CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dr. HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de Conjueces procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 30 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y mediante apoderado judicial el señor Ricardo Peláez Duque solicitó: «PRIMERA: Se declare la nulidad del Oficio SG.SG No. 005391 de fecha 30 de septiembre de 2016 […] y el No. 008043 de 30 de diciembre de 2016 […] suscritos por la doctora ANA MARÍA SILVA ESCOBAR, en su condición de Secretaria General, en los que le niega a mi poderdante las peticiones realizadas en la reclamación contenida en el escrito presentado el día 8 de octubre de 2016, respecto de la reliquidación de las prestaciones sociales laborales causadas entre el 28 de octubre de 1996 y el 31 de marzo de 2007, relacionadas con las cesantías, primas de servicios, de navidad, de vacaciones, bonificación por servicios prestados, gastos de representación y demás salarios y prestaciones, contabilizando como factor salarial la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, con equivalencia al 30% de los ingresos laborales de mi representado, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998, en armonía con el artículo 15 de la misma ley 4ª de 1.992 y el Decreto 10 de 1993.
SEGUNDA: Que por violar derechos fundamentales laborales, se declare la excepción de inconstitucionalidad de las partes pertinentes de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo establecido en la Ley 4ª de 1992, dirigidos al aumento salarial y prestacional, de Agentes del Ministerio Público entre otros, en los cuales se refirió a la prima especial de servicios de los Procuradores Judiciales II, desde el año 1996 hasta el 31 de marzo de 2007, o se aplique la excepción de ilegalidad de dichas normas, tal como lo establece el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, al ser violatorias de la Ley Marco que creó dicha prestación […] TERCERA: A título de restablecimiento del derecho se pide condenar a la Procuraduría General de la Nación al reconocimiento, liquidación y pago al doctor RICARDO PELÁEZ DUQUE del valor de las diferencias salariales que resulten a su favor derivadas de la prima especial de servicios de que tratan los artículos 14 en concordancia con el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en cuanto, dicha prima debe incrementar el monto de las prestaciones sociales de mi poderdante, esto es, con la inclusión del valor pagado por cesantías, vacaciones, prima de servicios, bonificación por servicios y demás factores salariales y prestacionales, por el periodo comprendido entre el 28 de octubre de 1996 y el 31 de marzo de 2007, lapso en que desempeñó las funciones de Procurador Décimo Judicial II Penal de Bogotá, según aparece registrado en el sistema de información administrativa y financiera de la Procuraduría, SIAF, con todas las consecuencias jurídicas que conlleva tal determinación.» Igualmente, solicitó cancelar las sumas reconocidas debidamente indexadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del CCA.
Así como pagar los intereses moratorios en los términos descritos en el artículo 177 ibidem, en armonía con lo dispuesto en la sentencia C-188 de 1999, emitida por la Corte Constitucional. Contestación de la demanda. La Nación, Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que el Gobierno Nacional es el encargado de definir el régimen salarial de los servidores públicos, y la entidad de cumplir las disposiciones por él adoptadas.
Dicho de otro modo, el pago de los emolumentos en favor del trabajador obedece a las pautas fijadas por el Gobierno nacional. En ese sentido, aseveró que los actos demandados fueron proferidos con observancia de los postulados constitucionales y legales que rigen la situación del demandante. Agregó que, en todo caso, al demandante, en su calidad de procurador judicial II, se le pagó la bonificación por compensación, la cual corresponde al 70% u 80% de lo que por todo concepto percibía un magistrado de alta corte.
Explicó que la expresión «por todo concepto» tiene en cuenta «las remuneraciones mensuales integradas por la asignación básica, los gastos de representación y la prima especial (según los decretos salariales respectivos) más las prestaciones sociales, luego de lo cual, sobre el monto total hallado, se debía liquidar el porcentaje señalado, es decir, el setenta por ciento (70%) u ochenta por ciento (80%), encontrando el valor de referencia hasta el que se debían igualar los ingresos del Procurador Judicial II».
De ahí que, en su concepto, no le asiste ningún derecho. Finalmente, propuso la excepción denominada «PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DEL DERECHO». SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 30 de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, negó las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes: Expuso brevemente, la naturaleza de la prima especial y la bonificación por compensación, así como el contenido de las sentencias C-279 de 1996 proferida por la Corte Constitucional y 12 de septiembre de 2018 emitida por el Consejo de Estado, a través de las cuales se analizaron dichos emolumentos.
Con base en ello, concluyó que la prima especial, sin carácter salarial, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es un beneficio adicional al salario que equivale al 30% del mismo y que no puede utilizarse para liquidar las prestaciones sociales. De ahí que no haya lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión el apoderado del demandante interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la decisión adoptada por el a quo y, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda.
Para comenzar, reiteró los argumentos expuestos en el escrito introductorio e insistió en que al demandante no se le ha pagado la prima especial en los términos que para el efecto prevé la Ley 4ª de 1992 y la jurisprudencia que sobre el asunto ha desarrollado el Consejo de Estado. Seguidamente, aseveró que el Tribunal desconoció las reglas y disposiciones contenidas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces, bajo el radicado: 4100123000201600041 02 (2204-2018).
En especial, en cuanto se determinó que «la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarias (sic) tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten en su favor».
Por último, consideró que en el sub examine no operó el término de prescripción, en razón a que la reclamación se presentó dentro de los tres años siguientes en que quedó ejecutoriada la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces, del Consejo de Estado. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Bajo el contexto reseñado, el expediente: i) Arribó a esta Corporación el 28 de enero de 2020 (fl. 180); ii) Mediante auto del 4 de febrero de 2020, el magistrado Ponente admitió el recurso de apelación (fl. 182); iii) Mediante proveído del 18 de marzo de 2021 la Subsección B de la Sección Segunda manifestó su impedimento para conocer el asunto, y dispuso su envío a la Subsección A (f. 201), quienes lo declararon fundado por medio de auto del 3 de junio de 2021 (fl. 203); iv) El 26 de julio de 2021 se realizó el sorteo de conjueces (fl. 204); v) Por medio de proveído del 30 de septiembre de 2021 se ordenó correr traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para que presentaran sus correspondientes alegatos de conclusión; vi) La parte demandante presentó alegatos de conclusión (folios 212 a 219) y vii) La parte demandada y el agente del Ministerio Público guardaron silencio (fl. 220).
Problema jurídico Se contrae a establecer: i) Si el demandante es beneficiario de la Prima Especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; y, ii) si es aplicable para el caso, el fenómeno jurídico de la prescripción. Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante, si el caso a examinarse está precedido de la misma situación fáctica y jurídica.
En ese orden la Sala, fiel con el valor jurídico vinculante de las sentencias de Unificación Jurisprudencial (art. 10 CPACA) y el reconocimiento de sus efectos retrospectivos para resolver el presente caso dispone que, en sede del recurso de apelación, como en efecto se hará en la parte resolutiva de este fallo, que la sentencia de primera instancia deberá estarse a lo resuelto en la pluricitada sentencia de Unificación Jurisprudencial.
Posición del Consejo de Estado en relación con la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así: «[…] 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha […]» Como precisó después esta misma Corporación, «esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar desde este año 2020 dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)».
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales de un trabajador.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado «bloque de constitucionalidad» por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada «Pacto de San José de Costa Rica». Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado «control de convencionalidad». La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado que: El señor Ricardo Peláez Duque prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, así: El demandante presentó petición a la Procuraduría General de la Nación el día 8 de septiembre de 2016, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales por concepto de Prima de Especial de Servicios equivalente al 30% de la asignación básica mensual.
La Procuraduría General de la Nación resolvió de forma negativa la solicitud de la parte actora a través del acto administrativo SG 005391 del 30 de septiembre de 2016 por la secretaría General de la Procuraduría General de la Nación. De acuerdo con lo expuesto en la sentencia de unificación, descrita en párrafos precedentes, es razonable colegir, en primer lugar, que procede la reliquidación y pago de las prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y, por tanto, no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, como acertadamente lo afirmó la sentencia de primera instancia. En segundo lugar, que según lo previsto en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y en el Código Sustantivo del Trabajo, los derechos laborales prescriben tres años contados a partir del momento en el cual se hacen exigibles.
Así las cosas, teniendo en consideración que hasta el 8 de septiembre de 2016 el demandante solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas entre el 28 de octubre de 1996 y el 31 de marzo de 2007, con inclusión de la prima especial, y, que de acuerdo con las probanzas obrantes en el dossier se desvinculó de la Procuraduría General de la Nación en el 2007, es pasible concluir que en el sub lite operó el fenómeno jurídico de prescripción, lo que da lugar a negar las pretensiones de la demanda.
Ahora, no le asiste razón al demandante cuando alega que su derecho nació con la sentencia del 29 de abril de 2014, pues, tal como se señaló en la sentencia de unificación ya mencionada, no fue con la ejecutoria de aquella que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. Textualmente, la Sala de Conjueces indicó: «Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992. es decir a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa» En esas condiciones, se declarará probada la prescripción de los derechos laborales.
Empero, debe precisarse que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de 30 del agosto de 2019 emitida la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en este proveído. Finalmente, en aplicación de lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, en armonía con la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 y la posición asumida por parte del Consejo de Estado, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho a la parte vencida dentro del presente asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto en la sentencia de unificación jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN conforme a la sentencia de unificación – SUJ-016-CE-2019, en concordancia con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, en los términos descritos ut supra, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «SAMAI». Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.