CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dos (02) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00182-00 Actor: Constructora M.R.M. Inversiones Inmobiliarias Ltda. y Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia- FIDUBANCOOP, en liquidación. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A. ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la Constructora M.R.M. Inversiones Inmobiliarias Ltda. y otra, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otros.
ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones La Constructora M.R.M. Inversiones Inmobiliarias Ltda., y la sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia – FIDUBANCOOP- en liquidación, en ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y del principio de cosa juzgada formal y material, que estiman vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta mora para proferir auto que ordene seguir adelante con la ejecución, dentro del proceso ejecutivo por obligación de hacer núm. 25-000-2324-000-1999-0021-02 instaurado por los aquí demandantes contra la Superintendencia de Notariado y Registro.
En el escrito de tutela, la parte actora solicitó: “(…)De conformidad con lo hasta acá expuesto y a fin de no incurrir en defecto fáctico consistente en el desconocimiento del auto ejecutivo cuyo cumplimiento se busca ratificar a través de la presente acción complementaria se conceda un término improrrogable de diez (10) para que la Sala accionada proceda a definir la precitada ejecución por obligación de hacer con la expedición de tal auto interlocutorio en la forma descrita, reconociendo así viabilidad plena a la presente querella constitucional.” (sic).
Los hechos y consideraciones de la parte actora Como fundamento de la solicitud de amparo, se resumen los siguientes hechos y consideraciones, teniendo en cuenta el escrito de tutela y los documentos que obran en el expediente: El 14 de mayo de 2012, la Fiduciaria Cooperativa de Colombia MRM Ltda. Inversiones Inmobiliarias, presentó demanda ejecutiva por obligación de hacer, contra la Superintendencia de Notariado y Registro- Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, mediante sentencia de 8 de octubre de 2018, resolvió librar mandamiento ejecutivo en contra de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá- Zona Norte y a favor de la Constructora M.R.M LTDA y la Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia, en cumplimiento de la sentencia del 18 de abril de 2007, proferida por el Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Manifestó que la entidad accionada dentro del proceso ejecutivo presentó memorial en calidad de contestación de la demanda, no obstante, se abstuvo de proponer excepciones y, en todo caso, no se pronunció frente a la reforma de la demanda ejecutiva presentada por los demandantes. 2.1 Consideraciones de la parte actora Explicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneró su derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de cosa juzgada formal y material, porque no ha proferido auto que ordene seguir adelante con la ejecución dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 25000-23-24-000-1999-0021-02, promovido por el hoy accionante contra la Superintendencia de Notariado y Registro.
Señaló que, mediante providencia del 8 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera- Subsección C, libró mandamiento ejecutivo contra la Superintendencia de Notariado y Registro; no obstante, la ejecutada no ha dado cumplimiento a la obligación de hacer; a su vez que, no contestó la reforma de la demanda ni propuso excepciones.
Consideró que la autoridad judicial accionada debe dar cumplimiento a lo dispuesto en 30 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 49 de la Ley 794 de 2003, esto es, seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado.
Agregó que, en la reforma de la demanda ejecutiva solicitó el reconocimiento y pago de los perjuicios por daño emergente y lucro cesantes, lo cual no fue objetado, por lo que, la ejecución debe hacerse extensiva al monto de los mismos, conforme con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 500 del C.P.C. Explicó que al no ser necesario proferir sentencia que ordene llevar adelante la ejecución, pues basta con un auto, no es justificable que se incurra en más dilaciones para decidir de forma definitiva la ejecución. Expuso que se configura el defecto sustantivo por manifiesta inaplicación de la normativa que prevé el procedimiento alternativo consagrado en el artículo 507, inciso 2° del C.P.C. y demás normas que lo reforman.
Invocó la aplicación del artículo 25 numeral 1° de la Convención Americana de Derechos Humanos - Pacto de San José de Costa Rica, suscrito por Colombia y aprobado en la Ley 319 de 1996, ratificado además el 23 de diciembre de 1997, mediante el correspondiente canje de notas, el cual forma parte del bloque de constitucionalidad y, por ende, extiende su ámbito de aplicación a la presente querella constitucional.
Trámite Mediante auto de 3 de febrero de 2023, se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera y se puso en conocimiento del escrito de tutela al tercero interesado en las resultas del proceso, esto es, a la Superintendencia de Notariado y Registro -Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, para que hiciera las manifestaciones que considere pertinentes.
Intervenciones 4.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A aseveró que, en la presente acción de tutela debe declararse hecho superado, puesto que, mediante providencia de 13 de febrero de 2023, el Despacho corrió traslado de la contestación de la demanda. Manifestó que, en el presente asunto no es procedente ordenar seguir adelante con la ejecución como quiera que la parte demandada presentó escrito de contestación de demanda en el cual, si bien no formula excepción, el Despacho entiende como tal, el cumplimiento de la obligación; toda vez que dicho cumplimiento se realizó antes de la presentación de la demanda, por tanto, en virtud de lo previsto en el inciso 1° del artículo 510 del Código de Procedimiento Civil, se ordenó correr traslado a la parte demandante para que se pronunciara sobre esta.
Advirtió que, “pese al gran volumen de expedientes que conoce esta sección y multiplicidad de clases de procesos que tienen términos preclusivos, como lo son las acciones de tutela –que conocen todos los Despachos judiciales del país- y aquellas que son de único conocimiento de esta sección entre otras, los recursos de insistencia, acciones de cumplimiento, objeciones, observaciones, nulidades electorales, medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos, respecto de los cuales de acuerdo con la Ley que los regula tienen prelación en su trámite, medios de control de reparación de los perjuiciosos causados a un grupo, controles de legalidad, estos últimos en atención a los actos administrativos expedidos con ocasión a la pandemia de la COVID 19, el Despacho ha realizado las actuaciones e impulsos procesales que han estado a su alcance, dando prevalencia a todas las acciones anteriormente enunciadas por cuanto están de por medio derechos fundamentales y colectivos de los ciudadanos”.
(sic) 4.2. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado allegó memorial de contestación, en el sentido se solicitar la desvinculación de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues los hechos narrados por el accionante no involucran a la entidad. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2.
Problema Jurídico La Sala debe resolver si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, vulneró los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la sociedad tutelante, al no haber emitido auto que ordene seguir adelante con la ejecución, incurriendo en mora injustificada, dentro del proceso ejecutivo de obligación de hacer con radicado núm. 25000-23-24-000-1999-00831-00 promovido por el hoy accionante en tutela contra la Superintendencia de Notariado y Registro.
Previamente, se debe determinar si en el caso de marras se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, debido al presunto trámite efectuado por la autoridad judicial accionada, con miras a dar solución a la petición del accionante. 3. Generalidades de la acción de tutela De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. 4.
Procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece, en uno de sus apartes, el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas. A su vez, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este importante componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia (…)".
Al mismo tiempo, la Corte ha afirmado reiteradamente que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”, pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”.
No obstante, lo anterior, se debe señalar que la violación del derecho fundamental de acceso a la administración de justica se materializa cuando la mora es injustificada. En este sentido, la jurisprudencia Constitucional ha sostenido que: “Se configura una mora judicial injustificada contraria a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”. Sin embargo, cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente despacho, que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible evacuarlos en tiempo, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso y, por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T- 357 de 2007, señaló: “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso.
Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. 5. Caso concreto La Constructora M.R.M. Inversiones Inmobiliarias Ltda., y la sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia – FIDUBANCOOP- en liquidación, manifestaron que se le vulneraron sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dado que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, no ha dado trámite a las actuaciones pertinentes dentro del proceso ejecutivo que interpuso, ante dicha autoridad judicial, incurriendo en mora injustificada.
Igualmente señalaron que, la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo, por manifiesta inaplicación de la normatividad del procedimiento ejecutivo consagrado en el artículo 507, inciso 2° del C.P.C. y demás normas que lo reforman, para surtir auto que ordene seguir adelante con la ejecución. En ese orden y con el fin de dar trámite a las pretensiones del accionante, la Sala revisará las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo: 1) La Constructora M.R.M LTDA y la Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia-FIDUBANCOOP, mediante memorial presentado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Subsección A, el 14 de mayo de 2012, interpusieron demanda ejecutiva contra la Superintendencia de Notariado y Registro; cuyo conocimiento correspondió por reparto al Tribunal Administrativo Escritural -Sección Primera. 2) Mediante auto del 29 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Subsección A, remitió el expediente de la referencia a la Sección Primera- Subsección C en descongestión de la misma Corporación. 3) Mediante providencia de 18 de diciembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera- Subsección C, en descongestión, negó el mandamiento de pago, por considerar que, la sentencia allegada no constituye una obligación exigible, toda vez que, el actor presentó como título ejecutivo, copia simple de la sentencia proferida el 18 de abril de 2007 por el Consejo de Estado- Sección Primera.
La decisión fue notificada por edicto fijado el 18 de enero hasta el 22 de enero de 2013. 4) La anterior decisión fue revocada por el Consejo de Estado mediante providencia de 8 de abril de 2018. 5) Mediante providencia del 8 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, en cumplimiento de la decisión proferida por el Consejo de Estado el 8 de abril de 2018, libró mandamiento ejecutivo en contra de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá- zona norte a favor de la Constructora M.R.M LTDA y la Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia – FIDUBANCOOP, de conformidad con la orden contenida en la parte resolutiva de la sentencia de 18 de abril de 2007, proferida por el Consejo de Estado dentro del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. 6) Por medio de auto de 4 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, aceptó la reforma de la demanda presentada por la apoderada de la Fiduciaria Cooperativa de Colombia MRM LTDA. Inversiones Inmobiliarias. 7) El Despacho sustanciador, en el trámite de la contestación del presente mecanismo constitucional, profirió auto de 13 de febrero de 2023 dentro del proceso ejecutivo de referencia, en el cual ordenó correr traslado del escrito de contestación de la reforma a la demanda.
La actuación se constata además en el aplicativo electrónico Samai, siendo notificada por estado. De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, con el fin de atender y darle trámite al proceso ejecutivo promovido por la Constructora M.R.M Inversiones Ltda y la Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia – FIDUBANCOOP, en liquidación, procedió a expedir el auto que ordena correr traslado de la contestación de la demanda.
Así, en lo referente a la actuación procesal que, a juicio de los accionantes, debe surtirse por el Tribunal demandado, esto es, el auto que ordene seguir adelante con la ejecución; se advierte que la acción de tutela no es procedente cuando se pretende que se surta un trámite propio del proceso judicial, como lo es, entre otras, que se profiera auto ordene seguir adelante con la ejecución; pues ello se encuentra sujeto a las formalidades propias de cada juicio.
Así las cosas, para la Sala, la pretensión del accionante ha sido satisfecha, pues resulta evidente que durante el trámite de la tutela y previo a emitir fallo de primera instancia, la entidad judicial accionada dio trámite al proceso ejecutivo en curso, la cual fue notificada por estado, como se constata en el aplicativo Samai (Tribunales) proceso con radicado 25000-23-24-000-1999-00831-02.
Por lo tanto, no se advierte vulneración alguna de los derechos invocados por la parte actora, pues la autoridad judicial accionada acreditó que ha desplegado las actuaciones procesales necesarias con el fin garantizar un normal desarrollo del proceso ejecutivo promovido por el demandante y, por tanto, la pretensión del accionante ha sido satisfecha.
Por este motivo, no existe razón alguna para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto. Es importante señalar que el objeto de la acción de tutela es la protección de derechos fundamentales que se han puesto en peligro o que se vulneraron; sin embargo, en caso de que la circunstancia que dio origen a la trasgresión desaparezca, se configura el fenómeno que se conoce como hecho superado, el cual da como resultado una carencia actual de objeto para decidir de fondo el asunto.
Al respecto la Corte Constitucional ha definido este fenómeno jurídico en los siguientes términos: “(…) La Corte entiende por hecho superado cuando durante el trámite de la acción de tutela o de su revisión en esta Corte, sobreviene la ocurrencia de hechos que demuestren que la vulneración de los derechos fundamentales, en principio informada a través de la instauración de la acción de tutela, ha dejado de ocurrir.
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional ha enumerado algunos requisitos que se deben examinar en cada caso concreto, con el fin de confirmar si efectivamente se está frente a la existencia de un hecho superado, a saber: 1. Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa. 2.
Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado. 3. Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado (…)”.
(Negrilla fuera de texto) En ese contexto, la Sala considera que, en el presente asunto, se configura una carencia actual de objeto de la tutela por hecho superado, toda vez que la supuesta conducta omisiva que se reprochaba de la autoridad demandada fue corregida y desapareció el motivo que obligó al actor a ejercer este mecanismo constitucional.
Por las razones expuestas, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado dentro de la presente acción de tutela promovida por la Constructora M.R.M. Inversiones Inmobiliarias Ltda., y la Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia – FIDUBANCOOP, en liquidación, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, en la acción de tutela promovida por la Constructora M.R.M. Inversiones Inmobiliarias Ltda. y la Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia – FIDUBANCOOP, en liquidación, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)