Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Diez (10) de junio de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Demandados: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Tema: Auto que niega solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO I. ASUNTO 1.

El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar en los términos solicitados por la parte actora. II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda y solicitud de medida cautelar 2. El señor Camilo Ernesto Solano Ruiz, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, solicitó que se declare la nulidad del artículo 20 del Decreto 1225 de 2024, «por el cual se reglamenta el parágrafo transitorio del artículo 12 y los artículos 57, 75 y 76 de la Ley 2381 de 2024, relacionados con las entidades administradoras del componente complementario de ahorro individual y la selección de estas por parte de los afiliados, el régimen de transición y la oportunidad de traslado, respectivamente». 3.

En escrito separado solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado, en tanto modificó la fórmula del cálculo actuarial por omisión en la afiliación al Sistema General de Pensiones de los trabajadores independientes. 4. El actor expuso que, conforme al artículo 33 de la Ley 100 de 1993, para computar las semanas que permiten obtener la pensión de vejez, se debe tener en cuenta el tiempo de servicio prestado como trabajador vinculado con aquellos empleadores que por omisión no hubieran realizado la afiliación al Sistema General de Pensiones a través del pago de un cálculo actuarial.

Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. En ese sentido, se han expedido los Decretos 1887 de 1994 y 1296 de 2022, los cuales establecieron que el salario base de liquidación debía atender a los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, incluidos los trabajadores independientes, a quienes se les permitía deducir los costos de su actividad. 6.

Sin embargo, el Decreto 1225 de 2024 introdujo un cambio sustancial, al disponer que, para los trabajadores independientes, el salario base para el cálculo actuarial ya no corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, sino al promedio ponderado de las cotizaciones de toda la vida laboral, previsión que carece de motivación suficiente y se sustenta únicamente en una supuesta finalidad de «prevención del fraude». 7.

A partir de ello, el demandante sostuvo que en este caso se configuran las siguientes irregularidades: 8. Violación de la Ley: Esto porque los artículos 15, 17, 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, dispusieron que todos los aportes deben efectuarse con los ingresos efectivamente percibidos y no con «base en el promedio de cotizaciones efectuadas durante toda la vida laboral».

Además, la base de cotización debe atender a la periodicidad de sus ingresos y se podrán aplicar sistemas de presunción de ingresos. 9. También se desconoció el artículo 1 del Decreto 510 de 2003, en tanto definió los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado como aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal, de los que se pueden deducir las sumas que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario.

Y se vulneró el Decreto 2322 de 2022, el cual estableció que cuando una persona dependiente deba realizar cotizaciones adicionales como independiente o por prestación de servicios, deberá informar el ingreso que efectivamente perciba y la fuente de sus recursos. 10. Violación directa a la Constitución. El demandante señaló que se desconocieron el derecho a la igualdad (artículo 13) y al derecho a la seguridad social (artículo 48).

Lo anterior con fundamento en que el nuevo esquema establece un trato desigual injustificado entre trabajadores dependientes e independientes, toda vez que mientras los primeros liquidan el cálculo actuarial con base en su último salario devengado, los segundos deben hacerlo con base en el promedio de cotizaciones de toda su vida, lo que genera cargas económicas diferenciadas y potencialmente más gravosas para los independientes. 11.

Agregó que existirá una afectación en la densidad de los ingresos declarados por los independientes, valores que serán tenidos en cuenta para efectos de liquidar la mesada pensional futura. Diferenciación que, según consideró, no tiene justificación Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objetiva ni razonable y produce efectos desproporcionados, tanto en el valor del cálculo actuarial a pagar, como en el ingreso base de cotización y el monto de la prestación. 12.

Finalmente, fundamentó su solicitud en la existencia de un perjuicio irremediable, ya que, mientras se resuelve el proceso, los trabajadores independientes se ven obligados a: (i) pagar cálculos actuariales que no corresponden a sus ingresos reales y pueden resultar excesivamente onerosos; o (ii) aceptar liquidaciones con bases inferiores que afectarán de manera permanente su futuro pensional.

Además, destaca que esta situación incide en la posibilidad de acceder al régimen de transición introducido por la reforma pensional, lo que agrava el impacto para este grupo de afiliados. 2.2. Pronunciamiento de la parte demandada 2.2.1. El Ministerio de Trabajo se opuso a la medida cautelar porque la solicitud no cumplió los requisitos exigidos, ya que no desarrolló argumentos jurídicos y fácticos suficientes ni aportó prueba sumaria que demostrara la vulneración de normas superiores, la necesidad de la medida o la existencia de un perjuicio inminente, sino que se limitó a reiterar los argumentos de la demanda. 2.2.2.

El Departamento Administrativo de la Función Pública presentó escrito de contestación, pero no se atenderá al mismo dado que dicha entidad no fue vinculada al proceso, como se señaló en el auto de 25 de julio de 2025 por el cual se admitió la demanda. III. CONSIDERACIONES 3.1. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 13. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 14.

Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 15. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 16.

Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 17.

Asimismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.

A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 3.2.

De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo 18. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. 19.

La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

Al respecto, la disposición en mención establece: Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

(Negrilla fuera del texto). 3.3. Caso concreto 21. La parte accionante considera que se debe suspender el artículo 20 del Decreto 1225 de 2024, cuyo tenor es el siguiente: Artículo 20. Cálculos actuariales por omisión para trabajadores independientes. La liquidación de los cálculos actuariales por omisión en la afiliación o en la vinculación, aplicable para trabajadores independientes que con el fin de adquirir el régimen de transición y/o oportunidad de traslado, se realizará teniendo en cuenta la fórmula prevista en el Decreto 1296 de 2022, con la siguiente modificación, donde se añade una nueva disposición al cálculo de Salario Base (SB): Salario base SB: Para aquellos afiliados que a la fecha de cálculo no cumplen con los requisitos establecidos en los artículos 75 y 76 de la ley 2381 de 2024, y que los periodos en omisión a convalidar los habilitan para estar en el régimen de transición, será el promedio ponderado de las cotizaciones de toda la vida, deflactadas a la fecha de corte.

La UGPP en el marco de sus competencias podrá adelantar las verificaciones e investigaciones en caso de existir irregularidades por parte del afiliado para adquirir el régimen de transición y/o la oportunidad de traslado de acuerdo con la información suministrada por las administradoras de pensiones. En el caso de demostrarse que la condición de trabajador no existió o irregularidades en el reporte del ingreso percibido, se procederá al levantamiento de los tiempos en la Historia Laboral del ciudadano y se informará al aportante para que radique la solicitud de devolución de los aportes consignados, independientemente la deuda que presente el empleador.

Así mismo, se pondrá en conocimiento de las autoridades competentes. Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Para establecer la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, es preciso recordar que, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, deben acreditarse los siguientes presupuestos: i) que la solicitud sea formulada a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) cuando se trate del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite de manera sumaria la existencia de los perjuicios que se alegan como causados. 23.

Ahora bien, esta corporación1 ha sostenido, que el juez puede argumentar duda razonable para negar la medida cautelar cuando advierta incongruencias normativas que no han sido resueltas por la jurisprudencia o, cuando el éxito de la pretensión implica el recaudo y valoración probatoria que solo puede cumplirse en la decisión de fondo: la sentencia2. 24.

Otra situación, es la concurrencia de dos interpretaciones aceptables para la solución del caso, sin que exista unificación o precedente jurisprudencial que otorgue solución al problema jurídico planteado. En estos eventos el juez podrá hacer uso de una estricta ponderación hermenéutica y si el resultado no le permite inclinarse por una u otra interpretación, también puede fundamentarse la negación de la medida cautelar en la duda razonable3. 25.

En este caso se considera improcedente la medida cautelar solicitada dado que en esta etapa inicial del proceso no se advierte una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas en los términos alegados por el actor. Esto de acuerdo con los siguientes razonamientos: 26.

El demandante sostuvo que el acto acusado desconoció los artículos 15, 17, 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, que disponen: Artículo 15. Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones: […] Parágrafo 1. En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios: a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado.

De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes 1 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto de sala unitaria del 18 de septiembre de 2012. Exp. 11001-03-28-000- 2012-00049-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro; y Sección Segunda. Subsección A. Autos del 11 de noviembre de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2019-00457 00 (3474-2019); del 12 de abril de 2021.

Exp. 11001-03-25-000-2018- 00786-00(3021-18 y 3023-18) Acumulado; y del 16 de diciembre de 2022. Exp. 11001032500020220031800 (2598- 2022). C.P. William Hernández Gómez. 2 Sección Quinta. Auto del 17 de marzo de 2016. Exp. 76001-23-33-000-2015-01577-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 3 Sección Quinta. Auto del 27 de junio de 2018.

Exp. 11001-03-28-000-2018-00063-00. C.P. Gustavo Adolfo Prado Cardona. Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de solidaridad previstos en esta ley; […]. Artículo 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones.

Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen. […]. Artículo 19.

Base de Cotización de los trabajadores independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos. […] Artículo 204.

Monto y distribución de las cotizaciones. […]. Parágrafo 2. Para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.

Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos. 27. Según el accionante, las normas transcritas dispusieron que todos los aportes deben efectuarse con los ingresos efectivamente percibidos y no con «base en el promedio de cotizaciones efectuadas durante toda la vida laboral» como lo hizo el acto demandado. 28.

Una aproximación preliminar al debate permite concluir que la Ley 100 de 1993 estableció una directriz frente a la cotización de los trabajadores independientes, según la cual el ingreso base de cotización debe guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos. Además, es preciso tener en cuenta la periodicidad de los ingresos y se podrán aplicar sistemas de presunción. 29.

Sin embargo, prima facie, el artículo demandado no se opone a la pauta referente a la correspondencia entre la base de cotización y los ingresos realmente percibidos; por el contrario, la disposición se encaminó a ampliar el periodo base de los aportes que se tendrían en cuenta con miras a acreditar las semanas en los tiempos omitidos para acceder al régimen de transición de la Ley 2381 de 2024. 30.

A su vez, el despacho entiende que, por disposición legal, dicha determinación partió de la base de que las cotizaciones que se tienen en cuenta para realizar el cálculo actuarial corresponden a los ingresos efectivamente percibidos por los trabajadores independientes durante los lapsos que la norma tomó como referente para liquidar dicho cálculo. 31.

Bajo esta línea de intelección, el parámetro implementado por el artículo Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado contiene un criterio de aproximación en un escenario en el que no hubo ningún aporte, por lo que, en principio, no resulta irrazonable, desproporcionado o ilegal. 32.

Al respecto, en casos con contornos similares al presente, en los que se encuentran involucrados conceptos o variables técnicas, científicas, económicas, y/o financieras, esta corporación ha indicado que el ejecutivo cuenta con un mayor margen de acción para adoptar sus decisiones. Al respecto, se ha sostenido:4 […] las decisiones del ejecutivo muchas veces están revestidas de variados componentes técnicos, por lo que «no siempre es posible identificar soluciones científicas únicas o infalibles, lo cual abre a la administración un margen de escogencia entre las diversas opciones técnicamente viables, elección que realiza de conformidad con otros criterios legítimos, como se observa, por ejemplo, en áreas del conocimiento científico como el económico - financiero, cuyas construcciones y principios de actuación y decisión están impregnados de criterios políticos y de valor».5 De esta manera, cuando se analiza una norma que atañe a un asunto técnico, como lo es la liquidación de los aportes al sistema general de seguridad social en salud, los demandantes deben demostrar «con absoluta claridad y certeza»6 que la administración infringió alguna norma o principio jurídico, incurrió en arbitrariedad o, en general, «el juicio, el criterio y el uso de una discrecionalidad técnica ha sido desacertado»,7 por ende, «si el recurrente acredita el error de apreciación o la mala conceptuación o calificación, o la arbitrariedad formal o de fondo»,8 las pretensiones deberán despacharse favorablemente, de lo contrario se mantendrá incólume la decisión gubernamental. 33.

También es pertinente resaltar que el acto acusado se remitió a los lineamientos de liquidación del cálculo actuarial previstos en el Decreto 1296 de 2022, el cual señaló que para el trabajador independiente se entenderá que el salario corresponde a los ingresos efectivamente percibidos por el periodo omitido, con las deducciones a que haya lugar, para lo cual se podrán aplicar los esquemas de presunción de costos adoptados por la UGPP9 para las actividades económicas desarrolladas por cuenta propia o mediante la celebración de un contrato diferente al de prestación de servicios personales, cuando a ello hubiere lugar. 34.

Entonces, el Decreto 1296 de 2022 reafirma la regla según la cual el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes debe corresponder a los ingresos efectivamente percibidos durante el periodo omitido, incluso permitiendo la aplicación de esquemas de presunción de costos definidos por la UGPP. No obstante, dicha 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de agosto de 2022, radicado 11001-03-25- 000-2015-00232-00 (0434-2015). 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de julio de 2022, radicado 11001-03-26-000-2016-00140-00 (57819). 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de julio de 2022, radicado 11001-03-26-000-2016-00140-00 (57819). 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2007, radicado 11001-03-26-000-1997- 13503-00 (13503). 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2007, radicado 11001-03-26-000-1997- 13503-00 (13503). 9 Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales.

Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsión normativa no resulta incompatible con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1225 de 2024, en la medida en que este último no modifica el criterio material de determinación del ingreso, sino que introduce una regla específica respecto del parámetro temporal aplicable a ciertos supuestos particulares. 35.

Así, el artículo 20 cuestionado dispone que para aquellos afiliados que a la fecha de cálculo no cumplen con los requisitos establecidos en los artículos 75 y 7610 de la Ley 2381 de 2024 -este último actualmente vigente11- los periodos en omisión a convalidar los habilitan para estar en el régimen de transición, el salario base será el promedio ponderado de las cotizaciones de toda la vida, deflactadas a la fecha de corte. 36.

Del texto de la norma se extrae que dicha medida es aplicable a los periodos omitidos habilitantes para que el trabajador pueda completar las semanas de cotización requeridas para ingresar al régimen de transición establecido por el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024, pero no modifica las pautas fijadas en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1296 de 202212. 37.

En este sentido, la disposición demandada se circunscribe exclusivamente a aquellos periodos omitidos cuya convalidación resulta determinante para que el afiliado cumpla las semanas requeridas para acceder al régimen de transición previsto en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024. En consecuencia, no se observa una contradicción entre ambos cuerpos normativos, sino una coexistencia armónica, en la que el Decreto 1225 de 2024 establece una regla especial y delimitada para un evento excepcional, sin desconocer los criterios generales sobre la base de cotización previstos en el ordenamiento jurídico, como lo es el Decreto 1296 de 2022. 38.

De acuerdo con lo expuesto, en este estadio procesal y sin que constituya prejuzgamiento, no se advierte el desconocimiento de los artículos 15, 17, 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, en tanto el artículo 20 del Decreto 1225 de 2024 no altera la regla según la cual el ingreso base de cotización debe guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado.

Por el contrario, la disposición reglamentaria se limita a establecer un criterio 10 Artículo 76. Oportunidad de traslado. Las personas que tengan setecientas cincuenta (750) semanas cotizadas, para el caso de las mujeres, y novecientas (900) semanas cotizadas, para el caso de los hombres, y que les falten menos de diez años para tener la edad de pensión, tendrán dos (2) años a partir de la promulgación de la presente ley para trasladarse de régimen respecto de la normatividad anterior, previa la doble asesoría de que trata la Ley 1748 de 2014.

Parágrafo. Los valores contenidos en las cuentas de ahorro individual de las personas que hagan uso de este mecanismo seguirán siendo administradas por las Administradoras de Fondos de Pensiones hasta el momento en que se consolide la pensión integral de vejez o la pensión de vejez del régimen anterior.» 11 A través del auto A- 841 del 17 de junio de 2025, la Corte Constitucional decidió: «SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.

El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024.» 12 «por el cual se modifican los artículos 2.2.4.4.3 y 2.2.4.4.4. y se adiciona el Capítulo 11 al Título 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016». Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específico respecto del lapso temporal que debe tenerse en cuenta para la determinación de los aportes correspondientes a periodos omitidos, particularmente en aquellos eventos en los que su reconocimiento resulta necesario para acceder al régimen de transición previsto en la Ley 2381 de 2024. 39.

Así las cosas, el precepto demandado no introduce una base de cotización ajena a la prevista en la ley ni desconoce el ingreso real del trabajador independiente, sino que desarrolla un aspecto no expresamente regulado por el legislador, esto es, la forma de reconstrucción de los aportes omitidos en supuestos excepcionales. En consecuencia, no se evidencia una contradicción manifiesta entre la norma reglamentaria y las disposiciones legales invocadas como vulneradas, ni un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, lo que impide concluir la falta de vocación de prosperidad de la medida solicitada, por este argumento. 40.

Estos mismos razonamientos permiten concluir que el acto enjuiciado tampoco vulneró el artículo 113 del Decreto 510 de 200314 ni el artículo 115 del Decreto 2322 de 2022,16 pues aquellos precisaron que los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado son aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal y que cuando los trabajadores independientes deban realizar cotizaciones adicionales deben informar los ingresos efectivamente percibidos. 41.

Como se vio, el artículo 20 del Decreto 1225 de 2024 no afectó el criterio material de determinación del ingreso, sino que introdujo una regla frente al parámetro temporal de los ingresos que se tendrán en cuenta frente a un supuesto particular aplicable a los periodos omitidos habilitantes para que el trabajador pueda completar las semanas de cotización requeridas para acceder al régimen de transición establecido por el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024. 42.

Finalmente, el actor alegó la violación del derecho a la igualdad para los trabajadores independientes frente al cálculo actuarial correspondiente a la determinación de sus cotizaciones por periodos omitidos y su acceso a la seguridad social. 43. Al respecto, es preciso señalar que en esta etapa del proceso no se advierte, prima 13 Artículo 1. […].

Parágrafo. Se entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal. Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario. 14 Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003. 15 Artículo 1. […] Parágrafo 1°.

Cuando una persona dependiente deba realizar cotizaciones adicionales como independiente o por prestación de servicios, para los efectos del parágrafo primero del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que modifica el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, deberá informar en los formatos que para tal efecto establezca la Superintendencia Financiera de Colombia el ingreso que efectivamente perciba manifestando la fuente de sus recursos. […]. 16 Por el cual se cumple un fallo judicial y se adiciona el parágrafo 2 al artículo 2.2.3.1.7 del Decreto número 1833 de 2016, para efectos de reglamentar el inciso 4° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, sobre el límite máximo de cotización al Sistema General de Seguridad Social Integral.

Radicación: 11001032500020250005100 (0277-2025) Demandante: Camilo Ernesto Solano Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facie, una infracción al ordenamiento jurídico que conduzca a la suspensión provisional de la norma, pues las anteriores explicaciones justifican el tratamiento diferenciado para los trabajadores dependientes e independientes, en el marco del acceso al régimen de transición en comento. 44.

Sin perjuicio de lo expuesto, los cuestionamientos formulados por la parte actora ameritan un examen más amplio y detallado, el cual corresponde al escenario propio de la sentencia de fondo, en donde, con el acervo probatorio completo y un análisis integral de legalidad, se determinará si la disposición del Decreto 1225 de 2024 se ajusta o no al ordenamiento superior. 45.

Así las cosas, en el presente asunto subsiste una duda razonable que conduce a concluir la improcedencia de la medida cautelar solicitada, ya que no se satisface el presupuesto previsto en el artículo 231 del CPACA, consistente en que exista una violación que se derive del análisis del acto administrativo demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 46.

En consecuencia, los argumentos expuestos por la parte actora en sustento del decreto de la medida cautelar invocada no están llamados a prosperar. No obstante, es preciso aclarar que las consideraciones consignadas en la presente providencia obedecen a un análisis preliminar, el cual no comporta prejuzgamiento alguno sobre el fondo del asunto. 47.

En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 20 del Decreto 1225 de 2024 proferido por el Ministerio de Trabajo, «por el cual se reglamenta el parágrafo transitorio del artículo 12 y los artículos 57, 75 y 76 de la Ley 2381 de 2024, relacionados con las entidades administradoras del componente complementario de ahorro individual y la selección de estas por parte de los afiliados, el régimen de transición y la oportunidad de traslado, respectivamente».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.