25000234100020220082601 — Consejo de Estado

Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-41-000-2022-00826-01 Demandante: MARCO JULIO BAUTISTA MENDOZA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Tema: Confirma sentencia que declaró improcedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia de 18 de agosto de 2022, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente el asunto por subsidiariedad.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de cumplimiento El señor Marco Julio Bautista Mendoza, en nombre propio, formuló acción de cumplimiento contra la Administradora Colombiana de Pensiones E.I.C.E.1, para que se le ordene el acatamiento del artículo 10.º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2. En el escrito de demanda se formularon las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Solicito de manera respetuosa que se ordene a COLPENSIONES a dar cumplimiento del artículo 10 del CPACA dentro de los 10 días siguientes de la ejecutoria del fallo, en cuanto al cargue de mis semanas que están en mora por parte de mis empleadores.

SEGUNDO: Condenar en costas a COLPENSIONES”. 2. Hechos relevantes Los supuestos fácticos de la demanda se resumen así: El demandante sostuvo que tenía en su poder el reporte de las semanas cotizadas en pensiones a COLPENSIONES “donde se encuentran unos periodos en mora por parte de los empleadores FERPAL IMPRESORES LTDA y CASTRO MUÑOZ MANUEL GMO” y que necesita el registro de dichas semanas por cuanto no se 1 Empresa Industrial y Comercial del Estado.

En adelante - COLPENSIONES. 2 Ley 1437 de 2011, en adelante -CPACA, [Reformada por la Ley 2080 de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”, publicada en el Diario Oficial núm. 51568 de 25 de enero de 2021].

Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconoció la prestación económica, aunado a que es una persona de la tercera edad. En consecuencia, el 10 de marzo de 2022, el señor Bautista Mendoza solicitó a la demandada que (i) cargara en su historia laboral las semanas cotizadas, correspondientes a los periodos de 1985 a 19903; y (ii) aplicara “la unificación de sentencia según el art 10 del CPACA […]”.

El 19 de abril de 20224, el director de Ingresos por Aportes de COLPENSIONES respondió al demandante que al realizar las consultas respectivas en los aplicativos no se encontraron los pagos completos de los aportes pensionales reclamados, informó sobre los diversos requerimientos realizados a los empleadores señalados por el actor e incluso le indicó que “Castro Muñoz Manuel GMO” se catalogó en la base de datos como de difícil cobro, por lo cual le pidió al señor Bautista Mendoza que si podía brindar información adicional para poder continuar con las gestiones de cobro a dicho empleador.

Inconforme con la respuesta de la autoridad demandada, el actor acudió a la acción de cumplimiento, consideró que COLPENSIONES “no está aplicando la doctrina constitucional emitida por la Corte Constitucional referente a la institución del ALLANAMIENTO A LA MORA”, la cual sustentó en providencias que la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia en sede de tutela y del recurso extraordinario de casación5, han emitido respecto a la mora patronal, en el sentido que el trabajador no puede cargar con la responsabilidad del no pago de las semanas cotizadas por tratarse de actos que le competen al empleador y que corresponde a la entidad persuadirlos conforme con las previsiones del artículo 24 de la Ley 100 de 1993. 3.

Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca6 que admitió la 3 Especificó las siguientes fechas, desde; (i) 08/11/1985 hasta 31/12/1985; (ii) 01/01/1986 hasta 15/03/1986; (iii) 02/09/1987 hasta 31/12/1987;

(iv) 01/01/1988 hasta 31/12/1988; (v) 01/01/1989 hasta 31/12/1989; y (vi) 01/01/1990 hasta 31/08/1990. 4 Oficio con radicado núm. BZ2022_3202384-0648827. 5 Se transcribe tal cual fueron citadas las sentencias que invocó el solicitante y que, según su criterio, considera que sustentan el incumplimiento de la norma cuyo acatamiento se exige “[…] T- 205 de 2002, 9 marzo 2002, MP.

M. CEPEDA ESPINOZA (sic), T-664 de 2004, 9 julio 2004, MP. J. ARAÚJO RENTERÍA y entre otras como también la T-241 de 2017, 25 abril 2017, MP J. CEPEDA AMARÍS. […] Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia, en su Sala Laboral, en sentencia del 22 de julio de 2008, radicado 34270, M.P. LÓPEZ VILLEGAS, CSJ SL, 17 mayo. 2011, rad. 38622, CSJ SL, 43188, MP.

J BURGOS RUIZ, CSJ SL, 13 feb. 2013, rad. 43839, CSJ SL, 15 mayo. 2013, rad. 41802, CSJ SL11237-2015, 26 agosto 2015, CSJ Laboral, 14 septiembre 2016, SLI3877- 2016, 51121, CSJ Laboral, 2 noviembre 2016, SL15980- 2016, 69294, MP. Dra. C. DUEÑAS QUEVEDO y CSJ Laboral, T-70303, STLI7747-2016, 6 diciembre 2016, MP. F. CASTILLO CADENA […]”. 6 El asunto fue repartido inicialmente al Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá que, en providencia de 11 de julio de 2022, conforme las previsiones del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, adecuó el trámite al de la acción de tutela.

Sin embargo, el actor recurrió en reposición la anterior decisión y el juez, en providencia de 18 de julio de 2022, declaró la nulidad de lo actuado y ordenó remitir la acción de cumplimiento por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en atención a la autoridad demandada y el domicilio del solicitante. Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda, en auto de 26 de julio de 2022.

La decisión se notificó a COLPENSIONES y al Ministerio Público. 4. Informe Colpensiones se opuso a la solicitud de cumplimiento, indicó que no ha incumplido la norma invocada en la demanda, reiteró que, luego de consultar los aplicativos de la entidad, realizó los requerimientos correspondientes para persuadir a los empleadores del accionante a efectos de iniciar el cobro coactivo de que tratan los artículos 22 y 24 de la Ley 100 de 1993, concordante con el Decreto 2633 de 1994, como le informó en la respuesta otorgada.

Aludió que, si lo que el actor pretende es la protección de derechos fundamentales, debió acudir a la tutela y no a esta acción que resulta subsidiaria y no tiene como finalidad dirimir el debate que propone. 5. Sentencia de primera instancia En sentencia de 18 de agosto de 2022, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento.

Luego de explicar el alcance y desarrollo de la norma que se solicitó acatar, indicó que “[…] la situación particular del demandante señor BAUTISTA MENDOZA es ajena a la norma que se pide hacer cumplir, por lo que la conducta renuente de COLPENSIONES no se enmarca válidamente en el mandato que se demanda al no ser claro, expreso y exigible”.

El a quo concluyó que, en el caso concreto, “[…] es claro que la acción de cumplimiento entraña un análisis objetivo a través del cual se busca establecer si el deber jurídico incumplido, contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, contiene un mandato inobjetable, preciso y exigible a la autoridad frente a la cual se busca su cumplimiento y si ésta ha sido renuente en su acatamiento, de manera que para desatar controversias como la que aquí se plantea el ordenamiento jurídico dispone de otros mecanismos, como lo es el medio de control de nulidad (art. 137) y nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138) previstos en la Ley 1437 de 2011 […] aclarando que, si el demandante considera que hay una sentencia de unificación que lo cobije puede iniciar el procedimiento de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado.” [citó artículos los 102 y 269 del CPACA]. 6.

Impugnación El accionante impugnó la sentencia de primera instancia y señaló que, si bien puede contar con otros medios ordinarios para el trámite de la controversia, el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997 excepciona la subsidiariedad ante la existencia de un perjuicio irremediable. Manifestó que “el simple hecho de tratarse de un derecho pensional, permite determinar que existe un perjuicio inminente”7, refirió a 7 Refirió al artículo 48 de la Constitución Política y refirió a las sentencias de tutela de la Corte Constitucional “T-398 de 2013, […] T-293 de 2017, T-208 de 2017 y T-335 de 2019”.

Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su edad, a problemas de salud, a la imposibilidad de obtener un ingreso y al desgaste que conlleva reclamar la prestación económica a través de COLPENSIONES.

Reiteró que la demandada no puede trasladar al trabajador la carga de la mora en la que haya incurrido el empleador en cuanto al pago de los aportes a seguridad social, por lo cual considera que le corresponde a la entidad realizar la gestión de cobro, pero “en una actuación contraria al derecho” no cumple el artículo 10.º del CPACA. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 19978, 125, 150 y 243 del CPACA9, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.”. 2.

Problema jurídico a resolver La Sala determinará si modifica, confirma o revoca la sentencia de 18 de agosto de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de cumplimiento, para lo cual deberá abordar los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia frente a la demandada respecto de la disposición invocada en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta ¿hay lugar a ordenar a la parte accionada, el cumplimiento del artículo 10.º del CPACA? 8 “Artículo 3.º COMPETENCIA. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.

En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto.

Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. Parágrafo Transitorio. Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado […]”. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción;

(ii) requisito de procedibilidad y; (iii) el caso concreto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo10 para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".

En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”11. 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371- 01, sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016- 00636-01.

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación 25000-23-41-000-2022-00203-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, para su prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: (i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)12.

(ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido (arts. 5.º y 6.º). (iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (art. 8.º). (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2.

Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política13.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”14. 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 14 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU).

Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado15.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”16.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,17 a menos que estén apropiados;18 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior19. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 17 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000- 2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Sentencia antes citada.

Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este20 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”21. Igualmente, esta Sección22 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]23” (Negrillas fuera de texto). 20Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.

(Negrita fuera de texto) 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP. Susana Buitrago Valencia. 23 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P. Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano24. En el presente asunto, revisado el expediente digital, la parte actora acompañó con la demanda copia del escrito de 10 de marzo de 2022, por medio del cual solicitó a COLPENSIONES que registrara en su historia laboral las semanas cotizadas correspondientes a los periodos 1985 a 1990 y en cumplimiento del artículo 10.º del CPACA, aplicara a su caso sentencias de tutela y de casación de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia que, en su criterio, contienen la doctrina respecto a la mora patronal, en el sentido que el trabajador no puede cargar con la responsabilidad del no pago de las semanas cotizadas por tratarse de actos que le competen al empleador y de ejecutar a la entidad.

Por su parte, la demandada el 19 de abril de 2022 respondió que: “[…] realizadas las respectivas consultas en los aplicativos de la entidad, se informa por aportante que compete los ciclos requeridos las acciones gestionadas: Ferpal Impresores Patronal 01002801343: se informa que con el ánimo de recuperar los aportes que solicita por parte del empleador relacionado, acorde a los hallazgos, es requerido mediante radicado correspondencia No. 2021_13908119 - 24 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP.

Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000- 2016-00690-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021_14211323, dando alcance a su petición nuevamente se ha remitido cobro mediante correspondencia No. 2022_4843917 a la última dirección registrada en nuestras bases de datos, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2633 de 1994.

Castro Muñoz Manuel GMO Patronal 01002802175: se informa que con el ánimo de recuperar los aportes que solicita por parte del empleador relacionado, nos permitimos informar acorde a los hallazgos, es requerido mediante radicado correspondencia No. 2021_13910483 - 2021_14293895, a la última dirección registrada en nuestras bases de datos, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2633 de 1994.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que él empleador se encuentra catalogado como difícil cobro ya que los datos con los cuales se cuenta es por los registros del patronal, por ello, si usted cuenta con soportes que nos ayuden a identificar datos actuales bajo los cuales se pueda requerir al empleador, agradecemos hacerlos llegar a través de uno de nuestros puntos de atención, con lo cual podremos efectuar validaciones adicionales, tendientes a esclarecer la falta de dichos pagos.

Las acciones de cobro están sujetas a las disposiciones consagradas en la Resolución 2082 de 2016, artículo 11 y 12, donde se señalan las etapas que solo corresponden al proceso de cobro persuasivo señalando que una vez ejecutoriado el respectivo título valor, entiéndase la Liquidación certificada de Deuda, habrá lugar a iniciar las respectivas acciones de cobro coactivo por parte de la entidad, etapa procesal mediante la cual la administradora busca cobrar de manera coactiva las sumas señaladas en la Liquidación Certificada de Deuda.

Una vez el empleador realice los pagos si hay lugar a ello, procederemos a actualizar su historia laboral. […]” Así las cosas, del análisis de los anteriores documentos la Sala considera que, se entiende agotado el requisito de constitución en renuencia, en cuanto al artículo 10.º de la Ley 1437 de 2011, que invocó en las pretensiones de la demanda, conforme lo exigido por el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, toda vez que la respuesta es contraria al querer del accionante. 3.4.

Análisis del caso concreto El demandante invocó como norma incumplida el artículo 10.º de la Ley 1437 de 2011, el cual establece: “LEY 1437 DE 2011 (enero 18) por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […] Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”. En consecuencia, se tiene que se pide el obedecimiento de una ley vigente y, por tanto, el primer requisito para la procedencia se encuentra satisfecho.

Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5. De las causales de improcedencia Según el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

De igual forma, esta Sección en reiterada jurisprudencia25 ha desarrollado “la existencia de otro mecanismo judicial”, como causal de improcedencia de la acción, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. Así, se ha indicado que “la razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

La Sala comparte la conclusión a la que llegó el a quo, esto es, que el presente asunto deviene en improcedente, por subsidiariedad, por la siguiente consideración: Se advierte que el actor persigue que sean extendidos a su caso los efectos de la doctrina que, considera, contienen las decisiones de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, sin embargo, lo cierto es que para materializar el artículo 10.º de la Ley 1437 de 201127, el legislador dispuso otro mecanismo y procedimiento, esto es, el previsto en los artículos 102 y 269 del CPACA28, como acertadamente el Tribunal le explicó. 25 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado 25000-23-31-000-2012- 00425-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado 05001- 23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 26 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 27 El referido artículo fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-634-11 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva “[…] en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.” 28 “ARTÍCULO 102.

Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, el debate que se propone en este caso, esto es, resolver sobre hacer extensivos o no los efectos de las decisiones judiciales que señaló el solicitante, en punto a la “doctrina” sobre la obligación de COLPENSIONES de llamar en mora y ejecutar coactivamente a los exempleadores respecto a los pagos de las semanas cotizadas de sus exempleados, es un asunto que corresponde ser dirimido por esa vía, a la cual puede acudir atendiendo los requisitos que regulan la materia, toda vez que para tal finalidad el ordenamiento jurídico la estableció. Por tanto, dicha discusión escapa al objeto de la acción de cumplimiento, pues su naturaleza no es la de ser declarativa de derechos, hacer cumplir decisiones judiciales o extensivos sus efectos.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C- 638 de 31 de mayo de 2004, ha precisado que: “(…) la naturaleza de la acción de cumplimiento la aleja de aquellas que se revisten de un carácter declarativo de derechos. Lo que el constituyente quiso fue establecer un mecanismo para hacer efectivos mandatos o derechos expresamente consagrados en la ley o en el acto administrativo anterior, sobre los cuales no existe discusión o incertidumbre (…)”.

Ahora bien, en la impugnación el accionante acepta que cuenta con otros mecanismos de defensa, pero alega, en esta instancia, la posible incursión de un perjuicio irremediable, porque está de por medio su derecho pensional y, a su juicio, debe aplicarse la regla de excepción prevista en el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. Sobre este aspecto, la Sala precisa que tal circunstancia debió ser aludida por el actor desde la presentación de la demanda, toda vez que, emitir un pronunciamiento al respecto en esta etapa procesal, implicaría transgredir el derecho de defensa de la contraparte pues no tuvo la oportunidad de referirse sobre el particular en primera instancia. En todo caso, con las manifestaciones realizadas en su recurso no es suficiente para tener por acreditados los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia que exige tal evento29. quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. […] Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. […]”. 29 Igualmente, debe precisarse que, de acuerdo con el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, el presente asunto se adecuó al trámite de acción de tutela, como se señaló en los antecedentes.

Sin embargo, el actor recurrió la decisión, entre otros, por cuanto señaló que la petición de amparo deviene en improcedente por subsidiariedad. Circunstancia que confirma la conclusión de improcedencia del Tribunal y que releva a la Sala de acudir a la transformación del trámite al de amparo en esta instancia. Demandante: Marco Julio Bautista Mendoza Demandado: COLPENSIONES Radicado: 25000-23-41-000-2022-00826-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, para la Sala no tienen vocación de prosperidad los argumentos expuestos por el impugnante, razón por la cual se confirmará la sentencia de 18 de agosto de 2022 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

III. FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia de 18 de agosto de 2022 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente el presente asunto.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081