15001233300020140011501 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Demandante: Leonilde Jiménez de Jiménez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio en calidad de docente interino territorial y en plazas del orden nacionalizado.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Configuración prescripción. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de mayo de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora LEONILDE JIMÉNEZ DE JIMÉNEZ instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones PAP 6169 del 8 de julio de 2010 y 47792 del 25 de febrero de 2011, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y la PAP 40511 del 25 de febrero de 2011, que desató 1 Folios 6 a 7.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) desfavorablemente el recurso de reposición en contra del primer acto administrativo enunciado, respectivamente. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP, a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la constitución del estatus pensional.

Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación y los intereses moratorios que se causen por su falta de pago. Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 188 y 192 del CPACA.

HECHOS Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la señora Leonilde Jiménez de Jiménez nació el 1. ° de noviembre de 1947 y por lo tanto cumplió los 50 años de edad en 1997. Que, en su vida laboral, estuvo vinculada al servicio público educativo entre 1971 y 1990, en diferentes periodos y con nombramientos en interinidad en las escuelas Distrital Nicolás Copérnico, Kennedy de Nobsa, Callejuelas de Sogamoso y Puente de Nobsa.

Que posteriormente, fue vinculada en propiedad a partir del 3 de enero de 1995 en el Colegio Nacionalizado de Bachillerato Nobsa hasta el 1. ° de enero de 2011; por lo que cumplió con el requisito de 20 años de servicios como maestra de carácter nacionalizado. Que el 6 de abril de 2010, la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición ante la cual dicha entidad expidió la Resolución PAP 6169 del 8 de julio de 2010, con la que se negó la prestación «por no haber allegado el certificado de los factores salariales entre el 2 de noviembre de 1996 y el 1. ° de noviembre de 1997».

Dicha decisión fue confirmada por la Resolución PAP 40511 del 25 de febrero de 2011, al resolver el recurso de reposición. Que nuevamente, mediante escrito del 11 de octubre de 2011, la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia y mediante la Resolución UGM 47792 del 25 de mayo de 2012, negó la petición, al precisar que los tiempos comprendidos entre 1973 y 1991 fueron en interinidad y, por tanto, no tenía derecho a la pensión gracia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 27 de febrero de 2014 y notificada a la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) UGPP2, quien presentó memorial de contestación3, para lo cual solicitó negar las pretensiones de la demanda porque la señora Leonilde Jiménez, no pudo demostrar una vinculación distrital, departamental, municipal o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

Que al no obrar en el plenario suficientes pruebas tales como los decretos de nombramiento y de posesión, así como otros certificados que expidieran las autoridades competentes mediante las cuales se desempeñó como docente, considera que la demandante no ejerció la carga probatoria y solamente con los certificados allegados no resulta claro demostrar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Que, además para los años 1973 a 1991 cuando relaciona que se desempeñó en calidad de interina, tampoco debe computarse al tratarse de «una colaboración ocasional con el servicio docente sin un decreto de nombramiento y acta de posesión, se trató de un trabajo temporalísimo» entre el 3 de enero de 1995 y el 1.° de enero de 2011, conforme a los certificados contenidos en los antecedentes administrativos, se desempeñó como docente con vinculación nacional.

Propuso las excepciones de incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP; inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido; inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; prescripción de mesadas y solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones. En audiencia inicial celebrada el 29 de enero de 20154, el Tribunal Administrativo de Boyacá, sostuvo que no había lugar a resolver las pretensiones al no cumplir con la exigencia del numeral 6, artículo 180 del CPACA; fijó el litigio en el sentido de determinar si el demandante cumplió los requisitos para obtener el reconocimiento y; ordenó incorporar las pruebas allegadas por las partes y decretó las referidas a oficiar a las Secretarías de Educación del Departamento de Boyacá y el municipio de Nobsa, debidamente solicitadas por la parte demandada.

Mediante audiencia de pruebas efectuada el 19 de mayo de 20155, se ordenó incorporar las pruebas decretadas y allegadas al plenario y al prescindir de la audiencia de alegaciones, corrió traslado a las partes para presentar los alegatos de conclusión para seguidamente, proferir sentencia. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia escrita el 23 de mayo de 2017, 2 Folio 27. 3 Folios 69 a 80. 4 Folios 99 a 101 y 125 a 128. 5 Folios 150 a 151. 6 Folios 159 a 173.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) a través de la cual negó las pretensiones de la demanda al observar que, de conformidad con el material probatorio allegado al plenario, la demandante no demostró el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente del orden nacionalizado o territorial.

Adicional a lo anterior, dispuso que en atención al numeral 3 del artículo 4. ° de la Ley 114 de 1913 «la prestación en comento en principio surgió como un mecanismo para nivelar la remuneración que percibían los docentes al servicio de los entes territoriales, respecto de aquellos vinculados directamente por la Nación». Por lo tanto, como los recursos mediante los cuales se canceló la prestación del servicio del docente, fueron derivados de los recursos del situado fiscal o sistema general de participaciones, no pueden ser tenidos en cuenta para la prestación, porque su naturaleza es nacional.

Sobre los tiempos en que se desempeñó como docente interina y mediante contratos de prestación de servicios, dispuso que los mismos serían tenidos en cuenta, siempre y cuando procediera de una vinculación territorial o nacionalizada; así señaló que los tiempos de prestación de servicios entre 1985 y 1991, durante los cuales, se desempeñó a través de licencias, interinidad y contratos de prestación de servicios, sumaban un total de 9 años, 5 meses y 6 días.

Ahora, sobre el tiempo relacionado a partir de 1995 a 2007, advirtió que no podía ser tenido en cuenta, puesto que la retribución con ocasión a la prestación de sus servicios se derivó de dineros del Ministerio de Educación Nacional con cargo al presupuesto de gastos del Fondo Educativo Regional de Boyacá, es decir, con recursos del situado fiscal.

EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante solicitó revocar la decisión al sostener que el Tribunal al denegar las pretensiones de la demanda, desconoce que tanto las normas que regulan el sistema general de participaciones, como las interpretaciones de las mismas, concluyen que dichos recursos no son nacionales porque son reconocidos como exógenos de los cuáles son titulares directos las entidades territoriales.

Que de conformidad con la Ley 91 de 1989 en concordancia con el Decreto 196 de 1995, el personal nacionalizado son aquellos docentes vinculados por nombramiento de la entidad territorial antes del 1. ° de enero de 1976 y a partir de esa fecha según lo previsto en la Ley 43 de 1975; además que existían docentes con cargo al propio presupuesto de la entidad o financiados o cofinanciados por el Ministerio de Educación Nacional, sin que tal condición por sí misma pudiese atribuirse como nacional. 7 Folios 179 a 183.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión8, en el cual reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda. Por su parte, la accionante guardó silencio durante esta etapa procesal.

La señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, a través de los tiempos que se alegan como Interino, contratos de prestación de servicios y relación legal y reglamentaria y; específicamente determinar si el hecho de que sus acreencias laborales hubiesen sido pagadas con recursos del Sistema General de Participaciones, implica que su vinculación fue del orden nacional.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 8 Folios 233 a 234. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.

Adicionalmente, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202212 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que, «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201513, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, pasara a resolverse inicialmente los 13 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) motivos de inconformidad del apelante (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia) para luego, en caso de salir avante el estudio del reconocimiento pensional, se verifiquen los demás presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedor del beneficio pensional pretendido.

El A quo, en la sentencia acusada advirtió que los tiempos en que se desempeñó la demandante en calidad de interina y a través de órdenes de prestación de servicios entre 1985 y 1994, con diferentes periodos, serían tenidos en cuenta para la acreditación del tiempo territorial (9 años, 5 meses y 6 días). Sin embargo, que a partir del nombramiento derivado del Decreto 005 del 3 de enero de 1995, con posesión desde el 5 del mismo mes y año, hasta el 1. ° de enero de 2011 (16 años, 9 meses y 26 días), no podía ser computados porque fue una remuneración cancelada por los recursos del Situado Fiscal y, por tanto, es considerada como una vinculación nacional.

La parte demandante en el recurso de apelación, sostiene que debe ser incluido el tiempo del 5 de enero de 1995 al 1.° de enero de 2011, como nacionalizado, en tanto el hecho de percibir una retribución del situado fiscal no significa que sean recursos propios de la Nación, por el contrario, son directos y administrados por las entidades territoriales, situación que además, en memorial adjunto el 4 de mayo de 202214, solicitó aplicar el precedente jurisprudencial expedido en la sentencia CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815.

Por tal razón, se procederá a efectuar un análisis sobre los tiempos laborados que fueron desestimadas y respecto de los demás tiempos que fueron analizados por el A quo con el fin de concluir si estos pueden ser tenidos en cuenta para obtener la prestación deprecada. − En calidad de Interina entre el 1. ° de enero de 1972 al 30 de noviembre de 1991 Para proceder a comprobar la vinculación en el periodo mencionado, resulta necesario advertir que no fueron allegados al plenario la totalidad de los decretos de nombramiento y posesión, mediante los cuales pueda verificarse la vinculación. Sin embargo, fueron allegados el Decreto 546 del 17 de julio de 197316, del que puede evidenciarse que el gobernador del Departamento de Boyacá la nombró para prestar sus servicios como maestra interina, con ocasión a una licencia por enfermedad, se adjunta lo mencionado: 14 Visible en Índice 16 de SAMAI. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 16 Contenido en el CD de antecedentes administrativos, folio 67.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) También, puede verse en el Decreto 752 del 22 de octubre de 197317, que, en calidad de rectora interina de la Escuela Callejuelas, le fue reconocido el sueldo entre otros, en calidad como docentes al servicio de la secretaría de educación departamental.

Además, obra en el plenario el Decreto 401 del 2 de julio de 197418, mediante el cual, el gobernador del departamento de Boyacá realizó nuevamente el nombramiento de la señora Leonilde Jiménez como directora de la Escuela el Puente, con ocasión a una licencia de maternidad. 17 Íbidem. 18 Íbidem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) […] […] Que a través del Decreto 732 del 10 de diciembre de 197419, nuevamente, el 19 Ejusdem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) gobernador del departamento de Boyacá, reconoció el sueldo al personal docente de primaria, en el que se encuentra la demandante en calidad de directora de la Escuela Urbana en el Municipio de Nobsa, dentro del cual, también relaciona que le fue nombrada en remplazo de una docente a quién le fue prorrogada la licencia por enfermedad.

De los anteriores Decretos, se denota que, pese a que no existen todos los nombramientos que den cuenta del tiempo objeto de estudio, los que existen tienen la particularidad de que fueron nombramientos o continuación del servicio en calidad de interina y, que además fue para desempeñar la docencia en las escuelas municipales de Boyacá, sin que de los mismos se demuestre intervención alguna de parte del Ministerio de Educación Nacional o de su delegado en los nombramientos, tampoco hay prueba para determinar si las plazas en que desempeñó derivaban de tal cartera ministerial.

También se observa que se desempeñó en algunos cargos en calidad de directivo, cargo que según el artículo 2° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente, la profesión docente consiste en: «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el mencionado estatuto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo […].» Es decir, que el desempeño de la actora en calidad de directora de planteles educativos, también es reconocido para la pensión gracia, sumado a que tal y como se relacionó la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que en el caso de los docentes interinos, ha de computarse el tiempo en atención a que ante la imposibilidad de un nombramiento de carrera o por alguna situación administrativa, se nombra a los docentes con carácter transitorio en atención a la urgencia que así amerite la prestación del servicio y por lo tanto, no hay lugar a desconocer dicha relación legal que emerge a raíz de ese tipo de vinculación. Ahora, en concordancia con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se habilitó la prueba de calidad de docente territorial, mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente nacional o nacionalizado, dado que, a partir de esta regla, se permite sustentar la decisión en otros medios de prueba para resolver el caso, en tanto, precisó: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En vista de la regla jurisprudencial mencionada, se tendrán los tiempos relacionados en el certificado de tiempo de servicio de personal retirado20, proferido por el profesional especializado de grupo de historias laborales de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Boyacá, donde relaciona que la docente se desempeñó como interina en los siguientes periodos: 20 Folios 24 a 26 del cuaderno de pruebas.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Los tiempos antes relacionados también se alinean con el certificado de tiempo de servicios que emitió la secretaría de educación de Boyacá, del que puede observarse que la docente tuvo distintos nombramientos interinos con vinculación territorial y nacionalizada, tal como se adjunta: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Los anteriores tiempos, denotan que efectivamente la señora Leonilde Jiménez no tuvo una vinculación continua, sino que por el contrario se efectuaron por lapsos específicos en calidad de interinidad y en distintos establecimientos educativos del municipio de Boyacá. Ahora, bien la Subsección aclara que entre los años 1971 a 1975 en los que se desempeñó como docente interina, resulta adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que,       «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala)      «[…] los docentes nacionalizados son los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales. […]».

Por lo tanto, al observar que la primera vinculación de la accionante tuvo lugar del el 1.° de enero de 1971 y la misma fue de manera parcial hasta noviembre de 1975, esto es, antes del 1º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, resulta acertado asegurar que el período en mención fue laborado como docente territorial, además, porque tal como se afirmó en el acápite en el que se aportaron los decretos 543 de 1973 y 401 de 1974, no hubo intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional.

Ahora, de esa fecha en adelante 1. ° de enero de 1976 hasta 30 de noviembre de 1991, en atención a que no obran en el plenario soportes tales como nombramientos o actas de posesión en los que pueda determinarse que fueron territoriales y, por el contrario, se tienen dos certificados en los que al tratarse de los mismos tiempos, en uno lo relacionan como «municipal» y en el otro con carácter Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) de «nacionalizado», así: Sobre los anteriores datos si bien la imprecisión no afecta para tener en cuenta los tiempos para el cómputo de la pensión gracia porque las dos vinculaciones, generan los mismos efectos y al verificar que fue la misma entidad quién expidió los certificados, esta Sala tendrá en cuenta el que se emitió con fecha posterior (12 de febrero de 2010) en tanto ratifica probablemente la condición de nacionalizado.

Lo anterior, al haber ocurrido tales nombramientos en vigencia del proceso de nacionalización y de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975; dentro del límite temporal previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 31 de diciembre de 1980 y en funciones de educadora y de directora interina al adecuarse esta última con el concepto legal y natural del término como se relacionó en acápites anteriores, se tendrán los tiempos como tal.

Por lo tanto, esta Sala en virtud a los certificados de tiempo de servicios allegados, reconocerá los siguientes tiempos de la docente en calidad de interina territorial y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) nacionalizada, así: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO 01/01/1971 2/03/1971 - 2 1 «CER» 1 de 1989 14/05/1973 23/05/1973 - 0 9 Decreto 546 de 1973 24/05/1973 30/11/1973 - 6 6 Decreto 752 de 1973 2/05/1974 2/07/1974 - 2 0 Decreto 401 de 1974 27/08/1974 26/09/1974 - 0 30 Decreto 611 de 1974 10/11/1974 9/12/1974 - 0 29 Decreto 732 de 1974 21/01/1975 30/11/1975 - 10 9 Resolución 25 de 1975 17/02/1976 10/08/1976 - 5 24 Resolución 154 de 1976 20/09/1976 11/12/1976 - 2 21 Resolución 788 de 1976 24/08/1977 10/12/1977 - 3 16 Resolución 1177 de 1977 1/04/1978 30/06/1978 - 2 29 Resolución 636 de 1978 20/04/1979 19/06/1979 - 1 30 Resolución 1230 de 1979 9/04/1985 3/06/1985 - 1 25 Resolución 1267 de 1985 11/07/1985 4/09/1985 - 1 24 «ORD» 12 de 1985 5/09/1985 30/11/1985 - 2 25 Resolución 1546 de 1985 25/08/1988 25/10/1988 - 2 0 Resolución 25 de 1988 24/01/1990 30/11/1991 1 10 6 Resolución 35 de 1990 TOTAL 1 49 284 TOTAL TIEMPO DE SERVICIO 6 AÑOS, 4 MESES Y 4 DIAS Por ello, esta Subsección considera apropiado estimar el tiempo acreditado y contar las funciones ejercidas en este periodo como servicios inherentes a la docencia; motivo por el cual pasará a estudiarse el requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada. − Contratos y órdenes de prestación del servicio entre 1991 y 1993 La señora Leonilde Jiménez, también se desempeñó mediante órdenes de prestación de servicios, tal y como se expuso en la demanda y en la sentencia de primera instancia, así, en acatamiento a la prueba de oficio decretada por la autoridad judicial, fueron allegados los siguientes contratos celebrados entre el Municipio de Nobsa y la docente: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) i) Del 26 de agosto de 199121 como profesora de tiempo completo «de la sección Anexa primaria en uno de los cursos Kinder» por tres (3) meses. ii) Del 16 de julio de 199222 como profesora de la escuela nacionalizada “Kennedy” con ocasión a «licencia ordinaria» (sin más datos del espacio temporal). iii) Contrato 015-93 del 1.° de febrero de 199323 como «profesional docente en el área de PRE-ESCOLAR en el COLEGIO NACIONAL DE BACHILLERATO NOBSA» por diez (10) meses.

En este último contrato, se denota la intervención únicamente entre el alcalde municipal y la docente Leonilde Jiménez, tal como se adjunta: 21 Folio 139. 22 Folio 140. 23 Folios 141 a 142. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Como órdenes de prestación de servicios, se adjuntaron: OPS 09124, 16825, 38026, 46627 y 56028, todas del año 1994, vinculada durante los meses de febrero, abril, julio, agosto y septiembre del mismo año, como docente en la Anexa sección primaria del Colegio Nacional de Bachillerato de Nobsa, durante la jornada de la mañana de 6:46 a.m a 12:00 p.m. Al revisar tanto los contratos como las órdenes de prestación de servicios, se tiene información certera sobre la suscripción, entre el alcalde municipal de Nobsa y la señora Leonilde Jiménez, el límite del tiempo mediante el cual fue contratada y el desempeño de la labor en instituciones educativas propias de esta autoridad local, y por lo tanto, con pagos directos a cargo de sus propios recursos.

En consecuencia, es adecuado acudir a la tesis que esta Corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el reclamante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta que la actora fue contratada para desempeñarse como profesora del propio municipio de Aguachica, es decir, con una vinculación de naturaleza territorial.

A esta conclusión se arriba al considerar que no existe prueba de que los contratos 24 Folio 143. 25 Folio 144. 26 Folio 145. 27 Folio 146. 28 Folio 147. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) se efectuaron en cumplimiento del proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975 y, al validar que los contratos allegados fueron suscritos por el alcalde municipal sin que denote intervención alguna por parte del Ministerio de Educación Nacional, este tiempo se tendrá como territorial.

Por lo tanto, el periodo con dichas vinculaciones que se tendrán para el computo de la pensión gracia son los siguientes: Contratos de prestación de servicios Tiempo laborado Del 26 de agosto de 1991 3 meses 015-93 del 1. ° de febrero de 1993 10 meses Total: 13 meses Órdenes de prestación de servicios Tiempo laborado 091 de 1994 1 mes 168 de 1994 1 mes 380 de 1994 1 mes 466 de 1994 1 mes 560 de 1994 1 mes Total: 5 meses Es decir, que suman un (1) año y 6 meses en calidad de docente con vínculo nacionalizado mediante contratos y órdenes de prestación de servicios. - Del 3 de marzo de 1995 al 10 de octubre de 2011- Vinculación con relación legal y reglamentaria- Nacionalizada Que mediante el Decreto 005 del 3 de enero de 199529, el alcalde municipal de Nobsa, nombró en propiedad a la señora Leonilde Jiménez de Jiménez en calidad de docente al servicio del municipio, en la especialidad de primaria, tal como se observa: 29 El Decreto fue proferido en cumplimiento del parágrafo 1.° del artículo 6 la Ley 60 de 1993, que reguló la situación de aquellos docentes vinculados de manera temporal, los cuales podrían ser incorporados a la planta de los departamentos o distritos, situación que aconteció en vigencia de la norma mencionada, Sin embargo, en sentencia de la Corte Constitucional C-555 de 1994 lo declaró inexequible, pero, como este acto no fue controvertido legalmente, se presume válido.

(Folios 30 y 31 del cuaderno de pruebas). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) El anterior acto administrativo fue suscrito por el alcalde municipal de Nobsa en ejercicio de las atribuciones legales conferidas en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que: «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Adicionalmente, a partir del aludido decreto también relaciona que la vinculación de la reclamante tuvo lugar con el fin de dar cumplimiento al Decreto 1706 de 1989 «Por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones», que en su parte considerativa señala de forma breve los antecedentes y las necesidades que justificaban la expedición del acto, así, «Que el Congreso de la República, mediante el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, modificó el artículo 54 la Ley 24 de 1988, asignándole al Alcalde Mayor de Bogotá, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) D.E., a los demás alcaldes del país y al Intendente de la Isla de San Andrés, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los institutos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados y jornadas adicionales.

Que mediante el artículo 10 de la mencionada ley, se asigna temporalmente a los Gobernadores, Intendencias y Comisarios, las atribuciones establecidas en el considerando anterior, cuando financiera y/o administrativamente el municipio no pueda asumir tal responsabilidad. (…) Que según esa norma, las facultades asignadas deben ejercerse teniendo en cuantas el Estatuto Docente y la Carrera Administrativa, vigentes.

Que en consecuencia, se requiere desarrollar una reglamentación que se adecue a la administración comprometidos en la prestación del servicio educativo, con el fin de racionalizarlos y asegura su correcta aplicación.» (Negrillas, subrayas y cursivas fuera del texto original) Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. De ahí que el procedimiento que se reguló en la norma antes transcrita hace referencia a la designación tanto de docentes nacionales como nacionalizados, en la medida que la creación de esta obedeció a la facultad asignada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y, por tanto, se tiene que hacer remisión al contenido en ella dispuesto para complementar el supuesto de hecho de la misma norma.

De igual forma, en el acto se advierte que fue proferido también en acatamiento al Decreto 2277 de 1979 que reguló las condiciones de ingreso, egreso y otras situaciones administrativas en el ejercicio de la profesión docente. En ese orden de ideas, resulta procedente considerar que dicha vinculación tiene el carácter de nacionalizada también en virtud del artículo 1. ° de la Ley 29 de 1989.

Es así como del anterior nombramiento se analiza que al haber sido el alcalde municipal quién en ejercicio de sus funciones conferidas por la ley y en especial a lo regulado en el proceso de nacionalización, que le permitió la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional, asignar a la docente al servicio del municipio de Nobsa, están dados los presupuestos para definir una vinculación nacionalizada.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Sumado a ello, en el Decreto 005 de 1995 se indicó que el delegado del Ministerio de Educación certificó la disponibilidad presupuestal para el pago de las acreencias laborales de la reclamante y además fue aportado30, tal como se adjunta: Así, del anterior certificado no resulta preciso señalar que la plaza o la vinculación ocupada por la docente fue del orden nacional, dado que el origen de los recursos no es determinante en la naturaleza del nombramiento efectuado al educador como se indicó en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por esta Corporación en el siguiente sentido. «[…] vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Lo anterior se sostiene con mayor razón cuando se reitera que en el acto de nombramiento, se observa que el trámite de vinculación fue realizado directamente ante el alcalde de Nobsa y en una fecha posterior al 1° de enero de 1976 cuando estaba en vigencia el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975, lo cual se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente, «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). […] v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».

De hecho, la naturaleza nacionalizada de la vinculación de la demandante se ratifica no solo con los anteriores planteamientos, sino también con los certificados allegados, tales como el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral31, en el que también referencia la vinculación con ese carácter, así: 31 Folio 22 del Cuaderno de pruebas.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Es así, como queda verificada la última vinculación desde el 5 de enero de 1995 y hasta el 1.° de enero de 2011 con carácter nacionalizado, pues tal y como se expuso en acápite precedente, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.

En ese sentido, el argumento planteado por el a quo, relacionado con que el hecho de que el presupuesto que solventa la provisión de los cargos docentes provenga del sistema general de participaciones determina el carácter nacional del cargo desempeñado por la actora, carece de sustento, pues como se dijo, tal circunstancia no tiene la virtualidad de afectar o modificar la naturaleza de la plaza.

Tampoco puede determinarse que las plazas ocupadas en dichos lapsos eran nacionales o tuvieron intervención directa del Ministerio de Educación Nacional (distinta al financiamiento del SGP), ni que fuera esta última entidad la que nombrara y posesionara a la actora, aun así, fuera por delegación a través de las autoridades territoriales.

Ahora, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente durante el lapso transcurrido entre los años 2000 a 2009, observa la Sala que la misma satisfizo el requisito de cumplir 20 años al Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) servicio educativo como maestra del orden territorial, pues trabajó por más de 22 años.

Con base en el referido recuento probatorio, se concluye que los tiempos de labor oficial de la señora Leonilde Jiménez de Jiménez entre los tiempos discontinuos de interina (1971 a 1991) con carácter de territorial y nacionalizado, contratos y órdenes de prestación de servicios (1991 a 1994) en calidad de territorial y continuos con una relación legal y reglamentaria desde el año 1995 hasta el 2011 también como nacionalizada, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO OBSERVACIONES TIPO DE PLAZA 01/01/1971 2/03/1971 0 2 1 «CER» 1 de 1989 Sin acto administrativo Interina (Territorial- Municipio de Nobsa) 14/05/1973 23/05/1973 0 0 9 Decreto 546 de 1973 Gobernador de Boyacá Interina (Territorial- Municipio de Nobsa) 24/05/1973 30/11/1973 0 6 6 Decreto 752 de 1973 Sin Decreto Interina (Territorial- Municipio de Nobsa) 2/05/1974 2/07/1974 0 2 0 Decreto 401 de 1974 Gobernador de Boyacá Interina (Territorial- Municipio de Nobsa) 27/08/1974 26/09/1974 0 0 30 Decreto 611 de 1974 Sin Decreto Interina (Territorial- Municipio de Nobsa) 10/11/1974 9/12/1974 0 0 29 Decreto 732 de 1974 Sin Decreto Interina (Territorial- Municipio de Nobsa) 21/01/1975 30/11/1975 0 10 9 Resolución 25 de 1975 Sin Resolución Interina (Territorial- Municipio de Nobsa) 17/02/1976 10/08/1976 0 5 24 Resolución 154 de 1976 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 20/09/1976 11/12/1976 0 2 21 Resolución 788 de 1976 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 24/08/1977 10/12/1977 0 3 16 Resolución 1177 de 1977 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 1/04/1978 30/06/1978 0 2 29 Resolución 636 de 1978 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 20/04/1979 19/06/1979 0 1 30 Resolución 1230 de 1979 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 9/04/1985 3/06/1985 0 1 25 Resolución 1267 de 1985 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 11/07/1985 4/09/1985 0 1 24 «ORD» 12 de 1985 Sin acto administrativo Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 5/09/1985 30/11/1985 0 2 25 Resolución 1546 de 1985 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 25/08/1988 25/10/1988 0 2 0 Resolución 25 de 1988 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 24/01/1990 30/11/1991 1 10 6 Resolución 35 de 1990 Sin Resolución Interina (Nacionalizado- Municipio de Nobsa) 26/08/1991 26/11/1991 0 3 0 Contrato de prestación de servicios sin número Alcalde Municipal de Nobsa Territorial 1/02/1993 1/12/1993 0 10 0 Contrato de prestación de servicios 015 de 1993 Alcalde Municipal de Nobsa Territorial 01/02/1994 28/02/1994 0 0 27 OPS 091 de 1994 Alcalde Municipal de Nobsa Territorial 1/04/1994 30/04/1994 0 0 29 OPS 168 de 1994 Alcalde Municipal de Nobsa Territorial 1/07/1994 31/07/1994 0 0 30 OPS 380 de 1994 Alcalde Municipal de Nobsa Territorial Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) 1/08/1994 31/08/1994 0 0 30 OPS 466 de 1994 Alcalde Municipal de Nobsa Territorial 1/09/1994 30/09/1994 0 0 29 OPS 560 de 1994 Alcalde Municipal de Nobsa Territorial 5/01/1995 1/01/2011 15 11 27 Decreto 005 de 3 de enero de 1995 Alcalde Municipal de Nobsa Nacionalizado TOTAL 16 73 456 TOTAL, TIEMPO DE SERVICIO 23 AÑOS, 3 MESES y 14 DÍAS En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como maestra oficial durante el lapso transcurrido desde el 5 de enero de 1995 en adelante, observa la Sala que aquella satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educador tanto del orden territorial como nacionalizado.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, quedó demostrado al corroborar que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Boyacá a partir del 1.° de enero de 1973 y en adelante con distintas vinculaciones, tal como quedó expuesto, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la apelante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto previamente, se estima que no resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora y en su lugar, habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.

Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado32 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.

Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 26 de agosto de 200733 cuando la actora acreditó los 20 años de servicio,34 esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (1.° de noviembre de 1997), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.

Ahora bien, tal como se verifica en la parte considerativa de la Resolución PAP 6169 del 8 de julio de 201035, la señora Leonilde Jiménez presentó una primera petición ante la UGPP, el 6 de abril de 2010, la cual, fue resuelta en forma negativa. Por lo cual, se entiende que interrumpió válidamente el término por un lapso igual que se contabiliza de nuevo por 3 años.

Por consiguiente, la actora podía presentar la demanda hasta el 6 de abril de 2013, pero, se observa que presentó una segunda solicitud, tal como lo señaló la UGPP en la Resolución UGM 047792 del 25 de mayo de 201236, la cual data del del 19 de octubre de 2011. La señora Leonilde Jiménez de Jiménez radicó la demanda el 22 de noviembre de 201337, esto es, por fuera del término de los 3 años, contados a partir de la interrupción de la primera petición, por lo que en el presente caso se declarara probada respecto de las mesadas causadas a su favor anteriores al 19 de octubre de 2008.

Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en 33 Resultado al sumar el cálculo del tiempo relacionado en la tabla de la prestación del servicio hasta esta fecha de configuración, así: (…) (…) Año Mes Días 5/01/1995 26/08/2007 12 7 21 SUBTOTAL 13 69 450 TOTAL 20 AÑOS 35 Folios 1 a 2. 36 Folios 9 a 11. 37 Folio 12.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 26 de agosto de 2006 y el 25 de agosto de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 19 de octubre de 2008 por prescripción trienal de mesadas.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».38 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. 38 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del veintitrés (23) de mayo de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la señora Leonilde Jiménez Jiménez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar,      SEGUNDO:   DECLARAR la nulidad de las Resoluciones PAP 6169 del 8 de julio de 2010, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia y la PAP 40511 del 25 de febrero de 2011 que resolvió en forma negativa la reposición. De igual manera, declarar la nulidad sobre la Resolución UGM 47792 del 25 de mayo de 2012, que nuevamente negó la reclamación de la prestación.

TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de «prescripción» respecto de las mesadas causadas a favor de la demandante anteriores al 19 de octubre de 2008; y a su vez, no probadas las demás formuladas por la entidad accionada.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Radicado: 15001-23-33-000-2014-00115-01 (4158-2017) señora Leonilde Jiménez Jiménez, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la configuración del estatus, del 26 de agosto de 2006 y el 25 de agosto de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 19 de octubre de 2008, por prescripción trienal de mesadas.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual:      R= RH     Índice Final                    Índice inicial      En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes.

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

SEXTO: RECONOCER personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 21 de la plataforma SAMAI.

SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente