11001031500020220646401 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Trinidad Verna Vallejo, por conducto de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sala quinta de decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar y Juez Doce (12) Administrativo de Cartagena.

Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 25 de junio de 2015, mediante el cual el Juzgado Doce (12) Administrativo de Cartagena negó las pretensiones de la demanda de controversias contractuales instaurada contra el departamento de Bolívar (expediente 13001-33-33-012-2012-00094-00); y (ii) 11 de marzo de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de ese departamento (sala quinta de decisión) lo confirmó; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que emitan una nueva providencia en la que analicen correctamente las pruebas practicadas en el aludido asunto contencioso-administrativo. 2.

Hechos. Relata la accionante que la desaparecida Empresa Social del Estado (E. S. E.) Hospital San Juan de Dios de Magangué efectuaba los descuentos a salud y pensión de sus empleados, pero no los giraba a las correspondientes entidades a las que ellos estaban afiliados, sino que los destinaba a cubrir otras obligaciones, en razón a la crisis financiera que padecía, la cual derivó en su supresión y liquidación, situación por la que el Ministerio de Salud y Protección Social asumió el pago de los mencionados aportes.

Que el 17 de marzo de 2011 suscribió contrato de prestación de servicios 199 con el departamento de Bolívar, cuyo objeto consistía en «el saneamiento de aportes patronales de la liquidada E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué ante las E. P. S., I. P. S. y A. F. P. públicas y privadas», comoquiera que las sumas que el Ministerio de Salud y Protección Social giró a las entidades fueron mayores a las que se les debía, por lo que era indispensable adelantar actuaciones encaminadas a obtener el reintegro de las respectivas diferencias.

Dice que el 20 de septiembre de 2012 promovió medio de control de controversias contractuales contra el departamento de Bolívar (expediente 13001-33-33-012-2012-00094-00)[2], con el propósito de que se (i) declarara el incumplimiento por parte del ente territorial del precitado negocio jurídico, (ii) dispusiera su liquidación judicial y (iii) ordenara el pago del 12% «sobre los excedentes efectivamente recaudados por concepto de situado fiscal y sistema general de participaciones» (que fueron pactados como honorarios), junto con los perjuicios causados.

Que del asunto contencioso-administrativo conoció el Juzgado Doce (12) Administrativo de Cartagena, que el 3 de diciembre de 2012 lo admitió y el 26 de enero de 2015 celebró audiencia inicial[3], en la que se decretaron como pruebas los documentos adosados con la demanda y unos testimonios, dentro de los que se encontraban los de las señoras Adanolis Hernández y Merlys Anaya Ramos, quienes se desempeñaban como servidoras de la secretaría de salud de Bolívar y del desaparecido «Seguro Social de la ciudad de Cartagena».

Sostiene que el 25 de junio de 2015 el despacho de conocimiento negó las súplicas, al considerar que no se acreditó el acatamiento de sus obligaciones contractuales ni el incumplimiento del contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011 por parte del departamento de Bolívar, situación que impedía ordenar la liquidación del negocio jurídico y la compensación pecuniaria de los agravios reclamada, decisión contra la cual interpuso recurso de apelación, al estimar que atendió las tareas que le correspondían (lo que no hizo el departamento de Bolívar), tal como consta en «las certificaciones del Instituto de Seguros Social (liquidada), del fondo de pensiones Porvenir, [de] Coomeva (sic)» y del Banco Davivienda, que reposan en el expediente ordinario.

Que la alzada fue desatada el 11 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Bolívar (sala quinta de decisión), en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia, habida cuenta de que «no demostró que hubiere [atendido] sus obligaciones contractuales de resultado» ni que el ente territorial contratante inobservara sus deberes derivados del acuerdo de voluntades, lo que resultaba indispensable para declarar el incumplimiento de este en sede contencioso-administrativa, en virtud del artículo 1609 del Código Civil.

Asevera que las providencias cuestionadas incurren en defecto fáctico, comoquiera que no valoraron los elementos de convicción que reposan en el expediente 13001-33-33-012-2012-00094-00, como los testimonios practicados y las certificaciones allí adosadas, que dan cuenta de que (i) satisfizo sus deberes contractuales, puesto que recuperó sumas pagadas de más por el Ministerio de Salud y Protección Social por concepto de «aportes patronales de la liquidada E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué»; y (ii) el departamento de Bolívar no le canceló el 12% de dichos dineros por concepto de honorarios, pese a que así se pactó en el contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011, lo que denota incumplimiento contractual de ese ente territorial.

Además, aunque no suscribió actas de conciliación con el entonces Instituto de Seguros Sociales (I. S. S.), en la que se consignaban unos montos, ello ocurrió por factores que no le son atribuibles. 3. Contestaciones de la acción. 1. El señor gobernador de Bolívar[4], por conducto de apoderada, pide negar el amparo deprecado, en razón a que dentro del proceso de controversias contractuales 13001-33-33-012-2012-00094-00 no se demostró que haya incumplido el contrato 199 de 17 de marzo de 2011, circunstancia por la cual se imponía negar las pretensiones formuladas por incumplimiento de la carga de la prueba, como lo concluyeron las autoridades accionadas.

Que son razonables los argumentos expuestos en las sentencias cuestionadas, por tanto, no es dable atribuirles quebranto de preceptos superiores, máxime cuando los medios probatorios que obran en el precitado asunto contencioso-administrativo dan cuenta de que la actora no suscribió las actas de conciliación con el entonces I. S. S., orientadas a obtener «el reintegro de los excedentes», por consiguiente, no cumplió sus obligaciones contractuales, por lo que no se le debían cancelar los correspondientes honorarios. 1.3.2 El señor Superintendente Nacional de Salud, por intermedio de la señora subdirectora de defensa jurídica del ente que regenta, afirma que carece de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que no emitió las providencias atacadas en este trámite constitucional, en consecuencia, acontece una «inexistencia del nexo de causalidad entre [él y] la presunta violación de los derechos fundamentales invocados». 1.3.3 Los señores Ministra de Salud y Protección Social, magistrados de la sala quinta de decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar y Juez Doce (12) Administrativo de Cartagena guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

El Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), mediante fallo de 3 de febrero de 2023, negó el amparo deprecado, al estimar que las determinaciones judiciales objeto de censura constitucional no involucran defecto fáctico, comoquiera que las pruebas que reposan en el proceso de controversias contractuales 13001-33-33-012- 2012-00094-00 dan cuenta de que los honorarios derivados del contrato 199 de 17 de marzo de 2011 estaban sujetos al «éxito de la gestión encomendada», es decir, a los saldos recaudados por la demandante en favor del departamento de Bolívar, pero ella no acreditó que el ente territorial recibiera suma alguna en razón a sus gestiones, motivo por el cual aquel, al no cancelárselos, no incumplió el negocio jurídico.

Que si bien en las providencias cuestionadas no se hizo referencia a los testimonios practicados en el aludido asunto contencioso-administrativo, ello no configura la mencionada causal específica de procedibilidad, por cuanto no demuestran que la parte allí demandada devengara valor alguno en el marco del precitado contrato, presupuesto necesario para que se accediera a las pretensiones ordinarias. 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, la actora la impugna, con fundamento en las mismas aseveraciones consignadas en la solicitud de amparo, a las que agrega que el juez de tutela no está habilitado para determinar si una prueba tiene o no relevancia en la controversia decidida en el fallo que se ataca por conducto de la acción de tutela, dado que ello le corresponde al ordinario.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[5] del Decreto ley 2591 de 1991[6] y 25[7] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[8] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.

La actora pide dejar sin efectos los fallos de (i) 25 de junio de 2015, mediante el cual el Juzgado Doce (12) Administrativo de Cartagena negó las pretensiones de la demanda de controversias contractuales instaurada contra el departamento de Bolívar (expediente 13001-33-33-012-2012-00094-00); y (ii) 11 de marzo de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Bolívar (sala quinta de decisión) lo confirmó. Sin embargo, la Sala centrará su estudio jurídico en la providencia de 11 de marzo de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 25 de junio de 2015, decidió de manera definitiva el referido asunto contencioso-administrativo. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 11 de marzo de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Bolívar (sala quinta de decisión) confirmó la de 25 de junio de 2015, con la que el Juzgado Doce (12) Administrativo de Cartagena negó las pretensiones de la demanda de controversias contractuales instaurada por la tutelante contra el departamento de Bolívar (expediente 13001-33-33-012-2012-00094-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[9], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[10], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[11]. 2.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de la accionante;

(ii) contra el fallo acusado no procede recurso alguno, toda vez que se emitió en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada[12] quedó ejecutoriada el 13 de junio de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 2 de diciembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 19 días); y (v) la determinación judicial acusada no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala examinará el fondo del asunto, conforme a la causal específica denominada defecto fáctico. 2.6.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca a) Mediante Decreto 710 de 20 de diciembre de 2007, el señor gobernador de Bolívar ordenó la supresión y liquidación de la entonces E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué, la cual efectuaba los descuentos a sus servidores por concepto de salud y pensión, pero no los giraba a las correspondientes entidades, emolumentos que asumió el Ministerio de Salud y Protección Social. b) El 17 de marzo de 2011 la accionante y el departamento de Bolívar suscribieron el contrato de prestación de servicios 199, cuyo objeto consistía en que aquella adelantara actividades para «el saneamiento de los aportes patronales de la [extinguida] E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué en Liquidación», dentro de estas, «determinar, liquidar y consolidar los saldos» y «tramitar ante las autoridades [competentes] la solicitud de los excedentes de dinero que se encuentren allí por situado fiscal de las vigencias de 1994-2001 y los correspondientes al sistema general de participaciones de las vigencias 2002-2007», toda vez que el Ministerio de Salud y Protección Social sufragó sumas superiores a las que se adeudaban.

Respecto de los honorarios, se pactó que «est[án] sujetos al resultado de éxito de la gestión que se le encomienda a la contratista[…], por lo que se cancelarán cuando existan saldos efectivamente recaudados […]», en virtud de las labores atañederas al objeto del contrato, y su monto equivale al 12% de lo que se recibiera. Además, se convino que el término del acuerdo de voluntades era de cuatro (4) meses. c) El 29 de julio de 2011 se firmó otrosí, en el que se estipuló que el negocio jurídico finalizaría el 30 de diciembre siguiente, sin embargo, el 23 de los mismos mes y año las partes acordaron extenderlo hasta el 30 de julio de 2012. d) El 20 de septiembre de 2012 la tutelante promovió medio de control de controversias contractuales contra el departamento de Bolívar (expediente 13001-33-33-012-2012-00094-00), con el propósito de que se (i) declarara el incumplimiento del precitado negocio jurídico por parte de ese ente territorial, (ii) liquidara «judicialmente» y (iii) ordenara compensarle de manera pecuniaria los perjuicios a que haya lugar.

Con la demanda se adosaron (i) oficio 1849 de 2010 (sin fecha exacta), con el que el «jefe de cobranzas del [entonces] ISS» relacionó «el situado fiscal del sistema general de participaciones […]» de la desaparecida E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué; (ii) escrito de 23 de agosto de 2011, con el que la actora pidió de aquel la «elaboración de las actas de conciliación para la devolución de los excedentes»;

(iii) acta de 8 de septiembre de ese año, suscrita entre la accionante y el representante legal de «Coomeva», en la que se consigna la futura devolución de $586.206 en favor del mencionado centro asistencial; (iv) certificaciones de la tesorería del ente territorial demandado de 27 siguiente y 30 de enero de 2012, en las que consta que $77’251.926 y $36’372.250, en su orden, ingresaron en esas fechas a la cuenta de ahorros del Banco Davivienda de la desaparecida institución de salud;

(v) oficio (sin número) de 20 diciembre de 2011, en el que el gobernador de Bolívar le comunica al mencionado servidor del entonces I. S. S. que suscribirá personalmente las actas enunciadas en el documento de 23 de agosto de ese año; y (vi) informe de esta fecha dirigido a la secretaría de hacienda de Bolívar, en el que se detallan las actividades ejecutadas por la contratista. e) El asunto contencioso-administrativo fue asignado por reparto al Juzgado Doce (12) Administrativo de Cartagena, que el 3 de diciembre de 2012 lo admitió, el 22 de agosto de 2013 ordenó llamar en garantía a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud y el 11 de febrero de 2015 celebró audiencia inicial[13], en la que decretó como pruebas los documentos allegados con la demanda y los testimonios de los señores Hada Noris Hernández, Eva Bernal, Wilson Jaimes, William Valderrama Hoyos, Rodrigo Arzuza, Merlys Anaya y Ginna Patricia Vélez Ortiz. f) El 28 de abril de 2014 el despacho de conocimiento recibió la declaración de la señora Merlys Anaya, empleada de la seccional de Bolívar del desaparecido I. S. S., quien aseveró que la actora le requería «validar» los registros de los aportes a pensión de los trabajadores de la liquidada E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué y ella le daba respuesta, pero no sabe si logró reintegro de dinero en razón a su gestión. El 17 de abril de 2015 el a quo escuchó a la señora Hada Noris Hernández, servidora de la secretaría de salud de Bolívar, quien indicó que la actora era la encargada del «saneamiento de aportes patronales» de la desaparecida E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué, entre otras dos entidades de salud, y no conoce si como consecuencia de su gestión aquel ente territorial recibió devoluciones, máxime cuando no «tenía relación» con las actividades que ella surtía. En esa diligencia, las partes desistieron de los demás testimonios. g) El 25 de junio de 2015 el Juzgado Doce (12) Administrativo de Cartagena negó las pretensiones ordinarias, al considerar que la actora no demostró el incumplimiento del contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011 por parte del departamento de Bolívar, ni que ella atendiera las tareas a su cargo, presupuestos indispensables para declarar la inobservancia del acuerdo de voluntades, conforme lo prevé el artículo 1609 del Código Civil, máxime cuando su «naturaleza fue de resultado», pues allí se pactó que la contraprestación económica estaba condicionada al reintegro de los dineros, lo que, se insiste, no se acreditó. h) Contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de apelación, con el argumento de que los elementos de convicción obrantes en el proceso ordinario comprueban que sí cumplió sus obligaciones contractuales, comoquiera que logró el recaudo efectivo de las sumas atinentes al «saneamiento de aportes patronales a favor de la gobernación de Bolívar», tal como lo demuestran (i) las certificaciones en las que consta que en la cuenta de ahorros de la desaparecida E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué ingresaron $77’251.926 y $36’372.250, como resultado de su labor; y (ii) el acta de 8 de septiembre de 2011 que suscribió con el representante legal de «Coomeva». i) El 11 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo de Bolívar (sala quinta de decisión) desató la precitada alzada, en el sentido de confirmar el fallo de primera instancia, al estimar que la actora no probó que haya observado sus deberes contractuales (entre los que se hallaba el de firmar las actas de conciliación ante las respectivas entidades y asegurar el reembolso de los recursos que ellas debían reintegrarle al departamento de Bolívar) ni que este incurriera en desatención de las tareas a su cargo, situación que impedía acceder a las súplicas ordinarias, en virtud del artículo 1609 del Código Civil. 2.6.2 Defecto fáctico.

Una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[14]. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.

El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra[15].

En el asunto sub judice la tutelante afirma que la sentencia atacada incurre en defecto fáctico, por cuanto no advirtió que los elementos de convicción que obran en el proceso de controversias contractuales 13001-33- 33-012-2012-00094-00, demuestran que (i) cumplió las obligaciones a su cargo derivadas del contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011, lo que conllevó el reintegro de varias sumas que concernían al «saneamiento de aportes patronales» de la liquidada E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué; y (ii) el departamento de Bolívar desatendió sus deberes al no cancelarle sus honorarios, pese a las tareas que realizó para el anterior propósito.

Además, en la providencia no se hizo mención a los testimonios practicados en el referido asunto contencioso-administrativo. Con la finalidad de determinar si las anteriores afirmaciones tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno indicar que el artículo 1494 del Código Civil prevé que el contrato es fuente de obligaciones y el artículo 1495 ibidem lo define como «un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa», que puede ser unilateral, en el evento en que solo una de las partes se obliga para con la otra, y bilateral, cuando se acuerdan compromisos recíprocos, conforme al artículo 1496[16] ib.

Cabe anotar que «[t]odo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales»[17] y el incumplimiento de los bilaterales genera el deber de la parte que lo desatendió de resarcir los perjuicios generados a la otra, de acuerdo con el artículo 1546[18] del Código Civil.

Ahora bien, los contratos en los que alguna de las partes es una entidad pública se denominan estatales, los cuales están instituidos con el objeto de alcanzar los fines esenciales del Estado, «la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados»[19]. Dentro de ellos se encuentra el de prestación de servicios, definido como un negocio jurídico suscrito con entes estatales «para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento» de aquellos.

Por su parte, el artículo 1609 del Código Civil señala que «[e]n los contratos bilaterales [como el de prestación de servicios] ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo [acate] por su parte, o no se allana a [ejecutarlo] en la forma y tiempo debidos», disposición en virtud de la cual el Consejo de Estado ha precisado que para ordenar el resarcimiento de los agravios causados por la inobservancia del contrato por alguna de sus partes, resulta indispensable que la que los pide acredite que atendió sus obligaciones contractuales, mientras que la otra no lo hizo.

Sobre el particular, esta Corporación[20] indicó: Si se tiene en cuenta que la responsabilidad derivada del contrato persigue la indemnización de los perjuicios causados, como ya se dijo, y que en la responsabilidad contractual el deudor debe estar en mora pues de lo contrario no puede reclamar la indemnización de perjuicios ni la cláusula penal en su caso, tal como lo pregonan los artículos 1594 y 1615 del Código Civil, es conclusión obligada que si alguno de los contratantes ha incumplido el otro no estará en mora, pues así lo dispone el artículo 1609 del Código Civil, y por consiguiente el incumplido no puede reclamar perjuicios o la pena.

Así las cosas, para ordenar el pago de perjuicios derivados de un contrato bilateral (como lo es el de prestación de servicios), la parte que pretende su resarcimiento debe demostrar el incumplimiento de la otra y el acatamiento de sus obligaciones contractuales, de acuerdo con el artículo 1609 del Código Civil y la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia.

Efectuado el anterior análisis jurídico, en el sub lite la Sala evidencia que en la providencia cuestionada se concluyó que la actora no probó la inobservancia de las obligaciones que le imponía el contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011 ni que el departamento de Bolívar desatendiera las que le correspondían, lo que impedía declarar el incumplimiento del negocio jurídico por parte de este, en virtud del artículo 1609 del Código Civil, aseveración que para la tutelante comporta defecto fáctico, porque, según su dicho, los elementos de convicción que reposan en el proceso de controversias contractuales 13001-33-33-012-2012- 00094-00 dan cuenta de que atendió sus compromisos contractuales, mientras que el ente territorial contratante no. Al examinar el material probatorio que obra en el aludido expediente, se observan (i) las certificaciones de 27 de septiembre de 2011 y 30 de enero de 2012 de la tesorería del departamento de Bolívar, en las que consta que a la cuenta de ahorros de la extinguida E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué ingresaron $77’251.926 y $36’372.250, en su orden; y (ii) el acta de 8 de septiembre de 2011, firmada por la actora y el representante legal de «Coomeva», en la que se consigna la futura entrega de $586.206 por parte de esta empresa al ente territorial.

No obstante, de los precitados documentos no es dable asumir que el departamento de Bolívar desatendió las obligaciones a su cargo derivadas del contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011, puesto que no demuestran que esos dineros ingresaron a sus arcas con ocasión del «saneamiento de los aportes patronales de la extinta E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué» ni por tareas que realizara la accionante, condiciones pactadas en el aludido negocio jurídico para que al ente territorial le asistiera el deber de pagarle los honorarios.

Cabe advertir que si bien es cierto que las mencionadas certificaciones de la tesorería del contratante prueban que se giraron $77’251.926 y $36’372.250 a la cuenta de ahorros de la extinguida E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué y que «Coomeva» le devolvería $586.206 al departamento de Bolívar, también lo es que, se reitera, no acreditan que esas sumas hayan sido obtenidas por la demandante en cumplimiento del respectivo acuerdo de voluntades, es decir, que estén relacionadas con su objeto, situación que impide deducir que con base en ellas el referido ente territorial le debía cancelar la contraprestación económica.

Asimismo, se evidencia que el oficio 1849 de 2010 [sin fecha exacta], con el que el «jefe de cobranzas del [entonces] ISS» relacionó «el situado fiscal del sistema general de participaciones» de la desaparecida E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué, y los demás elementos de convicción enunciados en la letra d del acápite de hechos probados de esta providencia, no acreditan el ingreso de monto alguno al patrimonio del departamento de Bolívar por concepto del «saneamiento de los aportes patronales de la [extinguida] E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué» como consecuencia de las tareas ejecutadas por la actora.

De igual manera, los referidos medios probatorios tampoco demuestran que la actora haya atendido de manera integral sus labores, pues no acreditan que obtuviera la devolución de dinero en razón a su labor, que fue la finalidad del contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011, al estipular que los honorarios «est[án] sujetos al resultado de éxito de la gestión que se le encomienda a la contratista[…], por lo que se cancelarán cuando existan saldos efectivamente recaudados […]».

En ese orden de ideas, para la Sala resulta razonable la aserción expuesta en el fallo atacado, consistente en que la actora no demostró inobservancia del referido negocio jurídico por parte del ente territorial contratante ni acatamiento de su parte, lo que impedía acceder a las pretensiones de la demanda de controversias contractuales 13001-33-33-012-2012-00094-00, dado que para ello, se reitera, el artículo 1609 del Código Civil y la jurisprudencia del Consejo de Estado exigen que se compruebe desatención de lo acordado por parte del demandado.

Cabe resaltar que aunque la tutelante indica que no firmó las respectivas actas de conciliación con el desaparecido I. S. S. (el cual le informó, a través de su jefe de cobranzas, que había un saldo en favor de la liquidada E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué) porque el gobernador de Bolívar asumió esa función, con fundamento en ese solo aspecto no era dable acceder a las súplicas ordinarias, dado que no se demostró, se insiste, que el ente territorial haya recibido monto alguno proveniente del referido organismo, condición indispensable para que a aquel le asistiera la obligación de sufragar honorarios a la actora, de acuerdo con lo estipulado en el contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011, por consiguiente, no es posible colegir que incurrió en desatención de ese negocio jurídico.

Por otra parte, la demandante señala que en la providencia censurada no se hizo mención a los testimonios practicados en sede contencioso- administrativa, lo que involucra defecto fáctico. No obstante, al analizar las declaraciones de las señoras Merlys Anaya y Hada Noris Hernández, se constata que ellas aseveraron que la tutelante era la encargada de efectuar «el saneamiento de aportes patronales» de la desaparecida E. S. E. Hospital San Juan de Dios de Magangué, pero no que lograra recaudar suma alguna en favor del departamento de Bolívar, por tanto, la omisión de valorar dichos testimonios no comporta la aludida causal específica de procedibilidad de la tutela, porque no tienen incidencia en la sentido de la decisión judicial.

Cabe advertir que la falta de valoración de algún medio probatorio no comporta per se la configuración de defecto fáctico, dado que para ello resulta indispensable que dicha prueba cambie el sentido de la determinación judicial (exigencia que no se colma en el sub lite), tal como lo precisó la Corte Constitucional[21], así: La sola omisión en la valoración o práctica de una prueba, no es constitutiva de una vía de hecho.

Para que ésta se produzca, debe tratarse de errores manifiestos u ostensibles, atribuibles a una actitud caprichosa o arbitraria del funcionario competente. Además, esas pruebas deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo. En consecuencia, no hay vía de hecho cuando no se practican pruebas o se omite la valoración de las existentes, pero la decisión se fundamenta en un análisis coherente de otros elementos de juicio.

Asimismo, se aclara que el hecho de que las autoridades accionadas no hayan valorado los medios de prueba que reposan en el precitado expediente como lo pretendía la tutelante, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, en razón a que en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tienen la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de los medios probatorios obrantes en ese proceso, así como la de brindarles diferentes grados de certeza, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.

Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural), acerca del presunto incumplimiento del departamento de Bolívar del contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011, están precedidas de una valoración razonable de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores, supuesto que no se da en el asunto sub examine.

En lo que atañe a este aspecto, la Corte Constitucional[22] sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto.

El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.

Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].

De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que la providencia cuestionada no incurre en defecto fáctico, toda vez que la aseveración de las autoridades accionadas, consistente en que no se probó el incumplimiento del contrato de prestación de servicios 199 de 17 de marzo de 2011 por parte de departamento de Bolívar ni que la demandante lo haya acatado, comporta una inferencia probatoria razonable de los elementos de convicción que obran en el expediente 13001-33-33-012-2012-00094-00.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la providencia censurada no involucra defecto fáctico, se impone confirmar el fallo impugnado, que negó el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 3 de febrero de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Trinidad Verna Vallejo, por las razones expuestas en la motivación. 2º.

Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo a la subsección A de la sección tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] Proceso en el que se llamaron en garantía a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud. [3] De que trata el artículo 180 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). [4] Vinculado en primera instancia, mediante auto de 6 de diciembre de 2022, junto con los señores Ministra de Salud y Protección Social y Superintendente Nacional de Salud, al presente asunto constitucional, en condición de terceros interesados. [5] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [6] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [7] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». [8] «Reglamento interno del Consejo de Estado». [9] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [10] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [11] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [12] El correo electrónico, mediante el que se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 6 de junio de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 8 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. [13] De que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). [14] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [15] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [16] «El contrato es unilateral cuando una de las partes se obliga para con otra que no contrae obligación alguna; y bilateral, cuando las partes contratantes se obligan recíprocamente». [17] Artículo 1602 del Código Civil. [18] «En los contratos bilaterales va envuelta la condición resolutoria en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado.

Pero en tal caso podrá el otro contratante pedir a su arbitrio, o la resolución o el cumplimiento del contrato con indemnización de perjuicios». [19] Artículo 3º de la Ley 80 de 1993 («Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública»). [20] Sección tercera, subsección A, sentencia de 24 de julio de 2013, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 73001-23-31-000-1997-14722-01. [21] Corte Constitucional, sentencia T-25 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. [22] Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.