CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por Mónica Lorena Rodríguez Cunda en contra del Juzgado Noveno Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Mónica Lorena Rodríguez Cunda interpuso tutela1 en contra del Juzgado Noveno Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca en procura de la protección de sus prerrogativas fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital y a la estabilidad laboral reforzada, las que consideró vulneradas con las sentencias del 31 de julio de 2020 y 14 de septiembre de 2023, proferidas por los accionados, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 19001333300920170028601. 2.- Hechos 2.1.- La accionante adujo que incoó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de: i) el Decreto No. 154 del 30 de noviembre de 2016, por medio del cual se establece la planta de personal de la Alcaldía de Miranda Cauca y ii) la comunicación interna de ejecución No. 1050.24.307 de 2 de diciembre de 2016 que informó la supresión del cargo.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene al municipio de Miranda el reintegro en el cargo que venía desempeñando o uno de igual o superior categoría, así como el pago de los emolumentos laborales dejados de percibir a partir de la 1 Obra en el certificado B26268C456EAE804 22C409001A59234B BE6FAA383B44F8F9 37A21CEAA546AFC8, índice 2 en el expediente de tutela digital.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia fecha de desvinculación y el pago de cien SMMLV por concepto de la afectación emocional y psicológica. 2.2.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán bajo el radicado No. 19001333300920170028600 que, mediante sentencia No. 086 del 31 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda, en tanto consideró que, los actos administrativos contenidos en el Decreto No. 154 del 30 de noviembre de 2016, se encuentran ajustados a derecho, ya que no logró acreditarse algún vicio que afecte su legalidad y, en relación con la comunicación interna N° 1050.24-307-2016 del 2 de diciembre de 2016, suscrita por la secretaria general del municipio de Miranda, manifestó que no es enjuiciable ante la jurisdicción, pues declarar su nulidad sería ineficaz, toda vez que no tendría ningún efecto jurídico respecto a los actos que determinaron la supresión de cargos y la incorporación de funcionarios. 2.3.- Inconforme, la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el fallo No. 099 del 14 de septiembre de 2023, en el sentido de confirmar la decisión del a quo. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante indicó que se incurrió en: “Desconocimiento del precedente horizontal y vertical dictado por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Desconocimiento del precedente constitucional. El accionante alegó que la providencia atacada desconoce lo previsto por la Corte Constitucional en las Sentencias T-446 de 2013 y T-153 de 2015, que, si bien se refiere a una entidad diferente, en su facticidad y en su fondo son casos iguales. Defecto sustantivo y fáctico. En la medida que los jueces tutelados desconocieron los artículos 27 y 28 del Código Civil; 41 de la Ley 443 y 150 del Decreto 1572 de 1998, cuya correcta hermenéutica, junto con la adecuada valoración probatoria, los hubiera llevado a concluir que el estudio técnico allegado, desacató las exigencias legales.
Por otro lado, alegó que los accionados no dieron por probado, estándolo, que el Municipio de Miranda - Cauca violó flagrantemente el debido proceso administrativo, al desvincular mediante un oficio a los servidores públicos en condición de provisionalidad, sin tener en cuenta estudio alguno de estabilidad laboral y realizado por funcionario que no es el competente.
Violación directa de la Constitución. Alegó que fueron vulnerados los artículos 1º, 2º y 78, así como, el preámbulo Constitucional, por el incumplimiento del Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia deber que tenía el Municipio de Miranda - Cauca de garantizarle a sus servidores su derecho de participar en una decisión que los afectaba”2. 4.- Pretensiones de la acción de tutela La interesada solicitó: “PRIMERO: Se TUTELEN mis derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa, acceso a la administración de justicia, igualdad en aplicación de la ley.
SEGUNDO: Solicito muy respetuosamente al señor Magistrado DEJAR SIN EFECTOS la sentencia No. 099 del catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que confirmó en todos apartes la sentencia 086 de 31 de julio de 2020 del Juzgado 9º Administrativo del Circuito Judicial de Popayán.
TERCERO: Se sirva ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cauca que, emita un nuevo pronunciamiento de fondo según los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos pertinentes, teniendo en cuenta los fundamentos decantados por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia”3. 5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 8 de abril de 20244 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 5.2.- El Municipio de Miranda Cauca5 indicó que los hechos y las pretensiones de la demanda de tutela no tienen relación con esa entidad y solicitó su desvinculación del trámite por ausencia de legitimación en la causa por pasiva.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Mónica Lorena Rodríguez Cunda en contra del Juzgado Noveno Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 Folio 11 del escrito de tutela. 3 Ibidem folio 12. 4 Obra en certificado 025FCC1540EB120E 21D253FDC19AB6D2 8BABD033D932F153 86C85891B5E41747, índice 6 en el expediente de tutela digital. 5 Obra en certificado 618D3B8660CABF13 5D6A26D33A489251 66852C1BDE57DADA 341C58C27E1D4BF2, índice 13 en el expediente de tutela digital.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Cuestión previa La accionante incoó la presente acción tuitiva en contra del Juzgado Noveno Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, sin embargo, esta Sala llevará a cabo el estudio solo de cara a la sentencia de segunda instancia, en tanto esta fue la que puso fin al proceso ordinario. 3.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si el fallo censurado incurrió en alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela en contra de providencia judicial. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad6 y de procedencia7 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- El Alto Tribunal ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”8.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario 6 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 7 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia examinar dos elementos, a saber9: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202210, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 5.2.- La Sala advierte que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues no esgrime cargos de índole ius fundamental sino de mera legalidad, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario. 5.2.1.- Pues bien, advierte la Sala que la petición tuitiva reitera las alegaciones esgrimidas en la instancia ordinaria y, en consecuencia, se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 19001-33-33-009-2017-00286-01, con el fin establecer si los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a Derecho o no y si la comunicación interna No. 1050.24.313 de 2 de diciembre de 2016 constituía un acto enjuiciable. 9 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.2.2.- Al efecto, la Sala observa que Mónica Lorena Rodríguez Cunda incoó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual pidió la nulidad del Decreto No. 154 de 30 de noviembre de 2016, por medio del cual se establece la planta de personal de la Alcaldía de Miranda Cauca, asimismo, requirió la nulidad de la comunicación interna de ejecución No. 1050.24.307 de 2 de diciembre de 2016 que informó la supresión del cargo.
A título de restablecimiento del derecho peticionó el reintegro en el cargo, el pago de los emolumentos laborales dejados y el reconocimiento y pago de cien salarios mínimos legales mensuales vigentes por la afectación emocional y psicológica que aduce sufrida. 5.2.3.- Sin embargo, la autoridad judicial que conoció del mencionado proceso en segunda instancia, confirmó la negativa a las pretensiones de la demanda. 5.2.4.- Así, el Tribunal Administrativo del Cauca decidió en el sentido que se conoce, mediante sentencia proferida el 14 de septiembre de 2023 y para ello adujo lo que sigue: “En primer lugar, corresponde a esta Sala analizar si la comunicación interna a través de la cual se informó a la actora sobre la supresión de su empleo, constituye un acto administrativo pasible de control judicial.
Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que para definir qué actos proferidos en el marco del proceso de reestructuración y supresión de cargos deben demandarse, es menester evaluar las condiciones particulares de cada caso para determinar cuál definió la situación en concreto del afectado. Así las cosas, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que “en el proceso de reforma o modificación de la estructura de personal es dable emitir varios actos, algunas veces lo hacen de manera ordenada como cuando se profiere en primer lugar, el que determina la planta, distribuye cargos y organiza grupos de trabajo que, por estar referido a empleos, son de carácter objetivo, general e impersonal.
Luego decide la incorporación de los empleados a la planta con nombre y apellido, excluyendo, de suyo, aquellos que no son incorporados, por eso este acto es subjetivo y personal y es el que lesiona o causa perjuicio y, por consiguiente, es el demandable; posteriormente, viene la comunicación dirigida al empleado no incorporado que por regla general no es revisable por ser una simple ejecución”11.
Igualmente, esa Corporación ha considerado que el acto general que suprime los cargos de la planta de personal y el oficio que comunica dicha decisión configuran actos integradores, de modo que el segundo acto solo da eficacia al primero y únicamente se tiene en cuenta para el cómputo de la caducidad (…). 11 Obra en certificado D455BDF48C18B19B E46D50FD37D6F112 2FF0FCD7AA253AF9 4F027DADE3DB8F0, índice 2, folio 49 en el expediente de tutela digital.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Descendiendo lo anterior al caso que nos convoca, se tiene que la administración municipal dictó el Decreto No. 154 de 30 de noviembre de 2016 en el que estableció la planta de personal de la alcaldía y suprimió los diferentes empleos.
A su vez, emitió el Decreto No. 156-1 del 1º de diciembre de 2015, modificado por el Decreto 166 de diciembre de 2016, en donde se incorporó a los servidores públicos a la planta global de la administración municipal, con identificación del cargo, nombre y apellido. Así las cosas, nos encontramos en la situación fáctica según la cual, existe un acto general de definición de la planta y un acto de incorporación de los funcionarios, sin que en el listado se incluyera a la aquí demandante, luego, resulta claro para esta Corporación que la comunicación que alega el extremo activo de la litis, era un mero acto de ejecución, y por tanto, sobre este, no es posible realizar un control de legalidad, tal como lo consideró la a quo”12.
Adicionalmente y en lo que respecta a los estudios técnicos, adujo que: “(…) El estudio arrojó entre otras conclusiones, las siguientes: i) “la planta de personal no cuenta con los cargos suficientes para atender las funciones de la Entidad, en este sentido la entidad presenta un nivel medio de debilidad”, ii) el manual de funciones “no se encuentra atemperado a las actividades y funciones que realizas los funciones de la entidad, por esta razón tiene un nivel alto de debilidad”, iii) “se evidencia que hay cargos con igual salario pero en diferente nivel, al igual que en un nivel se presentan dos grados con igual salario”;
“existen cargos que no cumplen con la totalidad de la carga laboral estándar y que sus funciones pueden ser anexadas a otro cargo de igual o mayor nivel según sea el caso, y evidenciando que no existe las necesidades del servicio de dichos cargos”. (…) Así las cosas, valorado el estudio, la Sala encuentra que este da cuenta de los requisitos exigidos en la ley, esto es, que contiene el análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo, una evaluación de la prestación de los servicios a nivel externo e interno, y una evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo.
De lo cual, en el estudio se concluyó que era recomendable el mejoramiento o introducción de procesos y una redistribución de las funciones y de las cargas laborales, y corresponde a una de las causales en las que se entiende configurada la necesidad del servicio o la modernización de la administración, como motivación de la reforma de la planta de personal de las entidades, en este caso, del municipio de Miranda, Cauca, lo que derivó en la supresión y creación de cargos, y la asignación de funciones.
Significa lo anterior, que el estudio técnico cumplió con los requisitos y exigencias legales y jurisprudenciales, y que dio cuenta de la motivación requerida para la reforma de la planta de personal del municipio demandado. Conforme a lo anterior, el proceso de reestructuración administrativa contó con los estudios técnicos exigidos por el ordenamiento jurídico; de allí que el cargo de la apelación, esto es, que la reestructuración de la administración del municipio de Miranda se adelantó sin verdaderos estudios técnicos, carezca de respaldo probatorio; en otras palabras, ningún esfuerzo probatorio adelantó la parte actora para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara al acto demandado. 12 Ibidem folios 50 y 51.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia No puede perderse de vista que es unánime y pacífica la jurisprudencia del H. Consejo de Estado en señalar los efectos que acarrea para el éxito de las pretensiones la desatención de la carga probatoria por parte del demandante en estos casos”13.
Luego de lo relatado se observa que, en sede de tutela, la accionante pretende que: i) se analice nuevamente si el estudio técnico cumplió con los requerimientos legales, ii) si los actos administrativos adolecen de algún vicio y iii) si la comunicación interna constituía o no un acto enjuiciable. En punto de lo último, este Despacho observa que el convocado explicó con suficiencia las razones por las cuales la plurimencionada comunicación no es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, contrario a lo expresado por la convocante, quien asegura que el Tribunal se inhibió de pronunciarse al respecto.
Dicho esto, debe preverse que corresponde al juez de lo contencioso administrativo, dentro de su órbita funcional, analizar la situación fáctica planteada en la demanda y valorar el material probatorio para finalmente determinar el régimen jurídico aplicable y las circunstancias en que habrá de decidir el asunto puesto bajo su conocimiento, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera. 5.3.- Al respecto, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni el principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que dieron origen a la controversia15. 5.4.- Con fundamento en las consideraciones expuestas se declara la improcedencia de la solicitud por falta de relevancia constitucional. 13 Ibidem folios 52 y 53. 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01532-00 Accionante: Mónica Lorena Rodríguez Cunda Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado Consejero de Estado