05001233300020160010301 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Temas: Régimen de transición de la Ley 33 de 1985 Decisión: Revoca sentencia de primera instancia, accede parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Sin condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA / LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de agosto de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión1, negó las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda2 2. La señora María Helena Zuluaga Gómez, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante COLPENSIONES: • Resolución 339795 del 4 de diciembre de 2013 por medio de la cual COLPENSIONES le negó a la demandante su solicitud de reliquidación 1 Con ponencia del magistrado John Jairo Álzate López.

Integraron la Sala también los magistrados Álvaro Cruz Riaño y Jorge Iván Duque Gutiérrez. 2 Folios 3 y siguientes. Expediente híbrido. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. • Resolución GNR 301189 del 28 de agosto de 2014 a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, confirmándola. • Resolución GNR 3869 del 8 de enero de 2015 mediante la cual COLPENSIONES negó su solicitud de reliquidación pensional. • Resolución GNR 146424 del 19 de mayo de 2015 con la cual COLPENSIONES desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión. • Resolución VPB 56486 del 12 de agosto de 2015, por medio de la cual se resolvieron los recursos de apelación interpuestos contra las Resoluciones 301189 de 28 de agosto de 2014 y 146424 de 19 de mayo de 2015. 3.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones- y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- que le reliquiden la pensión de jubilación a partir del 1.º de marzo de 2000, sobre el 75% del promedio del salario devengado por ella durante el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados en ese periodo, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1848 de 1969. 4.

Que se ordene el reajuste de la prestación reconocida con base en el IPC desde la fecha de adquisición del derecho, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 178 del CCA, junto con el pago de los intereses moratorios y se condene costas y agencias en derecho. 2.1. Hechos que fundamentan la demanda. 5. La señora María Helena Zuluaga Gómez laboró como empleada pública en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, de forma continua entre el 22 de enero de 1968 y el 29 de febrero de 2000 y su último cargo desempeñado fue el de profesional de ingresos públicos II. 6.

Mediante Resolución núm. 1128 del 15 de febrero de 2001, el Instituto de Seguros Sociales –ISS– le reconoció la pensión de jubilación por reunir los requisitos legales conforme a lo dispuesto en el Decreto 3135 de 1968, al establecer que a la entrada en vigor de la Ley 33 de 1985, contaba con 15 años de servicios, es decir, con 50 años de edad y 20 de servicios, pero en cuanto a la liquidación se acudió a lo establecido en la Ley 100 de 1993, artículo 36, inciso 3.°.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 7. A través de petición de 18 de diciembre de 2012 le solicitó a Colpensiones la reliquidación de la pensión con el promedio del salario devengado durante el último año de servicios y la inclusión de todos los factores salariales devengados. 8.

Mediante la Resolución GNR 339795 del 4 de diciembre de 2013 COLPENSIONES negó la reliquidación con base en que debía aplicarse a su caso la Ley 100 de 1993 dado que en vigencia de esa norma adquirió el estatus pensional. 9. Contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y apelación; el primero fue resuelto mediante la Resolución GNR 301189 del 28 de agosto de 2014, con la que se confirmó la Resolución 339795 del 4 de diciembre de 2013. 10.

Dentro del término para que se resolviera el recurso de apelación, la demandante presentó otra solicitud el 25 de septiembre de 2014, que fue resuelta a través de la Resolución GNR 3869 del 8 de enero de 2015, con la cual se reliquidó la pensión de la demandante, sin embargo, al encontrarse que la suma obtenida era menor a la que ella ya devengaba a título de pensión, se decidió mantener lo dispuesto en la Resolución 1128 del 2001. 11.

La accionante interpuso el recurso de reposición y en subsidio, el de apelación, en contra de la Resolución GNR 3869 del 8 de enero de 2015. El primero fue resuelto mediante la Resolución GNR 146424 del 19 de mayo de 2015. 12. Posteriormente mediante la Resolución VPB 56486 del 12 de agosto de 2015, Colpensiones resolvió los recursos de apelación interpuestos, confirmando las decisiones recurridas.

Esto con base en que la entidad había perdido competencia, en virtud del fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral, donde se pronunció sobre la reliquidación de la pensión de la demandante. 13. Según lo indicó la apoderada, el proceso que se surtió ante la justicia ordinaria laboral, versó sobre la reliquidación de la pensión de la demandante, teniendo en cuenta el cálculo del ingreso base de liquidación con la totalidad de factores devengados, actualizados con el IPC, teniendo en cuenta como IBL el promedio de lo devengado en el tiempo que le hubiere hecho falta para completar la pensión, mientras que en el presente caso se pidió la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante con la inclusión de lo devengado por ella durante el último año de servicios, pero teniendo en cuenta el Decreto Reglamentario 3135 de 1968. 2.2.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. 14. Como concepto de violación, la demandante argumentó que COLPENSIONES desconoció el artículo 53 de la Constitución Política y los artículos 21, 36 y 150 de Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 la Ley 100 de 1993, 27 del Decreto 3135 de 1968, 73 del Decreto 1848 de 1969, 45 del Decreto 1045 de 1978, la Ley 33 de 1985 y los Decretos 1042 de 1978 y 1158 de 1994. 15.

Según lo explicó en el concepto de violación COLPENSIONES incurrió en violación directa a la ley y falsa motivación. 16. Esto por cuanto COLPENSIONES pasó por alto que la accionante cumplió 15 años de servicio antes de la entrada en vigor de la Ley 33 de 1985, dado que ingresó a laborar el 22 de enero de 1968 a la DIAN. 17. Por ello pese a que consolidó su derecho pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993 tiene derecho a que le apliquen las normas anteriores como son la Ley 6ª de 1945 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. 2.3.

Contestación de la demanda. 2.3.1. La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES3, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 18. Para ello precisó que COLPENSIONES no tenía la obligación de reliquidar la pensión de la señora María Helena Zuluaga Gómez, en tanto esta había sido debidamente liquidada conforme a las normas que rigen la materia 19.

Además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional señala que los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a que se les apliquen las normas pensionales anteriores en relación con la edad, el tiempo de cotización o servicios prestados y el monto de la pensión (tasa de reemplazo), pero las demás disposiciones a aplicar son las contenidas en el sistema general de pensiones. 20.

Según lo sostuvo, en este caso se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que la demandante ya había presentado demanda de proceso ordinario laboral de conocimiento del Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín bajo el radicado 05001- 31-05-010-2004-00502-00, cuyos hechos y pretensiones eran los mismos que los del proceso bajo estudio. 21.

Finalmente solicitó que, en caso de acceder a las pretensiones de la demanda, se dé aplicación al fenómeno de la prescripción trienal. 3 Fs. 107 y s.s. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 22.

Formuló las excepciones de «cosa juzgada», «inexistencia de la obligación para COLPENSIONES de reliquidar la mesada pensional de la parte demandante conforme a todos los factores salariales devengados en el último año de servicios», «falta de causa para pedir», «improcedencia de los intereses de mora del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 e indexación», «cumplimiento de las obligaciones a cargo de Colpensiones», «cobro de lo no debido», «prescripción», «pago y/o compensación». 2.3.2.

La Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-4 contestó la demanda a través de apoderado judicial, quien indicó que se oponía a la prosperidad de las pretensiones al considerar que la pensión de jubilación fue liquidada en debida forma. 23. Según lo indicó en este caso se produjo el fenómeno de la cosa juzgada dado que la señora Zuluaga Gómez ya había presentado demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral por los mismos hechos ante el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín que negó sus pretensiones a través de sentencia del 12 de julio de 2007, que además, fue confirmada por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral y, la Corte Suprema de Justicia decidió no casar la sentencia proferida por la anterior Corporación. 2.3.3.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado5 intervino para señalar que no se debía acceder a la reliquidación de la mesada pensional con el promedio de lo devengado en el último año de servicios y tampoco incluir los factores salariales sobre los cuales no se realizó ningún aporte. 2.4. Sentencia de primera instancia6. 24.

A través de la sentencia de 10 de agosto de 2022 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión decidió negar las pretensiones de la demanda y abstenerse de imponer condena en costas. 25. De acuerdo con lo señalado en la fijación del litigio, estimó que la controversia se centraba en determinar si ocurrió la cosa juzgada y si la demandante tenía derecho a la reliquidación pensional por la inclusión de la totalidad de los factores devengados por ella en el último año de prestación de servicios, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018. 26.

Luego de examinar las sentencias proferidas en la jurisdicción ordinaria en el proceso identificado con el radicado 5001-131-05-010-2004-00502-00, el Tribunal Administrativo de Antioquia determinó que en ese caso se solicitó la reliquidación de la pensión de la demandante teniendo en cuenta todos los factores salariales 4 Folios 119 y s.s. 5 Expediente digitalizado primera instancia. Proceso hibrido. 6 Folios 250 y s.s. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 por ella solicitados durante el tiempo que le faltaba para adquirir el derecho pensional de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; empero en el presente caso lo solicitado por la accionante es la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados por ella en el último año de prestación de servicios de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1848 en 1969; por tanto existía diferencia en el objeto con lo cual no se encontraba configurado el fenómeno de la cosa juzgada. 27.

Posteriormente se refirió a la posición asumida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 dentro del expediente 52001-23-33-000-2012-0143-01, de la que indicó que, constituye el precedente en la forma de liquidar el IBL de las pensiones del régimen de transición e hizo alusión a lo establecido por la Ley 33 de 1985 28. Luego de analizar el acervo probatorio, señaló que, al momento de adquirir el estatus pensional, la demandante tenía derecho a la aplicación del régimen de transición establecido en el parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, que establece que los empleados oficiales que, a la fecha de la vigencia de dicha ley, hubieren cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, continuarían aplicándose las disposiciones sobre la edad de jubilación que regía con anterioridad a dicha norma y, como para el 13 de febrero de 1985, la actora tenía 17 años de servicio al Estado, tenía derecho a pensionarse a la edad de 50 años dado que le era aplicable el régimen de transición frente a la edad, como se indicó en la Resolución núm. 1128 del 15 de febrero de 2001 que le reconoció el derecho a la pensión. 29.

Por tanto, no le resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 2.° del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, que establece que quienes hubieren cumplido 20 años de labor continua o discontinua como empleados oficiales y que se encontraren retirados del servicio, tendrían derecho cuando cumplieran 50 años, si eran mujeres, a una pensión de jubilación reconocida y pagada conforme a la totalidad de las disposiciones que regían al momento del retiro, toda vez que, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, la demandante solo tenía 17 años de servicio. 30.

En consecuencia, estimó que se debía aplicar lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que fue en vigencia de esta norma que ella adquirió el estatus de pensionada. Así mismo, los factores que se tuvieron en cuenta al momento de liquidar la pensión fueron los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, como se indicó en las resoluciones demandadas, razón por la cual negó las pretensiones de la demanda.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2.5. Recurso de apelación.7 31. El apoderado de María Helena Zuluaga Gómez insistió en que hay lugar a la reliquidación pensional solicitada en la demanda, pues lo contrario sería desconocer que la accionante tenía un derecho adquirido mediante las Leyes 6ª de 1945, 4ª de 1966 y los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, normas que establecieron el régimen que se debía aplicar a los servidores públicos y que se encontraban vigentes para el año 1999 fecha en la cual presentó su solicitud pensional. 32.

Por tanto, esas eran las normas aplicables, haciendo la salvedad, que para esa fecha no había sentencia unificadora jurisprudencial, con lo cual a la demandante se le afectó el debido proceso y se le ocasionó un agravio frente a la pensión que debía percibir para el año 1999 fecha de la solicitud pensional. 33. Asimismo, para el año de 1988 ya tenía 20 de años de servicio continuos y la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario 1160 de 1989, exigían para esa fecha, que el empleado tuviera ese tiempo de servicio para acceder a la pensión, por lo que solamente le faltaba la edad, por tanto, ella ya tenía un derecho adquirido, que no podía ser desconocido por una ley posterior. 34.

En consecuencia, la pensión debió ser reconocida y pagada con las normas que más la favorecieran, con el fin de que prevaleciera el principio de progresividad, que supuestamente es uno de los pilares fundamentales de la ley de seguridad social, además las reformas pensionales no pueden ser retroactivas (D. 2527/2000), y al aplicar la ley en la pensión de mi representada, efectivamente se está desconociendo esa prohibición. 35.

Finalmente explicó que debe tenerse en cuenta que la demandante es una adulta mayor, de más de 73 años, que debe depender de su pensión, e incluso, debe atender todas las necesidades básicas de un hijo que padece enfermedades que lo imposibilitan valerse por sí mismo; además, la reliquidación de su pensión no es una dadiva, sino que, por el contrario, es el ahorro de toda su vida laboral por 32 años de trabajo y dedicación al Estado. 2.6.

Trámite correspondiente a la segunda instancia 2.6.1. En la segunda instancia tanto las partes como el agente del Ministerio Público guardaron silencio8. 7 Folios 263 y s.s. del expediente e índice 44 de la primera instancia. 8 De conformidad con informe secretarial que obra en el índice 10 del aplicativo SAMAI. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. 36. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 37. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante; en el caso de la referencia, se observa que únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, razón por la cual la competencia se encuentra limitada a los argumentos expuestos en el mencionado recurso. 3.2.

Manifestación de impedimento presentada por el consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez. 38. El consejero de Estado doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez manifiesta11 encontrarse impedido para conocer del presente asunto, por estar incurso en la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 141 del Código General del Proceso, toda vez, en calidad de magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia, hizo parte de la Sala de Decisión que discutió y aprobó la sentencia de primera instancia objeto del recurso de apelación. 39.

Al respecto, el numeral 3.° del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece: «3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.

Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno». 40. A su turno, el artículo 141 numeral 2.° del Código General del Proceso consagra como causal de recusación: 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» 11 Índice 18, aplicativo SAMAI, segunda instancia. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 «2.

Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.» 41. Es de resaltar que, dada la taxatividad y el carácter restrictivo de dichas causales, nada excusa al juez para abstenerse de cumplir los deberes que la ley le asigna.

Por la misma razón, la motivación o los hechos que llevan al funcionario judicial a declarar el impedimento deben enmarcarse con toda precisión en alguna de ellas, lo cual obedece, además, a la especificidad con que se encuentran definidas en la norma. 42. Ahora bien, analizada la causal esgrimida y los argumentos del impedimento manifestado, esta Sala de decisión lo encuentra fundado, dado que, dentro del proceso del epígrafe, en el curso de la primera instancia, el Doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez, hizo parte de la Sala de Decisión que profirió la sentencia de primera instancia que debe examinarse en esta oportunidad, situación que se encuadra dentro de las situaciones descritas en el artículo 141.2 del CGP, razón suficiente para entender que el objeto del presente litigio compromete su imparcialidad al momento de resolver el asunto. 43.

Así las cosas, se declarará fundado el impedimento manifestado por el doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez y se le separará del conocimiento del asunto de la referencia. 3.3. Problema Jurídico. 44. Corresponde a la Sala de Subsección establecer si la demandante puede ser beneficiaria de la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, por ser beneficiaria del régimen de transición del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985? 3.4.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 3.4.1. Reconocimiento y liquidación de pensiones con el régimen de transición establecido en la Ley 33 de 1985. 45. Para poder establecer con claridad la forma en que deben liquidarse las pensiones de quienes se encuentran en el régimen de transición de la Ley 33 de 1985 debemos referirnos al contexto sobre las normas anteriores aplicables en materia pensional: 46.

La Ley 6 de 194512, en el artículo 17, previó una pensión de jubilación para los empleados oficiales al alcanzar los 50 años de edad y 20 de servicios continuos o 12 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 discontinuos, equivalente a las 2/3 partes del promedio de los sueldos devengados en el último año de servicio, en los siguientes términos: «ARTICULO 17.

Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: […] b) Pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero haya llegado o llegue a cincuenta (50) años de edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo, equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales devengados, sin bajar de treinta pesos ($ 30) ni exceder de doscientos pesos ($ 200) en cada mes.

La pensión de jubilación excluye el auxilio de cesantía, menos en cuanto a los anticipos, liquidaciones parciales o préstamos que se le hayan hecho lícitamente al trabajador, cuya cuantía se irá deduciendo de la pensión de jubilación en cuotas que no excedan del 20% de cada pensión. […]». 47. Dicha norma fue modificada por el artículo 3.° de la Ley 65 del 20 de diciembre de 194613, en los siguientes términos: «ARTICULO 3o.

La pensión mensual vitalicia de jubilación de que trata el inciso b) del artículo 17 de la Ley 6a. de 1945 será equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio.» 48. Asimismo, el artículo 4.° de la Ley 4ª de 196614, modificó el literal b) del artículo 17 de la Ley 6 de 1945, de la siguiente manera: «Artículo 4º.- A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.» 49.

Posteriormente, el Decreto Ley 3135 de 196815 definió que los servidores públicos tendrían derecho a una pensión de jubilación cuando acumularan 20 años de servicio y cumplieran 50 años de edad para las mujeres o 55 para los varones; prestación que sería liquidada en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. 50.

La aludida disposición reconoció un régimen de transición para aquellas personas que al momento de la entrada en vigencia del decreto tuvieran 18 años de servicio, para aplicarles las normas anteriores sobre edad de jubilación. Esto en los siguientes términos: «ARTÍCULO

27. PENSIÓN DE JUBILACIÓN O VEJEZ. El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la 13 Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras disposiciones. 14 Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones. 15 Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 edad de 55 años si es varón o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia o de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio.

No quedan sujetas a esta regla general las personas que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción y que la ley determine expresamente.

PARÁGRAFO 1 o. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a pensión de jubilación o vejez sólo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro o más horas. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro; el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley.

PARÁGRAFO 2 o. Para los empleados y trabajadores que a la fecha del presente Decreto hayan cumplido diez y ocho años continuos o discontinuos de servicios continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad al presente Decreto. […]16». (subrayas fuera de texto original) 51. El Decreto 1848 de 1969, en los artículos 68 y 73 reiteró los requisitos señalados en la norma anterior y en relación con la liquidación de la mesada precisó lo siguiente: «ARTICULO

73. CUANTÍA DE LA PENSIÓN. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin.» 52.

En cuanto al ingreso base de liquidación, el artículo 45 del Decreto 1045 del 15 de julio de 197817 señaló: «ARTICULO

45. DE LOS FACTORES DE SALARIO POR LA LIQUIDACIÓN DE CESANTÍA Y PENSIONES. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; 16 Derogado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985. 17 Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 k. La prima de vacaciones; l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll.

Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968.» 53. Ahora bien, la Ley 33 de 1985 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público» en su artículo 1.° dispuso que el régimen pensional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que sirvan o haya servido 20 años continuos o discontinuos y lleguen a la edad de 55 años, tendrán derecho al pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio: «Artículo 1.

El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. […]». 54.

Esta norma (artículo 1.°) estableció un régimen de transición, en sus parágrafos 2.° y 3.°: «Artículo 1º. […] Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley.

Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro.

Parágrafo 3º. En todo caso, los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta Ley».

(Se resalta) 55. De la interpretación literal de la norma se extraen tres escenarios: i) El primer escenario es para los empleados oficiales que a la fecha de la entrada en vigencia de la ley18 hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio. A ellos se les continuarán aplicando las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la ley. ii) El segundo escenario.

Para quienes a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 contaban con 20 años de servicios, pero se hallen retirados del servicio. En ese caso la misma norma (Ley 33) establece la edad pensional (50 años de edad para las mujeres y 55 años de edad para los hombres) y tanto tasa de reemplazo, como factores salariales corresponderían a los establecidos en las normas que regían al momento del retiro.

Por tanto, se debe acudir a las normas anteriores a la Ley 33 de 1985, pues exige que el empleado se haya retirado antes de la entrada en vigencia de la Ley. iii) Tercer escenario. Quienes a la fecha de entrada en vigencia de la norma hayan cumplido los requisitos para pensionarse, se aplicarán las normas anteriores. 56. En este punto debe recordarse que un régimen de transición pensional permite que se regule una determinada situación de acuerdo con las normas anteriores en cuanto a todos o algunos de los aspectos correspondientes a edad, tiempo de servicio, monto o ingreso base de liquidación. 57.

De acuerdo con lo anterior es evidente que los escenarios segundo y tercero remitieron a la aplicación de las normas anteriores a la entrada Ley 33 de 1985. 58. Empero, el primero de los escenarios descritos, que es el que nos ocupa19, correspondiente a los empleados oficiales que a la fecha de la entrada en vigencia de la ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, el Legislador de 1985 salvaguardó el requisito de la edad con la cual sus beneficiarios podían consolidar el estatus, esto es, 50 años de edad para las mujeres y 55 para los hombres y, en los demás aspectos del derecho pensional impuso obligatoriamente la aplicación de las condiciones que se introducían con las Leyes 33 y 62 de 1985.

Esto es: 18 13 de febrero de 1985. 19 La demandante acreditó más de 15 años de servicios a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, pues ingresó a la Dian desde el 22 de enero de 1968 según certificación expedida por la DIAn visible a folios 90 y 91 del expediente. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 • El reconocimiento y pago «de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75 %) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio»20. • Los factores que enlistó la Ley 62 de 1985 que conformarían la base de liquidación de los aportes a efectuar, esto, en los siguientes términos: «Artículo 1°.

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». (Resalta la Sala). 59. Ahora, es importante precisar que la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido diferentes posiciones al respecto, frente a quienes se encuentran en el primer escenario de la transición de la Ley 33 de 1985, descrito en precedencia: (i) Tesis amplia.

Aplicación de normas anteriores a la Ley 33 de 1985. 60. Por una parte, sostuvo que se aplicaba el artículo 27 del Decreto 3135 de 1968 a los beneficiarios del primer inciso21 del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985 en cuanto a la edad y la liquidación pensional. De esta manera quedó expuesto en sentencia del 3 de junio de 201022: «En el presente caso, para el 13 de febrero de 1985, fecha en que entró en vigencia la Ley 33 de 1985, el señor Jaime Severo Torres Morales contaba con más de 15 años de servicios (fl. 2), es decir que en cuanto a la edad lo gobierna el régimen anterior establecido en el Decreto Ley 3135 de 1968.

A pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, considera la Sala que en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable al demandante. De no hacerse así, se desconocería el principio mínimo fundamental consagrado en el artículo 53 de la Carta Política que establece la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho». 20 Artículo 1.° de la Ley 33 de 1985. 21 «Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley». 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2010, radicación: 25000- 23-25-000-2001-2014-01 (1183-07), demandante: Jaime Severo Torres Morales Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 61.

Igualmente en sentencia de 31 de enero de 2019 la Subsección A23 de la Sección Segunda de esta Corporación, frente al caso de un pensionado que acreditó 15 años de servicio a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, pero consolidó el derecho pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, consideró que era dable remitirse al Decreto 1045 de 1978.

Esto señaló: «[…] para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el 1 de abril de 1994, el señor Pablo Emilio Flórez González ya había cumplido 50 años de edad24, pues no se discute que nació el 3 de octubre de 194325 y más de 20 de servicios, dado que tampoco se controvierte que laboró para el INCORA desde el 26 de julio de 196626.

Igualmente, se advierte que el demandante era beneficiario del régimen de transición previsto por la Ley 33 de 1985, pues tenía más de 15 años de servicio para su entrada en vigencia, lo cual no se afecta por el hecho de que la prestación hubiera sido reconocida en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, que de acuerdo con el análisis efectuado en precedencia su pensión debía regirse por la Ley 6 de 1945 y no las reglas y subreglas definidas para los beneficiarios del régimen de transición de la mencionada Ley 100 de 1993 en la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado27.

Así las cosas, se observa que el acto de reconocimiento, Resolución 01344 del 29 de junio de 1999, fue expedido de acuerdo con la normativa que regía la situación del señor Pablo Emilio Flórez González, tal y como se desprende de su contenido, tal y como se anotó previamente. Sin embargo, la liquidación de la mesada debía tener en cuenta los factores salariales que el servidor devengó durante el último año de servicios, en los términos del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, aspecto en relación con el cual, del análisis de los documentos aportados al plenario, se evidencia que la prima de navidad no fue incluida en la liquidación de la prestación, como lo indicó la sentencia de primera instancia, emolumento que debió ser tenido en cuenta para el cálculo de la mesada. […]». 62.

En esa línea, en sentencia de 21 de febrero de 2019 de la Sección Segunda, Subsección A, dictada dentro del proceso 73001-23-33-000-2014-00637-0128 se indicó lo siguiente: «[…] En conclusión, de conformidad con el régimen de transición establecido por la Ley 33 de 1985 en el inciso 1 del parágrafo 2 de su artículo 1, si para el 13 de febrero de 1985, fecha en la cual cobró vigencia dicha ley, el empleado oficial ha reunido los 15 años de servicios continuos o discontinuos, se tiene que es destinatario de la pensión de jubilación de conformidad con lo ordenado por el literal b) del artículo 17 de la Ley 6 de 1945, es decir con el cumplimiento de 50 años de edad y 20 años de servicios continuos o discontinuos, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el 23 Con ponencia del consejero William Hernández Gómez. 24 Los cumplió el 3 de octubre de 1993. 25 Así se indica en la parte considerativa de la Resolución 01344 del 29 de junio de 1999 (ff. 35 a 38). 26 Ibidem. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, actor;

Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 28 Con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 último año de servicio, y con los factores salariales contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. […] Del estudio de la anterior documental lo primero que se evidencia es que si el accionado laboró al servicio del Estado desde el 15 de marzo de 1965 hasta el 31 de diciembre de 1971, es decir por espacio de 6 años, 15 días, y luego desde el 2 de febrero de 1972 hasta el 15 de agosto de 1986, que corresponde a 14 años, 6 meses, 13 días; es indudable que el 2 de febrero de 1981 cumplió 15 años de servicios; lo que se traduce en que de conformidad con el inciso 1 del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 es beneficiario del régimen de transición que esta ley consagra que a su turno remite a la aplicación de la Ley 6 de 1945, con lo que es destinatario de los factores de salario contemplados por el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, y en consecuencia, no es beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Así se tiene que, le asiste la razón al tribunal cuando ordenó: la reliquidación de la pensión de jubilación del accionante con base en el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios «esto es, el sueldo básico, los gastos de representación, los viáticos, la doceava parte de las primas, junto con la respectiva actualización» a partir del 4 de abril de 2009 por prescripción, porque elevó la petición reliquidatoria el 4 de abril de 2012; con las diferencias debidamente actualizadas que por concepto de dichos factores resulten a favor del accionante; y negó la inclusión de la bonificación por dirección, porque en efecto no se encuentra consagrada como factor de liquidación por el Decreto 1045 de 1978».

(Resalta la Sala). (ii) Tesis restrictiva. Aplicación de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 201829. 63. Según esta tesis, a quienes se encuentren en el primer escenario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 se les deben aplicar las pautas de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, como se aprecia en la sentencia de 18 de febrero de 2021 de esta Subsección30 donde se citaron anteriores pronunciamientos31 de la Corporación: «Ahora bien, el conflicto se suscita por la forma cómo se debe aplicar el régimen de transición al que alude el artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, es decir, conforme a la interpretación literal de la norma según la cual se garantiza el acceso a la prestación con la edad regulada en la norma anterior, o, por el contrario, si se debe emplear el régimen anterior en su integridad.

Según esta última posición, las personas beneficiadas con la transición regulada en el inciso primero del parágrafo 2.º del artículo 1.º de la Ley 33 de 1985 tendrían derecho a pensionarse en los términos del Decreto 3135 de 1968, es decir, con 20 años de servicio al Estado ya fueran continuos o discontinuos; 55 años de edad en el caso de los hombres y 50 en el de las mujeres; en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. 29 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 28 de agosto de 2018, expediente radicado núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01. 30 Con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas.

Radicado 70001-23-33-000-2015-00018-01 (4064-16). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 10 de diciembre de 2020, radicados i) 25000 23 42 000 2014 01163 02 (2354-2019) y ii) 05001 23 33 000 2015 00255 01 (1659-2016), M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 El anterior criterio en un primer momento fue acogido por la sentencia del 16 de diciembre de 200932 al considerar lo siguiente: «El artículo 1°, parágrafo 2 ibídem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones contenido en la Ley 6ª de 1945[…] Posteriormente, esta Corporación en sentencia del 4 de agosto de 2010 había unificado su posición,33 en el sentido de indicar que al momento de efectuar el reconocimiento pensional a favor del empleado, se deben tener en cuenta, además de los factores mencionados, aquellos que constituyen salario, independientemente de la denominación que reciban, es decir, los «[…] que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio […]», y no solamente los descritos en la norma antes mencionada.

Sin embargo, en la sentencia de unificación del 28 agosto de 2018,34 se modificó la posición adoptada por la Sección Segunda para acoger el planteamiento de la Corte Constitucional,35 en cuya jurisprudencia destacó la relación de correspondencia entre las cotizaciones efectuadas durante la vida laboral al Sistema General de Seguridad Social con la finalidad de no desconocer el principio de solidaridad y sostenibilidad financiera en esta materia, y se fijó como subregla que los factores salariales a incluirse en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los cuales se efectuaron aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, al sostener lo siguiente: […] Conforme a lo expuesto, si bien la reciente sentencia a la que se alude se pronunció sobre la forma en que debe aplicarse el régimen de transición regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la subregla allí contenida sobre los factores salariales que se deben incluir en el IBL pensional debe ser extendida al caso de las personas beneficiarias de la Ley 33 de 1985 porque, precisamente, hace referencia directa a la forma en que debe interpretarse el artículo 3.° ibidem, modificado por la Ley 62 de 1985, esto es, a la taxatividad de los factores computables en materia pensional. […]».

(Resalta la Sala). 64. Bajo ese criterio, se han proferido otras decisiones al interior de esta Sección, en las que se han aplicado las pautas de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 201836, como son, entre otras, las sentencias de 10 de diciembre de 2020, dictada dentro del proceso radicado 25000-23-42-000-2014-01163-0237. 65.

Al respecto, como ya se explicó en precedencia, al analizar los diferentes 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 33 Consejo de estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente radicado núm. 25000- 23-25-000-2006-07509-01(0112-09), Demandante: Luis Mario Velandia. 34 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 28 de agosto de 2018, expediente radicado núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01 35 C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras. 36 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 28 de agosto de 2018, expediente radicado núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01. 37 Con ponencia del consejero William Hernández Gómez.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 escenarios que se suscitan en virtud del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, se tiene que, frente al caso de los empleados púbicos que a la entrada en vigencia de la misma hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, la ley en cita remite a la aplicación de normas anteriores frente al requisito de la edad y en los demás aspectos del reconocimiento pensional mantuvo las pautas vertidas en la Ley 33, sometiendo a los beneficiarios de ese primer escenario a la tasa de reemplazo, monto, periodo base de liquidación y factores allí establecidos pues no realizó ninguna remisión a normas anteriores. 66.

Estima la Sala que no es acertado aplicar la tesis amplia y con ello, las normas anteriores a los beneficiarios del primer escenario de transición de la Ley 33 de 1985, salvo en lo concerniente a la edad, toda vez que se ha superado con creces el criterio, según el cual, en virtud de un régimen de transición en materia pensional debe aplicarse la norma anterior en su integridad.

Por tanto, como la Ley 33 de 1985 únicamente salvaguarda el requisito de la edad a la luz de las normas anteriores, en los demás aspectos del reconocimiento pensional debe acudirse a sus disposiciones, así como a la Ley 62 de 1985, modificatoria de la Ley 33 de 1985. 67. En ese mismo sentido, tampoco es acertado aplicar la tesis restrictiva a los beneficiarios del primer inciso38 del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, pues el hecho de consolidar el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, no la excluye de los efectos jurídicos del primer régimen de transición que les cobijó y que les confirió la posibilidad de pensionarse conforme a las pautas allí indicadas. 68.

Además, es evidente que la sentencia de unificación de 28 de agosto de 201839 se refirió exclusivamente al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, donde fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».

(Negrilla de la Sala). 69. A esta regla de unificación se arribó, como propósito planteado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, cuando a través de auto de 29 de agosto de 2017 decidió avocar conocimiento del proceso con fines de unificación cuando señaló: « […] Será entonces esta Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de 38 «Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley». 39 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 28 de agosto de 2018, expediente radicado núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01 Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Estado la que, a través de un juicio ponderativo de los principios que han sido prevalecidos en cada una de las Corporaciones, decida, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, juez natural del tema laboral público, cuál será la interpretación que de manera unánime daba darse al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. […]». 70.

De acuerdo con lo expuesto, no es posible dar aplicación a las subreglas de unificación allí establecidas para los beneficiarios del primer inciso40 del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, comoquiera que su situación no hace parte del objeto de unificación allí expresado. 71. En virtud de lo anterior, como quedó visto, lo procedente es aplicar una tesis intermedia de interpretación normativa, que delimita el asunto en los precisos términos establecidos por el legislador de 1985 y que cuando analizó el primer escenario (primer inciso41 del parágrafo 2 del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985) dispuso para sus beneficiarios la aplicación de la edad establecida en las normas anteriores, pero en los demás aspectos del reconocimiento pensional se remitió a la taxatividad de sus disposiciones. 3.5.

Caso concreto 3.5.1. Edad y tiempo de servicios: • En este caso se tiene que a folio 90 fue aportada certificación proferida por la DIAN, que acredita la calidad de empleada pública de la demandante, cuando señaló que su último cargo desempeñado fue el de profesional en ingresos públicos II, nivel 31, grado 22, entidad en la que laboró desde el 22 de enero de 1968 hasta el 29 de febrero de 2000, es decir por más de 32 años de servicios.

Allí se indicó que nació el 30 de abril de 1949. • En los folios 86 al 89 se aportaron los certificados de factores salariales devengados por la demandante durante su vinculación con la DIAN entre marzo de 1999 y diciembre de 2000. Estos son: sueldo, incremento por antigüedad, factor individual, factor plural, factor nacional, recargo nocturno, horas extras diurnas y nocturnas ordinarias y festivas, prima de vacaciones, bonificación por servicios, «bonificación recreación», «diferencia horas extras» y prima de servicios. • En el folio 91 se aporta el certificado de información laboral de la demandante. 40 «Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley». 41 «Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 3.5.2. Actuación Administrativa y decisiones de la jurisdicción ordinaria laboral: • En los folios 15 al 17 se aportó la Resolución GNR 339795 del 4 de diciembre de 2013 mediante la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación a la demandante. • En los folios 18 al 19 se aportó la Resolución GNR 301189 del 28 de agosto de 2014 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición en contra de la Resolución GNR 339795 del 4 de diciembre de 2013. • En los folios 20 al 21 se aporta la Resolución GNR 3869 del 8 de enero de 2015 por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación a la demandante. • En los folios 23 al 25 se aporta la Resolución GNR 146424 del 19 de mayo de 2015 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición en contra de la Resolución GNR 3869 del 8 de enero de 2015. • En los folios 27 al 32 se aporta la Resolución VPB 56486 del 12 de agosto de 2015 por medio de la cual se resolvieron sendos recursos de apelación interpuestos en contra de la Resolución GNR 339795 del 4 de diciembre de 2013 y de la Resolución GNR 3869 del 8 de enero de 2015. • Entre los folios 48 y hasta el 52 se aporta copia de la demanda interpuesta ante la jurisdicción ordinaria laboral por parte de la señora María Helena Zuluaga Gómez. • En los folios 53 al 66 se aporta copia de la sentencia del 12 de julio de 2007 proferida por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín en el proceso con radicado 5001-131-05-010- 2004-00502-00. • De los folios 67 al 84 se aporta la providencia del 14 de febrero de 2012 proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, en el expediente núm. 41070 mediante la cual decidió no casar la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín. 3.6.

Análisis de la Sala. 72. En primer lugar, es preciso indicar que en efecto la accionante es beneficiaria del régimen de transición del inciso 1.° del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985,42 toda vez que, al 13 de febrero de 1985 había trabajado más de 15 años al servicio del Estado. 73. Empero, para esa fecha no se había retirado del servicio, pues ello ocurrió el 29 de febrero del año 2000, por lo que estaba cobijada por el citado el régimen de transición, frente al requisito de la edad, con lo que debía acreditar 50 años. 74.

Por ello, pese a que consolidó el derecho pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993 (el 30 de abril de 1999) estaba amparada por el régimen de transición 42 Es decir, que la transición aplicable a su caso, salvaguardó únicamente el requisito de la edad. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 previsto en el primer inciso43 del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985. 75.

En consecuencia, si bien frente a la edad se aplican normas anteriores, en cuanto a los demás aspectos del derecho pensional debe atenderse a las previsiones de la misma Ley 33 de 1985. Es decir, que se debe reconocer la pensión de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75 %) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio y atender a los factores que enlistó la Ley 62 de 1985 que conformarían la base de liquidación de los aportes a efectuar, esto, en los siguientes términos: «Artículo 1°.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 76. En ese sentido, no le son aplicables la regla y subreglas indicadas por el Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 201844, que se refieren al IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 77.

Por lo anterior es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de lo devengado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período, que se encuentren establecidos en la Ley 62 de 1985, que modificó la Ley 33 de 1985, y no conforme lo previsto en el Decreto 1848 de 1969, como lo pretendió la parte actora. 78.

En este caso, a partir de las pruebas recaudadas se colige que, través de la Resolución núm. 1128 del 15 febrero de 2001, que obra en el CD aportado de antecedentes administrativos (folio 1 b), se evidencia que la pensión de jubilación en lo que se refiere a la edad y al tiempo de servicios, fue reconocida de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 3135 de 1968 que exigía como requisito 20 años de servicios personales al Estado y 50 años de edad, es decir, se respetó el tiempo de servicios y la edad en el reconocimiento de la pensión de la actora. 79.

En cuanto al ingreso base de liquidación acudió a las previsiones del artículo 43 «Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley». 44 Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 36 de la Ley 100 de 1993, con una tasa de reemplazo del 75%, sin señalar el periodo base de liquidación, ni los factores que incluyó: 80.

Es de advertir entonces, que la señora Zuluaga Gómez tiene derecho, a que la pensión se liquide atendiendo a lo devengado en el último año prestación de servicios y la inclusión de los factores devengados por ella como son: asignación básica, la prima de antigüedad, los dominicales y feriados; las horas extras; bonificación por servicios prestados y el trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. 81.

De acuerdo con esto, se impone revocar la sentencia del 10 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que negó las súplicas de la demanda. 82. En su lugar se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a COLPENSIONES reliquidar la pensión de jubilación atendiendo a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985.

En este sentido, para el cálculo del monto pensional, la tasa de reemplazo corresponderá al 75% y el IBL al promedio de lo devengado en el último año de servicios anterior (comprendido entre el 29 de febrero de 1999 y el 28 de febrero de 2000), incluyendo como factores salariales la asignación básica, la prima de antigüedad, los dominicales y feriados, las horas extras, la bonificación por servicios prestados y el trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. 83.

Esto a partir del día 1.º de marzo de 2000 pero con efectos fiscales a partir del 18 de diciembre de 2009, por prescripción trienal, dado que el 18 de diciembre de 2012 elevó la solicitud de reliquidación pensional, como se indica a folio 15 en la Resolución GNR 339795 de 4 de diciembre de 2013. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 84.

Las sumas a reconocer deberán ser actualizadas a la fecha de la liquidación de la pensión. Así entonces, para efecto del ajuste de la condena, el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh), que es la diferencia dejada de percibir por el demandante por concepto de pensión de jubilación desde la fecha en que ésta se hizo exigible hasta la ejecutoria de la presente sentencia, con inclusión de los reajustes legales correspondientes a dicho período, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que se ejecutoríe esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que se causó el derecho). 85.

Además, por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada pensional, comenzando desde la fecha de su causación y para las demás mesadas teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. 86. Es de señalar que sobre los factores sobre los cuales no se hayan realizado aportes COLPENSIONES realizará los correspondientes descuentos en la suma que le corresponda a la demandante, sobre el retroactivo resultante.

En todo caso COLPENSIONES reliquidará la pensión y podrá repetir contra la DIAN, entidad vinculada al proceso, en el porcentaje que le corresponda como empleador. Los valores sobre los aportes deberán ser actualizados. 3.7. Condena en costas 87. En el caso concreto, pese a que prospera el recurso de apelación no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la accionada.

Esto comoquiera que, en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en estos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, no puede observarse dicha situación, sino que al contrario, se advierte que la entidad acudió en su defensa a argumentos jurídicos debidamente sustentados y. por ende no se condenará en costas en esta instancia. 88.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO.- DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero de Estado doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia de 10 de agosto de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión negó las súplicas de la demanda presentada por la señora María Helena Zuluaga Gómez, contra la Administradora Colombiana de Pensiones, por las razones expuestas en esta providencia. TERCERO.- DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 339795 del 4 de diciembre de 2013, GNR 301189 del 28 de agosto de 2014, GNR 3869 del 8 de enero de 2015, GNR 146424 del 19 de mayo de 2015, Resolución VPB 56486 del 12 de agosto de 2015, a través de las cuales COLPENSIONES le negó a la demandante María Helena Zuluaga Gómez su solicitud de reliquidación pensional y se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos, conforme a la Ley 33 de 1985.

CUARTO. - Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones, a reconocer y pagar la pensión de jubilación de la señora María Helena Zuluaga Gómez, de acuerdo con lo previsto por las Leyes 33 y 62 de 1985. Para el cálculo del monto pensional, la tasa de reemplazo corresponderá al 75% y el IBL al promedio de lo devengado en el último año de servicios -29 de febrero de 1999 y el 28 de febrero de 2000-, incluyendo como factores salariales la asignación básica, la prima de antigüedad, los dominicales y feriados, las horas extras, la bonificación por servicios prestados y el trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

Tales dineros deberán serán actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, a partir del 1.º de marzo de 2000 pero con efectos fiscales a partir del 18 de diciembre de 2009, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia. QUINTO.- Las sumas que se paguen en favor de la demandante se actualizarán en la forma como se indica en la parte considerativa, a la fecha de la liquidación de la sentencia, de acuerdo con el régimen general y se aplicarán sobre las mismas los reajustes de ley.

SEXTO. - COLPENSIONES, deberá repetir en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, a fin de solicitar el reembolso de las cotizaciones sobre los factores sobre los cuales no se hayan realizados aportes en pensión, de forma actualizada. En todo caso, se autoriza al mentado fondo, descontar de los valores adeudados a la demandante en virtud de la condena, los saldos pendientes parciales o totales en su contra si existen por concepto de aportes a pensión que en la proporción como trabajadora le correspondía efectuar sobre los factores que se ordena incluir en la liquidación pensional, igualmente, de forma actualizada.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00103-01 (0651-2023) Demandante: María Helena Zuluaga Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 SÉPTIMO.- La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.

OCTAVO. - Sin condena en costas, según las consideraciones expresadas en este fallo. NOVENO.- Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Impedido JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.