empresa de pinturas).
En la providencia se decretó el embargo y secuestro de varios bienes así como la suspensión del poder dispositivo sobre el 100% de las cuotas sociales que componían la Compañía Nacional de Pinturas. 2 Folios 2-16, C4. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01143-01 (68806) Actor: Ingrid Marcela Gutiérrez Padilla Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación - SAE Referencia: Reparación directa 3 renovar la matrícula mercantil3.
Por esta razón, pidió que se decretara su falta de legitimación en la causa por pasiva. 11. Por su parte, la Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, en tanto que su actuación se dio en atención a un proceso iniciado por la Unidad Nacional Antinarcóticos y de Interdicción Marítima -UNAIM- que permitió concluir que la Compañía era parte de una organización delictiva ante lo cual la Fiscalía tenía el deber de solicitar medidas cautelares y dar inicio al trámite de extinción de dominio4, de manera que su actuar se ajustó a la ley.
La decisión recurrida 12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la SAE, en la medida que no tuvo participación en los hechos de la demanda y en tanto la medida cautelar decretada el 16 de mayo de 2008 nunca se materializó, de ahí que la DNE no podía asumir la administración de sociedad. 13.
De otro lado, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, dado que encontró acreditado el daño consistente en la prolongada duración de la suspensión del poder dispositivo de la demandante sobre la Compañía por la mora injustificada en la resolución de los recursos mencionados. 14. Expuso que trascurrieron cerca de 8 años y medio para que se resolviera definitivamente el recurso contra la providencia que impuso la medida cautelar, lapso durante el cual la propietaria de la compañía estuvo privada del poder dispositivo sobre ésta. 15.
Agregó que la Fiscalía no explicó ni probó la razón de la tardanza para resolver los recursos. Además, no acreditó que la demora obedeciera a la congestión o cargas laborales de la Fiscalía 41 ED y/o de la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior. 16. En consecuencia, endilgó responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación por el defectuoso funcionamiento de la administración, pero ante la ausencia de información sobre los perjuicios reclamados, estimó procedente condenar en abstracto5.
II. EL RECURSO INTERPUESTO 17. La Fiscalía General de la Nación solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y se absolviera a la entidad de toda responsabilidad administrativa6. 3 Folios 50-60 C4. 4 Folios 69-78 C4. 5 Folios 290-341 C. ppal. 6 SAMAI, 59 del link del tribunal. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01143-01 (68806) Actor: Ingrid Marcela Gutiérrez Padilla Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación - SAE Referencia: Reparación directa 4 18.
Señaló que no existe certeza de que el presunto daño antijurídico haya sido ocasionado por la Fiscalía General de la Nación, pues al proceso contencioso- administrativo no se allegaron todos los instrumentos probatorios directos e indirectos consagrados en el ordenamiento jurídico para acreditar que esa lesión o afectación fue producto de la acción u omisión de la entidad pública demandada.
Por ello, la sentencia de primera instancia transgredió el principio de la necesidad de la prueba y, con ello, el debido proceso. 19. Resaltó que la primera instancia imputó el defectuoso funcionamiento con las mínimas piezas procesales que aportó la demandante en donde no se podía estudiar si dentro de ellas se habían respetado legalidades formales, términos judiciales, actuaciones de las partes, nulidades, aplazamientos u otros. 20.
Reiteró que en este caso no se demostró que el retardo de esos despachos en resolver los recursos mencionados, obedeciera a circunstancias atribuibles a negligencia, omisión o responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación, carga que correspondía a la parte demandada. 21. De otro lado, precisó que la administración de la Compañía se encontraba en cabeza de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE.), y no de la Fiscalía General de la Nación, ya que una vez el ente acusador decreta las medidas sobre una sociedad se hace entrega a dicha entidad para su administración y cuidado; de manera que en ella recaía la obligación de hacer la entrega a sus propietarios y es esta la única entidad responsable de la demora en su devolución, así como de los daños y perjuicios ocasionados.
III. CONSIDERACIONES 22. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. i) Legitimación en la causa 23. La legitimación en la causa consiste en la calidad que ostentan las partes para formular (activa) o contradecir (pasiva) las pretensiones de una demanda, en virtud de una relación jurídica sustancial derivada de la participación (por acción u omisión) en una circunstancia fáctica o en una situación jurídica que puede ser de índole contractual, legal o reglamentaria. 24.
Para definir la legitimación material en la causa se requiere establecer si existe o no una relación jurídica o material de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta formula o la defensa que aquélla realiza7. 25. En el caso en comento, la actora indicó que la indebida administración que la DNE le dio a su empresa produjo que aquella quedara en causal de disolución y 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de 2009, expediente 16837, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01143-01 (68806) Actor: Ingrid Marcela Gutiérrez Padilla Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación - SAE Referencia: Reparación directa 5 liquidación. Así, a juicio de la actora, la omisión en que incurrió la DNE de renovar la matrícula mercantil de la empresa fue determinante en el daño por ella padecido y por ello debe responder ante la demandante por los perjuicios que sufrió. 26.
De igual forma, la Fiscalía General de la Nación, en su recurso de apelación sostuvo que la administración de la Compañía se encontraba en cabeza de la Sociedad de Activos Especiales y era ella la llamada a responder por los perjuicios causados a la actora. 27. Tales alegatos no son acertados, en la medida que tal como lo advirtió la SAE en su contestación y lo corroboró el Tribunal en primera instancia, la DNE no asumió el control de la administración de la Compañía. En el caso concreto se acreditó que la medida decretada el 16 de mayo de 2008 se protocolizó con el registro del embargo, pero no se materializó con el secuestro o asunción de la administración y control de la empresa. 28.
Coherente con la circunstancia referida, el 16 de octubre de 2012, la DNE comunicó a la Fiscalía 24 ED que “la sociedad no fue puesta a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes y conforme a lo establecido en el instructivo 001 de 17 de octubre de 2007 expedido por la Fiscalía General de la Nación, no se ha ejercido ningún tipo de administración sobre la citada sociedad”. 29.
Así, es claro que la administración de la sociedad no fue asumida por la DNE (SAE) y en tal virtud la referida entidad no tuvo participación alguna en los hechos de la demanda. En este sentido, se confirma la falta de legitimación en la causa de la DNE, hoy SAE. ii) Imputabilidad 30. En el presente asunto, la demandante es clara y enfática en hacer consistir el daño en que las autoridades accionadas no renovaron el registro mercantil de la empresa mientras pendía la resolución de los recursos contra la medida cautelar sobre las cuotas sociales de la empresa. 31.
Advierte la Sala que no resulta posible imputar ese hecho al Estado, como pasa a verse. 32. El 16 de mayo de 2008 la Fiscalía 24 delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de la Dirección Nacional de Fiscalías – Unidad para la Extinción del Derecho de Dominio y Lavado de Activos, en el marco del proceso 5757 ED, dispuso iniciar la extinción de dominio de la Compañía Nacional de Pinturas EU, de propiedad de Ingrid Marcela Gutiérrez.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01143-01 (68806) Actor: Ingrid Marcela Gutiérrez Padilla Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación - SAE Referencia: Reparación directa 6 33. Con esta decisión decretó el embargo y la consecuente suspensión del poder dispositivo del 100% de las cuotas sociales que conforman la empresa8.
El mismo día, la fiscalía ordenó inscribir la medida ante la Cámara de Comercio de Bogotá9. 34. En este punto se hace necesario recordar que si bien la medida cautelar consistió en el embargo y la suspensión del poder dispositivo10 sobre las cuotas sociales, no se dispuso nada sobre bienes, establecimiento de comercio, negocios o haberes, en general, así que tal medida no implicaba que el titular de las cuotas sociales perdiera automáticamente todos sus derechos políticos frente a la sociedad como tampoco la propiedad de la misma, de manera que a cargo de la socia única recaía aún el deber de renovar la matrícula mercantil so pena de propiciar la sanción legal a que se refiere el parágrafo 1° del artículo 50 de la Ley 1429 de 2010. 35.
Reporta el expediente que contra la decisión del 16 de mayo de 2008 que dispuso el citado embargo, se interpusieron recursos que fueron resueltos en el 201311 y 201612, en el sentido de levantar las medidas cautelares que afectaban la empresa. Al paso que transcurrió el lapso para la resolución de aquellos recursos, el 12 de julio de 2015, la sociedad quedó en causal de disolución en atención a que la matrícula mercantil no había sido renovada desde el 200713. 36.
Sobre el particular, se tiene que el artículo 222 del Código de Comercio establece que, disuelta la sociedad, no podrá iniciar nuevas operaciones en desarrollo de su objeto y conservará su capacidad jurídica únicamente para los actos necesarios a la inmediata liquidación. De manera que ante la disolución de la empresa, el embargo de la cuotas sociales -o la falta del levantamiento de las mismas- no fue lo que propició que no se pudiera continuar con el curso normal de los negocios de la sociedad, pues fue la disolución como tal la que propició tal efecto. 37.
En ese contexto, la Sala no encuentra prueba de que las demandadas tenían la administración de la empresa –solo se decretó el embargo de las cuotas sociales- por lo que el tiempo destinado para levantar la medida cautelar no estaba en capacidad de incidir en la configuración del estado de disolución de la empresa, en la medida que ello obedeció de manera principal a la no renovación de la matrícula mercantil de parte de quien era titular de los derechos políticos sobre la empresa y como tal, interesada en la continuidad de sus negocios. 38.
En este punto resulta imperioso recordar que de conformidad con el artículo 19 del Código de Comercio los comerciantes tienen la obligación de inscribirse en el registro mercantil. Además, a la luz del artículo 3314 de la misma codificación deben 8 Fls 19-28 C2. 9 Fls 108-109 C2. 10 Artículo 83 del Código de Procedimiento Penal. 11 Fls. 29-56 C2. 12 Fls. 62-103 C2. 13 Situación que se evidencia en el certificado de existencia y representación legal (Fls 15-18 C1) 14 “La matrícula se renovará anualmente, dentro de los tres primeros meses de cada año. El inscrito informará a la correspondiente cámara de comercio la pérdida de su calidad de comerciante, lo mismo que cualquier cambio de domicilio y demás mutaciones referentes a su actividad comercial, a fin de que se tome nota de ello en el registro correspondiente.
Lo mismo se hará respecto de sucursales, establecimientos de comercio y demás actos y documentos sujetos a registro”. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01143-01 (68806) Actor: Ingrid Marcela Gutiérrez Padilla Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación - SAE Referencia: Reparación directa 7 renovarla anualmente. No obstante, de no hacerlo, sus sociedades quedarán disueltas y en estado de liquidación, y cualquier persona que demuestre un interés legítimo podrá solicitar a la Superintendencia de Sociedades que designe un liquidador en los términos previstos en el artículo 50 de la Ley 1429 de 2010 y sin perjuicio del régimen legal que permite enervar las causales de disolución y liquidación de la empresa. 39.
Así, ni el daño que se reclama ni el hecho dañoso, tienen correspondencia con el decreto y ulterior levantamiento de la medida o la demora en la resolución de recursos, por lo que se impone concluir que no hay relación con la mora que se le endilga a la fiscalía. 40. Dicho de otra manera, no es posible inferir la relación de causalidad entre el hecho dañoso que originó la presente acción (disolución y estado de liquidación de la sociedad) y conducta alguna -por acción u omisión- realizada por la Fiscalía General de la Nación, criterio que resulta indispensable para iniciar un examen de causalidad tendiente a la declaratoria de responsabilidad solicitada en la demanda. 41.
Así las cosas, en el caso concreto se está en presencia de una falta absoluta de causalidad entre el hecho dañoso y el daño que se reclama. 42. Las razones expuestas, imponen a la Sala la necesidad de revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. Condena en costas 43. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. 44.
El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas15 a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso y, además, que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 45. En ese sentido, se condenará en costas a la parte demandante, en tanto resultó vencida en el proceso.
En relación con las agencias en derecho, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere -numeral 4 del artículo 366 del CGP-. La norma vigente en materia de tarifas de agencias en derecho para la fecha en que se presentó la demanda es el Acuerdo PSAA16-10554 de 201616. 15 El artículo 361 del CGP establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. 16 ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites”.
“(…) “ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “(…)”. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01143-01 (68806) Actor: Ingrid Marcela Gutiérrez Padilla Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación - SAE Referencia: Reparación directa 8 46. Por consiguiente, la Sala fijará las agencias en derecho a favor de la entidad demandada la suma equivalente al 0.1% del valor de las pretensiones negadas -por primera instancia-, esto es, la suma $10’904.751,7717 y un (1) SMLMV por esta instancia. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem18. 47.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 3 de diciembre de 2021.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDENAR EN COSTAS, por ambas instancias, a la parte demandante, en favor de la entidad demandada. Para el efecto, las agencias en derecho se fijan por valor de diez millones novecientos cuatro mil setecientos cincuenta y un pesos con setenta y siete centavos m/cte $10’904.751,77 por la primera instancia y un (1) SMLMV por esta instancia. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF 17 Teniendo en cuenta que las pretensiones se estimaron en $10.904´751.772. 18 Conforme con el cual: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.