1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación: 25000-23-36-000-2015-02762-02 (67325) Demandante: Liberty Seguros S.A. Demandada: Computadores para Educar Asunto: Aclaración de Voto Comparto el sentido de la decisión adoptada en la sentencia que resolvió en segunda instancia el litigio de la referencia; sin embargo, las razones que me condujeron a ello no corresponden integralmente con las que quedaron contenidas en el fallo.

Concuerdo con que la manifestación de paz y salvo no constituye un modo de extinción de las obligaciones; no obstante, las razones que se expusieron para negar las pretensiones de la demanda sobre la base de esa premisa no son concordantes con ella. El fallo sostiene que el hecho de que en el acta de liquidación bilateral del contrato 108 de 2012 las partes manifestaran estar a paz y salvo por todo concepto, incluido el valor de la multa1, no significó que la entidad pública hubiere renunciado a su derecho a cobrar la sanción pecuniaria y, en general, tampoco que esa obligación se hubiere extinguido, pero, aun así, afirma que como en dicha acta no se dejaron salvedades, las pretensiones que en el futuro pudieran formular la entidad pública o la aseguradora en contra del contratista por ese concepto no estarían llamadas a prosperar2.

A mi juicio, tal planteamiento resulta contradictorio. La exigencia de salvedades no es una formalidad cuya ausencia impida la prosperidad de pretensiones posteriores que cuestionen o alteren lo definido en el balance final de cuentas, sino que se justifica en la aplicación del principio de normatividad de los contratos (art. 1602 C.C.), conforme al cual lo convenido vincula a las partes y, por consiguiente, no puede ser desconocido ni por ellas ni por el juez; de manera que solo si se entiende que la obligación se extinguió por virtud de un acuerdo mutuo en el marco de la liquidación, cabría anticipar que cualquier pretensión ulterior encaminada a hacerla efectiva estaría llamada al fracaso, por ausencia de salvedades frente a lo pactado.

Adicionalmente, estimo que en este conflicto no correspondía pronunciarse acerca de las pretensiones futuras que pudieran presentar la asegurada o la aseguradora en contra del contratista, pues el litigio no versó sobre el derecho a la subrogación de la demandante, sino que lo hizo en función de si la entidad pública tenía derecho a recibir el pago de la indemnización por parte de aquélla, bien fuera porque lo perdió o porque se habría extinguido por un acuerdo tácito de las partes, en ambos casos, en virtud de la manifestación de paz y salvo que quedó contenida en el acta de liquidación bilateral.

Igualmente, el análisis que quedó contenido en el fallo sugiere que la obligación de pagar la multa que estaba a cargo del contratista mutó de civil a natural, en tanto lo que se señala es que, dado que no se dejaron salvedades en el acta de liquidación 1 Párrafo 30 de la sentencia. 2 Párrafo 38 de la sentencia. Radicación: 25000-23-36-000-2015-02762-02 (67325) Demandante: Liberty Seguros S.A. Demandada: Computadores para Educar Asunto: Aclaración de voto 2 bilateral, no es posible acudir a la jurisdicción para exigir su cumplimiento, pero que la obligación no se extinguió. Este aspecto exigía razonar acerca de si el hecho de que la obligación del contratista de pagar la multa quedara desprovisto de acción legal para exigir su cumplimiento, implicaba que esto mismo se predicara de la obligación de la aseguradora de pagar la indemnización a la que se comprometió en caso de ocurrencia del siniestro y, por tanto, si ael pago que realizó a la entidad pública asegurada se le aplicaba la consecuencia establecida en la ley para la solución de las obligaciones naturales3.

La razón por la que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar, se soporta en que el consenso al que llegaron las partes respecto del balance final de cuentas del contrato y en función del cual hicieron la declaración de paz y salvo, no cobijó la obligación de Datapoint de pagar la multa que se le impuso a través de acto administrativo, por lo cual no podía entenderse que en virtud de ese acuerdo de voluntades, la entidad pública hubiese renunciado a los derechos que tenía en contra de aquél en razón de tal obligación o, en general, que ésta se hubiere extinguido por cualquiera de los medios a los que se refiere el art. 1625 del Código Civil.

Como lo anuncié, coincido con el ponente de la decisión en cuanto a que la declaración de paz y salvo no supone la extinción de una obligación; sin embargo, estimo que no puede pasarse por alto que esta es una manifestación que debe entenderse hecha bajo el amparo del principio de buena fe objetiva y, por tanto, debe estarse a ella en el sentido de que no existen deudas entre quienes la manifiestan, pero bajo el preciso y delimitado alcance que las mismas partes dispongan; hacerlo de otro modo, supondría desconocer la propia voluntad de quienes la expresan.

Es por esto que una declaración de paz y salvo no puede leerse de manera exegética ni aislada del contexto en el que se expresa, sino que debe ceñirse estrictamente al preciso alcance que las partes le hubieren querido dar y, en caso de que su manifestación no sea clara, bajo la interpretación que demande el contexto y los acuerdos que condujeron a ella.

En este el caso, resultaba necesario interpretar el acuerdo de voluntades de liquidación bilateral con base en lo dispuesto en el artículo 1618 del Código Civil que establece que “[c]onocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras”, puesto que un análisis de este tipo permite concluir que no fue voluntad de ninguna de ellas extinguir y menos aún condonar la obligación derivada de la multa impuesta al contratista, de allí que la declaración de paz y salvo no se extendió a la obligación de pagar la multa.

En la cláusula tercera del acta de liquidación se indicó: “… Que a partir de la firma de la presente acta, las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto relacionado con el contrato de compraventa No. 108-12, en cuanto tiene que ver con los derechos y las obligaciones derivados del mismo”. Al analizar el contenido del acta versus esta declaración, es posible arribar a la conclusión de que el alcance de esa manifestación de paz y salvo no incluyó el valor de la multa, pues más allá de que la referencia a una sanción al contratista fue 3 Código Civil, art. 1527: “ARTICULO 1527. <DEFINICION DE OBLIGACIONES CIVILES Y NATURALES>.

Las obligaciones son civiles o meramente naturales. Civiles son aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento. Naturales las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas”. Radicación: 25000-23-36-000-2015-02762-02 (67325) Demandante: Liberty Seguros S.A. Demandada: Computadores para Educar Asunto: Aclaración de voto 3 incluida en la parte considerativa de la liquidación, lo cierto es que al determinar el balance del contrato y los saldos correspondientes, ese rubro no se mencionó ni se incluyó en el cruce de cuentas, a pesar de que ambas partes eran conocedoras de que esa deuda aún se mantenía insoluta.

Es posible sostener que la manifestación de paz y salvo que ambas partes hicieron en el acta de liquidación bilateral solo se refirió a las obligaciones derivadas de manera directa del contrato, esto es, asociadas al balance final de cuentas por concepto de la ejecución del presupuesto y el objeto del contrato, y no a la multa contenida en un acto administrativo que consolida una situación jurídica autónoma que, por tanto, debe ser analizada de cara a esta particularidad.

En los términos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en la fase de liquidación es posible que las partes lleguen a acuerdos y transacciones para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. En el caso de los actos administrativos esta norma debe observarse con especial detenimiento, puesto que las discusiones que pudieran versar acerca de su legalidad no están llamadas a ser resueltas en esta fase, lo que conduce a concluir que los acuerdos a los que podrían llegar las partes en relación con tales actos en esta etapa se circunscriben únicamente a sus efectos económicos, sin que sobre este particular las partes hubiera incluido alguna precisión con efectos revocatorios de la multa contenida en el acto administrativo ya referido.

He sostenido que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la liquidación de los contratos que están sometidos al EGCAP tiene por propósito llegar a un cierre integral y definitivo del negocio jurídico; sin embargo, cuando de los efectos económicos de un acto administrativo se trata, no es jurídicamente admisible suponer o inferir que, por el hecho de no haberse dejado salvedades en el acta de liquidación, pueda entenderse que la administración renunció a los derechos constituidos a su favor en ejercicio del principio de autotutela o que llegó a un acuerdo para extinguirlos4.

Del silencio de la administración no puede deducirse que el acto administrativo ha dejado de existir, ni que las obligaciones en él contenidas se hayan extinguido por alguno de los medios dispuestos legalmente para ello, por lo cual, admitir lo contrario solo podría conducir a sostener, sin que se cumplan los presupuestos legales, que el acto ha perdido sus efectos, conclusión que resulta inaceptable, puesto que desconocería la presunción de legalidad que cobija a esta clase de manifestaciones y, por contera, que sus atributos de ejecutoriedad y ejecutividad únicamente cesan en los casos y bajo los supuestos que establece la ley5.

En ese orden de ideas, comoquiera que ninguna manifestación hicieron las partes en el acta de liquidación respecto de la obligación del contratista de pagar la multa, no puede concluirse que el acto administrativo contentivo de ella hubiere dejado de existir6; tampoco es posible deducir que las partes hubiesen acudido a alguno de 4 La Ley 446 de 1998 en su artículo 71 establecía que: “[c]uando medie Acto Administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado”.

Este artículo fue derogado por el artículo 146 de la Ley 2220 de 2022 que el inciso final del artículo 146 establece que: “[c]uando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo”. 5 Ley 1437 de 2011, art. 91. 6 No obra manifestación de voluntad de la entidad pública de transigir esa deuda, porque no se planteó una discusión en ese sentido y las partes no hicieron concesiones recíprocas, ni se observa que la entidad hubiere Radicación: 25000-23-36-000-2015-02762-02 (67325) Demandante: Liberty Seguros S.A. Demandada: Computadores para Educar Asunto: Aclaración de voto 4 los mecanismos establecidos en la ley para extinguir la obligación o que hubiere operado alguno de los supuestos legales que dan lugar a que al acto pierda su fuerza ejecutoria, razones que debieron estar en la base de la negativa para acceder a las pretensiones del demandante.

Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado conjuez Nota: se deja constancia de que esta aclaración de voto se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. expresado la intención de condonar la deuda, porque ni siquiera se hizo alusión a ella, ni se la incluyó en el balance final; tampoco se dejó constancia de que las partes hubieren conciliado sobre los efectos económicos del acto administrativo, que este acuerdo hubiere sido avalado y que, por ello, hubiere dado lugar a la revocatoria del acto administrativo y su remplazo por el acuerdo.