CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS CLÍNICA SAN RAFAEL LTDA. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA.

Tema: Inspección, vigilancia y control sobre entidades promotoras de salud. Potestad administrativa y sancionatoria de la Administración. Sistema de seguridad social en salud. Intervención administrativa y liquidación de EPS por presuntas irregularidades en su manejo y administración. No pago de acreencias aceptadas en el trámite liquidatario.

No se acreditó la causación de un daño indemnizable. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante Resolución de fecha indeterminada, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención administrativa de la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja EPSS (en adelante “CAFABA”), por presuntas irregularidades en su manejo y administración. Posteriormente, en fecha que tampoco se conoce, la sociedad IPS Clínica San Rafael Ltda. solicitó al agente liquidador de la entidad referida el pago de una acreencia por servicios prestados.

Por Resolución No. 007 del 12 de diciembre de 2012, el agente liquidador rechazó la reclamación presentada por la IPS, estimando que no había acreditado la existencia del crédito y que, en todo caso, había operado la prescripción de la acción cambiaria. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 2 Inconforme con lo anterior, la citada sociedad presentó recurso de reposición contra el acto administrativo señalado, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 0058 del 27 de marzo de 2012, en la que se aceptó la reclamación presentada por la IPS Clínica San Rafael Ltda., por la suma de $667.216.675 y, además, se dispuso graduarla en la quinta orden de la prelación de créditos.

Sin embargo, según lo narrado en la demanda, “[…] CAFABA fue liquidada y sus activos no alcanzaron para pagar los créditos quirografarios, reclamadas por las diferentes IPS, los cuales quedaron insolutos”. La sociedad IPS Clínica San Rafael Ltda. considera que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud son patrimonialmente responsables por la falta de pago de la acreencia adeudada por CAFABA, pues aduce que ello se debió a la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control realizada sobre dicha entidad.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 20 de septiembre de 20161, la sociedad IPS Clínica San Rafael Ltda., mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la falta de pago de la acreencia adeudada por CAFABA.

Como pretensiones de su demanda, la sociedad demandante solicita condenar a las entidades públicas accionadas a pagarle, por perjuicios materiales, la suma de $667.216. 665.oo. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, en fecha indeterminada, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención administrativa de CAFABA, por presuntas irregularidades en su manejo y administración. 1 Fl. 1 a 25, C.1.

Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 3 Advierte que, posteriormente, en fecha que tampoco especificó, la sociedad IPS Clínica San Rafael Ltda. solicitó al agente liquidador de la entidad referida el pago de una acreencia por servicios prestados. Señala que, mediante Resolución No. 007 del 12 de diciembre de 2012, el agente liquidador de CAFABA rechazó la reclamación presentada por la IPS, pues consideró que no había acreditado la existencia del crédito y, además, que había operado la prescripción de la acción cambiaria.

Indica que, por lo anterior, el 21 de diciembre siguiente el apoderado de la IPS presentó recurso de reposición contra el precitado acto administrativo. Destaca que, mediante Resolución No. 0058 del 27 de marzo de 2012, el agente liquidador de CAFABA aceptó la reclamación presentada por la IPS Clínica San Rafael Ltda., por la suma de $667.216.675. y, además, dispuso graduarla en la quinta orden de prelación de créditos.

No obstante, lo anterior, sostiene que dicho crédito quedó insoluto, toda vez que “[…] CAFABA fue liquidada y sus activos no alcanzaron para pagar los créditos quirografarios”. La sociedad demandante considera que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud son patrimonialmente responsables por la falta de pago de la acreencia adeudada por CAFABA, pues aduce que ello se debió a la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control realizada sobre dicha entidad. 2.

Contestaciones El 24 de julio de 20172, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 2 Fl. 57, C.1. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 4 2.1. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social3 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no tuvo injerencia en la causación del daño alegado, de modo que éste no le era imputable.

Formuló como excepciones las de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de daño antijurídico. 2.2. La Superintendencia Nacional de Salud4 se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que no ocasionó ningún daño a la sociedad demandante, pues adelantó sus actuaciones en cumplimiento de las exigencias sustanciales y formales que regían este tipo de procedimientos.

Formuló como excepciones las de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y ausencia de nexo y/o relación de causalidad. 3. Audiencia inicial El 20 de junio de 20185, el Tribunal Administrativo del Atlántico celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio.

Frente a este último punto, es decir, el objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a determinar “[…] si la omisión, ineficacia, ausencia de control o de un control tardío, frente al manejo que CAFABA dio a los recursos públicos es atribuible a las demandadas y si, en consecuencia, deben responder por el no pago de los servicios prestados a la Clínica San Rafael”. 4.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 18 de marzo de 20196 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3 Fl. 59 a 72, C.1. 4 Fl. 77 a 97, C.1. 5 Fl. 113 a 118, C.1. 6 Fl. 144 a 142, C.1. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 5 4.1.

La demandante7 y la Superintendencia Nacional de Salud8 reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en la contestación de éste, respectivamente. 4.2. La Nación – Ministerio de Salud y Protección y el Ministerio Público guardaron silencio. 5. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 29 de mayo de 20209 el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda, al considerar que las pruebas obrantes en el expediente no permitieron acreditar la falla del servicio endilgada a las entidades demandadas.

Textualmente, el Tribunal consideró lo siguiente: “[…] la parte actora no probó que se hubieren tenido conocimiento de las irregularidades de la Caja en su funcionamiento como EPSS, para de esta forma hacer un reproche de omisión en la toma de medidas por parte de las entidades, pues no hay pruebas que permitan a esta Colegiatura colegir que se dieron omisiones que permitan (sic) declarar una responsabilidad del Estado por falla del servicio”. 6.

Recurso de apelación El 13 de octubre de 202010 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 13 de enero de 202111 y admitido el 12 de agosto siguiente12. 6.1. El extremo activo13 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda. Adicionalmente, señaló que los medios de prueba obrantes en el expediente permitían acreditar la afectación patrimonial sufrida por la sociedad y la 7 Fl. 150 a 160, C.1. 8 Fl. 148 a 152, C.1. 9 Fl. 160 a 178, C.3. 10 Fl. 179 a 184, C.3. 11 Fl. 185, C.3. 12 Fl. 191, C.3. 13 Fl. 179 a 184, C.3.

Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 6 falla del servicio por omisión en que incurrió la Administración, luego de la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control que le asistía frente a CAFABA. 7. Alegatos de conclusión en segunda instancia El 19 de julio de 202114 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 7.1.

La demandante, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 29 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación15, de acuerdo a lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Medio de control procedente La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el 14 Fl. 193, C.3. 15 El valor de la pretensión, por perjuicios materiales, se estima en la suma de $667.216.665.

Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 7 artículo 14016 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En vista de lo expuesto, se evidencia que el medio de control procedente es el de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por una omisión de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud. 3.

Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal17. Así, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general18, estableció unos plazos para poder ejercer 16 “Artículo 140.

Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 17 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 8 oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción19, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 19 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos” Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 9 como una sanción ipso iure20 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia21, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo22, señala que la acción de reparación directa deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En el caso sub examine se advierte que no obra prueba que dé cuenta de la fecha cierta en que la parte demandante tuvo conocimiento del daño. Sin embargo, como lo ha reconocido esta Sala23 en anteriores oportunidades, en aplicación de los principios pro actione, pro damnato y pro homine, y para garantizar el acceso a la administración de justicia, se examinará el fondo del asunto, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 20 de septiembre de 201624 y que se cumplió con el requisito de procedibilidad dispuesto para el efecto en el artículo 13 de la Ley 1285 20 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 21 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 22 Al sub examine, por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 2012, le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y las modificaciones introducidas por el legislador en la Ley 2080 de 2021.

Asimismo, son aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (CGP), en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 10 de julio de 2020. Rad.: 49046. 24 Fl. 1 a 25, C.1. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 10 de 200925, pues el libelista presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de mayo de 2016, la cual se declaró fallida el 12 de agosto de siguiente26. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis27. 4.1. La sociedad IPS Clínica San Rafael Ltda., es la persona jurídica sobre quien recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, toda vez que fue, según lo narrado en al demanda, quien sufrió la merma y/o aminoración patrimonial, consistente en la pérdida de recursos económicos adeudados por CAFABA, frente a lo cual alega una falla del servicio por omisión de las entidades del Estado en ejercer adecuadamente la funciones de inspección, vigilancia y control sobre la referida entidad promotora de salud. 4.2.

La Superintendencia Nacional de Salud está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1259 de 199428, es la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las entidades promotoras de salud. Asimismo, porque fue la institución que dio apertura a una investigación en contra de CAFABA y, a la postre, declaró su intervención administrativa con fines de liquidación. 4.3.

Los intereses de la Nación no están debidamente representados por el Ministerio de Salud y Protección Social, pues en su contra no se esgrime ni se 25 “Artículo 13. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”. 26 Fl. 27, C.2. 27 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.

En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”. Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18. 28 Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud.

Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 11 prueba hecho alguno que lo relacione con los supuestos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la presente controversia, ni que a priori comprometan su responsabilidad patrimonial. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Superintendencia Nacional de Salud es patrimonialmente responsable por la falta de pago de la acreencia adeudada por CAFABA a la accionante, a causa de una inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control sobre la referida EPSS. 6.

Solución al problema jurídico Antes de entrar a resolver el problema jurídico que se ha planteado es conveniente exponer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado y las funciones de inspección, vigilancia y control en cabeza de la Administración. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199129 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho30, que contraría el orden legal31 o que está desprovista de una causa que la justifique32, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o 29 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 31 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867.

Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 12 protegida33, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre. Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente.

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros34.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 6.2. De las funciones de inspección, vigilancia y control en cabeza de la Administración El artículo 189 de la Constitución Política le asignó al Presidente de la República la función de inspección, vigilancia y control de las actividades como la prestación de servicios públicos, entre otras más, como una manifestación del poder de intervención del Estado consagrado en la Carta Política y del poder de policía administrativa que le corresponde ejercer sobre aquellas actividades de índole económico y social que afectan a los asociados en su diario vivir, con miras a la protección de sus derechos y en aras de garantizar el cumplimiento de los 33 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 13 cometidos estatales dirigidos a la satisfacción y preservación del interés general35.

No obstante lo anterior, dicha facultad conferida al primer mandatario de la Nación no puede erigirse como un medio para arrogarse competencias propias que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, le otorgó a las diferentes autoridades administrativas, como organismos técnicos y especializados36, en materia de inspección, vigilancia y control de sus entidades vigiladas37, quienes, a su vez, tienen la obligación de desarrollar sus funciones con total apego a los principios de legalidad, debido proceso, transparencia y publicidad, entre otros; es decir, no pueden ejercerlas de forma arbitraria, sino bajo el amparo estricto del ordenamiento legal.

Bajo este entendido, ha de concretarse que en marco de las facultades de inspección, vigilancia y control que han sido conferidas legalmente a determinadas autoridades administrativas, y en ejercicio de sus potestades de policía administrativa, la Administración está facultada para velar por el estricto cumplimiento del orden jurídico que regula el desarrollo de las actividades de las personas que actúan en sus distintos campos y que son objeto de control estatal, con el fin de verificar la correcta aplicación de las leyes y decretos que las rigen con miras a la protección del desarrollo y equilibrio del respectivo sector y, principalmente, a los usuarios de los distintos servicios que lo componen38.

Es así, que la facultad de inspección consiste en la atribución que tiene el Estado para solicitar, confirmar y analizar la información emitida por las entidades vigiladas sobre su situación jurídica, económica y administrativa, así como la potestad de adelantar investigaciones administrativas a dichos entes. Por su parte, la facultad de vigilancia se erige como aquella función de policía administrativa encaminada a velar porque las entidades vigiladas en su formación y 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad.: 15071. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de mayo de 2021, Rad.: 2461. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 2 de marzo de 2023, Rad.: 11001032420230004500. 38 Ibídem. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 14 funcionamiento, y en desarrollo de su objeto social, se ajusten a la Constitución, la ley, los reglamentos y los estatutos que la rigen.

Finalmente, la facultad de control es aquella potestad que tiene la Administración frente a las entidades vigiladas a efectos de ordenar todos los correctivos que se estimen necesarios tendientes a subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico y/o administrativo. Al efecto, esta Corporación ha señalado que: “[…] la facultad de inspección, comporta la facultad de solicitar información de los entes objeto de supervisión; así como de practicar visitas a sus instalaciones y realizar auditorías y seguimiento de su actividad.

La de vigilancia, por su parte, está referida a las funciones de advertencia que se ajusten a la normatividad que rigen la actividad desarrollada; y finalmente, la de control, permite a la Administración ordenar correctivos sobre las actividades irregulares y las situaciones críticas de orden jurídico, contable, económico y/o administrativo”39.

Por su parte, la Corte Constitucional ha indicado que “[…] la función de inspección, consiste en la facultad que tiene la Administración de solicitar y/o verificar información o documentos que estén en poder de las entidades sujetas a su control; la vigilancia, hace alusión al seguimiento y evaluación de las actividades desarrolladas por la actividad vigilancia; y, el control, corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir la revocatoria del controlado o la imposición de sanciones”40.

De modo que, para la prestación eficiente y eficaz del ejercicio de las funciones conferidas a las entidades vigiladas y para el logro del objeto y finalidad que le fueron atribuidas, la Administración cuenta con varias facultades otorgadas legalmente, dentro de las cuales se hallan, entre otras más, la de impartir instrucciones y adoptar decisiones tendientes a garantizar la prestación efectiva del 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Concepto del 16 de abril de 2015, Rad.: 2223. 40 Corte Constitucional, sentencia C851/13. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 15 servicio público como una manifestación de policía administrativa tendiente a preservar las finalidades del Estado social y democrático de derecho. 7.

El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 29 de agosto de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda. Adicionalmente, señaló que los medios de prueba obrantes en el expediente permitían acreditar la afectación patrimonial sufrida por la sociedad y la falla del servicio por omisión en que incurrió la Administración, luego de la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control que le asistía frente a CAFABA.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, se resolverá el asunto exclusivamente en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso41.

Por ello, a continuación, se analizará exclusivamente si la Superintendencia Nacional de Salud es patrimonialmente responsable porque CAFABA no pagó una acreencia adeudada a la sociedad demandante. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 41 “Artículo 328.

Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 16 7.1.

Hechos probados Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegado oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1. Se demostró que, en fecha indeterminada, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención administrativa de CAFABA por presuntas irregularidades en su manejo y administración. De esta información da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 0058 del 27 de marzo de 2013, expedida por el agente liquidador de la mencionada EPSS42. 7.1.2.

Se acreditó que, en fecha no determinada, la sociedad IPS Clínica San Rafael Ltda. solicitó al agente liquidador de COFABA el pago de una acreencia por servicios prestados. De esta información da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 0058 del 27 de marzo de 2013, expedida por el agente liquidador de la mencionada EPSS43. 7.1.3.

Se probó que, mediante Resolución No. 007 del 12 de diciembre de 2012, el agente liquidador de CAFABA rechazó la reclamación presentada por la citada IPS, pues estimó que ésta había no acreditado la existencia del crédito y que había operado la prescripción de la acción cambiaria. De esta información da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 0058 del 27 de marzo de 2013, expedida por el agente liquidador de la referida EPSS44. 7.1.4.

Consta que el 21 de diciembre 2012, la sociedad Clínica San Rafael Ltda., presentó recurso de reposición contra el precitado acto administrativo, según da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 0058 del 27 de marzo de 2013, expedida por el agente liquidador de CAFABA45. 7.1.5. Finalmente, está acreditado que, mediante Resolución No. 0058 del 27 de marzo de 2012, el agente liquidador de la plurimentada EPSS aceptó la reclamación 42 Fl. 29 a 36, C.2. 43 Fl. 29 a 36, C.2. 44 Fl. 29 a 36, C.2. 45 Fl. 29 a 36, C.2.

Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 17 presentada por la IPS Clínica San Rafael Ltda. por la suma de $667.216.675. y, además, dispuso graduarla en el quinto orden de prelación de créditos. De esta información da cuenta copia auténtica del referido acto administrativo46. 7.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el cargo invocado en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración47. 7.2.1.

Falta de prueba del daño antijurídico En el caso sub examine el daño alegado se hace consistir en la merma patrimonial sufrida por la sociedad demandante, derivada de la pérdida definitiva de los recursos económicos que le adeudaba CAFABA, la cual se imputa a la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control que realizó la Superintendencia Nacional de Salud sobre dicha entidad.

De hecho, la pretensión invocada en el escrito introductorio apunta a declarar patrimonialmente responsable a la Administración “por el no pago de los servicios médicos, asistenciales y hospitalarios prestados a los afiliados de la empresa 46 Fl. 29 a 36, C.2. 47 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 18 promotora de salud ‘Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja’ (CAFABA), ante la insolvencia de esta”. Ahora bien, según los hechos probados, pudo constatarse: i) que la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención administrativa de CAFABA por presuntas irregularidades en su manejo y administración (hecho probado 7.1.1.); ii) que en el marco del trámite liquidatorio, la sociedad IPC Clínica San Rafael presentó ante el agente liquidador de la referida EPSS una reclamación por unas sumas de dinero que la entidad le adeudaba (hecho probado 7.1.2.); y iii) que mediante Resolución No. 0058 del 27 de marzo de 2012, el agente liquidador de la EPSS aceptó la reclamación presentada por la suma de $667.216.675 y, además, dispuso graduarla en el quinto orden de prelación de créditos (hecho probado 7.1.5.).

Así pues, de entrada, se advierte que no existe prueba sobre la fecha en que CAFABA se liquidó, ni otra que dé cuenta que su agente liquidador declaró insolutos los créditos adeudados a los acreedores del quinto orden de prelación, lo que a la postre permite evidenciar que no obra ningún medio de convicción que permita acreditar que el daño reclamado sea cierto, esto es, que la sociedad IPS Clínica San Rafael Ltda. verdaderamente sufrió una merma y/o afectación patrimonial por la pérdida definitiva de los recursos económicos que reclamó a dicha entidad.

Se echa de menos, sin que ello signifique y/o suponga una exigencia probatoria de tarifa legal, que la parte demandante hubiera aportado los actos administrativos mediante los cuales, según lo señalado en el escrito de demanda, el agente liquidador declaró como insolutos los créditos adeudados por CAFABA y posteriormente, liquidó la mencionada EPSS, u otros medios de convicción pertinentes para acreditar la certeza del daño alegado, pues la sola referencia sobre la falta de pago no es suficiente para tener por probada la afectación alegada, en tanto no puede la parte que aduce un hecho probarlo simplemente con su propio dicho.

Es que la sola afirmación de la falta de pago de una deuda no es suficiente para tener como cierta la omisión en el cumplimiento de la obligación, en tanto se tiene Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 19 probado que el deudor reconoció la acreencia debida y se encontraba presto a pagarla dentro del quinto orden de prelación de créditos.

Por ello, era necesario probar que a pesar de lo anterior éste no pagó la obligación por voluntad propia o por una imposibilidad sobreviniente, aspectos ambos que no se encuentran acreditados en el presente caso y cuya prueba era necesaria para dar fe sobre el daño que se reclama en la demanda, en tanto no hay prueba sobre la fecha en que culminó el proceso liquidatorio ni si existieron obligaciones adquiridas frente a terceros que se dejaron de pagar.

Al efecto, se resalta que en casos análogos esta Subsección ha acreditado la prueba del daño con el acto administrativo a través del cual la entidad intervenida dispone declarar insolutos los créditos reclamados en el proceso liquidatorio - por el agotamiento total de sus activos disponibles48, aspecto que, como se refirió, no está probado en el presente caso y que resulta determinante para proseguir con el análisis de los demás elementos de la responsabilidad estatal.

Así pues, se observa que no existe prueba que dé cuenta de la causación cierta de un daño antijurídico ocasionado a la sociedad accionante, de modo que, ante su ausencia, como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no sería posible declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración49-50. 48 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 28 de junio de 2023, Rad.

(47754); del 19 de febrero de 2024, Rad.: 66775; y del 13 de marzo de 2024, Rad.: 67922. 49 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 50 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 20 De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra, entonces, que en el presente caso, la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde el daño que alega requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin el cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración. Por otra parte, en su aspecto sustancial, debemos considerar que la causación de un daño antijurídico genera la obligación correlativa de indemnizarlo a quien lo sufre y, como obligación de contenido crediticio de reparación integral del mismo, su prueba corresponde a quien lo alega y reclama, tal y como se desprende del artículo 1757 del Código Civil51; de donde tratándose de la prueba del nacimiento y existencia de una obligación, es un deber insoslayable del acreedor que solo excepcionalmente puede suplirse por orden del juez o en virtud de la ley, pues ello rompe el equilibrio de la relación subyacente a la discusión de la obligación misma.

En virtud de lo anterior, en la parte resolutiva de esta providencia impone confirmar el sentido de la decisión del 29 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo, que negó las pretensiones de la demanda, pero por lo aquí expuesto, esto es, al constatar que no se probó el daño antijurídico alegado como principal elemento de la responsabilidad estatal. 8.

Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 51 “Artículo 1757. Persona con la carga de la prueba.

Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta.” Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 21 Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber: “1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” De conformidad con las normas anteriormente transcritas, en la parte resolutiva se condenará en costas a la parte actora, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

Ahora bien, en lo relativo a las agencias en derecho, entendidas como “la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa”, se evidencia que en atención a lo previsto en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso y tomando en consideración que la entidad demandada no desplegó actuación en segunda instancia, no se impondrá una orden para que proceda su pago, pues, no existe una causación material que así las sustente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Radicado: 08001233300020160107302 (66880) Demandante: IPS Clínica San Rafael Ltda. 22

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, no sin antes incluir un numeral que disponga DECLARAR que la Nación no está legitimada en la causa ni debidamente representada por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF