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11001031500020230079600Consejo de Estado · Sección PrimeraSentencia2023-02-14

Radicación interna: 1182 · ACCIONES DE TUTELA

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzon

Actor: Carlos Enrique Griego Cataño·Demandado: Consejo De Estado Seccion Segunda Subseccion B

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Referencia: Acción de tutela Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO TESIS: SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO.

LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 y su SECRETARÍA. 1 En adelante la Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES I.1 La solicitud El señor CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le han sido vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA y su SECRETARÍA, al haber incurrido en una presunta mora judicial injustificada, dentro del mecanismo de extensión de jurisprudencia identificado con el número único de radicación 11001-03-24-000-2022-00090-00, por cuanto no se ha dictado auto admisorio y/o inadmisorio de la solicitud.

I.2 Hechos Indicó que el 7 de febrero de 2022 radicó ante la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado el mecanismo de extensión de jurisprudencia frente a la sentencia de unificación SUJ-SII-010- 2018 de 12 de abril de 2018, proferida por la Sección Segunda. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la solicitud correspondió por reparto a la Sección Primera del Consejo de Estado que, mediante auto de 28 de febrero de 2022, remitió el expediente a la Sección Segunda de la misma Corporación al estimar que era el competente para conocer del trámite.

Manifestó que el expediente ingresó a Despacho solo hasta el 4 de mayo de 2022. Finalmente, puso de presente que a la fecha no se ha emitido pronunciamiento alguno respecto de la admisión y/o inadmisión de la solicitud. I.3. Fundamentos de derecho A juicio del actor, las accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que, pese al tiempo transcurrido, a la fecha no se le ha dado trámite alguno a la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada.

Precisó que es un campesino y adulto mayor de 69 años de edad, al cual se le ha negado su derecho a acceder a la pensión de 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su esposa, por lo que se hace necesario que se le dé un trámite célere al asunto.

I.4. Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: “[…] ORDENARLE: A LA SECCION SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO, que en el menor tiempo posible se sirva notificar sobre el auto con el que decida admitir o inadmitir la solicitud de extensión de la sentencia de Unificación del Consejo de Estado […]”.

I.5. Defensa I.5.1.- La Secretaría informó que la solicitud se presentó inicialmente en la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, correspondiendo su conocimiento al Consejero de Estado doctor Roberto Augusto Serrato Valdés quien, mediante proveído de 28 de febrero de 2022, ordenó remitir por competencia el expediente a la Sección Segunda, por lo que ejecutoriado el auto, la solicitud fue remitida el 25 de marzo de 2022 a través de la plataforma SAMAI. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que debido al volumen de demandas y procesos que ingresan para someterse a reparto -única instancia, segunda instancia, recursos ordinarios y extraordinarios-, organiza el trabajo a partir de un sistema de turnos que tiene en cuenta el día, mes y año de recepción de los mismos, lo que le permite evacuar de forma ordenada el reparto correspondiente.

Añadió que, conforme al turno de reparto asignado, la solicitud fue repartida el 4 de mayo de 2022, correspondiendo su conocimiento al despacho del Consejero de Estado doctor César Palomino Cortés, ingresando a despacho ese mismo día. I.5.2.- La Sección Segunda pese a ser notificada en debida forma del presente trámite constitucional, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19912.

Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Caso Concreto 2 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente caso, el actor instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA y su SECRETARÍA, por cuanto no se ha dictado auto admisorio y/o inadmisorio, dentro del mecanismo de extensión de jurisprudencia identificado con el número único de radicación 2022-00090-00.

En ese orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, al incurrir en una presunta mora judicial injustificada dentro del proceso aludido. De la mora judicial Esta figura ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”3 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se 3 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra la solución de los procesos.

Sobre este tema, la Corte Constitucional4 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.

En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora, para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada. Al respecto, la Corte5 ha manifestado en forma reiterada que: “[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los 4 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño 5 Ibidem. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora6.

Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”7. 13.5. En la providencia T-230 de 20138, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) 6 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)». 7 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 8 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial.

Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional9. También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional10, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad11; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio12. 13.6.

Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201613, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto 9 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C-543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 10 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T-243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 11 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 12 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 13 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado». 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular, conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero particularmente si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.

En virtud de lo anterior, se procede a examinar las actuaciones procesales desarrolladas por la SECCIÓN SEGUNDA y su SECRETARÍA, dentro del mecanismo de extensión de jurisprudencia identificado con el número único de radicación 2022-00090-00, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran la mora judicial injustificada.

Según la información relacionada en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado, SAMAI14, se tiene lo siguiente: • El 7 de febrero de 2022 la parte actora presentó ante la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 14https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001032 4000202200090001100103 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo de extensión de jurisprudencia, a fin de que le fueran extendidos los efectos jurídicos de la sentencia SUJ- SII-010-2018 de 12 de abril de 2018 proferida por la Sección Segunda. • El proceso correspondió por reparto al despacho del Consejero de Estado doctor Roberto Augusto Serrato Valdés que, en proveído de 28 de febrero de 2022, ordenó remitir el asunto a la Sección Segunda por ser la competente para resolver la solicitud. • El 25 de marzo de 2022 la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado remitió el expediente a la Secretaría de la Sección Segunda. • El asunto fue repartido el 4 de mayo de 2022, correspondiendo su conocimiento al despacho del Consejero de Estado doctor César Palomino Cortés, ingresando a despacho en esa misma fecha.

En virtud de lo anterior y conforme a las explicaciones brindadas por la SECRETARÍA, la Sala encuentra que dentro del mecanismo de extensión de jurisprudencia identificado con el número único 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de radicación 2022-00090-00, no se incurrió en mora judicial, dado que la misma se encuentra justificada.

En efecto, conforme a las circunstancias fácticas mencionadas en el informe de la SECRETARÍA, la Sala observa que si bien no se ha dictado auto admisorio y/o inadmisorio dentro del mecanismo de extensión de jurisprudencia que dio lugar a la acción de tutela de la referencia, ello obedece a la carga actual de trabajo que pone de manifiesto la congestión que enfrenta la Rama Judicial, de la cual no se escapa la autoridad judicial accionada, lo que descarta la mora judicial alega y, en consecuencia, la vulneración de los derechos invocados.

Sobre el particular, la SECRETARÍA informó que en la actualidad esa Sala de Sección cuenta con un volumen alto de demandas y procesos de primera y segunda instancia, así como recursos ordinarios y extraordinarios pendientes por resolver, los cuales están en un sistema de turnos y serán atendidos de acuerdo al orden de llegada. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto vale la pena resaltar que, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 446 de 7 de julio de 199815, los jueces deben dictar las providencias en el orden en que hayan pasado los expedientes al Despacho para tal fin, a menos de que se observe algún perjuicio irremediable, lo cual no sucedió en el caso concreto.

Además de lo anterior, las accionadas han procurado el acceso a la administración de justicia y al debido proceso de la parte actora, pues han sido diligentes en su gestión y garantistas dándole el trámite que corresponde al mecanismo de extensión de jurisprudencia. Consecuente con lo anterior, al haberse comprobado que ni la SECCIÓN SEGUNDA ni su SECRETARÍA han incurrió en mora judicial injustificada, para la Sala se impone denegar el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo 15 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de amparo de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de marzo de 2023. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00796-00 Actor: CARLOS ENRIQUE GRIEGO CATAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.