1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante HUGO ALEJANDRO VÁSQUEZ PÉREZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Y OTRO Temas Tutela contra providencia judicial.
Reconocimiento de prestaciones laborales. Inexistencia de acto ficto. Sentencia inhibitoria. Defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Requisitos generales de procedibilidad. Relevancia constitucional. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 31 de julio de 20251, el señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez, actuando a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, con las sentencias del 25 de octubre de 2021 y del 6 de diciembre de 2024, proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-006-2020-00060-00.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «PRIMERO. - Tutelar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad del señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. Dejar sin efectos las sentencias del 25 de octubre de 2021 (rad. 05001 33 33 006 2020 00060 00) y 6 de diciembre de 2024 (rad. 05001 33 33 006 2020 00060 01) proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia respectivamente, mediante las cuales se inhibió para decidir de fondo las pretensiones, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- ORDENAR al Municipio de Bello (Ant.) para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a la liquidación del salario y las prestaciones sociales correspondientes en favor del señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez, de la siguiente manera: i) Salarios entre los días 16 al 26 de diciembre de 2016, y las demás prestaciones sociales dejadas de percibir entre los días 5 de mayo al 26 de diciembre de 2016; y ii) Sanciones e indemnizaciones a que ello da lugar, en los términos de los precedentes judiciales en la materia respecto de la forma de su liquidación y de conformidad con las (sic). 1 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo. - Los valores que se determinen finalmente sobre las liquidaciones definitivas reconocidas, serán debidamente indexados a la fecha de su total cancelación.
CUARTO: De no efectuarse el pago en forma oportuna, la entidad demandada procederá a liquidar los intereses comerciales y moratorios correspondientes a la fecha de su efectiva cancelación desde el momento de su exigibilidad. SUBSIDIARIAMENTE:
TERCERO. - ORDENAR al Juzgado Sexto Administrativo de Medellín para que dentro del término de cinco (5) días hábiles a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva sentencia en la que reconozca de forma integral la totalidad de las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento (Rad. 05001-33-33-006-2020-00060-00) promovido por el accionante, teniendo en cuenta los lineamientos que sobre el particular se han expresado en esta providencia al efectuar el reconocimiento de los derechos fundamentales quebrantados, y una vez aplicados los principios que inspiran la sana crítica en la valoración a efectuarse.
Parágrafo. - Los valores que se determinen finalmente sobre las liquidaciones definitivas reconocidas, serán debidamente indexados a la fecha de su total cancelación, con su cancelación o pago dentro de los cinco (5) días siguientes.»2 (sic para toda la cita) 2. Hechos De la narración de los hechos de la tutela (citados de la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario) y de los anexos, se advierte lo siguiente: 2.1.
El 2 de mayo de 2016 el alcalde del Municipio de Bello nombró al señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez en el cargo de Secretario del Despacho mediante el decreto 201604000431. Según acta 110 del 5 de mayo de 2016 el actor tomó posesión del cargo. 2.2. El 24 de octubre de 2016, el señor Vásquez Pérez fue nombrado Secretario de Despacho de la Secretaría de Transportes y Tránsito; cargo que ocupó hasta el 26 de diciembre de 2016, fecha en la que presentó su renuncia, la cual fue aceptada por el municipio mediante Decreto 201604000826 del 16 de diciembre de 2016.
El 27 de diciembre de 2016, el señor Hugo Alejandro procedió a la entrega del cargo. 2.3. El actor aseguró que el 11 de enero de 2017 presentó ante el despacho del Secretario de Gobierno encargado de la Alcaldía, la documentación requerida para oficializar su desvinculación y, en consecuencia, el pago de la respectiva liquidación. 2.4.
El 15 de noviembre de 2017, el demandante solicitó al Municipio de Bello el reconocimiento y pago de la liquidación, petición que fue resuelta mediante la resolución 20172060638 del 16 de noviembre de 2017, expedida por el Director Administrativo de Talento Humano del Municipio, y mediante la cual, la entidad requirió al accionante el envío del acta de entrega y recepción del cargo y, el listado de visados para desvinculación con paz y salvo de las diferentes dependencias totalmente diligenciados; a lo que el demandante, contestó indicando que previamente ya había tramitado los requerimientos realizados por la entidad. 2.5.
El 28 de octubre de 2019, el demandante presentó una segunda petición al ente municipal, la cual fue contestada nuevamente por la Dirección Administrativa de Talento Humano del Municipio de Bello, mediante oficio con radicado 20192058302, en la cual, se reiteró que, a la fecha, no se habían aportado los documentos para liquidación de las prestaciones sociales, los cuales se hacían necesarios para adelantar el trámite en cuestión, de conformidad con lo dispuesto en la resolución municipal 430 del 24 de marzo de 2009. 2 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Para el año 2020 el señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Bello con la finalidad que se declarara la nulidad de los actos administrativos fictos, configurados por el silencio administrativo frente a las peticiones presentadas el 7 de noviembre de 2017 y el 28 de octubre de 2019, en virtud de las cuales no se reconocieron las prestaciones sociales presuntamente adeudadas por el municipio.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir en el periodo comprendido entre el 5 de mayo de 2016 hasta el 26 de diciembre de la misma anualidad, y de la respectiva sanción por el no pago oportuno de las mismas. 2.7. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín bajo el radicado 05001-33-33-006-2020-00060-00, que mediante sentencia del 25 de octubre de 2021 resolvió declararse inhibido para analizar la legalidad del acto enjuiciado, ante la inexistencia de configuración del silencio administrativo negativo.
Esto al considerar que lo pretendido en la demanda era la nulidad de los actos administrativos fictos surgidos de los derechos de petición del 7 de noviembre de 20173 y del 28 de octubre de 20194. Sin embargo estas peticiones fueron atendidas por la administración mediante los oficios 20172060638 del 17 de noviembre de 2017 y 20192058302 del 18 de noviembre de 2019, respectivamente, lo que demostraba la inexistencia del silencio administrativo alegado, pues existía respuestas expresas a las peticiones presentadas.
Adicionalmente, el juzgado señaló que en ese proceso no obraba prueba de la radicación de alguna petición «relativa al reconocimiento y pago de los emolumentos pretendidos en sede judicial, de la que pueda derivarse la configuración de un silencio administrativo negativo» pues lo solicitado era la expedición de certificaciones y/o constancias que aluden a un derecho de petición de información, por lo que, el despacho no podía asumir que las solicitudes realizadas llevaban implícitas una petición de liquidación definitiva de prestaciones sociales, y aun cuando se interpretara que con tales solicitudes sí se pretendió la liquidación de sus prestaciones esa interpretación tampoco conduciría a la existencia del silencio 3 Lo solicitado por el actor en la mencionada petición fue (información tomada de la sentencia de primera instancia del medio de control): «Hugo Alejandro Vásquez Pérez mayor de edad, identificado con cédula de ciudadanía [ ] exservidor público de esa municipalidad en ejercicio del derecho de petición constitucional solicito a usted de manera respetuosa: Primero.- Indicarse si a la fecha ha sido expedida por su despacho, o por alguna autoridad municipal, alguna Resolución que contenga el reconocimiento y liquidación correspondientes por salarios impagos, auxilio de cesantías definitivas y demás prestaciones sociales correspondientes al suscrito por el tiempo servido a la administración local.
Segundo.- En caso afirmativo. señalarse las fechas de su notificación y cancelación así como la forma de su diligenciamiento. Tercero.- Expedirse Certificación del radicado en el cual se informe la fecha de presentación de la renuncia oficial que el suscrito formalizara ante la exigencia de su presentación, según el trámite normal vigente aplicado en su oportunidad para procederse a su recepción administrativa.
Cuarto.- Expedirse constancia de la fecha real de desvinculación oficial del suscrito del Municipio de Bello (Ant).[ ]» (Sic a toda la cita) 4 Lo solicitado por el actor en la segunda petición fue (información tomada de la sentencia de primera instancia del medio de control): «El suscrito, Hugo Alejandro Vásquez Pérez, mayor de edad, identificado con la cédula de ciudadanía [ ] y como es de su conocimiento exservidor público de esa municipalidad, en ejercicio del derecho de petición constitucional solicito a su Despacho nuevamente, y de manera respetuosa: Primero.- Indicarse si a la fecha ya fue ordenada y/o expedida por su despacho, o por alguna otra autoridad municipal, alguna Resolución o devisión (sic) que contenga declaración sobre el reconocimiento y liquidación correspondientes por salarios impagos, auxilio de cesantías definitivas, demás prestaciones sociales e indemnizaciones correspondientes al suscrito por el tiempo servido a la administración local en años anteriores, toda vez que la petición que meses atrás presentara, igualmente aun continua sin las respuestas exigidas en los términos de Ley.
Segundo.- En caso afirmativo, señalarse las fechas de su notificación y cancelación efectiva o consignaciones correspondientes así como la forma de su diligenciamiento, que deben ser de mi conocimiento. Tercero.- Expedirse Constancia de la fecha real de desvinculación oficial del suscrito del Municipio de Bello (Ant) cuando hiciera entrega legal del cargo.
Ante el silencio que a la fecha se ha observado por la Administración, sin atenderse anteriores solicitudes habré de dirigir esta comunicación a los organismos de control del Estado para los efectos pertinentes. [ ]» (Sic a toda la cita) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo dado que ambas fueron contestadas, por lo que «si la parte actora, como lo aduce en la demanda, consideraba que tales actos no se ajustaban a la ley por cuanto ya había allegado la totalidad de los documentos, debió ejercer el control jurisdiccional contencioso administrativo contra estos [ ]», por lo que, el juzgado consideró inexistentes los actos administrativos demandados, que resultaban ser un presupuesto esencial de la demanda.
Contra la anterior decisión la parte demandante presentó recurso de apelación. 2.8. El 6 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión dictó sentencia de segunda instancia en la que confirmó la sentencia del 25 de octubre de 2021 y condenó en costas a la parte demandante, con inclusión de agencias en derecho.
Como fundamento indicó que el demandante presentó: (i) la petición del 15 de noviembre de 2017, la cual fue contestada oportunamente por el Director Administrativo de Talento Humano el 16 de noviembre de 2017, quien le indicó al accionante que para dar trámite a la liquidación se debía aportar el acta de entrega y recepción del cargo y el listado de visados para la desvinculación con paz y salvo de las diferentes dependencias debidamente diligenciados.
Al respecto, el peticionario manifestó su inconformidad mediante escrito del 29 de noviembre de 2017 señalando que la documentación ya había sido aportada, y la administración le indicó mediante oficio del 12 de diciembre de 2017 «que los documentos a los que hacía referencia el demandante no habían sido aportados junto a la petición enviada al Municipio de Bello».
A su vez, (ii) presentó una segunda petición el 28 de octubre de 2019, en similar sentido, la cual le fue contestada por la administración el 18 de noviembre de 2019 indicando que debía allegar los documentos requeridos para dar trámite al proceso de liquidación. Al respecto el tribunal señaló que conforme lo mencionó el juzgado no era posible entrar a realizar un control de legalidad de unos actos que no existieron, pues el municipio dio respuesta a las peticiones presentadas, pese a que no correspondía a los intereses del demandante.
Lo que demostró que «no se configuró la existencia del acto ficto o presunto del cual se pretende su nulidad». De ahí que, si el demandante conocía de manera previa a la presentación de la demanda los actos administrativos mediante los cuales el Municipio de Bello contestó las peticiones del 7 de noviembre de 2017 y del 28 de octubre de 2019, debía haber demandado la nulidad de las resoluciones 20172060638 del 16 de noviembre de 2017 y 20192058302 del 18 de noviembre de 2019, mediante las cuales se le dio respuesta a las solicitudes elevadas, sin embargo, como ello no se hizo no era posible resolver las súplicas relacionadas con el no pago de la respectiva liquidación. Contra esta decisión la parte demandante presentó solicitud de aclaración. 2.9.
Mediante auto del 31 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió negar la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, pues señaló que en ningún momento se omitió resolver las pretensiones formuladas, pues en ella se expuso los motivos por los cuales no era posible declarar la nulidad del presunto acto ficto, la existencia del silencio administrativo, en tanto la administración dio respuesta expresa. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora consideró que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, al haber dictado la sentencia del 25 de octubre de 2021 confirmada con el fallo del 6 de diciembre de 2024 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33- 33-006-2020-00060-00.
Señaló que en este caso el juzgado vulneró su derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al abstenerse de resolver el asunto con fundamento en los argumentos y las pruebas que se aportaron al proceso, pues se conformó con la versión de los hechos que suministró la autoridad demandada «negando el derecho de controvertir del accionante», más aún cuando se consideró que el demandante no había solicitado las acreencias laborales en las dos peticiones que presentó, cuando lo cierto era que sí lo solicitó. Situación que tampoco fue advertida por el tribunal pues éste confirmó la decisión inhibitoria y, adicionalmente, condenó en costas a la parte demandante, pese a que en primera instancia no se estudió este aspecto y no existía razones para ello.
Respecto a los defectos especiales afirmó que las autoridades accionadas al dictar las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por las siguientes razones: 3.1. Defecto fáctico: Asegura que las autoridades accionadas no valoraron en su totalidad e integridad el acervo probatorio aportado al proceso, pues el análisis realizado fue «sumario y superficial».
Para explicar la configuración de este defecto indicó que: (i) Las accionadas incurrieron en un error en la valoración pues la autoridad territorial faltó a la verdad al afirmar que no recibió paz y salvo alguno por parte del señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez, cuando no se tuvo en cuenta la copia de los respectivos paz y salvos que presentó el demandante ante la alcaldía en enero de 2017 (recepcionados por la señora Maritza Martínez).
(ii) Aseguró que existió insuficiencia argumentativa para fundamentar la parte considerativa del fallo del tribunal, más aún cuando se hizo mención de que el juez de primera instancia pudo haber adoptado medidas de saneamiento si advertía la existencia de errores o insuficiencias procesales. (iii) Puso de presente que sí solicitó las acreencias laborales pues en la referencia de las dos peticiones señaló que: en la del año 2017 «REF.: Derecho de petición. Reclamación de salarios, prestaciones sociales y otras solicitudes» y en la de 2019 como: «salarios impagos, al igual que prestaciones sociales e indemnizaciones correspondientes», a su vez indicó que con posterioridad a la sentencia de segunda instancia dictada por el tribunal presentó una tercera petición dirigida a la alcaldía la cual referenció como: «REF.: Derecho de Petición en interés particular». 3.2.
Defecto sustantivo: Señaló que el fundamento normativo expuesto en las providencias cuestionadas no correspondía «al ejercicio de aplicación de normativas legislativas, tanto en la vía administrativa como en la judicial» y concluyó que «la sentencia sustentada en un precepto aparente o supuestamente legal, sin carácter vinculante, es inaplicable e infundada para el caso cuyo amparo y protección fue negado en la jurisdicción contenciosa administrativa». 3.3.
Desconocimiento del precedente: La jurisprudencia constitucional considera que los fallos inhibitorios configuran un defecto dado que no se realiza un estudio de fondo. Por eso indicó que «es indudable que los enseñados precedentes judiciales que sirven de sustento definitivo para concluirse en el fallo inhibitorio expedido, no se adecúan ni guardan congruencia con la certeza judicial que se exige para tal determinación» (sic a toda la cita).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. Violación directa de la Constitución: Se configura pues los fallos inhibitorios están llamados a desaparecer ya que la jurisdicción constitucional ha indicado que las autoridades judiciales tienen el deber de aplicar directamente la Constitución para efectos de resolver los casos concretos, al igual que el deber de aplicar normas legales e infra legales de acuerdo con los principios y valores, pues la aparición de esas decisiones inhibitorias vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 8 de agosto de 20255, el despacho ponente admitió la acción de tutela presentada por el señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Asimismo, vinculó, en calidad de terceros con interés al municipio de Bello y al Ministerio Público; se ofició al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que remitiera copia del expediente 05001-33-33-006-2020- 00060-01; se reconoció personería al abogado Orlando Enrique Vásquez Velásquez para actuar en representación de la parte demandante; y ordenó las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Despacho 0126 rindió informe en el que manifestó que mediante sentencia del 6 de diciembre de 2024 confirmó la decisión de primera instancia proferida en el medio de control 05001-33-33- 006-2020-00060-01. Indicó que los fundamentos fácticos y jurídicos que se tuvieron en cuenta para adoptar esta decisión se encuentran contenidos en el texto de la providencia cuestionada, lo que demuestra que la sentencia de segunda instancia se dictó conforme a derecho sin vulnerar ningún derecho fundamental.
Añadió que el actor en este caso no acreditó los requisitos exigidos para la procedencia de la acción constitucional, puntualmente el de inmediatez y el de relevancia constitucional. Adjuntó una copia del expediente y el enlace de consulta de las piezas procesales en SharePoint. 4.3. El Municipio de Bello7 realizó un recuento del trámite que se le impartió al medio de control 05001-33-33-006-2020-00060-01, para luego explicar que al demandante se le garantizó el debido proceso.
Explicó que no se evidenció que el actor hubiera planteado una carga argumentativa rigurosa para que resultara procedente la acción de tutela contra providencias judiciales. Sumado a que en este caso no se configura ningún defecto especial mencionado por el actor, por lo que este mecanismo constitucional se está utilizando como una tercera instancia. Lo anterior, sin contar que no se cumple con el término de los 6 meses que establece el requisito de inmediatez, dado que la sentencia de segunda instancia fue dictada el 6 de diciembre de 2024. 4.4.
El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín8 remitió con destino a esta acción de tutela un enlace de consulta en el que se encuentran las piezas procesales del medio de control. 5 Samai, índice 9. 6 Samai, índice 13. 7 Samai, índice 14. 8 Samai, índice 14. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19919, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales10 y especiales11 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional12 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y por tratarse de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala debe surtir un primer análisis para establecer si la solicitud de amparo supera los requisitos generales de procedibilidad, especialmente el de relevancia constitucional.
Para este estudio la Sala parte de que en este caso se cumple con el requisito de inmediatez, en razón a que la solicitud de adición y aclaración de la sentencia de segunda instancia se resolvió el 31 de enero de 2025, y el escrito de tutela se radicó el 31 de julio de 2025, esto es, en un término que no supera los seis meses establecidos en la jurisprudencia de esta Corporación. 9 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 10 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 11 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 12 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superado el anterior examen, se estudiará si el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en un defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución al proferir la sentencia del 25 de octubre de 2021, confirmada con el fallo del 6 de diciembre de 2024 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-006-2020-00060-00/01. 4.
Requisito de relevancia constitucional La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 5.
Análisis del caso concreto 5.1. La Sala advierte que la tutela en estudio es en efecto improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora busca que esta acción se convierta en un mecanismo adicional para prolongar la discusión que ya fue conocida y resuelta por el juez natural pues los argumentos que presentó el accionante en el escrito de tutela al momento de sustentar la presunta configuración del defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución guardan gran similitud con el recurso de apelación que se presentó contra la sentencia de primera instancia y con la solicitud de aclaración y adición de esa misma sentencia. Como se analizará a continuación. 5.2.
Se advierte que los planteamientos propuestos por la parte actora en el recurso de apelación13 presentado contra la sentencia del 25 de octubre de 2021 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín coinciden con los fundamentos del escrito de tutela, pues sus cuestionamientos se centraron en: (i) «las consideraciones sobre el acto ficto y el silencio administrativo negativo y, por ende, al derecho de petición», y el (ii) « examen que con mayor detalle debió adelantarse respecto de los medios probatorios aportados y reconocidos judicialmente, que bien merecían y merecen una especial consideración a efecto de determinar una legal valoración».
Explicó que el hecho de que el juzgado hubiera dictado un fallo inhibitorio vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, dado que estos fallos deben evitarse con la finalidad de no incurrir en la denegación injustificada de justicia por la inexistencia de algún presupuesto procesal.
A su vez, indicó que no se encontró de acuerdo con que: (i) el juzgado determinara que en ninguna de las dos peticiones que presentó ante el municipio solicitó el reconocimiento y pago de su liquidación de prestaciones sociales y de los salarios, (ii) que la administración sí brindó respuestas a las dos solicitudes planteadas por el demandante respecto de las cuales se debió ejercer control jurisdiccional (iii) y que, en consecuencia, los actos demandados (fictos) eran inexistentes.
Al respecto el demandante consideró que sí solicitó el reconocimiento y pago de sus prestaciones dado que referenció las peticiones con los siguientes asuntos: «2017: Reclamación “de salarios, prestaciones sociales y otras solicitudes”», y «2019: Reclamación por los “salarios impagos, al igual que prestaciones sociales e indemnizaciones correspondientes”»; adicionalmente, señaló que si bien la administración dio respuesta a las peticiones estas fueron incompletas y no fueron de fondo, por lo que «Al no darse respuesta o solución de fondo a la situación de indefinición sobre las reclamaciones laborales anotadas […] se abrió paso la jurisdicción de lo contencioso administrativo», de ahí que fuera errado considerar la inexistencia del silencio administrativo sin las consideraciones de fondo necesarias.
Adujo que no se encontraba de acuerdo con que el municipio hubiera «negando el haber “recibido los documentos para la entrega y recepción del cargo”, al igual que “el de gestión de visados”», para justificar la omisión del ente territorial. Y que de 13 Samai, índice 15. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co igual forma el juzgado hubiera valorado erradamente el material probatorio al no tener en cuenta que en la relación de pruebas aportadas se encontraba el «Acta de entrega y recepción del cargo», «Listado de Visados para desvinculación o movimiento interno», y «Paz y salvo».
Por lo que, consideró que «las pruebas aportadas por la parte accionante no dan lugar a su aplicación como medio demostrativo de la formalidad exigida por las normas procesales que lo regulan», configurando así un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y un defecto fáctico. Por último, destacó que al omitirse el análisis en aspectos de relevancia constitucional se incurrió en violación del derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 5.3.
Mediante sentencia del 6 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, resolvió el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia confirmando la decisión del juzgado, toda vez que de los elementos probatorios allegados se encontró acreditada la inexistencia del acto administrativo ficto que se demandó. Como fundamento explicó que conforme al recurso de apelación procedía realizar una revisión del asunto para determinar si la decisión inhibitoria adoptada por el juzgado se ajustaba a derecho o si por el contrario le correspondía revocar para entrar a decidir «la pretensión de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no pagadas al accionante por el Municipio de Bello».
Frente a esto citó jurisprudencia del Consejo de Estado para indicar que se ha declarado la ineptitud de la demanda en aquellos procesos en los cuales se advierte la inexistencia del acto ficto demandado, pues no se configura el silencio administrativo negativo como consecuencia de un pronunciamiento expreso por parte de la administración. Por lo que, precisó que las pretensiones de la parte demandante era que se declarara «la nulidad de los actos administrativos fictos, configurados por el silencio administrativo frente a las peticiones presentadas el 07 de noviembre de 2017 y el 28 de octubre de 2019» y en consecuencia se reconociera y pagaran las prestaciones sociales dejadas de percibir, de ahí que era indispensable que se hubiera configurado los actos cuya validez cuestionaba, pues no sería posible «analizar la legalidad de algo que no existe».
El tribunal realizó un recuento de la vinculación del demandante con el municipio. Y para estudiar la configuración de los actos fictos mencionó que el demandante presentó una petición el 15 de noviembre de 2017, en la que solicitó: «el accionante solicitó al Municipio de Bello que informara si para la fecha, se había expedido resolución que reconociera y/o liquidara los valores por concepto de las prestaciones sociales que se hubieran causado durante el tiempo que prestó sus servicios al ente municipal, solicitud que, fue contestada oportunamente el 16 de noviembre de 2017, por el señor José Félix Restrepo Restrepo, Director Administrativo de Talento Humano, quien le indicó al accionante que para dar trámite a la correspondiente liquidación, se debía aportar el acta de entrega y recepción del cargo, y el listado de visados para desvinculación con paz y salvo de las diferentes dependencias totalmente diligenciados.» (Énfasis propio) Frente a la cual, el 29 de noviembre de 2017 el demandante expuso su inconformidad con la respuesta indicando que la documentación ya había sido puesta a disposición de la entidad.
En oficio del 12 de diciembre de la misma anualidad, el funcionario manifestó que los documentos a los que hacía referencia el demandante no habían sido aportados junto a la petición enviada al Municipio de Bello. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 28 de octubre de 2019, el señor Vásquez Pérez presentó una nueva solicitud, en similares términos, la cual fue contestada el 18 de noviembre de 2019, en donde se reiteró al solicitante que debía allegar los documentos requeridos para dar trámite al proceso de liquidación. Por esto el tribunal concluyó que fue adecuada la decisión del juzgado, en razón a que al existir respuesta oportuna (aun cuando no correspondiera a los intereses del peticionario) no se configuró la existencia del acto ficto o presunto del cual se pretendía la nulidad, más aún cuando esas respuestas le fueron notificadas personalmente al demandante.
Por lo que, no era posible entrar a realizar el control de legalidad de un acto que no existió, contrario a ello el tribunal precisó que las pretensiones de la demanda de nulidad debían dirigirse contra las resoluciones 20172060638 del 16 de noviembre de 2017 y 20192058302 del 18 de noviembre de 2019 (respuestas dadas por el municipio), lo cual no ocurrió luego no era posible entrar a resolver lo relacionado con el no pago de la respectiva liquidación. Por último, impuso condena en costas para la parte respecto de la cual se resolviera desfavorablemente el recurso. 5.4.
Frente a la anterior decisión, el 11 de diciembre de 2024 la parte demandante presentó solicitud de aclaración o «complementación», en donde manifestó que la fundamentación de esa sentencia era «lacónica e insuficiente» pues, en su concepto, era necesario que se realizara un examen completo e integral de la situación fáctica y jurídica planteada en la demanda y en los alegatos de conclusión, en donde se resolviera «las Pretensiones formuladas, las que aún - se reitera- no han sido resueltas», pues manifestó que la respuesta a la solicitud de reliquidación prestacional no obra en el expediente pues el ente territorial no la ha dado. 5.5.
Mediante auto del 31 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió negar la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, pues señaló que si bien la parte demandante pretendía con esta solicitud «que se emita un nuevo pronunciamiento respecto de las pretensiones de la demanda, principalmente, en relación con la ausencia de una respuesta por parte de la entidad demandada en la que conste la liquidación prestacional por los servicios personales durante su gestión en el Municipio de Bello, y el pago de las misma», lo cierto es que, en ningún momento se omitió resolver las pretensiones formuladas, pues en la sentencia se explicaron los motivos por los cuales no era posible declarar la nulidad del presunto acto ficto: «De conformidad con las pruebas que se acaban de reseñar, contrario a lo señalado por el recurrente, se advierte que la decisión del A quo respetó el debido proceso, sin que le fuera posible entrar a realizar un control de legalidad de un acto que no existió, en la medida que, al haberse dado respuesta oportuna, y que si bien no corresponde a los intereses del demandante, resuelve las peticiones elevadas por el accionante; no se configuró la existencia del acto ficto o presunto del cual se pretende su nulidad.
(…) En ese orden de ideas, como lo consideró el juez de primera instancia, es forzoso concluir que en el asunto objeto de debate ha debido pretenderse la nulidad de las resoluciones N° 20172060638 del 16 de noviembre de 2017 y 20192058302 del 18 de noviembre de 2019, mediante las cuales el Municipio de Bello dio respuesta a las solicitudes elevadas por el accionante, y como ello no se hizo, no es posible entrar a resolver las súplicas relacionadas con el no pago de la respectiva liquidación.» De ahí que no se presentara la omisión alegada respecto a las pretensiones de la demanda y al reconocimiento y pago de la respectiva liquidación, sino que la decisión adoptada no correspondía a los intereses del accionante, y por eso el tribunal indicó que «el interés del apoderado del accionante, está dirigido a Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificar el contenido material de la decisión, concretamente en que se ordene a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la liquidación de las prestaciones sociales pretendidas, y no porque la decisión adoptada genere dudas, confusión o se haya quedado un asunto por resolver». 5.6.
Ahora bien, en el escrito de tutela la parte actora presentó los mismos argumentos que planteó en el recurso de apelación y en la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, pero anunciados desde la presunta configuración de un defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, entre otras consideraciones.
Así pues, cuestionó aspectos relacionados con el derecho de petición, el silencio administrativo y la configuración del acto ficto, de ahí que indicara que el juez de primera instancia pudo haber adoptado medidas de saneamiento si advertía la existencia de errores o insuficiencias procesales y puso de presente que sí solicitó las acreencias laborales pues en la referencia de las dos peticiones señaló que: (año 2017) «REF.: Derecho de petición. Reclamación de salarios, prestaciones sociales y otras solicitudes» y (año 2019) «salarios impagos, al igual que prestaciones sociales e indemnizaciones correspondientes», de las cuales no obtuvo respuesta de fondo de parte del ente territorial.
Indicó que el juzgado vulneró su derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al abstenerse de estudiar el fondo del asunto con fundamento en los argumentos y las pruebas que se aportaron al proceso, pues se conformó con la versión de los hechos que suministró la autoridad demandada, más aún cuando se consideró que el demandante no había solicitado las acreencias laborales en las dos peticiones que presentó, siendo que, aseguró, que sí lo hizo.
Señaló que esta situación tampoco fue advertida por el tribunal pues éste confirmó la decisión inhibitoria con pocos fundamentos. Esto sin contar que el tribunal condenó en costas a la parte demandante, pese a que en primera instancia no se estudió este aspecto y no existían razones para ello. De otro lado, cuestionó nuevamente la falta de valoración del acervo probatorio aportado al proceso, pues consideró que el análisis realizado fue «sumario y superficial», dado que las accionadas incurrieron en un error al no advertir que la autoridad territorial faltó a la verdad al afirmar que no recibió paz y salvo alguno por parte del señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez, cuando no se tuvo en cuenta la copia de los respectivos paz y salvos que presentó el demandante ante la alcaldía en enero de 2017.
Mencionó como en el recurso de apelación, que la jurisprudencia ha establecido que los fallos inhibitorios están llamados a desaparecer pues la jurisdicción constitucional ha indicado que las autoridades judiciales tienen el deber de aplicar directamente la Constitución para efectos de resolver los casos concretos, al igual que el deber de aplicar normas legales e infralegales de acuerdo con los principios y valores, pues la aparición de esas decisiones inhibitorias vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia. Y por último puso en conocimiento del despacho que presentó una nueva solicitud al municipio (posterior a la sentencia de segunda instancia), en similares términos a los planteados en las dos peticiones que dieron lugar al medio de control. 5.7.
De acuerdo con lo anterior, la acción de tutela analizada se está empleando para insistir en los planteamientos que ya fueron propuestos ante el juez natural lo que no permite que se supere el requisito general de la relevancia Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, pues los argumentos de esta acción buscan reabrir el debate judicial que ya se resolvió, de ahí que el actor pretenda que las autoridades judiciales accionadas realicen un estudio de fondo del caso, pues no debió dictarse un fallo inhibitorio, pese a que las pretensiones que planteó en la demanda buscaban la nulidad de unos actos fictos, que en el trámite del medio de control 05001-33-33-006-2020-00060-00 se determinó que no existían, porque contrario a lo afirmado por el demandante el municipio sí dio respuesta a las dos peticiones presentadas por el señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez, conforme lo mencionó el juzgado y el tribunal.
De estos argumentos traídos al caso objeto de análisis no se advierte prima facie una afectación de las garantías fundamentales de la parte actora de conformidad con las providencias reprochadas. De manera que, es posible concluir que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, como juez natural ya atendió los planteamientos de la parte actora dentro del trámite ordinario 05001-33-33-006- 2020-00060-00, al resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y la solicitud de aclaración y adición del fallo. 5.8.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de cosa juzgada, independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
En consecuencia, si los requisitos generales de procedibilidad no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por el tutelante. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, al no encontrarse satisfecho el requisito de relevancia constitucional en el caso examinado, se declarará improcedente la acción de tutela presentada por el señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Hugo Alejandro Vásquez Pérez, al no superar el requisito general de relevancia constitucional dados los motivos expuestos en la parte motiva de esta sentencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04775-00 Demandante: Hugo Alejandro Vásquez Pérez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador