CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 3 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones. El señor Manuel José Bayona Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 004850 del 15 de febrero de 2019 y RDP 015167 del 16 de mayo de ese mismo año, con las cuales la UGPP negó la reliquidación de la pensión de jubilación y resolvió de manera desfavorable un recurso de queja. 1.2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la accionada: (i) reliquidar la pensión de jubilación, teniendo en cuenta los tiempos de servicios certificados por el extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), los cuales no se incluyeron inicialmente en la liquidación, y con los cuales se cumpliría las condiciones del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, y no, el de la Ley 100 de 1993;

(ii) reliquidar y pagar la pensión, de acuerdo con la Ley 33 de 1985, con aplicación de las cotizaciones realizadas del 25 de noviembre de 1949 al 15 de enero de 1950, mientras estuvo vinculado al DAS, con tenencia de los factores salariales y prestacionales, como primas y demás emolumentos a que tiene derecho, desde el 1º de abril de 1994;

(iii) reconocer y pagar intereses moratorios, desde la fecha en que se dejó de sufragar las sumas adeudadas; (iv) dar cumplimiento a la sentencia, de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, y en caso de mora en el pago, reconocer los intereses que establece la norma; y (v) indexar los valores reclamados, con base al articulado atrás enunciado. 1.3.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor Manuel José Bayona Rodríguez, afirma que, la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), le otorgó una pensión de jubilación a través de la Resolución 775 del 26 de marzo de 2008, en cumplimiento de una decisión judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmada por el Consejo de Estado.

Que, dada su avanzada edad y en algún momento de lucidez, recordó haberse desempeñado en el DAS «[…] después de haber realizado su solicitud de pensión y teniendo en cuenta que con este tiempo de servicio adicional y que no había sido tenido en cuenta cumplía con los requisitos exigidos en la ley 33 de 1985 se procedió a solicitar a la UGPP que tuviese en cuenta dichos requisitos con el fin de reliquidar en deb[i]da forma la prestación de marras» (sic), petición que fue negada con los actos aquí cuestionados, en los que se le indicó que, la entidad carecía de competencia, dado que se trataba de cosa juzgada y no existiendo hecho nuevo que permitiera variar la decisión, con ello, señala que se desconocieron los nuevos tiempos de servicios. 1.4.

Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, el preámbulo y los artículos 1o, 2o, 13, 25, 53 y 58. Ley 33 de 1985. Al respecto, asegura que, la entidad accionada viola sus garantías superiores al mínimo vital, dignidad y el articulado descrito de la Constitución, los cuales reivindican el derecho al trabajo como valor fundamental del Estado y que guardan relación, con el respeto a los derechos adquiridos, pasados por alto en los actos enjuiciados, al negar la solicitud de reliquidación de su pensión con la normatividad que le es aplicable.

Que, lo esgrimido por la UGPP para despachar desfavorablemente las peticiones, fue que sólo reunía 19 años, 11 meses y 5 días para hacerse acreedor de la Ley 33 de 1985, sin embargo, con el nuevo descubrimiento completaría 20 años y 2 meses, lo que, a todas luces, abre la puerta para que le sea reliquidada la prestación con la norma en cita, lo cual variaría no solo el cálculo sino el porcentaje que se tendría en cuenta, al tomarse el 75% del salario promedio que sirvió de base durante el último año laborado. 2.

Contestación de la demanda. 2.1 La UGPP, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al carecer de fundamentos tanto fácticos como legales, por lo que solicitó se le absolviera de los cargos imputados. Manifestó no haber transgredido los derechos fundamentales invocados, por cuanto si bien, reconoció la pensión de jubilación, ello obedeció a un fallo judicial y en atención a la Ley 100 de 1993, proceso, en el que el demandante solo demostró haber laborado en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), desde el 16 de junio de 1952 hasta el 30 de diciembre de 1953 y en el Ministerio de Transporte, del 1º de febrero de 1954 al 20 de agosto de 1972, por lo que no tuvo en cuenta el certificado de información laboral del DAS, del 8 de agosto de 2007, al haberse aportado en copia simple y sin que se haya mencionado en la instancia judicial.

Que, le resulta extraño y conveniente que, después de haber transcurrido mucho tiempo desde la concesión de la pensión, hasta ahora allegue un certificado de tiempos de servicios, lo cual no hizo con anterioridad, ni probado en el proceso contencioso, por lo que considera configurada la cosa juzgada. Atado a ello, formuló como medios de defensa, ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, legalidad de los actos administrativos, buena fe, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales e innominada. 2.2 En esa oportunidad, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), intervino para solicitar la negación de las súplicas, en virtud de las reglas fijadas por la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación, habida cuenta que, el IBL es un aspecto excluido del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.

La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 3 de abril de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al ordenar: «PRIMERO.- DECLARAR no configurada la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad demandada.

SEGUNDO. - DECRETAR la nulidad de las Resoluciones N° RDP4850 de 15 de febrero de 2019 y RDP015167 de 16 de mayo de 2019, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación con base en el régimen de transición establecido en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985. TERCERO.- CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, a reliquidar y pagar la pensión de jubilación del señor MANUEL JOSÉ BAYONA RODRÍGUEZ identificado con la cédula de ciudadanía N°138.819, conforme a lo establecido en la Ley 4ª de 1966 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, en virtud de la transición normativa consagrada en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, los factores salariales de asignación básica, prima de antigüedad, auxilio de transporte, horas extras dominicales y festivos, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, en forma proporcional, a los cuales se les aplicará el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, es decir, del 20 de agosto de 1971 al 20 de agosto de 1972, con los reajustes pensionales previstos en la ley, al igual que los correspondientes sobre las diferencias liquidadas y efectivamente canceladas, a partir del 17 de junio de 1983, pero con efectos fiscales a partir del 26 de octubre de 2015, por prescripción trienal. […]».

Previo a la decisión transcrita, el Tribunal zanjó la insistencia de la demandada, concerniente a la cosa juzgada con el otrora proceso, para ello determinó que no hay lugar a declararla, dado que existe una marcada diferencia en la causa petendi y objeto, es decir, los actos demandados son distintos y las reclamaciones corresponden, por un lado, al reconocimiento de la pensión de acuerdo con los parámetros de la Ley 33 de 1985, al ser beneficiario el demandante de la transición de la Ley 100 de 1993, y en el presente, se busca, la reliquidación con los períodos laborados en el DAS y con aplicación integral del régimen de la Ley 33.

Por consiguiente, al estudiar de fondo el asunto, encontró que al 13 de febrero de 1985 (fecha en que entró en vigor la Ley 33 de 1985), el señor Manuel José, contaba con más de 15 años de servicios, situación que le otorgaba la calidad de beneficiario del régimen de transición consagrado en el parágrafo 2º del artículo 1º de esa Ley, es decir, que su prestación debió reconocerse bajo los fundamentos de la Ley 4ª de 1966 y los Decretos 3135 y 1848 de 1968, al haber acreditado los 20 años de servicios y 55 de edad, y para la liquidación, debió efectuarse en el porcentaje del 75% del promedio de factores salariales devengados en el último año de servicios.

Igualmente, se pronunció sobre el acto de reconocimiento (Resolución 775 del 26 de marzo de 2008), al establecer que en principio debió ser enjuiciado, sin embargo, el mismo no es objeto de control jurisdiccional, al tratarse de un acto de ejecución, puesto que con él se dio cumplimiento a una orden judicial, así mismo, aplicó el principio de favorabilidad, consagrado en el artículo 53 de la Constitución, al referir que el accionante es un sujeto de especial protección al tener 96 años de edad. 4.

El recurso de apelación. 4.1 La entidad demandada, solicitó se desestimen las pretensiones y en ese sentido sea revocada la decisión de primer grado, al expresar que, deben decretarse probados los presupuestos de cosa juzgada, toda vez que, el asunto ya fue discutido y resuelto en la jurisdicción contenciosa, por lo cual se cumplen las condiciones del CPACA y el CGP, al evidenciarse el mismo objeto y causa, esto es, la reliquidación de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta nuevos emolumentos, como factores para determinar el IBL.

Por otro lado, señala, la improcedencia de la reliquidación, al establecer que el fallo apelado no se encuentra ajustado a derecho, dado que, la pretensión se encuentra cumplida conforme a la SU del Consejo de Estado, en lo que tiene que ver con la aplicación del IBL; seguidamente, propuso la inexistencia del derecho respecto de los factores salariales, al indicar que, son los enlistados en el Decreto 1158 de 1994, al ser la norma vigente al momento del reconocimiento de la prestación y «no es posible tener en cuenta nuevas certificaciones de tiempos laborados, siendo que el demandante ya elevó su solicitud de reliquidación ante autoridad judicial».

Finalizó la alzada, con el señalamiento de la improcedencia del pago del retroactivo pensional, al no asistirle al actor el derecho reclamado. 5. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 20 de mayo de 2024, fue concedido el recurso de apelación por parte del Tribunal y con providencia del 16 de julio siguiente, el despacho sustanciador lo admitió conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Oportunidad desaprovechada por las partes demandante y demandada y el Ministerio Público para rendir concepto, según constancia secretarial del 8 de agosto de la presente anualidad. VI. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), se precisa que el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 6.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer (i) si se configura la cosa juzgada respeto al proceso adelantado bajo el radicado 25000-23-25-000-2003-01660-01 (0647-05); en caso negativo, se procederá a analizar (ii) si le asiste derecho al demandante para reclamar la reliquidación de su pensión de jubilación, con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en aplicación de la Ley 4ª de 1966 y los Decretos 3135 y 1848 de 1968, de conformidad con el régimen de transición previsto en el parágrafo 2° de la Ley 33 de 1985, al reunir los requisitos de edad y tiempo de servicios allí exigidos, al haberse desempeñado en el DAS, período que no fue incluido en el reconocimiento de la prestación. 6.3 Hechos probados.

A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Cédula de ciudadanía, según la cual, el señor Manuel José Bayona Rodríguez, nació el 17 de junio de 1928, por lo que en la actualidad cuenta con 96 años de edad y consultado su número de identidad personal en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se advierte que se encuentra con vida (CD a folio 69).

Constancia de trabajo, expedida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) el 31 de diciembre de 1997, en la que indica que el señor Bayona se desempeñó como «Síndico Proveedor del Campamento de Taiba», entre el 18 de junio de 1952 y el 30 de diciembre de 1953 (CD a folio 69). Documento del 24 de noviembre de 1997, en el cual el jefe de la división de administración de personal del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, hoy Ministerio de Transporte, señala que, el demandante laboró desde el 1º de febrero de 1954 hasta el 20 de agosto de 1972, en el cargo de analista de personal (CD a folio 69).

Certificación del 24 de noviembre de 1997, elaborada por el Ministerio de Transporte, queda cuenta que, al accionante, entre agosto de 1971 y agosto de 1972, se le pagó asignación básica y las primas de servicios y navidad (CD a folio 69). Derecho de petición del 18 de marzo de 1998, dirigido a la extinta Cajanal, en el cual el actor le pide el reconocimiento de su pensión de jubilación al acreditar los requisitos de los 20 años de servicios y 55 de edad (CD a folio 69).

Certificado de tiempos de servicios del 8 de agosto de 2007, emitido por el coordinador del grupo de administración de personal del desaparecido Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), en el cual consta que el demandante prestó sus servicios desde el 25 de noviembre de 1949 hasta el 15 de enero de 1950, por un tiempo de un (1) mes y veintiún (21) días, retirado mediante Resolución 13 del 14 de enero de 1950 (f. 14).

Resolución 000775 del 26 de marzo de 2008 (ff. 15 a 19), por medio de la cual la entonces Cajanal le reconoció pensión de jubilación al actor, en cumplimiento de la providencia del 30 de julio de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se declaró la nulidad de las Resoluciones 025591 del 6 de octubre de 1998, 003808 del 14 de abril de 1999, 2273 del 25 de febrero de 2002 y 7421 del 24 de octubre de 2002, con las cuales se desató la petición descrita en el literal e), por lo que se ordenó su otorgamiento así: «Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Caja Nacional de Previsión Social para que proceda al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al señor Manuel José́ Bayona Rodríguez, identificado con C.C. No. 138.819 de Bogotá, conforme a la Ley 100 de 1993 en su integridad, incluyendo las mesadas no percibidas desde el 1° de abril de 1994 en adelante.

La base salarial promedio debe ser actualizada de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia conforme con los índices de inflación certificados por el DANE […]». Decisión confirmada por el Consejo de Estado, con sentencia del 22 de febrero de 2007, la cual quedó ejecutoriada el 5 de junio siguiente. Por consiguiente, Cajanal procedió a liquidar la pensión «tomando el 65% del promedio de lo cotizado en los últimos diez años de servicios, es decir el periodo comprendido entre el 21 de agosto de 1962 y el 20 de agosto de 1972 fecha hasta la cual laboró el peticionario, y debidamente actualizada hasta el año 1994 fecha en la cual entró en vigencia la Ley 100 de 1993, tal como lo ordena el fallo en mención», con inclusión del factor salarial de asignación básica, la cual arrojó una cuantía de $ 196.805,14, efectiva a partir del 1º de abril de 19945, pero con efectos fiscales desde el 7 de abril de 1995 al aplicarse la prescripción. Para lo anterior, se tuvo en cuenta que laboró un total de 19 años, 11 meses y 5 días, equivalentes a 1025 semanas, así: En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), desde el 18 de junio de 1952 al 30 de diciembre de 1953 (1 año, 6 meses y 13 días).

En el Ministerio de Transporte, desde el 1º de febrero de 1954 al 20 de agosto de 1972 (18 años, 6 meses y 20 días). Resolución RDP 004850 del 15 de febrero de 2019, con la cual la UGPP despachó desfavorablemente la petición del 26 de octubre de 2018, formulada por el accionante, orientada a obtener la reliquidación de su pensión con inclusión de los tiempos laborados en el DAS y en virtud del régimen de transición consignado en la Ley 33 de 1985, decisión contra la cual se presentaron los recursos de reposición y en subsidio el de apelación el 8 de marzo de 2019 (ff. 20 a 21 y 28 a 30).

Con Resolución ADP 001926 del 18 de marzo de 2019, la UGPP rechazó los recursos al haber sido impetrados por fuera del término establecido, esto es, al no cumplir las exigencias de los artículos 76 a 78 de la Ley 1437 de 2011 (ff. 22 a 24). Recurso de queja del 2 de abril de 2019, con el cual el demandante defendió su posición frente al acto anterior, al asegurar que se dan los presupuestos legales para la interposición del escrito de apelación, conforme al artículo 74, numeral 3°, del CPACA (ff. 25 a 27).

Resolución RDP 015167 del 16 de mayo de 2019, con la que la UGPP declaró fundada la queja, revocó el acto ADP 001926 del 18 de marzo y confirmó el acto RDP 004850 del 15 de febrero, al considerar que, existe cosa juzgada con las circunstancias que dieron lugar al acto de reconocimiento de la pensión, esto es, la Resolución 000775 del 26 de marzo de 2008 (ff. 32 a 34).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el actor nació el 17 de junio de 1928 y laboró en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), desde el 25 de noviembre de 1949 hasta el 15 de enero de 1950 (1 mes y 21 días); en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), entre el 18 de junio de 1952 y el 30 de diciembre de 1953 (1 año, 6 meses y 13 días) y en el Ministerio de Transporte, del 1º de febrero de 1954 al 20 de agosto de 1972 (18 años, 6 meses y 20 días), es decir, que completó como tiempo de servicios más de 20 años, por lo tanto, resulta claro que el accionante es beneficiario del régimen de transición previsto en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, por cuanto al 13 de febrero de 1985, «fecha de la Ley», contaba con más de 15 años de servicios al Estado y estaba retirado.

De igual modo, se tiene que la entonces Cajanal le reconoció pensión vitalicia de jubilación, mediante Resolución 000775 del 26 de marzo de 2008, con una tasa pensional del «65%» y calculada sobre el promedio de lo cotizado en «los últimos diez años de servicios, es decir el periodo comprendido entre el 21 de agosto de 1962 y el 20 de agosto de 1972», con inclusión de la asignación básica, para la cual se tuvieron en cuenta los períodos laborados al INPEC y al Ministerio de Transporte (19 años, 11 meses y 5 días), en cumplimiento de los fallos judiciales del 30 de julio de 2004 y 22 de febrero de 2007.

No obstante, se advierte que, en el certificado del 8 de agosto de 2007 elaborado por el DAS, se dice que el demandante prestó sus servicios del 25 de noviembre de 1949 al 15 de enero de 1950, por un tiempo de un (1) mes y veintiún (21) días, el cual no fue incluido en la anterior liquidación. 6.4 Marco normativo relevante para resolver los problemas jurídicos planteados. 6.4.1 Del fenómeno de la cosa juzgada.

Acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 306 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, es decir, que la pretensión sea idéntica a la debatida en el anterior trámite en el que se dictó el fallo ejecutoriado, (ii) se debe fundar en la misma causa, esto es, que entre la demanda y la sentencia proferida en el anterior asunto haya semejanza en los fundamentos de hecho y de derecho, y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.

El artículo 189 del CPACA, en lo concerniente a la cosa juzgada respecto de sentencias de nulidad dictadas por esta jurisdicción, preceptúa que «La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada […]».

Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado precisó: «Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.

De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.

Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.

El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto). […].» Por lo tanto, la figura de la cosa juzgada tiene como fundamento el principio constitucional de la seguridad jurídica, por cuanto, una vez en firme las decisiones judiciales, no es dable que se reabra el debate jurídico zanjado a través de estas con otro proceso judicial, en atención a la intangibilidad e inmutabilidad que adquieren ante su ejecutoria.

Análisis de la cosa juzgada en el caso concreto En primera instancia, el A quo determinó que el accionante al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, le corresponde la reliquidación de la pensión con el 75% de lo devengado durante el último año de servicios y conforme a los parámetros de la Ley 4ª de 1966 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, frente a esa decisión la UGPP formuló recurso de apelación, en el que expuso la cosa juzgada, improcedencia de la reliquidación, inexistencia del derecho respecto de los factores salariales e improcedencia del pago del retroactivo, como ataques de defensa para ser estudiados en esta instancia. En ese sentido, el análisis que se efectuará estará limitado a los argumentos del recurso de apelación, conforme con lo establecido en el artículo 320 del Código General del Proceso, que señala que el recurso de apelación tiene como objeto «[…] que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», por lo tanto, las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia. Conforme a lo anterior, se revisarán los supuestos que configuran la cosa juzgada, previstos en el artículo 303 del CGP, para lo cual se procede al estudio de cada uno de los elementos que la estructuran (objeto, causa e identidad jurídica de partes), a saber: I) Existencia de identidad jurídica de partes.

Al respecto, se observa que tanto en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 25000232500020030166000) que se adelantó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como en el medio de control del epígrafe, tramitado también ante esa misma Corporación, existe identidad jurídica de partes, toda vez que quien fungió como demandante fue el señor Manuel José Bayona Rodríguez y la parte demandada la extinta Cajanal, hoy la UGPP. ii) Que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto.

Se visualiza que el accionante, a través del presente medio de control, formuló pretensiones orientadas a obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 004850 del 15 de febrero y RDP 015167 del 16 de mayo de 2019, proferidas por la UGPP, y en consecuencia, se le reliquide la pensión de jubilación en atención al régimen de transición consagrado en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, y en el primero, se buscó «la nulidad de las resoluciones Nos. 025591 del 6 de octubre de 1998 y 02273 del 25 de febrero 2002, mediante las cuales la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación», con la precisión que no se delimitó a la invocación de una norma en concreto para efectos del reconocimiento de la pensión. iii) Que el proceso nuevo esté fundado en la misma causa que el anterior.

Examinado el texto de la sentencia del 22 de febrero de 2007, proferida por esta Corporación en segunda instancia (número interno 0647-2005), se colige que la controversia jurídica se centró en establecer el régimen aplicable a la pensión de jubilación del señor Bayona, cuya conclusión arrojó que era el contenido en la Ley 33 de 1985, al ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; sin embargo, se encontró que no reunía los 20 años de servicios exigidos por la legislación, en consecuencia, se le realizó el reconocimiento pensional conforme al artículo 33 de la Ley 100 de 1993, esto es, con la exigencia de 60 años de edad y un mínimo de 1.000 semanas cotizadas en cualquier tiempo.

De manera que, la situación analizada previamente difiere del análisis que en el presente asunto el demandante pretende que se efectúe, ya que en este momento invoca la revisión de su reconocimiento pensional bajo la luz del régimen de transición pero de la Ley 33 de 1985, aspecto que no fue analizado en el anterior proceso, pues se reitera que el estudio se centró en si el actor era o no acreedor del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, finalmente resultándole aplicada esta última norma de manera integral.

Hechas tales precisiones, resulta evidente que no se está frente a una cosa juzgada, habida cuenta que si bien, los sujetos procesales son idénticos, lo cierto es que, el proceso del epígrafe no está ejercido sobre el mismo objeto ni causa, al tratarse de actos administrativos distintos, motivados y expedidos por razones diferentes, además, nótese que, en el otrora expediente, el objetivo era el reconocimiento de la pensión de jubilación y en el actual, las súplicas van encaminas a obtener la reliquidación de la misma, y es esa diferencia neurálgica la que permite el respectivo control jurisdiccional sometido a juicio.

Por lo tanto, no amerita mayor estudio la cosa juzgada mencionada en la alzada, por cuanto, en lo que aquí concierne, se debate la inclusión de nuevos períodos de servicios y la aplicación del régimen de transición traído en la Ley 33 de 1985, que nos remite al Decreto 3135 de 1968, dado que la última vinculación del demandante se dio el 20 de agosto de 1972, es decir, lo verificable es que a la entrada en vigor de la precita Ley 33 (13 de febrero de 1985, tiempo después de dejar el servicio público), ya tenía los 20 años requeridos para hacerse acreedor de las anteriores disposiciones normativas, lo cual conduce a concluir, que su derecho pensional nunca estuvo regido propiamente por lo consignado en la Ley 33 de 1985, pues esta norma remitió a la aplicación de los cánones vigentes al momento del retiro del servidor, siempre que acreditara los requisitos contemplados en el parágrafo 2° del artículo 1° ejusdem, por lo cual es acertada la decisión del A quo en ese sentido. 6.4.2 Régimen de transición Ley 33 de 1985 En lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Ver Artículo 45 Decreto Nacional 1045 de 1978 No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. Modifica el Artículo 25 Decreto Nacional 2400 de 1968Decreto Nacional 1950 de 1973 Artículo 86 Decreto Nacional 1848 de 1969 PARÁGRAFO 1º.

Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley.

PARÁGRAFO 2 º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley. Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro.

PARÁGRAFO 3 º. En todo caso, los empleados oficiales que a la vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta Ley.». La citada Ley 33 de 1985, en lo pertinente, prescribe como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años.

Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. No obstante, en el parágrafo 2.º del artículo 1° de dicha norma se consagra un régimen de transición, según el cual los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de la ley (13 de febrero de 1985) hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, se les reconocerá la pensión de jubilación con base en la edad prevista en la normativa anterior, que para el caso es el Decreto 3135 de 1968.

De acuerdo con la anterior normativa, a los empleados oficiales que se encontraban dentro del régimen de transición previsto en el parágrafo 2º del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, se les aplica el Decreto 3135 de 1968. 6.4.3 Régimen contenido en el Decreto 3135 de 1968 Por su parte, antes de la vigencia de la Ley 33 de 1985, aplicable en virtud del régimen de transición en ella contemplado, la pensión de jubilación se regía por el Decreto 3135 de 1968 para los empleados nacionales.

El artículo 27 dispuso: «Pensión de jubilación o vejez. El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es varón, o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio.

No quedan sujetas a esta regla general las personas que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción y que la ley determine expresamente. […]»  Y los factores salariales para liquidarla son los contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, a saber: «De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones.

Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario:   a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios;  i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio;  j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.»  Así las cosas, a quien por virtud del régimen de transición consagrado en la Ley 33 de 1985, le resulte aplicable el Decreto 3135 de 1968, tiene derecho a una pensión vitalicia de jubilación, cuando haya llegado a 50 años de edad, sí es mujer o 55 años de edad si es hombre y 20 años de servicio continuo o discontinuo, la cual debe ser liquidada con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio y conforme a los factores salariales del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, ya citado.

Análisis del caso concreto Ahora bien, en cuanto a la improcedencia de la reliquidación, sostuvo la UGPP que, la sentencia apelada «[…] no se encuentra ajustada en derecho pues la reliquidación en los términos solicitados por el demandante, ya que la pretensión se encuentra cumplida conforme la sentencia de Unificación emitida por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la que determinó la forma de aplicación del régimen de transición establecido en la ley, y resolvió́ el problema jurídico relacionado con la determinación del IBL en aplicación del citado régimen», sobre esa afirmación, encuentra la Sala que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, emitida al interior del expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) se analizó una situación fáctica y jurídica diferente, por lo que las reglas fijadas fueron en torno a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuando lo cierto es que se dejó claro que el presente proceso versa sobre la aplicación del régimen de transición consagrado en el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, comoquiera que tanto la edad de 55 años y los 20 años del servicio los acreditó incluso antes de la entrada en vigor de la referida Ley 33.

Sobre el particular, es relevante hacer hincapié en que para el reconocimiento pensional no se tuvieron en cuenta los tiempos desde el 25 de noviembre de 1949 hasta el 15 de enero de 1950, en los que el actor se desempeñó en el DAS, circunstancia que fue constatada en precedencia, cuyo documento goza de plena validez al ser expedido por la misma entidad, aunque se diera con posterioridad al reconocimiento y a las diligencias judiciales, tiempo que permite acreditar los 20 años de servicio.

A su turno, se observa que la demandada para calcular la pensión de jubilación del accionante tomó como período de liquidación el promedio de lo cotizado en los últimos diez años de servicios, e incluyó sólo el factor de asignación básica (previsto en el Decreto 1158 de 1994); sin embargo, tal como se expuso en el marco normativo correspondía incluir el promedio de los factores salariales contemplados en el Decreto 1045 de 1978, percibidos en el último año de servicio, que en el caso concreto corresponde del 20 de agosto de 1971 al 20 de agosto de 1972, respecto a la cual obra certificación del Ministerio de Transporte, señala que el señor Manuel José recibió entre agosto de 1971 y agosto de 1972, devengó asignación básica y las primas de servicios y navidad, por lo que la decisión del Tribunal será modificada para ajustarla a los parámetros dados por esta Corporación, toda vez que no es dable la inclusión de la «prima de antigüedad, auxilio de transporte, horas extras dominicales y festivos, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones», porque hubo una indebida valoración de las pruebas del juez instructor en primer grado, puesto que no todos los emolumentos fueron devengados por el demandante, como pasa a mostrarse: De lo expuesto, solo tienen saldo las casillas de la asignación básica y las primas de servicios y navidad, es decir, los demás al tener saldos en cero (0), se entiende que no fueron sufragados.

Por lo tanto, la liquidación de la pensión de jubilación, se calculará con base en los factores sobre los que efectivamente se devengaron por el actor y que están enlistados en el Decreto 1045 de 1978. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, y se modificará en el sentido que la pensión de jubilación del accionante deberá liquidarse con el 75% del promedio de los factores salariales efectivamente percibidos y que estén enlistados en el Decreto 1045 de 1978 durante el último año de servicios, esto es, la asignación básica, prima de navidad y prima de servicios.

Por último, en lo que corresponde a los descuentos ordenados por el a quo respecto a los aportes de pensión no efectuados, la Sala no haré consideración alguna dado que no fue objeto de reproche. 6.5 Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. VII. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, en el sentido de modificar el ordinal tercero de la decisión, toda vez que, para la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante, sólo es procedente la inclusión de la asignación básica y las primas de navidad y de servicios, factores devengados en el último año de servicios.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 3 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda promovida por el señor Manuel José Bayona Rodríguez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal tercero, el cual quedará así: «TERCERO.- CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, a reliquidar y pagar la pensión de jubilación del señor MANUEL JOSÉ BAYONA RODRÍGUEZ identificado con la cédula de ciudadanía N° 138.819, conforme a lo establecido en la Ley 4ª de 1966 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, en virtud de la transición normativa consagrada en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, con aplicación del 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, es decir, con inclusión de los factores salariales de asignación básica y la doceava parte de las primas de navidad y de servicios, percibidos entre el 20 de agosto de 1971 y el 20 de agosto de 1972, con los reajustes pensionales previstos en la ley, al igual que los correspondientes sobre las diferencias liquidadas y efectivamente canceladas, a partir del 17 de junio de 1983, pero con efectos fiscales a partir del 26 de octubre de 2015, por prescripción trienal.

La suma correspondiente deberá ser reajustada y actualizada en la forma indicada en la parte motiva, aplicando para tal fin la fórmula allí consignada. La entidad demandada hará los descuentos correspondientes a los aportes de pensión no efectuados. Para tal efecto, dichos descuentos se realizarán de manera indexada, únicamente sobre los nuevos factores que se reconocen en esta sentencia, en relación con los cuales no se hayan efectuado las deducciones de ley, y durante todo el tiempo de los servicios prestados, teniendo en cuenta para su pago el monto en la proporción que corresponda al trabajador, de acuerdo a las normas vigentes para los periodos cotizados, es decir, respecto a las cotizaciones de los aportes pensionales no descontados antes del 1° de abril de 1994, debe aplicarse las normas vigentes antes de esta fecha, y con posteridad a esta fecha, conforme a lo dispuesto el artículo 21 del Decreto 692 de 1994, en la proporción del 75%, a cargo del empleador y el 25% del trabajador».

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.