CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega Demandado: Ministerio de Defensa- Policía Nacional Referencia: Reparación directa - CCA TEMAS: RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD POR DAÑOS CAUSADOS POR ASPERSIÓN CON GLIFOSATO - La posición de la Corporación se ha orientado por analizar los daños ocasionados por el uso del glifosato, en primer lugar, desde la óptica de la falla del servicio y, en segundo, desde una de atribución objetiva, por el riesgo que la actividad genera frente al medio ambiente.
NEXO CAUSAL – Necesidad de acreditar la relación entre el daño y la actividad riesgosa para atribuir responsabilidad a la Administración. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Defensa- Policía Nacional contra la sentencia del 4 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Los días 14 de noviembre de 2009 y 25 de agosto de 2010, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional llevó a cabo aspersiones aéreas con glifosato en el municipio de El Playón, Santander, como parte del programa de erradicación de cultivos ilícitos. Según la demanda, estas aspersiones afectaron los cultivos de maracuyá, papaya, yuca, plátano, maíz, cítricos, tomate y aguacate, de propiedad de José del Carmen García Ortega.
Por esta razón, el 14 de diciembre de 2009 y el 14 de noviembre de 2010, el señor García Ortega presentó quejas ante la Dirección de Antinarcóticos, en las que solicitó una compensación económica por los daños que había sufrido. No obstante, mediante autos del 17 y 20 de diciembre de 2010, la entidad declaró improcedente las solicitudes y ordenó archivar las reclamaciones.
El demandante considera que el Ministerio de Defensa – Policía Nacional es patrimonialmente responsable por los daños causados a sus cultivos de maracuyá, mandarina, cacao, plátano y aguacate, pues alega que dichas Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 2 plantaciones fueron destruidas como consecuencia de la fumigación aérea con glifosato.
El Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el daño era atribuible al Ministerio de Defensa- Policía Nacional, dado que en el expediente obraban medios de prueba que permitían estructurar una prueba indiciaria, a partir de la cual era posible establecer el nexo de causalidad entre la actividad desplegada por la Administración y el daño sufrido por los accionantes.
Esta decisión fue apelada por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 10 de abril de 20121, José del Carmen García Ortega, mediante apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra el Ministerio de Defensa - Policía Nacional, para que fuera declarado patrimonialmente responsable por los daños ocasionados a sus cultivos de maracuyá, mandarina, cacao, plátano y aguacate, con ocasión de aspersiones aéreas con glifosato en el municipio de El Playón, Santander.
En consecuencia, solicitó condenar a la entidad demandada a pagar: i) por daño emergente, la suma de $23.787.500; y ii) por lucro cesante, la suma de $754.441.685. Como antecedentes fácticos, el demandante narró que, Lorenzo García Blanco, era propietario de la finca “La Negreña”, ubicada en el municipio de El Playón, Santander. Señaló que en dicho predio cultivaba maracuyá, papaya, yuca, plátano, maíz, cítricos, tomate y aguacate; productos que constituían el sustento económico suyo y de su familia.
Afirmó que los días 14 de noviembre de 20092 y 25 de agosto de 2010, en el marco del programa para la erradicación de cultivos ilícitos, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional realizó aspersiones aéreas con glifosato en el municipio de El Playón, las cuales, según indicó, afectaron sus cultivos. Manifestó que el 14 de diciembre de 2009 y el 14 de noviembre de 2010 presentó quejas ante la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, con el propósito 1 Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI.
Cuaderno 1, Fl. 57 a 66. 2 Mediante auto del 14 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda por caducidad en relación con los perjuicios derivados de la aspersión de glifosato del 14 de noviembre de 2009 y la admitió respecto de los ocasionados por la aspersión del 25 de agosto de 2010. Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI.
Cuaderno 1, Fl. 76 a 81. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 3 de obtener una compensación económica por la afectación causada a sus plantaciones. Asimismo, sostuvo que, mediante autos del 17 y 20 de diciembre de 2010, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional declaró improcedente las compensaciones referidas y ordenó el archivo de los reclamos.
Por esta razón, la parte demandante considera que el Ministerio de Defensa – Policía Nacional es patrimonialmente responsable por los daños ocasionados a sus cultivos de maracuyá, mandarina, cacao, plátano y aguacate, sembrados en la finca “La Negreña”, pues alega que dichas plantaciones fueron destruidas como consecuencia de la fumigación aérea con glifosato. 2.
Contestación 2.1. El Ministerio de Defensa- Policía Nacional guardó silencio. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia 3.1. La parte demandante3 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 3.2. El Ministerio de Defensa - Policía Nacional4 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no se acreditó que las aspersiones con glifosato hubieran afectado los cultivos del demandante y que, en todo caso, no obraba en el expediente prueba alguna que demostrara los perjuicios reclamados. 3.3.
El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 4 de noviembre de 20215 el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que, si bien no obraba prueba técnico-científica que confirmara que la afectación de los cultivos del actor se hubiese producido por la aspersión con glifosato, el acervo probatorio contenía medios “idóneos, concurrentes y pertinentes” que permitían estructurar una prueba indiciaria, a partir de la cual era posible establecer el nexo de causalidad entre la actividad peligrosa desplegada por la entidad demandada para erradicar cultivos ilícitos y el daño antijurídico sufrido por el demandante.
En la parte resolutiva condenó al Ministerio de Defensa - Policía Nacional a pagar, por lucro cesante, la suma de $171.678.947 a favor de José del Carmen García Ortega. 3 Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. PDF - Alegatos de conclusión aportados por el apoderado de la parte demandante. Fl. 3 a 10. 4 Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI.
PDF - Alegatos de conclusión aportados por el apoderado de la Policía Nacional. Fl. 3 a 12. 5 Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. PDF- Sentencia de primera instancia. Fl. 1 a 20. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 4 5. Apelación 5.1. El Ministerio de Defensa - Policía Nacional6 presentó recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, solicitando negar las pretensiones de la demanda.
En la alzada adujo que el demandante carecía de legitimación en la causa por activa, pues no acreditó la posesión sobre la finca “La Negreña”. Asimismo, indicó que el medio de control estaba caducado, dado que la aspersión con glifosato se había realizado el 14 de noviembre de 2009 y la demanda solo se había presentado hasta el 10 de abril de 2012.
Señaló que no obraba prueba alguna que acreditara que la afectación de los cultivos del demandante se hubiese ocasionado por la aspersión con glifosato realizada en el municipio de El Playón7. 6. Alegatos de conclusión en segunda instancia 6.1. El Ministerio Público8 señaló que José del Carmen García Ortega no estaba legitimado en la causa por activa, por cuanto no acreditó ser propietario de la finca “La Negreña” ni demostró tener un interés legítimo que le permitiera ejercer la acción de reparación directa. 6.2.
La parte actora y la parte demandada guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES La Sala seguirá el siguiente orden para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional: (1) presupuestos procesales, (2) problema jurídico, (3) hechos probados, (4) caso concreto, (5) conclusión y (6) costas. 1.
Presupuestos procesales 1.1. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el 6 Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. PDF - Recurso de apelación presentado por la entidad demandada. Fl. 3 a 16. 7 Es pertinente precisar que, aunque en el recurso se incluye un acápite cuyo título alude a la falta de estructuración de los elementos del daño antijurídico, lo cierto es que en su contenido no se desarrollan cuestionamientos específicos sobre la caracterización o existencia del daño alegado.
Por el contrario, los argumentos allí expuestos se enmarcan dentro de la discusión sobre la inexistencia del nexo causal y la falta de responsabilidad del Estado. En ese contexto, no se formula un reparo autónomo respecto del daño como elemento estructural de la responsabilidad extracontractual, de modo que las afirmaciones incluidas en dicho apartado deben entenderse como complementarias al reproche principal del recurrente frente a la imputación del hecho dañoso. 8 Exp. 2012-00477-01, índice No. 15 de SAMAI.
Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 5 conocimiento del presente asunto, según lo previsto en el artículo 829 del Código Contencioso Administrativo (CCA), estatuto vigente a la fecha de presentación del escrito introductorio, porque se demanda la responsabilidad extracontractual de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional10.
Igualmente, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 4 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dada la vocación de doble instancia del proceso, debido a que la cuantía excedió los 50011 SMLMV, en concordancia con los artículos 12912 y 132, numeral 613, del CCA. 1.2.
El medio de control de reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato o a un acto administrativo, en los términos del artículo 8614 del CCA.
En el presente caso el medio de control de reparación directa ejercido por la parte actora es adecuado, por cuanto se reclama la reparación de un daño por hechos imputables al Ministerio de Defensa - Policía Nacional15. 9 “Artículo 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley. Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional.” 10 El Ministerio de Defensa- Policía Nacional es un organismo del sector central de la administración pública nacional y pertenece a la Rama Ejecutiva (artículo 115 de la Constitución Política).
El Decreto 1686 de 1997 fusionó unas dependencias de la Policía Nacional del Ministerio de Defensa Nacional. 11 La pretensión mayor de la demanda se estimó en $754.441.685, por concepto de perjuicios materiales, monto que supera los 500 SMLMV para el año 2012 —fecha de presentación de la demanda—, cuando el SMLMV estaba fijado en $566.700. 12 “Artículo 129.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.” 13 Artículo 132.6 De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.” 14 “Artículo 86.
La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa […]”. 15 Cabe anotar que una postura minoritaria en la Sección Tercera considera que el medio de control procedente para reclamar este tipo de daños es el de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminado a controvertir la legalidad del acto administrativo a través del cual se niega Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 6 1.3.
En el caso de marras la demanda fue ejercida en tiempo, pues fue presentada dentro del término de dos (2) años previsto en el artículo 136 del CCA16, para formular pretensiones en reparación directa, toda vez que: (i) en el presente asunto la demanda se sustenta en los perjuicios que habría sufrido la parte actora con la afectación de sus cultivos de maracuyá, mandarina, cacao, plátano y aguacate, en el municipio de El Playón, como consecuencia de una aspersión aérea con glifosato;
(ii) la aspersión aérea con glifosato frente a la cual se admitió la demanda se realizó el 25 de agosto de 2010 (hecho probado 3.3.); (iii) el 9 de noviembre de 2011 los accionantes presentaron solicitud de conciliación, la cual se declaró fallida el 31 de enero de 201217; y (iv) la demanda se presentó el 10 de abril de 201218. Aunque en la alzada se alegó la caducidad del medio de control con fundamento en que la aspersión con glifosato se efectuó el 14 de noviembre de 2009, lo cierto es que dicho aspecto fue resuelto en el auto admisorio del 14 de septiembre de 201219, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó las pretensiones relacionadas con los perjuicios que pudieron ocasionarse con dicha fumigación y sólo admitió aquellas que perseguían perjuicios por la que tuvo lugar el 25 de agosto de 2010.
Estudiar este aspecto en sede de apelación vulneraría el derecho de defensa de los demandados, quienes desde que comenzó el proceso comprendieron que dicho aspecto quedó excluido de la litis. 1.4. Frente a la legitimación en la causa de las partes que integran la litis, esto es, de un lado, José del Carmen García Ortega, y de otro, el Ministerio de Defensa- Policía Nacional, se advierte lo siguiente: (i) Contrario a lo afirmado en la alzada, José del Carmen García Ortega es la persona sobre quien recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimado en la causa por activa, pues demostró ser quien desarrollaba la actividad agrícola en el predio "La Negreña" y, en consecuencia, ser el directamente afectado con la aspersión con glifosato que, según se alega, afectó los cultivos.
Si bien el inmueble es de propiedad de Lorenzo García Blanco, se acreditó que los cultivos que allí se encontraban fueron sembrados y cultivados por el demandante (hechos probados 3.5., 3.6., 3.7., 3.10. y 3.11.), lo que le la compensación económica reclamada por el afectado con la fumigación con glifosato (Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de julio de 2021, Rad. 43590; sentencia del 8 de noviembre de 2021, Rad. 66022; sentencia del 23 de abril de 2021, Rad. 52001-23-33- 000-2014-00209-01 AG).
No obstante, la Sala no acoge este criterio, entre otras razones, por cuanto: (i) el trámite administrativo no obedece a un juicio de responsabilidad; (ii) en ese evento la fuente del daño estaría dada por el acto administrativo y no por el hecho de la Administración; y (iii) la compensación excluiría la posibilidad de una reparación integral del daño. 16 “Artículo 136.8 La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. […]” 17 Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI.
Cuaderno 1, Fl. 52 a 56. 18 Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 57 a 66. 19 Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 76 a 81. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 7 otorga un interés legítimo para reclamar una indemnización por los daños que estos sufrieron.
Así, fue él quien formuló la queja ante la Dirección Nacional de Estupefacientes (hecho probado 3.5.), participó en los consejos de seguridad convocados por la Alcaldía de El Playón con ocasión de las operaciones de aspersión con glifosato desarrolladas en la zona (hecho probado 3.4.), y fue reconocido por la UMATA como el titular de los cultivos ubicados en la finca “La Negreña” (hecho probado 3.12.).
De igual forma, en el marco del trámite administrativo adelantado ante la Dirección Nacional de Estupefacientes, con el fin de obtener una compensación económica por la aspersión con glifosato realizada el 25 de agosto de 2010, fue el señor José del Carmen García Ortega quien identificó el predio “La Negreña” y suministró las coordenadas geográficas necesarias para la verificación técnica de la operación, según consta en el auto 7336 del 20 de diciembre de 2010 (hecho probado 3.11.).
Además, todas las comunicaciones derivadas de dicho trámite fueron dirigidas directamente a su nombre, sin que se advierta controversia sobre su condición de explotador agrícola ni sobre la titularidad de las plantaciones (hechos probados 3.7., 3.9., 3.10. y 3.11.). En ese contexto, y dada la ausencia de elementos que permitan considerar que se trataba de una actividad agrícola irregular, se concluye que José del Carmen García Ortega ostenta un interés directo y legitimo en relación con las pretensiones formuladas en el presente asunto, lo que lo habilita para solicitar el reconocimiento indemnizatorio por los daños alegados con ocasión de la aspersión aérea con glifosato del 25 de agosto de 2010.
(ii) La Nación está legitimada en la causa por pasiva y se encuentra debidamente representada por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional, en tanto está probado que el 25 de agosto de 2010 dicha entidad realizó operaciones de aspersión con glifosato en el municipio de El Playón, Santander (hecho probado 3.3.). 2. Problema jurídico De conformidad con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si la aspersión con glifosato realizada por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional el 25 de agosto de 2010 en el municipio de El Playón, Santander, ocasionó un daño a los cultivos del demandante, sembrados en la finca “La Negreña”. 3.
Hechos probados Examinado el acervo probatorio que reposa en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para dar respuesta al problema jurídico planteado en el presente asunto: Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 8 3.1. El 27 de diciembre de 199020, Lorenzo García Blanco adquirió el inmueble “La Negreña”, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 300-178794, con una extensión de 37 hectáreas, ubicado en el municipio de El Playón, Santander. 3.2.
En dicho predio, durante los años 2009 y 2010, José del Carmen García Ortega cultivaba maracuyá, papaya, yuca, plátano, maíz, cítricos, tomate y aguacate21. 3.3. El 25 de agosto de 2010, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional realizó una aspersión con glifosato en el municipio de El Playón, Santander, en el marco del programa para la erradicación de cultivos ilícitos22. 3.4.
Dos días después, se realizó un consejo de seguridad en el que participaron el alcalde de El Playón, una delegada de la Secretaría de Agricultura, miembros de la Policía Nacional y los presidentes de las Juntas de Acción Comunal del municipio y de sus comunidades rurales. En dicha reunión varios agricultores del municipio de El Playón y sus alrededores manifestaron que la aspersión con glifosato, realizada el 25 de agosto de 2010, había afectado sus cultivos23-24. 3.5.
El 14 de septiembre de 2010, se presentó una queja ante la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional por los daños ocasionados a los cultivos del señor José del Carmen García Ortega, como consecuencia de la aspersión con glifosato realizada el 25 de agosto del mismo año. La queja fue tramitada a través del alcalde del municipio de El Playón, quien diligenció y firmó el formulario correspondiente con los datos del señor García Ortega25. 3.6.
Mediante Oficio No. 445 del 22 de septiembre de 2010, el Coordinador Agrícola del ICA Seccional Santander respondió una solicitud presentada por la Personería Municipal de El Playón en relación con los presuntos daños ocasionados por aspersiones con glifosato en los cultivos de las fincas “San Martín” y “La Negreña”. En dicho documento, el funcionario indicó que el ICA no realizaba análisis de laboratorio para la detección de trazas de agroquímicos.
No obstante, precisó que ese instituto podía realizar una inspección visual del cultivo afectado con el fin de emitir un concepto técnico, siempre que dicha visita se 20 Escritura pública No. 528 y certificado de tradición del inmueble con número de matrícula inmobiliaria No. 300-178794. Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 8 a 10. 21 La actividad agrícola de José del Carmen García Ortega es referida en la queja que presentó el 14 de septiembre de 2010 ante la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Exp. 2012-00477- 01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 6 a 7. La constancia de la información fue emitida el 2 de agosto de 2011 por un ingeniero agrónomo de la UMATA, Ibidem. F. 51. 22 Acta del consejo de seguridad del 27 de agosto de 2010. Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 47. 23 Ibidem. 24 Formato de control de asistencia. Reunión presencial de las juntas de acción comunal del municipio de El Playón. Fl. 48, Cuaderno 1. 25 Formulario de recepción de quejas por presuntos daños causados en actividades agropecuarias licitas generadas en el marco del programa de erradicación de cultivos ilícitos con el herbicida glifosato.
Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 6 a 7. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 9 llevase a cabo dentro de los 30 días siguientes a la aplicación del herbicida, plazo en el cual era posible observar la sintomatología o los daños visibles en la planta26. 3.7.
Por auto No. 6331 del 4 de octubre de 2010, la Dirección Nacional de Antinarcóticos de la Policía Nacional admitió la queja radicada bajo el No. 13932, presentada en representación de José del Carmen García Ortega por intermedio del alcalde del municipio de El Playón, con el fin de evaluar la procedencia de una compensación económica por la aspersión con glifosato realizada el 25 de agosto de 2010 sobre el predio “La Negreña”27. 3.8.
Posteriormente, el 9 de noviembre de 201028, José del Carmen García Ortega radicó un derecho de petición ante la Dirección Nacional de Antinarcóticos de la Policía Nacional, en el que reiteró su solicitud de ser indemnizado por los daños causados a sus cultivos de maracuyá, plátano, yuca, cacao, aguacate y mandarina, como consecuencia de la aspersión con glifosato realizada el 25 de agosto de 2010 sobre el predio “La Negreña”. 3.9.
Mediante auto No. 6759 del 11 de noviembre de 2010, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional decretó la apertura del período probatorio en el trámite adelantado a solicitud de José del Carmen García Ortega para evaluar la procedencia de una compensación económica por la aspersión con glifosato realizada el 25 de agosto de 201029. 3.10.
El 17 de noviembre de 2010, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional respondió el derecho de petición presentado el 9 de noviembre de 2010, señalando que las circunstancias de la aspersión con glifosato estaban siendo analizadas por un Comité Técnico Interinstitucional30. 3.11. Mediante auto No. 7336 del 20 de diciembre de 2010, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional negó la compensación económica solicitada por José del Carmen García Ortega31.
Fundamentó su decisión en que, conforme al concepto emitido por el Comité Técnico Interinstitucional y al estudio realizado por un miembro de la Comisión Interamericana para el Control y Abuso de Drogas (CICAD), no existía nexo de causalidad entre el daño reportado y la operación de fumigación, pues la aspersión se había realizado a una distancia superior a 1384 metros de la finca “La Negreña”. 26 Oficio No. 445 emitido por el ICA.
Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 35. 27 Auto No. 6331 del 4 de octubre de 2010. Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 27 a 28. 28 Derecho de petición presentado por José del Carmen García Ortega. Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 17. 29 Auto No. 6759 del 11 de noviembre de 2010.
Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 29 a 31. 30 Oficio No. 6805 emitido por la Dirección de Antinarcóticos. Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 18. 31 Auto No. 7336 del 20 de diciembre de 2010. Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 19 a 21. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 10 Adicionalmente, precisó que, conforme a los parámetros del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, establecidos en la Resolución No. 1054 de 2003 proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la operación de aspersión no podía haber causado daños a la distancia reportada.
En efecto, el Plan de Manejo Ambiental establecía que la deriva de los plaguicidas era de hasta 10 metros cuando se aplicaban por vía terrestre, y de un máximo de 100 metros cuando la aplicación era aérea; distancia muy inferior a los 1.384 metros que separaban la finca “La Negreña” del lugar de la fumigación. 3.12. El 2 de agosto de 2011, un ingeniero agrónomo de la UMATA certificó que la producción de los cultivos de maracuyá, plátano, maíz, cacao, aguacate, cítricos y yuca de José del Carmen García Ortega habían sido afectados por la aspersión aérea con glifosato realizada el 25 de agosto de 2010 por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional32. 4.
Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda, el Ministerio de Defensa - Policía Nacional señaló que el demandante carecía de legitimación en la causa por activa, pues no había acreditado la posesión sobre la finca “La Negreña”.
Asimismo, indicó que el medio de control estaba caducado, dado que la aspersión con herbicida glifosato se realizó el 14 de noviembre de 2009 y la demanda se presentó el 10 de abril de 2012. Finalmente, señaló que no obraba prueba en el plenario para acreditar que la afectación de los cultivos del demandante se había producido por la aspersión con glifosato realizada en el municipio de El Playón. Así pues, teniendo en cuenta que solo apeló la parte accionada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35733 del CPC, exclusivamente habrá lugar a resolver el asunto en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso.
Por lo anterior, a continuación se analizará si el Ministerio de Defensa - Policía Nacional es patrimonialmente responsable por la afectación de los cultivos de José del Carmen García Ortega - sembrados en la finca “La Negreña” - como consecuencia de la aspersión aérea con glifosato realizada el 25 de agosto de 2010. 32 Constancia emitida por un ingeniero agrónomo de la UMATA.
Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 51. 33 “Artículo 357. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.” Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 11 No se revisará si el demandante está legitimado en la causa por activa ni si el medio de control se ejerció en tiempo, pues ambos aspectos ya fueron resueltos previamente al examinar los presupuestos procesales del medio de control.
Asimismo, en lo que respecta al daño alegado por el demandante, consistente en la pérdida de los cultivos que estaba cosechando José del Carmen García Ortega en la finca “La Negreña” como consecuencia de la aspersión de glifosato que realizó la Policía Nacional el 25 de agosto de 2010, la Sala precisa que tampoco se estudiará si se encuentra acreditado, pues ello no fue objeto de la alzada, por lo que se estima que la accionada se encuentra conforme frente a lo resuelto en este punto. 4.1.
Análisis de la atribución de responsabilidad al Ministerio de Defensa - Policía Nacional por la afectación de los cultivos de José del Carmen García Ortega 4.1.1. Como el recurso de apelación se ciñó a controvertir la imputación del daño formulada en contra del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, corresponde establecer si la afectación de los cultivos de maracuyá, mandarina, cacao, plátano y aguacate, sembrados en la finca “La Negreña”, puede ser atribuida a la aspersión con glifosato que dicha entidad realizó el 25 de agosto de 2010.
Se anticipa que la conclusión a la que se arribará da cuenta de que el daño reclamado no es atribuible al Ministerio de Defensa - Policía Nacional, pues no se demostró que dicha entidad hubiese incurrido en irregularidades al realizar la aspersión con glifosato del 25 de agosto de 2010, ni se acreditó que la fumigación hubiese sido la causa de la afectación de los cultivos del demandante.
Para comenzar, es preciso señalar que, no obstante que el modelo de responsabilidad extracontractual del Estado colombiano no privilegió un título de imputación particular34, lo cierto es que actualmente la posición de la Corporación se orienta por analizar los daños ocasionados por el uso del glifosato, en primer lugar, desde la óptica de la falla del servicio35 y, en segundo, 34 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 13 de julio de 1993. Rad. 8163; Sentencia del 10 de marzo de 2011. Rad. 17783; Subsección A. Sentencia del 25 de julio de 2019. Rad. 50315. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad.: 29028; Sentencia del 9 de julio de 2021. Rad.: 43590; Subsección C, Sentencia del 3 de febrero de 2025, Rad.: 70775.
Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 12 desde una de atribución objetiva36, por el riesgo que la actividad genera frente al medio ambiente37. En ese contexto, se procederá a establecer si la afectación de los cultivos del demandante obedeció a una falla del servicio imputable a la entidad demandada y, en caso de que ello no se acredite, se examinará la atribución del daño bajo la égida de un título objetivo de imputación. 4.1.2.
Así pues, en primer lugar, debe señalarse que el literal g) del artículo 9138 de la Ley 30 de 198639 establece que es función del Consejo Nacional de Estupefacientes la destrucción de cultivos de marihuana, coca y demás plantaciones de las que puedan extraerse sustancias que generen dependencia, previa emisión de concepto favorable por parte de los organismos encargados de velar por la salud de la población. En desarrollo de esa función, la Resolución 001 de 199440, proferida por dicha entidad, extendió la aplicación del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato (PECIG) a cultivos distintos a la amapola, como la coca y el cannabis.
En esa misma línea, la Resolución 005 de 200041 asignó a la Policía Nacional, a través de la Dirección de Antinarcóticos, la responsabilidad de adelantar la erradicación de cultivos ilícitos. Para tal fin, y atendiendo las particularidades de cada caso, debía elaborarse un plan específico, concretado en una orden de servicio en la cual se definieran los lugares de aplicación, los recursos humanos a emplear, los equipos a utilizar y la conformación de un equipo científico asesor 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de noviembre de 2008, Rad.: 16741.
“[E]n todo caso, la falla probada del servicio constituye el régimen de responsabilidad general, y en los casos en que el asunto no pueda gobernarse bajo dicho título de imputación, se potenciará uno de responsabilidad distinta, y como quiera que en este caso, estamos en presencia de una actividad peligrosa (…) podría privilegiarse también la tesis del riesgo excepcional en caso de ser procedente.
En este marco de referencia, sin duda, será el juzgador en presencia de todos los elementos existentes el que determinará si finalmente se dan o no los presupuestos para resolver el asunto sometido a su conocimiento con fundamento en la teoría de la falla probada del servicio, tal y como sucedió en el caso concreto, pues, las distintas pruebas incorporadas y practicadas conducen a inferir la falla imputada a la administración” 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de junio de 2024.
Rad. 63022; sentencia del 13 de marzo de 2024. Rad. 48494; sentencia del 13 de marzo de 2024. Rad. 55437; Subsección B, sentencia del 20 de febrero de 2014. Rad. 29028. 38 “Artículo 91. G. Disponer la destrucción de cultivos de marihuana, coca, y demás plantaciones de las cuales se puedan extraer sustancias que produzcan dependencia, utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la preservación y equilibrio del ecosistema del país.” 39 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones” 40 “Extender y precisar las autorizaciones concedidas para la destrucción y erradicación de cultivos ilícitos en el País, a través de los medios idóneos prescritos al efecto (…)” 41 “Por medio de la cual se modifica la Resolución número 0001 del 11 de febrero de 1994.” Mediante la Resolución 001 de 1994, el Consejo Nacional de Estupefacientes “extendió y precisó las autorizaciones concedidas para la destrucción y erradicación de cultivos en el país, a través de los medios idóneos prescritos al efecto”.
Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 13 y coordinador de la misión42. En consonancia con lo anterior, el artículo 6°43 de dicha resolución creó el Comité Técnico Interinstitucional como órgano asesor de la Dirección Nacional de Estupefacientes para el desarrollo del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos44.
Adicionalmente, la Resolución No. 0017 de 200145 adoptó un procedimiento administrativo para la atención de las quejas presentadas por personas presuntamente afectadas por dicho programa, con el fin de garantizar la protección de sus derechos fundamentales. De manera complementaria, la Resolución 1054 de 200346 modificó la Resolución 1065 de 2001, ajustando las fichas del Plan de Manejo Ambiental presentadas por la Dirección Nacional de Estupefacientes para el programa de erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión aérea de glifosato47. 4.1.3.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que, además de los medios probatorios arrimados al proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en los hechos probados, obra en el plenario el dictamen pericial48 presentado el 22 de abril de 2015 por el perito avaluador Benjamín Medina Bernal, que tuvo por objeto determinar el “área de cultivo, cantidad de plantas sembradas, ubicación y localización de las plantas de cultivo, (…) y la estimación de los perjuicios 42 Artículo 5°.
Aclarar el numeral 3° de la Resolución 0001 de 1994, el cual quedará así: Planeamiento operacional La erradicación de los cultivos ilícitos será responsabilidad de la Policía Nacional, a través de la Dirección Antinarcóticos. Para el cumplimiento de esta función, empleará los recursos humanos y técnicos que permitan prevenir y minimizar los posibles daños que se puedan derivar de dicha actividad.
El cumplimiento de esta actividad obedecerá en cada caso, a la elaboración de un plan específico concretado en una Orden de Servicio que deberá contemplar, entre otros, los siguientes aspectos: Definición de los lugares de aplicación. Determinación de los recursos humanos a emplear (Policía Antinarcóticos). Determinación de los equipos a utilizar.
Composición del equipo científico asesor y coordinador de la misión.” 43 “Artículo 6°. El numeral 6° de la Resolución No. 0001 de 1994 quedará así: Créase el Comité Técnico Interinstitucional, como órgano Asesor de la Dirección Nacional de Estupefacientes, para el desarrollo del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos.” 44 Conforme a lo previsto en el artículo 3 de la Resolución 0013 de 2003 —vigente para la época de los hechos—, el Comité Técnico Interinstitucional estaba integrado por: i) el Director Nacional de Estupefacientes o su delegado, y un representante de cada una de las siguientes entidades: ii) Ministerio del Interior y de Justicia; iii) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; iv) Ministerio de Protección Social; v) Policía Nacional - Dirección de Antinarcóticos; vi) Procuraduría General de la Nación; vii) Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y viii) ICA 45 “Por el cual se adopta un procedimiento para la atención de quejas derivadas de los presuntos daños causados por la aspersión aérea con el herbicida glifosato dentro del marco de programa de erradicación de cultivos ilícitos.” 46 “Por la cual se modifica un Plan de Manejo Ambiental y se toman otras determinaciones”. 47 “Artículo 1.
Modificar las Resoluciones 1065 del 26 de noviembre de 2001 y 108 del 31 de enero de 2002 en el sentido de ajustar las fichas del Plan de Manejo Ambiental, presentadas por la Dirección Nacional de Estupefacientes, DNE, para la actividad denominada "Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con Glifosato" en el territorio nacional, en los términos y condiciones establecidos en los considerandos y en la parte resolutiva del presente acto administrativo.” 48 Dictamen pericial.
Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI. Cuaderno 1, Fl. 361 a 365. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 14 causados para los años 2009 y 2010”, en el predio “La Negreña”, ubicado en el municipio de El Playón. En el dictamen el perito señaló que “[E]n cuanto al estado de los cultivos, de la plantación no quedó ni rastro debido a la acción fulminante del herbicida aplicado, presumiblemente Glifosato, el cual, una vez cae sobre el follaje verde de cualquier planta, penetra (…) a todas las partes de la planta, causando la muerte total a la misma.
(…) Esto, de acuerdo con las características de desarrollo que presentan las malezas que allí se encuentran, malezas de más de tres (3) años de edad ”. Ahora bien, frente a la metodología empleada para la elaboración de la pericia, el perito avaluador aplicó el “método directo”, lo que implicó una visita al predio “La Negreña”, específicamente a las hectáreas donde se encontraban los cultivos afectados, la cual fue llevada a cabo el 13 de abril de 2015.
Según su concepto, la afectación de los cultivos se debía “posiblemente” a la aplicación de un herbicida o defoliante, conclusión que sustentó en las condiciones de desarrollo de la maleza, la cual, según su análisis, tenía una antigüedad superior a tres años. De esta manera, el perito concluyó que, de los cultivos del demandante, “no quedó ni rastro debido a la acción fulminante de un herbicida, presumiblemente glifosato”.
De acuerdo con lo expuesto, se advierte que en el caso de marras el dictamen pericial emitido por Benjamín Medina Bernal carece de eficacia probatoria, por cuanto no se desarrolló en los términos exigidos por el artículo 23749 del CPC. En efecto, sus conclusiones no resultan claras ni precisas, al no sustentarse en una evaluación detallada del estado fitosanitario de las plantaciones antes y después de la aspersión realizada el 25 de agosto de 2010.
Por el contrario, según lo manifestado por el ICA mediante Oficio No. 445 del 22 de septiembre de 2010 (hecho probado 3.6), las inspecciones visuales sobre cultivos afectados por aspersiones con glifosato deben realizarse dentro de los 30 días siguientes a la aplicación del herbicida, plazo en el que es posible identificar de forma confiable la sintomatología visible en las plantas presuntamente afectadas.
En ese sentido, la inspección visual que sirvió de base al dictamen rendido por el perito Benjamín Medina Bernal —practicada cuatro años y ocho meses después de la aspersión— carece de valor técnico suficiente para establecer con certeza un vínculo causal entre los daños observados en las plantaciones y la fumigación realizada el 25 de agosto de 2010.
Asimismo, se desestima la afirmación según la cual la presencia de maleza con “más de tres años de edad” permite inferir la aplicación de un herbicida, pues, 49 “Artículo 237.6. El dictamen debe ser claro, preciso y detallado; en él se explicarán los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones.” Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 15 como se explicó, además de que la aspersión tuvo lugar más de cuatro años antes de la visita del perito, no se identificaron con precisión las características de la maleza, ni se aportaron análisis de carácter científico que permitieran establecer su relación con la supuesta aplicación de glifosato.
Por lo tanto, su aparición pudo obedecer a múltiples factores distintos a la aspersión, como lo son, las condiciones climáticas, el manejo del suelo o la regeneración natural de la vegetación en la zona. Finalmente, se enfatiza que los dictámenes periciales deben estar debidamente fundamentados, ser claros, coherentes y sustentarse en razones técnicas y lógicamente expuestas50.
Bajo esta perspectiva, calificar como ‘posible’ o ‘presumible’ la relación entre la aspersión de glifosato y la afectación de las plantaciones de la finca “La Negreña” no resulta suficiente para generar certeza sobre la causa del daño. 4.1.4. Adicionalmente, en el expediente obra la constancia expedida el 2 de agosto de 2011 por un ingeniero agrónomo de la UMATA51, en la que certificó que la producción de los cultivos de maracuyá, plátano, maíz, cacao, aguacate, cítricos y yuca del demandante había sido afectada por las aspersiones aéreas realizadas por la Dirección de Antinarcóticos del Ministerio de Defensa Nacional los días 14 de noviembre de 2009 y 25 de agosto de 2010 (hecho probado 3.12.).
Ahora bien, aunque la UMATA, conforme al artículo 552 de la Resolución 0017 de 2001, puede participar en visitas de verificación dentro del trámite administrativo de quejas por aspersión, y según el artículo 353 de la Ley 607 de 50 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 11 de diciembre de 2024. Rad. 68928. 51 Constancia expedida por ingeniero agrónomo de la UMATA, Fl. 50, Cuaderno 1. 52 “Artículo quinto. verificación preliminar de los hechos materia de la queja.
Una vez recibida la queja por el Personero Municipal, éste solicitará inmediatamente al ICA y/o UMATA de la localidad, una visita de campo al lugar señalado en la queja, para realizar la verificación preliminar de los hechos objeto de la misma. De esa visita de campo se levantará un acta la cual se anexará a la queja para su remisión a la Dirección Nacional Estupefacientes”. 53 Artículo 3.
Definiciones: a) Asistencia técnica directa rural: El servicio de asistencia técnica directa rural comprende la atención regular y continua a los productores agrícolas, pecuarios, forestales y pesqueros, en la asesoría de los siguientes asuntos: en la aptitud de los suelos, en la selección del tipo de actividad a desarrollar y en la planificación de las explotaciones; en la aplicación y uso de tecnologías y recursos adecuados a la naturaleza de la actividad productiva; en las posibilidades y procedimientos para acceder al financiamiento de la inversión; en el mercadeo apropiado de los bienes producidos y en la promoción de las formas de organización de los productores.
También se podrá expandir hacia la gestión de mercadeo y tecnologías de procesos, así como a los servicios conexos y de soporte al desarrollo rural, incluyendo la orientación y asesoría en la dotación de infraestructura productiva, promoción de formas de organización de productores, servicios de información tecnológica, de precios y mercados que garanticen la viabilidad de las Empresas de Desarrollo Rural de que trata el artículo 52 de la Ley 508 de 1999 de las Empresas Básicas Agropecuarias que se constituyan en desarrollo de los programas de reforma agraria y en general, de los consorcios y proyectos productivos a escala de los pequeños y medianos productores agropecuarios, dentro de una concepción integral de la extensión rural.
(…)” Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 16 200054, tiene entre sus funciones la orientación agronómica a pequeños y medianos productores, la constancia aportada carece de sustento técnico que permita establecer cómo se identificaron los daños reportados, ni con base en qué elementos se concluyó que su causa fue la aspersión con el herbicida55.
En efecto, el documento no incorpora anexos técnicos, registros de visita, análisis fitosanitarios ni descripción metodológica alguna y, en general, no expone los criterios utilizados para concluir que las afectaciones reportadas fueron causadas por las aspersiones del 14 de noviembre de 2009 y del 25 de agosto de 2010. Su contenido se reduce a una apreciación general, sin respaldo verificable.
De este modo, la constancia no cuenta con el rigor técnico ni la idoneidad necesarios para ser considerada prueba suficiente del nexo entre las aspersiones y los daños alegados en los cultivos. 4.1.5. Por otro lado, obra en el expediente la queja formulada por José del Carmen García Ortega ante la Dirección Nacional de Estupefacientes de la Policía Nacional (hecho probado 3.5.), frente a la cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la compensación económica por los daños a sus cultivos, con base en la distancia existente entre el predio “La Negreña” y el área fumigada el 25 de agosto de 2010.
(hecho probado 3.11.). Según lo expuesto en el auto expedido el 20 de diciembre de 2010 por dicha entidad, que negó la compensación solicitada por el demandante (hecho probado 3.11.), con base en las coordenadas suministradas por el actor se conoció que la aspersión se llevó a cabo a una distancia de 1.384 metros del predio referido, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 1053 de 200356, según el cual “la aplicación de plaguicidas en zonas rurales no podrá efectuarse a menos de 10 metros en forma terrestre y de 100 metros para la aérea como franja de seguridad, en relación con cuerpos o cursos de agua, carreteras troncales, núcleos de población humana y animal, o cualquiera otra área que requiera protección especial” - y conforme a las recomendaciones establecidas en un concepto técnico elaborado por un miembro de la Comisión Interamericana para el Control y Abuso de Drogas (CICAD), así como en las conclusiones del Comité Técnico Interinstitucional.
Por consiguiente, la Dirección 54 Ley 607 de 2000. “Por medio de la cual se modifica la creación, funcionamiento y operación de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria, UMATA, y se reglamenta la asistencia técnica directa rural en consonancia con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.” 55 Al respecto ha señalado esta Sección: “No obstante, como se vio, de acuerdo con la Ley 607 de 2000, la UMATA presta el servicio de asistencia técnica directa rural, sin que haga parte de las funciones relacionadas con este encargo la expedición de certificaciones que versen sobre la existencia, ocurrencia ni valoración de perjuicios que estén relacionadas con las afectaciones ocasionadas por desastres naturales.” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de mayo de 2024, Rad. 64037. 56 “Considerando.
(…) Que el Decreto 1843 de 1991; reglamentario de la Ley 9° de 1979 en su artículo 87 consagra: “De franja de seguridad. La aplicación de plaguicidas en zonas rurales no podrá efectuarse a menos de 10 metros en forma terrestre y de 100 metros para la aérea como franja de seguridad, en relación con cuerpos o cursos de agua, carreteras troncales, núcleos de población humana y animal, o cualquiera otra área que requiera protección especial (…).” Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 17 Nacional de Estupefacientes advirtió que no existía un nexo de causalidad entre el daño reportado y la operación efectuada.
Al respecto, se destaca que dicha decisión se fundamentó en tres documentos, a saber: En primer lugar, en las conclusiones del “Comité Técnico Interinstitucional”, el cual, conforme a lo previsto en el artículo 357 de la Resolución 0013 de 200358 —vigente para la época de los hechos—, estaba integrado por: i) el Director Nacional de Estupefacientes o su delegado, y un representante de cada una de las siguientes entidades: ii) Ministerio del Interior y de Justicia; iii) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; iv) Ministerio de Protección Social; v) Policía Nacional - Dirección de Antinarcóticos; vi) Procuraduría General de la Nación; vii) Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y viii) ICA, y había señalado que “con base en el protocolo aprobado para la realización de la visita de verificación, se procedió a analizar (…) la ubicación del predio donde presuntamente ocurrieron los hechos, encontrándose que las operaciones de aspersión se realizaron a una distancia de 1384 metros de las coordenadas suministradas por el señor José del Carmen García Ortega”.
En segundo lugar, en un concepto técnico elaborado por un miembro de la Comisión Interamericana para el Control y Abuso de Drogas (CICAD), que daba cuenta que “en relación con los efectos colaterales que se puedan generar como consecuencia de la deriva máxima permisible en la aplicación del producto, se concluyó que en aquellos sitios donde la línea de aspersión se encuentra a una distancia superior a los 120 metros, no se debe efectuar la visita por cuanto no hay nexo de causalidad entre el daño reportado y las operaciones realizadas, por consiguiente no se pudo ocasionar algún tipo de daño sobre plantaciones legales en desarrollo de las operaciones de aspersión”.
Y, en tercer lugar, en lo dispuesto en la Resolución 1054 de 2003, que fijó el contenido del Plan de Manejo Ambiental, sobre el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con el Herbicida Glifosato (PECIG), el cual establecía, entre otros aspectos: i) la verificación y control de las operaciones de aspersión; ii) el monitoreo ambiental, relativo al estudio de la regeneración y dinámica ecológica de zonas asperjadas, así como la identificación de residuos de glifosato en el suelo; y iii) el cumplimiento de la franja de seguridad establecida en el artículo 57 “Artículo 3.
Créase el comité técnico interinstitucional para el desarrollo del PECING, como órgano asesor del Consejo Nacional de Estupefacientes. El comité estará integrado por el Director Nacional de Estupefacientes, o su delegado, quien lo presidirá, y un representante de las siguientes entidades: Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Protección Social, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Policía Nacional-Dirección Antinarcóticos, Procuraduría General de la Nación, Plan Colombia, Instituto Geográfico Agustín Codazzi-Laboratorio de Suelos, Instituto Colombiano Agropecuario y un Subdirector de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Los representantes o delegados de cada institución, deberán ser los responsables en cada una de las áreas cuyas funciones se relacionan con el desarrollo del PECING. A las sesiones del comité podrán ser invitados representantes del sector público y privado”. 58 “Por la cual se modifica un Plan de Manejo Ambiental y se toman otras determinaciones”.
Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 18 8759 del Decreto 1843 de 1991, según el cual la aplicación de plaguicidas por vía aérea no podrá efectuarse a menos de 100 metros de cuerpos o cursos de agua, núcleos de población humana o animal, o zonas que requieran protección especial.
Con base en estas consideraciones, se acoge la conclusión adoptada por la Dirección Nacional de Estupefacientes en el auto del 20 de diciembre de 2010, por cuanto se sustentó en el análisis realizado por un comité integrado por diversas entidades que actúan de manera autónoma, sin vínculos de subordinación o dependencia entre sí, lo que garantiza su imparcialidad; así como en los fundamentos de un concepto técnico que no fue rebatido dentro de este proceso y que permitió establecer que la aspersión se efectuó a una distancia superior al umbral técnico y normativo fijado como franja de seguridad, esto es, a 1.384 metros.
En esa misma línea, es pertinente señalar que el auto mencionado se aprecia como prueba válida, dado que fue expedido por la Dirección Nacional de Antinarcóticos y constituye un documento público, que se entiende auténtico, en los términos de los artículos 25160 y 25261 del CPC, por cuanto fue emitido por un funcionario en ejercicio de sus funciones y existe certeza sobre la identidad de la persona que lo profirió, no habiendo sido tachado de falso ni desconocido durante el proceso.
En este contexto, dado que la aspersión con glifosato del 25 de agosto de 2010 se realizó a 1.384 metros del predio “La Negreña”, conforme a lo dispuesto en la Resolución 1054 de 2003 y en el artículo 8762 del Decreto 1843 de 1979 — que 59 “Artículo 87. De la franja de seguridad. La aplicación de plaguicidas en zonas rurales no podrá efectuarse a menos de 10 metros en forma terrestre y de 100 metros para la aérea como franja de seguridad, en relación a cuerpos o cursos de agua, carreteras troncales, núcleos de población humana y animal, o cualquiera otra área que requiera protección especial (…)”. 60 “Artículo 251.
Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública.
Documento privado es el que no reúne los requisitos para ser documentos públicos.” 61 “Artículo 252. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad. (…).” 62 “Artículo 87.
De la franja de seguridad. La aplicación de plaguicidas en zonas rurales no podrá efectuarse a menos de 10 metros en forma terrestre y de 100 metros para el aérea como franja de seguridad, en relación a cuerpos o cursos de agua, carreteras troncales, núcleos de población humana y animal, o cualquiera otra área que requiera protección especial.
Por recomendación de los Consejos Asesores Seccional, Regional o específico y previa adopción de las autoridades de Salud, podrán incrementarse las dimensiones de la franja de seguridad teniendo en cuenta criterios técnicos tales como los siguientes: a) Características del plaguicida. Presentación, Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 19 prohíbe la aspersión aérea de plaguicidas a menos de 100 metros de cuerpos de agua, vías principales o zonas que requieren protección especial —, se concluye que la actuación de la entidad demandada se ajustó a los parámetros técnicos y normativos aplicables, sin que se advierta irregularidad alguna en su ejecución. Por lo tanto, aunque del auto No. 7336 del 20 de diciembre de 2010 (hecho probado 3.11.) se puede inferir, de forma genérica, que la entidad demandada admitió haber realizado la operación de aspersión con glifosato en el municipio de El Playón, Santander, e incluso en zonas cercanas a la finca "La Negreña"; la prueba técnica aportada al proceso indica que dicha operación se efectuó a una distancia de 1.384 metros de dicho predio.
En consecuencia, dicha inferencia no es suficiente para concluir que los cultivos de José del Carmen García Ortega fueron directamente afectados por dicha operación ni que en su ejecución se presentaron irregularidades. Por el contrario, el análisis conjunto de las pruebas obrantes en el expediente permite concluir que la entidad demandada cumplió con los requisitos exigidos para la realización de la aspersión, lo que descarta la configuración de una falla del servicio imputable al Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 4.1.6.
Ahora bien, como se mencionó anteriormente, es pertinente recordar que también es admisible analizar la imputación de los daños ocasionados por la aspersión con glifosato bajo el régimen de responsabilidad objetiva, en la medida que se trata de una actividad que comporta un riesgo para el medio ambiente63. Para ello, debe acreditarse la relación de causalidad entre el daño (afectación de los cultivos) y el hecho de la administración (aspersión con glifosato realizada el 25 de agosto de 2010)64, pues es necesario determinar quién y qué circunstancia desencadenó el curso causal de la afectación por la que se pretende una indemnización de perjuicios65.
Es que para que la pretensión de responsabilidad extracontractual por actividad riesgosa sea próspera, el demandante debe acreditar, además del daño cuyo resarcimiento persigue, que tal resultado tuvo por causa directa y adecuada aquella actividad imputable al demandado y de la que sobrevino la consecuencia lesiva, de lo cual se desprende que ausente la prueba de la relación de causalidad, las pretensiones estarían destinadas al fracaso.
Lo anterior, por cuanto, si bien al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de dosis, categoría toxicológica, modalidad de aplicación, formulación; y b) Clase de cultivo o explotación, lugar de aplicación y condiciones ambientales de la zona.” 63 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 20 de febrero de 2014.
Rad. 29028; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, ver entre otras: i) Sentencia del 17 de diciembre de 2018, Rad: 54756; ii) Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 48494; iii) Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 55437; iv) Sentencia del 22 de mayo de 2024, Rad: 63230; y v) Sentencia del 3 febrero de 2025, Rad: 70775. 64 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 23 de abril de 2021.
Exp. 52001-23-33-000-2014-00209-01 (AG). 65 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 20 de febrero de 2014, Exp. 29028. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 20 sustancias, ello no exime al demandante de acreditar tanto la existencia del daño como el vínculo entre este y la conducta activa u omisiva que se atribuye al demandado, en tanto elementos esenciales del juicio de imputación66.
De acuerdo con lo anterior, se reitera que en el presente caso se comprobó que, el 25 de agosto de 2010, la Policía Nacional llevó a cabo una operación de aspersión con glifosato en el municipio de El Playón, Santander (hechos probados 3.3. y 3.4.); que el demandante presentó una queja reclamando que sus cultivos fueron afectados por el herbicida (hechos probados 3.5. y 3.8.); y que la entidad demandada negó toda compensación, argumentando que los cultivos de José del Carmen García Ortega no pudieron resultar afectados por la fumigación, toda vez que la aspersión se realizó a 1.384 metros del predio “La Negreña”, superando así el límite de 120 metros fijado en el estudio de la Comisión Interamericana para el Control y Abuso de Drogas (CICAD) y en la Resolución 1054 de 200367 (hecho probado 3.11.).
Aunado a lo anterior, se advierte que en el plenario obra un dictamen pericial presentado por el perito avaluador Benjamín Medina Bernal68, que concluyó que los cultivos de José del Carmen García Ortega habrían sido afectados “posiblemente por la aplicación de un herbicida o defoliante” y que este herbicida era “presumiblemente glifosato”.
No obstante, como se vio, dichas afirmaciones, además de ser imprecisas por considerarse como una mera posibilidad, carecen de un respaldo técnico riguroso que las convierta en determinantes. Además, esta debilidad probatoria se ve acentuada por el hecho de que el dictamen fue elaborado el 13 de abril de 2015, más de cuatro años después de la aspersión, a pesar de que, conforme a lo manifestado por el ICA, este tipo de inspecciones debía efectuarse dentro de los 30 días siguientes a la aplicación del herbicida, plazo en el que resulta técnicamente posible identificar de forma confiable la sintomatología visible en los cultivos (hecho probado 3.6.).
Asimismo, se aportó al expediente la constancia expedida el 2 de agosto de 2011 por un ingeniero agrónomo de la UMATA (hecho probado 3.12), en la que se señala que la aspersión con glifosato - del 25 de agosto de 2010 - causó una afectación a las plantaciones del demandante. No obstante, esta constancia se limita únicamente a dicha afirmación, sin incluir explicación, soporte ni sustento alguno de ello, de modo que carece de un respaldo técnico que permita corroborar objetivamente su dicho, pues el ingeniero agrónomo que la suscribió no adjuntó documentación para acreditar aquello que aseveró. Finalmente, se acreditó que el Comité Técnico Interinstitucional, basándose en las coordenadas suministradas por el demandante, analizó la distancia entre el predio “La Negreña” y las líneas de aspersión y concluyó que la operación del 25 66 Véase, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021.
Rad. 52001-23-33-000-2014-00209-01(AG); Subsección B, sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad. 29028; Subsección C, sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad. 48494. 67 Resolución 1054 de 2003. “Por la cual se modifica un Plan de Manejo Ambiental y se toman otras determinaciones.” 68 Dictamen pericial. Exp. 2012-00477-01, índice No. 2 de SAMAI.
Cuaderno 1, Fl. 361 a 365. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 21 de agosto de 2010 se realizó a 1.384 metros de los cultivos del demandante. Así, al encontrarse el predio a más de 120 metros del área fumigada, no era posible sostener que los cultivos hubiesen sido afectados por el herbicida.
Esta conclusión fue acogida en el auto expedido el 20 de diciembre de 2010 por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional (hecho probado 3.11.) y su contenido no fue desvirtuado mediante otros medios de convicción. De tal suerte, se tiene que en el expediente no reposan elementos probatorios idóneos, concurrentes y pertinentes que permitan siquiera estructurar una prueba indiciaria capaz de sustentar la imputación al Estado bajo un título objetivo de atribución, pues los hechos acreditados en el proceso no resultan suficientes para inferir que la afectación de los cultivos del demandante se debió a la aspersión con glifosato realizada el 25 de agosto de 2010.
Debe recordarse que la conducta imputable a la demandada y el efecto adverso que de ella se deriva deben estar debidamente acreditados, porque el origen de la responsabilidad gravita en la atribución del daño. Entonces, para que la pretensión de responsabilidad extracontractual por una actividad riesgosa tenga vocación de prosperidad, el demandante debe acreditar, además del daño cuyo resarcimiento persigue, que tal resultado tuvo por causa directa y adecuada aquella actividad imputable a la demandada y de la que sobrevino la consecuencia lesiva, de lo que se desprende que ausente la prueba de la relación de causalidad, las pretensiones estarán destinadas al fracaso, tal y como ocurren en el presente caso.
Por demás, en el caso de marras, persiste la incertidumbre acerca del estado de los cultivos del demandante antes de la fumigación, lo que impide descartar otras posibles causas del deterioro, como la existencia de enfermedades o deficiencias en su mantenimiento. Si bien no puede desconocerse que la aspersión con glifosato constituye una actividad que conlleva riesgos para el ambiente y que los daños derivados de su ejecución son atribuibles al Estado, en tanto es quien la ejecuta, ello no implica prescindir de un análisis riguroso del nexo de causalidad, ni aceptar sin más que el responsable de dicha actividad deba responder por cualquier afectación que guarde una relación meramente remota con aquella, como se pretende en la demanda69.
En consecuencia, se advierte que no se acreditó de manera suficiente que la aspersión con glifosato del 25 de agosto de 2010 haya generado la afectación en los cultivos de José del Carmen García Ortega, ubicados en la finca “La Negreña”, pues, aunque el demandante demostró que hubo una alteración en sus plantaciones, el proceso quedó huérfano de prueba concluyente para vincular dicha afectación con la actuación de la Administración. 69 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 48494;
Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 55437. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 22 Así las cosas, al no estar acreditado que el daño antijurídico fue ocasionado por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional, fuerza es, en la parte resolutiva de esta sentencia, revocar la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 5.
Conclusión En el marco de los cargos planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 4 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la Sala concluyó el daño reclamado no es atribuible al Ministerio de Defensa - Policía Nacional, pues no se demostró que dicha entidad hubiese incurrido en una falla del servicio al realizar la aspersión con glifosato del 25 de agosto de 2010, ni se acreditó que la fumigación hubiese sido la causa de la afectación de los cultivos del demandante. 6.
Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 5570 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE REVOCAR la sentencia del 4 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda; y en su lugar se dispone:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia ENVIAR el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE 70 “Artículo 55. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.” Radicado: 68001-23-31-000-2012-00477-01 (69976) Demandante: José del Carmen García Ortega 23 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada G2 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado