1 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: GERMAN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Salvamento de Voto Consejero de Estado: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C. siete (7) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación núm.: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Actor: Andrés Felipe Navas Arias Demandado: Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa salvo mi voto respecto de la providencia adoptada en la fecha de la referencia por la mayoría de la Sala, en la que se confirmó la sentencia del 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó el amparo de los derechos colectivos en el presente asunto.
Al respecto, debo advertir que en la Sala de Decisión llevada a cabo el 26 de septiembre de 2024, fue improbada la ponencia que presenté en el asunto de la referencia y por ende, son esos argumentos los que sustentan mi disenso en la manera en que los traigo a continuación: I. De la controversia sobre la vulneración al goce de un espacio público A los efectos de resolver el conflicto que aquí se planteó, si bien observo que el demandante indicó que el cierre temporal del parque y su posterior reapertura con restricciones se debió a presiones de comunidades indígenas, campesinas y terratenientes, no era tales hechos relevantes para el pronunciamiento que aquí debió proferirse, pues lo que sí resultaba evidente de su relato, y no era objeto de controversia, es que, en efecto, las decisiones de la administración conllevan la 2 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co limitación al derecho colectivo invocado, como quiera que se ha restringido el uso y goce del espacio público que corresponde a un parque natural nacional, patrimonio de todos.
Ahora, y bajo ese presupuesto, lo que quedaba entonces por indagar es si tal limitación a un derecho colectivo estaba justificada, pues la entidad demandada puso de presente que están en juego la protección a un ambiente sano, que es también un derecho colectivo, así como los derechos de los campesinos a su territorio y el respeto a la cultura U’wa, que estima el entorno sagrado y se opone a que el glacial sea escalado. 5.1.1.
Los hechos concretos de que da cuenta el expediente y que resultaban pertinentes, conducentes y útiles para resolver exponen lo siguiente: A) En el artículo científico denominado “Retroceso glaciar en la Sierra Nevada del Cocuy, Boyacá – Colombia, 1986 -2007” publicado en la revista Perspectiva Geográfica, Volumen 13, y cuyos autores fueron Germán Herrera y Jorge Ruiz, se mencionó que el deshielo del glaciar era responsabilidad del aumento de las temperaturas: “4.
Discusión La rata de pérdida glaciar obtenida en este estudio para el periodo más reciente, 2003-2007, es extremadamente preocupante, en tanto predice la extinción del glaciar para la próxima generación. El escenario de esta reducida área, así como una levemente alta rata de retroceso glaciar, fue estimado por Morris y otros colegas (2006), en donde aparece que la rata de pérdida de nieve tiene una tendencia positiva; es decir, en general, las observaciones recientes parecen ser mayores que las históricas.
Si se considera la rata observada para 1986-2007, el glaciar existiría hasta 2075, pero esto parece ser improbable; así, surgiría la pregunta, acerca de la validez de una línea para predecir el comportamiento del glaciar. Un glaciar podría alcanzar un umbral, después del cual la retirada podría ser una curva en lugar de una línea. Es muy deseable acortar el espacio de tiempo de las observaciones para que no se diluyan las tendencias en los largos periodos de observación, recientes e históricos.
Este es, por ejemplo, el caso de Ceballos y otros colegas (2006), con un periodo de tiempo de 31 años entre sus dos observaciones. Una posible solución a este aspecto, sería obtener las imágenes de satélite desclasificadas por el Servicio Geológico Norteamericano, particularmente para los años sesenta y setenta. El estudio de los glaciares colombianos no es una tarea fácil.
Sería deseable interpretar la variación de los datos de retroceso y establecer causas y efectos. Así, serían contestadas muchas preguntas. ¿Por qué el retroceso del glaciar es en el Nevado del Huila, un volcán activo; ¿es considerablemente bajo, en comparación a lo observado para la Sierra de Nevada de Santa Marta y la Sierra 3 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nevada del Cocuy? ¿Y en las dos sierras, por qué Santa Marta exhibe una tercera rata de retirada más alta, comparada con el Cocuy? ¿El aumento de la temperatura parece ser un factor contribuyente, con un aumento de aproximadamente un grado en los últimos 25 años; pero, ¿es esto suficiente? ¿Qué papel juega la humedad y el cambio de cobertura de la tierra? En el caso del de Nevado Huila, la cobertura circundante del bosque podría jugar un efecto amortiguador, no presente en los otros glaciares, que igual disminuye el impacto de la actividad volcánica en la fusión del glaciar.” (Subrayas mías).
B) La Resolución Número 041 del 26 de enero de 2007, “por medio de la cual se adopta el plan de manejo del Parque Nacional Natural El Cocuy”. Particularmente en el artículo tercero, estableció la zona que fue definida como “histórico cultural”, por su importancia para las comunidades indígenas, y a su vez, por su relevancia en las actividades ecoturismo, que han sido desarrolladas en ese lugar por más de cincuenta (50) años; veamos: “Artículo 3°Ordenamiento: (…) Adoptar la siguiente zonificación y régimen de usos: Zona histórico-cultural: Zona en la cual se encuentran vestigios arqueológicos, huellas o señales de culturas pasadas, supervivencia de culturas indígenas, rasgos históricos o escenarios en los cuales tuvieron ocurrencia hechos trascendentales de la vida nacional.
Principalmente corresponde a la zona de traslape con el Resguardo Indígena Unido U’wa, y que traslapa aproximadamente 92.000 hectáreas en los Municipios de Güicán, Chiscas y Cubara; adicionalmente se encuentran los resguardos de Valles del Sol (Saravena y FortulArauca), Civariza (Fortul-Arauca), Laguna Tranquila y Angostura (Tame-Arauca).
Zonas de recreación general exterior: Zona que por sus condiciones naturales ofrece la posibilidad de dar ciertas facilidades al visitante para su recreación al aire libre, sin que esta pueda ser causa de modificaciones significativas del ambiente. Para el PNN El Cocuy corresponden a las áreas en donde se ha desarrollado tradicionalmente desde hace más de cincuenta años la actividad ecoturística o que en la actualidad tienen potencial por el interés que presentan los habitantes y autoridades municipales para su desarrollo ecoturístico dentro del Parque, adicionalmente los senderos que facilitan el acceso a estas zonas y sitios definidos como zonas de camping.
Básicamente se localizan por encima de la cota de los 4.400 msnm hasta la divisoria de aguas en los picos nevados, en las inmediaciones de la Sierra Nevada en la vertiente occidental, desde el paso de Cusiri, hasta el paso de Cardinillo. En el municipio de Chiscas en las inmediaciones de la laguna Pantano Hondo. Adicionalmente se incluyen las áreas que circundan las lagunas Larga, Los Platos, Triguitos y Pozo Pintado, incluyen sitios como Peñon de dos Cuevas, La Cercada, Dos Cuevas, Paramo de Laguna Verde y Cerro Arepas y Cuchilla La Artesa Igualmente en el municipio de Chiscas las inmediaciones de las lagunas de las Orozcas que incluyen entre otros Puerta de Valles, Paramo de Chacarita, Quebradas Monte Helado, Paloseco, rio Chiquito, Lajas, El Sute y Morro Negro, alto El Sute y Alto Morro Negro, margen oriental del rio Orozco Hacen parte de esta zona de manejo aproximadamente 10.552,97 hectáreas, las cuales se localizan dentro de los ecosistemas paramo y nival, en los municipios de El Cocuy, Güicán y Chiscas. 4 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Usos permitidos En general se podrán realizar actividades de recreación, educación y cultura, investigación, recuperación y preservación, toma de fotografías y filmaciones tanto recreativas como de uso comercial siempre y cuando en estas últimas se tramiten los permisos correspondientes ante la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Igualmente, se permitirán las actividades de guianza e interpretación ambiental, caminatas guiadas y transporte de visitantes en caballos. El Parque adelantara los recorridos de monitoreo y control que sean necesarios para permitir la preservación de los ecosistemas y las especies allí existentes, igualmente para garantizar la seguridad y bienestar de los visitantes a estas zonas de manejo.
No se podrán realizar actividades que implique la movilización de vehículos, motocicletas o bicicletas, por los senderos que conducen a los diferentes sitios de visita dentro del Parque. En los casquetes nivales no se podrán desarrollar actividades que impliquen algún implemento para permitir deslizarse sobre la nieve (esquís, tablas, plásticos, etc.).
Las actividades de escalada serán practicadas bajo la responsabilidad de cada una de las personas que desarrolle esta actividad, siempre que se realice cualquier tipo de ascenso sobre la roca o el hielo, se deberá reportar la ruta a seguir, los ascensos de mayor grado de dificultad serán autorizados directamente por el Parque y estarán sujetos a la experticia de quien los va a realizar.
Los cuerpos lagunares que se localicen dentro de esta zona de manejo, a los cuales se les introdujo trucha desde antes de la creación del Parque (luego de la creación del área protegida no se han introducido este tipo de especies a los cuerpos lenticos del Parque), podrán ser objeto de pesca deportiva; las personas que desarrollen esta actividad deberán tramitar el permiso correspondiente ante la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales o el Parque Nacional Natural El Cocuy; el Parque deberá reglamentar esta actividad concertadamente con las comunidades y autoridades locales de injerencia a cada uno de los cuerpos lagunares.
En los ríos y lagunas que se encuentran dentro de esta zona de manejo no se permite el baño de visitantes ni la utilización de jabones u otro tipo de elementos químicos que cambien las características naturales de las aguas. Se podrán desarrollar o mantener infraestructuras de poca envergadura (bajo impacto) como senderos, puestos de control, información, primeros auxilios, puentes para el cruce de cauces y señalizaciones, las cuales se deberá ajustar a las indicaciones que desde la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales se impartan.
En el caso de los senderos y las zonas de camping, dado que estas áreas son mínimas, las actividades permitidas corresponderán a lo que quede estipulado en la reglamentación de la actividad ecoturística en la Sierra Nevada y a las estipuladas en las zonas de manejo anteriormente enunciadas que atraviesen los senderos. No se deberá realizar grandes infraestructuras dentro del área protegida salvo el trazado de senderos que faciliten los accesos de visitantes o corrijan el trazado de los ya existentes con el objeto de preservar los recursos naturales allí presentes.
Los ejercicios de investigación que se adelanten deberán estar de acuerdo con lo que el parque establezca en la “estrategia de investigación para el Parque Nacional Natural El Cocuy” que deberá desarrollar en la etapa de implementación del plan de manejo los centros educativos y de investigación deberán sujetarse a las normas que establezca la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales para tal fin y todo 5 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permisos de investigación deberá contar con la aprobación y visto bueno del Jefe de programa del Parque.” (Subrayas y negrillas mías).
C) La Resolución 288 del 11 de septiembre de 2013, “Por la cual se regula actividad ecoturística en el Parque Nacional Natural El Cocuy, se modifica y adiciona la Resolución número 041 del 26 de enero de 2007 que adopta el Plan de Manejo y se modifica la Resolución 245 de 2012 por la cual se regula el valor de derechos de ingreso”, tuvo como sustento un estudio de monitoreo e impactos de la actividad de ecoturismo que fue realizado por la entidad demandada en el año 2011, en el que, entre otras, se expresó que era necesario generar sensibilización ambiental a los visitantes del parque, para el manejo adecuado de los residuos sólidos: “De acuerdo a las consideraciones técnicas expuestas, se concluye lo siguiente: 1.
Los resultados del monitoreo de impactos del ecoturismo evidencian las afectaciones generadas por los equinos a los ecosistemas presentes en el área. Por esta razón no es recomendable admitir el desarrollo de esta actividad al interior del parque El Cocuy, adicionalmente, este tipo de actividades deben valorarse en el marco del cumplimiento de los usos y actividades permitidas en el Decreto 622 de 1977. 2.
El abandono de basuras es una de las consecuencias de la falta de sensibilización ambiental del visitante y la carencia de un programa de interpretación ambiental del patrimonio, por lo que se plantea realizar un proceso más intensivo de comunicación y sensibilización al visitante, así como de educación al prestador de servicios.”1 (Subrayas mías).
Asimismo, en la Resolución en comento, se establecieron los senderos Ritacubas, Laguna Grande de la Sierra y Lagunillas como los habilitados para la realización de actividades de senderismo, camping y acceso a las zonas de glaciares. De otro lado, se prohibió el acceso a los demás senderos hasta que se realizara un procedimiento de consulta previa con las autoridades indígenas que habitaban esa área.
D) Posteriormente, en Resolución número 01315 de 2014, “Por la cual se adiciona y modifica la Resolución número 0288 de 2013 y se establecen otras disposiciones”, PNN incluyó senderos para la aclimatación de la actividad de senderismo e implementó condiciones de manejo que permitan su desarrollo. 1 Extraído del sitio web https://www.parquesnacionales.gov.co/marco-normativo-de-las-areas- protegidas/#direccion-nororientales”. 6 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los considerandos de ese acto, se alude a lo expuesto en el Concepto Técnico número 20142200000076 del 11 de abril de 2014, expedido por la Subdirección de Gestión y Manejo de las Áreas protegidas, en el que se dijo que resultaba imperioso garantizar sitios de aclimatación a visitantes en altitudes superiores a los cuatro mil metros sobre el nivel del mar (4.000 msnm), de modo que su estadía en ese lugar fuera en condiciones de seguridad.
Además, se indicó que, en los casos de accidentes leves, graves o mortales, los comités municipales y departamentales no asumían su responsabilidad y no garantizaban la asistencia de los visitantes; veamos: “Que mediante Concepto Técnico número 20142200000076 del 11 de abril del 2014 expedido por la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas, se desprende la necesidad de incluir senderos de aclimatación para la actividad de senderismo, con zonas de camping, así como reglamentar e implementar condiciones de manejo que fortalezcan el cumplimiento de la misión y permitir que la actividad ecoturística se desarrolle con las menores afectaciones a los ecosistemas, en los siguientes términos“ "Concepto De acuerdo a las consideraciones técnicas antes expuestas, se concluye lo siguiente: 1.
Incorporación de dos senderos de aclimatación: Una vez revisados los tres senderos autorizados para el ecoturismo, evidencia la necesidad de permitir senderos de aclimatación para alturas superiores a los 4.000 msnm uno por el sector sur hacia el Alto de Cusirí y otro en el sector norte hacia el Boquerón del Cardenillo, a continuación, se muestra la descripción de los senderos.
Alto del Cusirí: Tomando el camino que conduce el Valle de Lagunillas desde el Alto de la Cueva, se pasa por la laguna La Cercaday se llega a la cabaña Sisuma. Desde este sitio y dirigiéndose al oriente inicia el sendero conocido como Lagunillas- Púlpito del Diablo, dirigiéndose al norte se encuentra el sendero conocido como Alto del Cusirí el cual atraviesa cuatro lagunas de origen glaciar la Pintada, la Cuadrada, la Atravesaday la Parada, Este sendero ha sido un camino histórico que comunicaba a El Cocuy a San Lo–e - Arauca. · Coordenadas inicio y final: (Imagen 1 color amarillo). · - Inicio.
Cabaña Sisuma N 6º’21'55”5–" - W 72º’20'05”92". · -Final. Alto de Cusirí: N6º’20'38”4–" - W 72º 1856”67". · Distancia: 3.458 metros. · Tiempo aproximado: 2 horas. · Finalidad del sendero: Caminata de aclimatación para visitantes a alturas superiores a los 4.000 msnm para mitigar las posibles dificultades al 7 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co visitante tránsito del sendero hacia el Púlpito del Diablo.
Durante el sendero se pueden observar las lagunas de origen glaciar y llegar al límite de los departamentales Boyacá y Arauca con buenas condiciones climáticas observar los Llanos Orientales. Boquerón del Cardenillo. Iniciando desde las cabañas de control de la zona conocida como Ritacubas, se toma el carreteable hacia el Norte (bordeando los picos Ritacubas) hasta llegar a la Parada de Romero, luego se transita por el camino que va hacia el resguardo Unido U´wa "sector de Bach”ra" hasta El Boquerón de Cardenillo. · Coordenadas inicio y final: Imagen 1 color rojo. · - Inicio.
Cabana puesto de control N6º’28'04.22º- W 72º 21.13”20" · - Final. Parada de Romero N 6º 30013”58"- W 72º21.12”99". · Distancia: 7.900 metros. · Tiempo aproximado: 4 horas. · Finalidad del sendero: Caminata de aclimatación para visitantes a alturas superiores a los 4.000 msnm para mitigar las posibles dificultades al subir el sendero Ritacuba.
Durante el sendero se puede observar un ecosistema de páramo relativamente joven debido al uso agrícola que se le dio en el pasado a esta zona. Al final del recorrido se podrá observar a lo lejos la Laguna de los Verdes, lugar sagrado para los indígenas Uwa y prohibido para los visitantes. 2. Autorizar el sendero de conexión: Travesía borde nieve Púlpito del Diablo Pan de Azúcar paso del conejo hacia la Laguna Grande de La Sierra, o viceversa.
Travesía en sentido latitudinal que conecta el final del sendero Lagunillas (Borde de nieve del Pan de Azúcar) y la zona de camping Playa Blanca de la Laguna Grande de la Sierra. Iniciando desde el borde nieve del Pan de Azúcar, se desciende por la segunda terraza la cual desciende perpendicularmente el sendero de Lagunillas sobre el costado norte del risco en sentido Oriente - Occidente, bajando por el risco se llega a la parte inferior norte del paso del conejo, luego se toma la morrena que bordea el pico Pan de Azúcar hacia el norte, bordeando las Lagunas del Púlpito por el costado oriental y se sigue al norte bordeando la Laguna Grande de la Sierra por el occidente, y finalmente llegando a la zona de camping del sendero Laguna Grande de la Sierra conocida como Playa Blanca.
La travesía se puede realizar en cualquiera de los dos sentidos: de Playa Blanca al borde de nieve del Pan de Azúcar, o viceversa. · Coordenadas: (Imagen 1 color verde). - Borde nieve Pan de Azúcar (Lagunillas, N6’22' 26”2–" - W72º’18' 23”50" - Playa Blanca (Laguna Grande de la Sierra): N 6º’23'39”3–" - W 72º’18' 01”47". · Distancia: 4.817 metros. · Tiempo aproximado: 4 horas. · Finalidad del sendero: Travesía que conecta dos senderos autorizados para ofrecer a las visitantes oportunidades de aventura.
( ) 8 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. (. Zona de camping sendero Lagunillas hacia el Púlpito del Diablo: La zona de camping a habilitar se encuentra en cobertura de morrena (ver imagen 2) · Sendero: Lagunillas. · Nombre: La La“a "· Coordenadas: N 6º’22'18”54"W72º’18'57”68". · Altura: 4.733 · Número de carpas: 10 14. · Número de personas por carpa: máximo 2 personas.
(. Puesto de registro en el costado oriental del Parque Nacional Natural El Cocuy. El puesto de registro que se debe adicionar estará ubicado en: · Municipio: Tame, Arauca. Dirección: Cerrera 22 Nº15-04. Teléfono: (097) 8886054. Horario: de lunes a viernes de 8:00 a. m. a 11:45 a. m y de 2:00 p. m. a 4:45 p. m. 5. Los siguientes puestos de control ejercerán funciones de prevención, vigilancia y control una vez se encuentren instalados: La Pintada: sendero Lagunillas. 15.
Coordenadas: N 06’21'5”.7" O 72’20'02.9. Altura: 3.950 msnm. La Laguna: sendero Laguna Grande de la Sierra. Coordenadas: N ’23'3”.7" O 72’18' 00.2. Altura: 4.490 msnm6. Seguro obligatorio para atención de rescate y accidentes: Establecer como requisito obligatorio para los visitantes que ingresen al PNN El Cocuy un seguro para la atención de rescates y accidentes. 6.
Exenciones de pago: Se exoneran a las personas oriundas de Boyacá específicamente de los municipios: Guacamayas, Panqueba y El Espino; de Casanare: Sácama; de Arauca. Saravena; de Santander Concepción, Carcasí y Cerrito; Norte de Santander: Chitagá y Toledo. 7. Prohibición del ingreso a menores de 10 años. No se permite el ingreso de menores de 10 añas al área protegida por principio de precaución, a menos que los padres o adultos que acompañen al menor asuman la responsabilidad de manera escrita antes de ingresar al área protegida” Que acogiendo las consideraciones técnicas expuestas, se hace necesario incluir en la regulación ecoturística establecida en la Resolución número 0288 de 2013, los senderos de aclimatación para actividades especializadas de senderismo sobre el glaciar, ascenso a picos, escalada en roca y nieve para alturas superiores a los 4.000 msnm uno por el sector sur hacia el alto de Cusirí y otro en el sector norte hacia el Boquerón del Cardenillo, así como una zona de camping en el sendero Lagunillas. 9 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que refriéndose a la exigencia del Seguro de rescate y accidentes, el citado concepto en su parte de antecedentes mencion“: "( ) dado que el ecoturismo se realiza a través de actividades con alto nivel de riesgo en ambientes de alta montaña, que por sí mismo demanda del visitante una exigencia física mayor aumentando la probabilidad de ocurrencia de accidentes y enfermedades por altura que exponen al visitante a sufrir soroche, edemas pulmonares, edemas cerebrales, fracturas, pérdida en la nieve, que adicionalmente se realizan actividades de alto riesgo, como la escalada en hielo y/o roca, que históricamente el personal del parque ha ejercido las labores de rescate de visitantes cuando se presentan accidentes tanto leves, graves o mortales, debido a la ausencia en la ejecución de los comités municipales y departamentales para la atención de emergencias que no asumen su responsabilidad.
Con este panorama, se evidencia la necesidad de contar con un seguro obligatorio para la atención de rescate y accidentes en la parte resolutiva, entendiendo que todo el año hay visitantes y las posibilidades de contar con expertos que atiendan estas situaciones de emergencia son insuficientes y el personal del Parque Nacional Natural El Cocuy no ha sido capacitado para la atención de estas emergencias con el rigor y el protocolo que ellas ameritan Que de acuerdo a las consideraciones técnicas expuestas por la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas, la exigencia de un seguro de rescate y accidentes de alta montaña, pretende asegurar que el visitante cuente con la asistencia requerida por los accidentes que sucedan durante el ascenso a la montaña, atendiendo al nivel de riesgo que acarreará la realización de las actividades ecoturísticas en esta área protegida.
En este sentido, se hace necesaria la exigencia de un seguro de rescate y asistencia en accidentes que puedan suceder en el desarrollo de actividades ecoturísticas de alta montaña, que involucre acciones concretas de asistencia en el área protegida. Que conforme a lo que establece el artículo 25 del Decreto número 622 de 1977 se desprende que las autorizaciones que expide Parques Nacionales Naturales para el ingreso al área protegida, no implica ninguna responsabilidad para la Entidad y, por tanto, los visitantes a las áreas asumen los riesgos que puedan presentarse durante su permanencia en ellas.
Que el numeral 5 del artículo 7º de la Resolución número 245 de 2012, establece la exención del pago del derecho de ingreso para las personas nativas de los centros poblados menores de 10.000 habitantes localizados en zonas adyacentes al área protegida, condición que debe ser demostrada con el documento de identidad. En ese sentido, lo previsto en el Concepto Técnico numeral 7 sí se encuentra previsto en la norma en mención, y no se requiere realizar en el presente acto administrativo una estipulación expresa.
De requerirse incluir otra exención que no se refiera a esta situación particular que trae la norma, deberá presentarse el estudio técnico y análisis económico que soporte la respectiva exención de pago. Que atendiendo a que la realización de actividades ecoturísticas que se ofrecen en el área protegida, demandan del visitante una exigencia física mayor, aumentando la probabilidad de ocurrencia de accidentes y enfermedades por altura, que exponen al visitante a sufrir de soroche, edemas pulmonares, edemas cerebrales, fracturas, pérdida en la nieve, por lo tanto, se trata de una actividad que comporta un riesgo mayor para menores de l0 años como lo indican en el Concepto Técnico, por lo cual es propio del deber de diligencia de la administración, generar restricciones al ejercicio de la actividad por la seguridad del visitante, de manera que se prohibirá el ingreso de los menores 10 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 10 años para el ejercicio de las actividades ecoturísticas en el Parque Nacional Natural El Cocuy.” E) En el documento denominado “Seguimiento a los impactos del ecoturismo Parque Nacional Natural El Cocuy”, elaborado por la Dirección Territorial Andes Nororientales del UEPNN en el año 2015; particularmente, como impactos asociados al ecoturismo, se identificaron: “5.
IDENTIFICACIÓN DE IMPACTOS La identificación de impactos se realizó mediante la observación directa o indirecta durante los recorridos de control y vigilancia por el Sector La Sierra, específicamente por los senderos habilitados para el ecoturismo y los sitios de camping de los mismos. Dadas las características similares de los senderos entre ellos, y a su vez, de los diferentes sitios de camping, los impactos encontrados son los mismos o muy similares y se resumen en el siguiente cuadro: 16.
6. PRIORIZACIÓN DE IMPACTOS Después de tener la identificación de los impactos negativos generados por el ecoturismo en los ecosistemas donde los visitantes desarrollan sus actividades, procedemos a priorizarlos según la metodología propuesta por la “Guía Metodológica para el Monitoreo de Impactos del Ecoturismo y Determinación de la Capacidad de Carga aceptable en la Unidad de Parques Nacionales Naturales de Colombia”.
Es importante resaltar que dadas las condiciones actuales en las que se desarrolla el ecoturismo, bajo las regulaciones recientes de las resoluciones 0288 y 0135 de 2013 y 2014 respectivamente, sobre todo con la prohibición del ingreso de caballos para fines turísticos, la intensidad de los impactos y su efecto sobre los senderos ha sido notoriamente disminuidos y controlados, por esta razón, se consideran únicamente los impactos que generan actualmente los visitantes de a pie.
Sin embargo, es importante realizar un seguimiento a las condiciones de los sitios que anterior fueron impactados y cuyo efecto ha sido controlado, de esta manera evaluaremos la efectividad de las medidas de manejo que se tomaron en las resoluciones anteriormente mencionadas. 11 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el siguiente cuadro se presenta la valoración de los impactos encontrados y su nivel de prioridad: Encontramos entonces que los impactos más fuertes se presumen que se están presentando en los sitios de camping, asociados a la contaminación de las 12 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fuentes hídricas por el inadecuado manejo que se le está dando a los desechos humanos. Es importante enunciar que dicho impacto se deduce o se presenta como conjetura por simples observaciones en campo, más el Parque no posee evidencia científica alguna para sustentar tal afirmación. Por esta razón es de vital importancia iniciar un seguimiento a las variables de estado y calidad del agua que el Parque Nacional Natural El Cocuy le entrega a las comunidades cuando esta sale del Área Protegida.
Así mismo, otro impacto que se está presentando es la pérdida de cobertura vegetal generada por el tránsito de visitantes. Esta presión puede generar dos tipos de efectos negativos, por un lado el ensanchamiento de los senderos que a su vez incrementa la posibilidad de presentarse erosión en los caminos, y por otro lado cuando la franja aledaña a los senderos van perdiendo cobertura vegetal especialmente especies indicadoras de gran importancia como los Espeletia.
Para conocer el verdadero impacto que se está presentando es necesario realizar el seguimiento a los valores de amplitud de los senderos y su porcentaje de cobertura vegetal vecina. Por otra parte, aún cuando el análisis de valoración y priorización de impactos evidencia que se trata de baja prioridad, existen algunas medidas de manejo que se han tomado recientemente y que se hace pertinente realizarles seguimiento para conocer sus efectos positivos o negativos sobre el ecosistema de páramo.
Las medidas de manejo más importantes que se tomaron en los últimos años fueron la prohibición de ingreso de caballos con fines turísticos y el cierre del trekking conocido como “Vuelta a la Sierra”. Habrá que determinar si dichas medidas están aportando a la restauración de los sitios impactados”2 (Subrayas y negrillas mías). F) En el mes de noviembre de 2016 (y de acuerdo con video), un grupo que se identifica como ecologistas, juega un partido de fútbol en el área del glaciar del Pico Concavo del anotado Parque Natural.
La anterior imagen extraída de ese documento acredita dicha circunstancia: “ ”3 G) Indignados con esa situación, un grupo de campesinos e indígenas de la población U´wa llevaron a cabo protestas, cerrando a través de vías de hecho las 2 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 3 Minuto 1:23 del vídeo visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 13 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zonas de acceso al anotado parque.
En ese sentido, en la declaración del señor Octavio Segundo Erazo Paguay, Jefe del parque, se indicó: “En el 2016 pues hubo unas manifestaciones por parte de un grupo de campesinos y comunidades indígenas, principalmente a partir de un partido de fútbol que se desarrolló en el glacial, esto generó una indignación digamos en la población aledaña tanto para campesinos como para indígenas pues consideraban un irrespeto poder desarrollar este tipo de actividades en el glaciar4” De ello y de las pérdidas económicas que acarreó el cierre a los Municipios del Cocuy y Güicán – Boyacá, dan cuenta los siguientes extractos noticiosos: “Por cierre del Nevado del Cocuy, Operadores turísticos de Boyacá a punto de emergencia”, “$ 20.000 millones se han perdido desde el cierre de “El Cocuy”, “Por foto de turista, parque El Cocuy sería cerrado definitivamente”, “Un año de cierre del nevado del Cocuy”, “Indígenas U´wa aseguran que el cierre del Nevado de El Cocuy aumentó la nieve”, “Turistas explican cómo se tomaron foto en la nieve de El Cocuy”, “Emergencia económica tras cierre del parque el Cocuy”, “Desesperados por el cierre del parque Nacional de El Cocuy”, “La pelea por El Cocuy”, “Con peros reabre el nevado de El Cocuy”5.
H) Posteriormente las comunidades campesinas y la población U´wa iniciaron concertaciones con la UAEPNN con miras a establecer condiciones que permitieran la reapertura del parque para el desarrollo de actividades ecoturísticas, dada su importancia en la economía de la región. En efecto, de la lectura de los considerandos de la Resolución Número 401 del 29 de julio de 2016, se desprende que el cierre temporal de dicho parque fue un acuerdo entre la entidad demandada y la comunidad U´wa, hasta que se realizaran los estudios que permitieran identificar y controlar los impactos en el ecosistema por las actividades ecoturísticas; veamos: “Que el día 27 de julio de 2016 tuvo lugar en el Municipio de Cubará (Boyacá) una reunión de delegados del Estado colombiano y dirigentes y autoridades del pueblo indígena U´wa, que condujo a la celebración de acuerdos, entre los cuales se estableció que Parques Nacionales Naturales de Colombia suspenderá la actividad ecoturística en el área protegida, en tanto se desarrolle 4 Visible a folio 345 del Cuaderno del Tribunal. 5 Visible a folios 14 a 54 del Cuaderno del Tribunal. 14 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un estudio y evaluación conjunta de impactos que diagnostique el estado actual de los ecosistemas en los cuales están permitidas dichas actividades, y con base en el cual se tomarán medidas de manejo conjuntas para controlar y mitigar los impactos ambientales de la actividad ecoturística.
Igualmente, y en articulación con el acuerdo anterior, se definió el establecimiento de una Mesa de Concertación entre Parques Nacionales Naturales de Colombia y el pueblo U’wa representado en dicha reunión, para el manejo del área traslapada, lo cual incluye las actividades ecoturísticas. Que amparados en la solicitud realizada por el pueblo indígena U´wa en reunión del 27 de julio de 2016 en el Municipio de Cubará (Boyacá), se advierte la necesidad de prohibir temporalmente el ingreso de visitantes, prestadores de servicios turísticos y de personas no autorizadas al Parque Nacional Natural El Cocuy hasta tanto se haya adelantado el correspondiente estudio de impactos de la actividad ecoturística y se tomen las medidas de manejo conjunto para controlar y mitigar dichos impactos.” (Subrayas mías).
I) Producto de esas negociaciones fue emitida la Resolución 118 del 6 de abril de 2017, “Por medio de la cual se levanta la medida impuesta mediante Resolución No. 401 del 29 de julio de 2016 y se dicta la reglamentación temporal y parcial para el ingreso de visitantes y prestadores de servicios asociados al ecoturismo en el Parque Nacional Natural El Cocuy.” En dicho acto se estableció que, con base en el acuerdo alcanzado con la población U´wa para la reapertura del citado parque, se realizaría un estudio cuyo fin sería medir el impacto de las actividades de ecoturismo.
Además, como medida temporal, se establecerían horarios de ingreso y salida del parque y se prohibiría acampar y acceder al área del glaciar. Particularmente, en las motivaciones de esa disposición se lee: “Que en desarrollo del Acuerdo antes mencionado, Parques Nacionales Naturales y el Pueblo Uwa conformaron una mesa de trabajo convenida en reunión técnica de la Mesa de Concertación con el pueblo Ú´wa del 4 y 5 de agosto de 2016 en Bogotá. Dicha mesa de trabajo tuvo lugar en reuniones del 17, 18 y 26 de septiembre de 2016 en el municipio de Cubará, para la presentación y revisión de los términos de referencia del estudio que medirá el impacto de las actividades ecoturísticas en el Parque Nacional Natural El Cocuy“ "En desarrollo de esta reunión, el Pueblo U´wa y Parques Nacionales Naturales de Colombia acuerdan que se hace necesario levantar la medida impuesta en la Resolución 401 de 29 de julio de 2016, de tal manera que esto posibilitará de manera temporal, parcial y estrechamente relacionada con el desarrollo del estudio, el ingreso de visitantes y prestadores de servicios asociados al ecoturismo al Parque Nacional Natural El Cocuy, realizándose a los seis (6) meses el seguimiento a la 15 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evaluación de la implementación del estudio de impacto ambiental en la mesa de diálogo intercultural, de acuerdo con la reglamentación definida para el desarrollo de dichas actividades, para lo cual Parques Nacionales Naturales expedirá el acto administrativo correspondie”te" Que atendiendo lo dispuesto en el Acuerdo suscrito con el Pueblo U´wa antes mencionado, mediante memorando No. 20172300003463 de la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas, se remitió a la Oficina Asesora Jurídica un documento técnico de reglamento, que figura como anexo del presente acto administrativo, en el cual se definen los parámetros bajo los cuales se llevarán a cabo las actividades ecoturísticas en el Parque Nacional Natural El Cocuy de manera temporal y parcial, en tanto se desarrolla el estudio de impacto que diagnostique el estado actual de los ecosistemas donde se desarrollan actividades asociadas al ecoturismo, con base en el cual se tomarán las correspondientes medidas de manejo para controlar y mitigar los impactos identificados Que en el citado documento técnico de reglamento se circunscribe la actividad ecoturística en los senderos Ritacuba, Laguna Grande de la Sierra y Lagunillas- Púlpito hasta el borde del glaciar, bajo condiciones, obligaciones y prohibiciones, sujetas al control permanente, coordinado y conjunto entre las autoridades indígenas U´wa y Parques Nacionales Naturales.
Que además de lo anterior, el presente acto administrativo obedece el principio de precaución ambiental establecido en la Ley 99 de 1993.”6 (Subrayas mías). Por ende, en la parte resolutiva de esa Resolución se estableció: “Articulo 1. Objeto. Autorizar el ingreso de visitantes y prestadores de servicios asociados al ecoturismo en el Parque Nacional Natural El Cocuy, bajo las condiciones y parámetros definidos en la reglamentación temporal y parcial del Anexo, la cual se dicta mediante la presente Resolución y hace parte integral de la misma.
Parágrafo Primero. La presente autorización se encuentra estrechamente relacionada con el desarrollo del estudio de impactos que diagnostique el estado actual de los ecosistemas en donde se desarrollan actividades asociadas al ecoturismo, con base en el cual se tomarán las correspondientes medidas de manejo para controlar y mitigar los impactos identificados.
Parágrafo Segundo. La Mesa de Diálogo Intercultural que tiene lugar entre el Gobierno Nacional y el Pueblo U’wa, se reunirá́ una vez transcurridos seis (6) meses contados a partir de la expedición de la presente Resolución, con el fin de hacer seguimiento y evaluación a la realización del estudio de impactos de que trata el parágrafo anterior.
Artículo 2. Ámbito de aplicación. La presente autorización procede únicamente para los senderos Ritacuba, Laguna Grande de la Sierra y Lagunillas-Púlpito hasta el borde de los glaciares del Parque Nacional Natural El Cocuy, bajo los términos establecidos en la reglamentación del Anexo, la cual se dicta mediante la presente Resolución y hace parte integral de la misma. 6 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 16 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Permanecerán restringidas las actividades ecoturísticas en el resto del Área Protegida conforme a lo definido en el Anexo.
Articulo 3.-Horarios de ingreso, salida y condiciones de permanencia Se autoriza el ingreso a los senderos mencionados en horario de 05:00 am a 09:00 am, y el descenso desde el borde de nieve deberá iniciarse a más tardar a la 1:00 pm, de modo que a las 06:00 pm no deberá permanecer ningún visitante o guía dentro del Área Protegida.
En consecuencia, la presente autorización opera exclusivamente para actividades de pasadía, por lo que queda prohibido pernoctar o acampar dentro del Parque. Parágrafo.- El ingreso y permanencia durante más de un día al interior del Área Protegida se autorizará excepcionalmente para efectos de la realización de los estudios relacionados con la restricción que motiva la presente Resolución; la presencia de fuerza pública u otras entidades del Estado en misión oficial; y para efectos del desarrollo de actividades de vigilancia y control del Área Protegida y demás labores misionales de Parques Nacionales Naturales de Colombia.” (negrillas dentro del texto, subrayado mío).
J) Frente a la reapertura del parque con dichos condicionamientos, resulta relevante señalar que en la nota periodística “Con peros reabre el nevado El Cocuy”, emitida por la revisa Semana, la entonces Directora del UEAPNN, Julia Miranda, a la pregunta “¿por qué tomar medidas tan extremas que pueden causar más pérdidas económicas de las que hasta ahora ha causado el cierre del parque en la región?”7, contestó “porque sino lo hacíamos los U´wa no aceptaban reabrir el parque y es preferible hacerlo ahora bajo esas condiciones que cerrarlo indefinidamente”8 (Subrayas y negritas mías).
K) En el documento denominado “Análisis del monitoreo de impactos generados por actividades ecoturísticas y acciones de prevención, mitigación y/o control ejecutadas por el parque”, elaborado por la UAEPNN en el año 2018, se destacaron los siguientes beneficios de las limitaciones establecidas al Parque Natural El Cocuy en la Resolución 1118 del 6 de abril de 2017; veamos “Conclusión: Con la implementación de la capacidad de carga en el Parque se han disminuido notablemente los impactos que se venían produciendo en el área protegida, ya que no se contaba con un control al número de visitantes/día, lo que impactaba apreciablemente la flora, fauna, agua y suelos de los senderos.
No se ha presentado ningún incidente que haya superado la capacidad de carga del Parque, ni ha habido visitantes extraviados o fallecidos dentro del AP, como solía suceder antes de implementarse esta medida en el Parque”9 (Subrayas mías). 7 Visible a folio 36 de la demanda. 8 Ibídem. 9 Ibídem. 17 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co L) Además, en el marco de los acuerdos alcanzados entre la comunidad U´wa y PNN se emitió Informe final del convenio interadministrativo No. 004 del 15-12-20, que suscribieron la entidad demandada y la UPTC, y que fue desarrollado en el marco de los acuerdos alcanzados entre la entidad demandada y la comunidad U´wa.
Allí se destacó el valor ecológico de la zona para el desarrollo de actividades de ecoturismo y la necesidad de regularla para prevenir impactos: - Sendero Púlpito “5.7.1 Río Lagunill–s - Sendero Púlpito Esta cuenca hídrica posee una vasta extensión de páramo y superpáramo que comienza aproximadamente desde los 3.800 msnm, y se extiende en un valle hasta más de los 4.500 msnm; sobre la cuenca alta se destacan las formaciones vegetales compuestas por Espeletia lopezii, Pentacalia guicanensis, Diplostephium sp, que comparten espacio con Calamagrostis effusa, Cortader17egetaida entre otras especies de pajonales y herbazales rasantes.
En las márgenes de las lagunas La Pintada, La Cuadrada, La Atravesada, La Parada y de forma conexa en la laguna de La Tablonera, las coberturas vegetales incluyen las anteriormente mencionas junto a especies como el Juncus sp, Carex sp, Briofitos como Sphagnum sp, Chusquea tesselata, entre otros, formando complejas turberas características de los humedales de alta montaña (Figura 5.6) Entre los 3.600 y 3.800 msnm, se encuentran parches de bosque altoandino como Polylepis quadrijuga, Escallonia myrtilloides, Weinmannia tomentosa, entre otras que se combinan con especies de arbustales como Pentacalia sp, Diplostephium sp, Hypericum sp Ericáceas y otras que permiten detallar los atributos del subpáramo.
Este fragmento de vegetación le otorga conectividad 18 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la cuenca media y alta del río Lagunillas, permite el establecimiento de poblaciones animales como mamíferos, reptiles, aves y anfibios, contribuye como área de amortiguación del Parque Natural; igualmente en estas áreas se encontraron algunas zonas de turberas y fangos con presencia de Juncus effusus, Cortaderia nítida, Carex pichinchensis, en asociación con colchones de briofitos que otorgan una regulación hídrica de la cuenca (Figura 5.7).
Vale la pena destacar los procesos de conservación y restauración ejercidos por las autoridades sobre esta cuenca, lo cual se ve reflejado en la integralidad de los ecosistemas de montaña; sin embargo, es necesario implementar un proceso de regeneración asistida en los senderos que por sus características físicas presentan deterioro por uso o por erosión natural, lo cual permite garantizar un recorrido seguro para el visitante y que sea poco agresivo con el frágil ecosistema paramuno”10 (Subrayas mías). - Sendero Laguna Grande de la Sierra “Esta cuenca posee una composición paisajística determinada por las condiciones de inclinación del terreno; en la parte alta, en la ribera de los ríos Cóncavo y Concavito se encuentran parches de vegetación de páramo propiamente dicho.
Tal es el caso del valle de los Frailejones, el cual ofrece un espectáculo paisajístico para los visitantes del sendero, compuesto en su mayoría por frailejonales (Espeletia sp, E. lopezii), arbustales de Pentacalia sp, romerito de páramo (Diplostephium sp), guardarocio (Hypericum goyanesii, H. mexicanum), puyas y cardones (Puya goudotiana, Eryngium humboldtii), arboles de pagodas o tobos (Escallonia myrtilloides) y pajonales-herbazales de Cortader18egetaida, Calamagrostis effusa entre otros (Figura 5.10).
El valle de los frailejones conforma una corta planicie aluvial que permite la formación de turberas o humedales a lado y lado de la cuenca (Ver Figura 4), la amplia diversidad de Briofitos como Sphagnum sp, Noteroclada sp, entre otros ofrece una singular atracción y adicionalmente se convierte en un lugar estratégico para el sostenimiento de la cuenca, debido a que este humedal actúa como una esponja que amortigua los altos caudales de agua en épocas 10 Ibídem 19 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lluviosas y mantiene un caudal constante durante el año. Igualmente, este micro-ecosistema sirve de refugio y alimento para la fauna local.
Estos ecosistemas se encuentran rodeados de vegetación propia del superpáramo, dominada por pajonales, herbazales y una menor proporción de frailejonales; esta composición está asociada a zonas con pendientes pronunciadas y rocas desnudas en proceso de sucesión y colonización vegetal. Igualmente se encuentra una porción de subpáramo ubicado desde los 3.800 msnm, conformado por arbustales (Diplostephium sp, Hypericum sp, Pentacalia sp, Ageratina sp, Baccharis sp, Berberis sp, entre otras), arboles de colorado (Polylepis quadrijuga), tobo (Escallonia myrtilloides), aliso (Alnus acuminata), Vallea stipularis, uva camarona (Macleania rupestris y otras Ericaceas), entre otras que sirven de amortiguación a los ecosistemas paramunos adyacentes, permiten una continuidad de la matriz vegetal para el tránsito de fauna silvestre (Figura 5.11).
Adicionalmente este ecosistema rodea la cueva de la Cuchumba, lugar de interés turístico y religioso, al cual se sugiere dar un mejor aprovechamiento y regulación turística. 20 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro modo desde los 3.700 msnm, aguas abajo las condiciones de paisaje se transforman para dar lugar a una matriz de pastos, cultivos y una menor proporción de áreas naturales, se observa un cambio en el tipo de vegetación dominante para dar paso a pastos introducidos como el kikuyo (Cenchrus clandestinus) y otras gramíneas utilizadas para la alimentación de animales domésticos (Figuras 5.12, 5.13, 5.14;
Tabla 5.10). Es frecuente encontrar áreas de pastoreo con presencia de individuos de colorado (Polylepis quarijuga), aliso (Alnus acuminata) que forman un mosaico de pastos arbolados y en algunos casos solo permanecen algunos relictos de la vegetación nativa como bosques de galería o ripario. Esta cuenca se observa intervenida en buena parte de su cauce para lo cual se sugieren diseñar programas de revegetalización parcial que permita la conectividad entre parches.
Se recomienda seguir con los procesos de mejoramiento de los senderos ecoturísticos, para que la llegada de la época lluviosa no imposibilite el acceso a los atractivos del Parque Natural” 11(Subrayas mías). - Sendero Ritacubas “5.7.4 Río San Pablín-Playitas, Sendero Ritacubas En las partes altas de esta cuenca se observan grandes extensiones de superpáramo combinadas con pequeñas formaciones de páramo en pequeñas planicies aluviales.
La sucesión vegetal a lo largo de la roca descubierta de hielo se puede observar durante el recorrido del sendero Ritacubas, donde los Briofitos y Líquenes colonizan la roca desnuda para darle paso a los Senecios (Senecio sp), Lítamos (Drabba sp), pajonales (Calamagrostis effusa) y herbazales característicos (Figuras 5.21 a 5.23). Es importante mencionar que, debido a las características específicas de estos suelos, los antiguos recorridos a caballo y el tránsito de visitantes ha hecho que se generen derivaciones al sendero establecido generando afectaciones a la cobertura vegetal nativa, por ende, se sugiere realizar inversiones en 11 Ibídem. 21 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infraestructura que mejore los senderos y permita reactivar la regeneración vegetal.
Por su parte la cuenca alta del río San Pablín presenta una gran abundancia de vegetación de páramo propiamente dicho (Figura 5.24), sin embargo, la ganadería está afectando la composición del ecosistema introduciendo involuntariamente especies invasoras como el Kikuyo (Cenchrus clandestinus).”12 (Subrayas y negrillas mías). Además, en dicho informe se indicó que el senderismo constituía una amenaza para los senderos Lagunillas, Cóncavo, Corralitos y San Pablín; veamos: “ 12 Ibídem. 22 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ”13 Asimismo, en dicho informe se recalcó la necesidad de la conservación de las áreas del glaciar debido a su importancia antropológica y cultural para la comunidad U´wa; veamos: “5.8 ÁREAS ESPECIALES Identificación y definición de áreas de importancia cultural, conservación y protección en relación con la supervivencia física y cultural.
Se identificaron sitios que, por su riqueza histórica, ecosistémica y de servicios son de importancia para las comunidades aledañas al área de estudio. La cueva de la Cuchumba representa un sitio de carácter religioso muy importante para algunos creyentes, allí también se destaca una belleza paisajística muy notoria que la conforman formaciones vegetales de subpáramo y bosque altoandino junto a un afloramiento rocoso en el cauce del río Cóncavo.
La Peña de los Muertos o de la Gloria presenta las connotaciones antropológicas y culturales del pueblo U’wa sobre la cuenca baja del río San Pablín. Igualmente, las áreas de glaciar son de gran importancia ecosistémica para el mantenimiento de las cuencas hídricas adyacentes, lugares de contemplación y para la tradición cultural sobre estos sitios y sus áreas conexas reposan la memoria y recuerdos de antepasados”14 (Subrayas y negrillas mías).
Por último, en el anotado informe, respecto a la fragmentación del paisaje, se señala: 13 Ibídem. 14 Ibídem. 23 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “5.9 FRAGMENTACIÓN DEL PAISAJE Análisis de la fragmentación del paisaje incluidas las causas sociales y efectos sobre la biodiversidad y la conectividad del ecosistema.
En este sentido, se puede describir, la conectividad e integridad de los ecosistemas en las distintas cuencas se evidencia que han sufrido un deterioro muy notorio a nivel de la cuenca media y baja; dado que la integridad permite determinar la interacción entre los distintos ecosistemas altoandinos, esta condición ha sido transformada por la ganadería bovina, ovina, caprina y algunos cultivos.
Igualmente, en algunos senderos y cuencas la infraestructura de servicios turísticos históricamente también ha generado este tipo de fragmentación. La pérdida de conectividad entre los ecosistemas genera una disminución del flujo de materia y energía entre los mismos, crea espacios de depredación para especies vulnerables y cambia totalmente las condiciones ambientales para todo tipo de organismos; para la fauna, se pierden los medios para el establecimiento de las poblaciones, lo cual intrínsecamente induce a una pérdida de la diversidad biológica y una afectación directa sobre los servicios ecosistémicos”15 (Subrayas mías).
M) Resolución número 125 del 5 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se ordena la apertura del Parque Nacional Natural El Cocuy y se adopta el Anexo de Reglamentación de la actividad ecoturística”. En dicho acto, la UAEPNN ordenó la reapertura del citado parque bajo las mismas restricciones de la Resolución 118 del 6 de abril de 2017, esto es, con límite de horarios y las prohibiciones de acampar y de ascender al área del glaciar; ello atendiendo, entre otras, a los diálogos adelantados por esa entidad y la comunidad U´wa.
En efecto, la parte motiva del primer acto en comento es del siguiente tenor: “Que mediante Resolución Ejecutiva 156 del 6 de junio de 1977 se aprobó el Acuerdo 0017 del 2 de mayo de 1977 proferido por la Junta Directiva del Inderena, por el cual se reservó, alinderó y declaró el Parque Nacional Natural El Cocuy en un área ubicada en el departamento de Boyacá, Casanare y Arauca, con el objeto de conservar la flora, la fauna y las bellezas escénicas naturales, complejos geomorfológicos, manifestaciones históricas y culturales, con fines científicos, educativos, recreativos o estéticos.
Que mediante Resolución 245 de 2012 se reguló el valor de los derechos de ingreso y permanencia en Parques Nacionales Naturales, y se estableció la vocación ecoturística del Parque Nacional Natural El Cocuy. Que el Decreto Ley 3572 del 27 de septiembre de 2011 creó Parques Nacionales Naturales de Colombia y le asignó la función de administrar las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y reglamentar su uso y funcionamiento, labor que conculca la adopción de medidas que permitan garantizar la conservación de espacios de gran valor para los ciudadanos 15 Ibídem. 24 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que Parques Nacionales Naturales de Colombia, con ocasión de sus funciones y en atención a los hechos sucedidos el pasado 6 de febrero de 2020 expidió la Resolución 061 del 7 de febrero de 2020, “por medio de la cual se ordena el cierre temporal, se restringe el acceso de personal y se prohíbe el ingreso de visitantes y de prestadores de servicios turísticos en el Parque Nacional Natural El Cocuy”.
Que en Memorando interno número 20201500000513 del 4 de marzo de 2020 se informó que Parques Nacionales Naturales de Colombia sostuvo con el sector Defensa reuniones en las que analizó el contexto de seguridad del Parque Nacional Natural El Cocuy acordándose acciones interinstitucionales con el Comando General de las Fuerzas Militares, el Ejército Nacional y la Policía Nacional, para revisar los factores de alteración del orden público y considerar la reapertura del Parque Nacional Natural El Cocuy.
Igualmente se consideró necesario el acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación sobre la competencia de los alcaldes y gobernadores en la seguridad de los parques y la reglamentación de los operadores turísticos. Adicionalmente, según lo expuesto por el Sector Defensa y las medidas acordadas con las autoridades competentes, se consideró que los (actores que generaron la medida de cierre temporal sobre el Parque Nacional Natural El Cocuy se encuentran controlados.
Que la Subdirección de Gestión y Manejo de Parques Nacionales Naturales de Colombia, en el Memorando número 20202200000073 del 4 de marzo de 2020 manifestó que en atención a los ejercicios de coordinación entre la Fuerza Pública, Parques Nacionales Naturales de Colombia y la cadena de valor del turismo de los municipios de El Cocuy y Güicán se ajustó en forma de Anexo la reglamentación de actividades y servicios ecoturísticos, con el fin de mejorar la experiencia del visitante, disminuir el nesgo público y promover la corresponsabilidad con los prestadores de servicios turísticos en el manejo de visitante.
Que en la presente reglamentación se mantienen los compromisos de las reuniones adelantadas entre el Gobierno nacional y el Pueblo indígen’ U'wa el 15 y 28 de marzo de 2017 en el municipio de Cubará (Boyacá)”16 (Subrayas mías). A su vez, la parte resolutiva de dicho acto, prevé: “Artículº 1o. Ordenar la apertura del Parque Nacional Natural El Cocuy y adoptar el Anexo de Reglamentación de la actividad ecoturística que hace parte integral de este acto administrativo Artículº 2o.
Autorizar el ingreso a los senderos establecidos en el Anexo de Reglamentación en el horario comprendido entre las 6:00 a. m. y las 3:00 a. m. aclarando que después de las 8:00 a. m. no se permitirá bajo ninguna circunstancia el ingreso de visitantes ni prestadores de servicios turísticos al área protegida. 16 Extraído de https://old.parquesnacionales.gov.co/portal/es/normatividad/marco-normativo-del- sistema-de-parques-nacionales-naturales/resoluciones-3/, el 29 de abril de 2024 a las 3:01 p.m. 25 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El descenso desde el borde de glaciar debe iniciar a más tardar a la 1:00 p. m. de manera que después de las 5:00 p. m. no permanezca ningún visitante o guía dentro del área protegida ni para pernoctar o acampar.”17 (Subrayas mías) Finalmente, en el anexo de ese acto se reglamentó el ejercicio de la actividad ecoturística con base en las anteriores restricciones.
Para ello, se indicaron los senderos permitidos, la capacidad de carga, los horarios de ingreso y lo relacionado a las obligaciones de los prestadores de servicios asociados al ecoturismo. 1.1. En tal contexto, lo que evidencio es que los hechos acreditados dentro del proceso permiten determinar que, en efecto, está comprometido, por una parte, el derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo advierte el demandante; y que también lo están los derechos al ambiente sano, así como la protección al territorio de los campesinos y las creencias y saberes de la cultura U’wa, como lo señala el demandado.
Había, en consecuencia, tensión entre derechos constitucionalmente reconocidos, que el juez estaba llamado a resolver, como quiera que la entidad demandada justifica la limitación que impone al goce del espacio público en un parque nacional natural, que es patrimonio de todos, en la defensa de los derechos de las comunidades étnicas. Tal consideración, a su vez, se traduce en la necesidad de determinar si debe prevalecer ese tratamiento, para lo cual es altamente útil referir lo manifestado por la jurisprudencia constitucional al precisar el alcance del enunciado derecho.
Sobre el particular, en sentencia C-062 de 2021, se expresó: “La protección del espacio público como derecho colectivo y valor constitucional. El artículo 82 de la Constitución impone el deber estatal de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación para el uso común. Para ello, determina que ese objetivo prevalece sobre el interés particular.
La Constitución no ofrece una definición que permita establecer el componente del espacio público, por lo que el asunto queda sometido a la definición legislativa. Sobre el particular, el artículo 139 del CNSC estipula lo siguiente: “Artículo 139. Definición del espacio público. Es el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, 17 Ibídem. 26 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional.
Constituyen espacio público: el subsuelo, el espectro electromagnético, las áreas requeridas para la circulación peatonal, en bicicleta y vehicular; la recreación pública, activa o pasiva; las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías y aislamientos de las edificaciones, fuentes de agua, humedales, rondas de los cuerpos de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares; las instalaciones o redes de conducción de los servicios públicos básicos; las instalaciones y los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones; las obras de interés público y los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos, paisajísticos y artísticos; los terrenos necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales; los terrenos necesarios de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas, corales y bosques nativos, legalmente protegidos; la zona de seguridad y protección de la vía férrea; las estructuras de transporte masivo y, en general, todas las zonas existentes y debidamente afectadas por el interés colectivo manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”7.
En relación con la noción de espacio público contemplada en la ley, la Sala resalta dos aspectos: la caracterización sobre los componentes de este deber constitucional y las relaciones de interdependencia entre la integridad del espacio público y la eficacia de varios derechos fundamentales.8. Frente al primer asunto, la Corte identifica el acceso al espacio público como un derecho colectivo propio del Estado Social del Derecho y que se expresa de diversas maneras18, a saber: (i) como un deber del Estado en términos de protección de su integridad;
(ii) como la obligación de garantizar su destinación al uso común; (iii) la prevalencia en su uso del interés general sobre el particular; (iv) la concurrencia de la facultad reguladora de las entidades públicas sobre la utilización del suelo y espacio urbano, y en la defensa de ese interés común; (v) su condición de derecho e interés colectivo; y (vi) como objeto material de las acciones populares y como bien jurídicamente exigible.
A partir de estos contenidos normativos, ese mismo precedente inscribe a la protección del espacio público y su destinación al bien común como un fin esencial del Estado. Conforme a lo expuesto, el deber de protección del espacio público tiene naturaleza compleja, puesto que está dirigido a evitar su menoscabo desde el punto de vista físico, social, cultural, urbanístico y jurídico.
Esto bajo el entendido de que de la integridad del espacio público depende la existencia de un entorno común que presupone su acceso universal, la imposibilidad legal de su apropiación particular y su vínculo con la satisfacción de las necesidades colectivas. Como lo ha señalado la Corte19, la consagración del deber constitucional de protección del espacio público es reflejo de la importancia que 18 Sentencias T-506 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz, reiterada en la sentencia C-361 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 Sentencias T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-211 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. 27 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le dio el Constituyente a la preservación de los entornos urbanos y abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados.
Esto contribuye tanto al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes como al aseguramiento de un entorno que permita la interacción entre las personas. 9. La equivalencia entre la protección del espacio público y la garantía de contar con un entorno para la interacción, explica el carácter interdependiente de ese derecho colectivo con otros distintos derechos constitucionales, entre ellos la libertad de reunión y asociación, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y el goce de un ambiente sano. Así, se ha considerado que la integridad del espacio público concurre en la construcción de relaciones sociales a partir de las cuales cada individuo se reconoce como miembro de una comunidad y se relaciona con otros para la satisfacción de sus intereses y necesidades20.
En este mismo sentido, la integridad del espacio público resulta crucial para la protección de la faceta material o prestacional del principio democrático. En efecto, a pesar de la irrupción de los medios tecnológicos, buena parte de la discusión pública se mantiene en espacios físicos. Las personas requieren contar con entornos con la infraestructura suficiente y adecuada para la discusión de los asuntos públicos y, de una manera más amplia, el ejercicio intenso de la participación ciudadana.
Estos espacios, además, deben ser accesibles para todos no solo desde la perspectiva del simple ingreso sino desde la dotación suficiente para que sea verdaderamente accesible a toda persona. Es por esta razón que la Corte ha considerado que las normas del CNSC que regulan el espacio público están unívocamente dirigidas a reforzar el acceso universal a ese entorno y bajo un criterio de respeto por la diferencia y el pluralismo21. 10.
Sobre el particular, debe insistirse en que la regla constitucional que vincula el espacio público con la protección del interés general debe leerse de manera consonante con las demás previsiones superiores que reconocen el carácter plural de la sociedad. Por ende, los entornos públicos están llamados a utilizarse de las más diversas formas, siempre y cuando resulten respetuosas de su integridad y no impongan cargas desproporcionadas a las personas.
Esto último desde una doble perspectiva: que excluyan su acceso al espacio público sin que medien razones imperiosas para ello, o que constituyan afectaciones irrazonables a otros derechos fundamentales. Frente a lo primero, la imposición de restricciones de acceso a los espacios públicos debe responder a argumentos de índole constitucional, vinculados a la imperativa protección de valores o principios básicos y en donde no concurra una medida menos lesiva en términos de garantía de ese acceso.
Respecto de lo segundo, las diferentes modalidades de aprovechamiento del espacio público no pueden significar la vulneración de los derechos de terceros o la exclusión del interés general como objetivo principal a satisfacer mediante dicho espacio y hacia uno que cree privilegios para su utilización22. 20 Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 21 Sentencia C-253 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera. 22 Sentencia C-108 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Sobre el mismo particular, la sentencia C- 265 de 2002, antes citada, expresó lo siguiente: “La posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho colectivo específicamente consagrado en la Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación impidiendo, entre otras cosas, (i.) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción que le pertenece a todos, (ii.) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas del acceso a dicho espacio (iii.) la creación de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés general.” 28 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
En conclusión, el espacio público es un derecho colectivo reconocido por la Constitución y tiene como obligación correlativa el deber estatal de mantener su afectación al interés general, su integridad para ese uso común y la imposibilidad de que sea apropiado de modo que se frustren dichos objetivos. Este derecho guarda intrínseca relación con la vigencia de varias garantías superiores que requieren de espacios físicos para su desarrollo, desde la recreación y el deporte, hasta la deliberación democrática.
En consecuencia, esa evidente la interdependencia entre el acceso e integridad del espacio público con otros derechos constitucionales hace que su protección no pueda concebirse únicamente como un tema de ornato o de mantenimiento de los espacios urbanos, sino que toma la forma de un instrumento de mayor alcance que está vinculado al aseguramiento de la faceta prestacional de dichas garantías.
Las condiciones para verificar la constitucionalidad de las prohibiciones en el espacio público 12. La afectación del espacio público al interés general supone necesariamente la adopción de normas que regulen su uso, de modo que se resuelvan las tensiones entre la garantía de acceso equitativo a ese entorno y el ejercicio de otros derechos y posiciones jurídicas.
En ese sentido, el objetivo de este apartado es explicar cuáles son las condiciones que deben cumplir esas disposiciones para que resulten compatibles con la Constitución cuando se trata de impedir el uso común del espacio público, haciéndose especial énfasis en las decisiones de la Corte que han analizado restricciones al uso del espacio público en el CNSC. 13.
El punto de partida de este análisis consiste en reconocer que la regla general que se deriva del artículo 82 de la Constitución es el acceso más amplio posible al espacio público, para todas las personas. Por ende, las restricciones serán admisibles cuando resulten razonables, esto último vinculado a la satisfacción de garantías constitucionales importantes, como la seguridad ciudadana, el derecho a la propiedad, la prestación de servicios a la comunidad o el libre desarrollo de actividades culturales o artísticas23.
En vista de los diferentes tipos de tensión entre el acceso al espacio público y la vigencia de derechos constitucionales, el precedente sobre la materia sostiene que no es exigible al Legislador prefigurar cada uno de esos supuestos. En efecto, corresponde a las autoridades locales (quienes tienen la función constitucional de definir los usos y la administración del suelo) determinar en casos concretos qué limitaciones de acceso al espacio público son admisibles.
Esta facultad debe ejercerse, en todo caso, bajo los principios de legalidad y razón suficiente. Esto sin perjuicio de las regulaciones generales que puede adoptar el Congreso y que también están sometidas al mismo tipo de limitaciones.”24 (Subrayas y negrillas mías). Se desprende del anterior discernimiento que el derecho al goce del espacio público constituye una herramienta cardinal para asegurar la construcción de comunidad, bajo la égida del respeto por la diferencia y el pluralismo.
Es con fundamento en ese 23 Sentencia C-265 de 2002. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-062 del 17 de marzo de 2021. Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. 29 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho que se propicia la interacción entre individuos y con ella, la edificación de una sociedad diversa que permite la evolución cultural y la materialización del principio democrático en el cual descansa el Estado colombiano. También se deriva del pronunciamiento de la Corte que la imposición de restricciones debe consultar argumentos constitucionales con una carga axiológica clara y que no lesione a terceros creando privilegios sin ningún respaldo.
Se exige que las medidas que limitan el derecho previsto en el artículo 82 Superior, se encuentren justificadas de manera razonable, suficiente y adecuada dado el alcance de tal precepto. 5.1.2. Así las cosas, y de cara al asunto bajo examen, lo que observo es que la limitación de acceso al Parque El Cocuy ha atendido los requerimientos de la Comunidad U`wa, supeditando esa posibilidad a una valoración gradual que depende de estudios de impacto ambiental, e invocando medidas transitorias que, dada su prórroga desde 2017, transmutan en definitivas, pues han estado vigentes por más de siete (7) años.
De la documentación que se ha traído in extenso aparece también palmario que la actividad ecoturística ha generado una serie de afectaciones ambientales que, aunque no traslucen como de notoria gravedad, sí trastocaron las condiciones ecológicas del Parque25, y que, frente a ello, se han adoptado medidas orientadas a mitigarlas, como la prohibición de tránsito con equinos en la Resolución 288 del 11 de septiembre de 2013, o la autorización de tránsito en nuevos senderos que inicialmente no fueron contemplados, para lograr una correcta aclimatación de los visitantes y prevenir enfermedades tales como el soroche o edemas cerebrales o pulmonares.
Se extrae igualmente que no ha sido ponderado el montañismo, al parecer por entenderlo equiparado al turismo; siendo que se trata de dos cuestiones disímiles, habida cuenta de que aquel es un deporte practicado por personas que se preparan para ello y éste una actividad económica que genera recreación para sus clientes. 25 Los problemas presentandos se sintetizan en: (i) pérdida de la cobertura vegetal, (ii) contaminación del suelo por la acumulación de basuras, (iii) la contaminación del recurso hídrico a causa del uso inadecuado para la higiene y de los desechos arrojados en las zonas de camping y (iv) el desplazamiento de la fauna en los senderos transitados. 30 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa misma línea, resulta de lo expuesto la importancia ecosistémica, social y cultural del Parque Nacional Natural El Cocuy para el país. En efecto, en dicho lugar concurre tanto la cosmovisión y cosmogonía de diversas poblaciones indígenas y campesinas, el desarrollo de la región a través de las actividades de ecoturismo y la práctica de deportes como el anunciado montañismo, llevados a cabo allí por más de medio siglo. 1.2.
El escenario descrito deja patente la tensión mencionada previamente, situación que amerita una decisión que sopese el espacio público como un derecho de todos con la importancia ya descrita, y que concilie el derecho cultural y étnico, permitiendo espacios de encuentro con quienes visitan esos entornos que se prestan para instruir y preservar la salvaguarda generacional en materia ambiental, cultural, deportiva y el desarrollo sostenible de un turismo responsable.
Nótese como lo que se procuraba era un pronunciamiento que se concentre en la valoración de Colombia como un país megadiverso, en el que se favorezca que propios y visitantes se compenetren y obtengan experiencias incluyentes, que permitan el intercambio cultural, con lo que ello implica sobre los modos de vivenciar el entorno y el significado que tiene, más aún cuando se trata del contacto con un sitio en donde confluyen las riquezas naturales y culturales del país; lejos del enfoque del multiculturalismo que predominó en 1991, y condujo a crear sesgos inmodificables y pétreos, en los que se hacía predominante un derecho ante otro sin propiciar espacios de diálogo en aras de generar convivencia humana en diferencia. Ese potencial con el que se cuenta, entre otros, con la mayor cantidad de páramos del mundo (cincuenta y un por ciento (51 %) de ellos26) y que, pese a estar en el área de la línea del Ecuador, tiene distintos glaciares, tales como el Parque Natural El Cocuy, la Sierra Nevada de Santa Marta, los Nevados del Huila, Tolima y Santa Isabel; así como selvas amazónicas, llanos orientales, sabanas, bosques andinos, subpáramos o superpáramos, ríos, mares, valles, entre otros, constituye, sin lugar a ninguna duda, un gran atractivo para el disfrute de propios y extraños que, con la 26 Extraído del http://reporte.humboldt.org.co/biodiversidad/2020/cap1/101/#seccion2 el 12 de abril de 2024, a las 12: 20 p.m. 31 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debida planificación y cuidado, puede ayudar a impulsar y generar modos de interacción entre sus visitantes y las comunidades que allí habitan, sin desconocer su arraigo territorial y su cosmovisión. Estimando ese gran valor, considero que se debió ordenar la reglamentación del acceso a parques como el del Cocuy, pero con el imperativo de que se armonicen los distintos intereses y se articulen políticas hacia un esquema concertado pero técnico cuyo norte sea la garantía del interés general.
Sólo así se logra caminar hacia el desarrollo sostenible sin que se mengüe la protección ambiental y se restrinja la locomoción en santuarios culturales que convergen al crecimiento a partir del conocimiento. La riqueza a que se ha hecho referencia no puede, en manera alguna, seguir siendo el bastión de enfrentamientos irreductibles; por el contrario, debe definirse como el punto central de aproximación, de tal suerte que los esfuerzos administrativos se orienten hacia su preservación. No es secreto que el ecoturismo es una herramienta poderosa para la educación y sensibilización ambiental, pues puede, a través de experiencias directas con entornos naturales, fomentar prácticas responsables de la ciudadanía frente a la minimización de residuos y el cuidado de la naturaleza, lo que contribuiría con la protección del ambiente a corto, mediano y largo plazo.
Es decir, ante la puja entre los derechos colectivos al uso y goce del espacio público, el goce de un ambiente sano y el derecho fundamental de las comunidades étnicas y campesinas a la conservación de su territorio que comprende parte de su identidad, se debe propender por una solución que acompase cada uno de los intereses allí implícitos, más aún cuando el ejercicio ordenado de todos ellos redunda en la sostenibilidad de un sector de la economía del país, este es, el turismo, pero con respeto a las tradiciones, a la cultura, a la identidad y con observancia de lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 99 de 1993, como aquel que conduce al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales en que se sustenta, ni causar deterioros en el medio ambiente, o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus necesidades. 32 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, soy del criterio que la pugna entre el derecho colectivo al uso y goce del espacio público de una parte (representado por las empresas de ecoturismo, de las poblaciones que subsisten de dicha actividad y las personas que la practican), el derecho de los deportistas que se dedican al montañismo, el derecho al goce de un ambiente sano y el derecho fundamental a la identidad cultural de los pueblos indígenas y campesinos (pedido por los U´wa y los sujetos rurales), no puede ser resuelta inclinándose por uno u otro, sino que deben conciliarse previa realización de estudios técnicos o científicos, pues de lo contrario dicha situación, sin duda, resultaría gravosa para el sector perjudicado e implicaría un desequilibrio injustificado en las cargas jurídicas que cada uno debe asumir.
Es decir, lo que debió buscarse es que, aun cuando existan diferencias, se promueva la tolerancia y convivencia pacífica entre las comunidades étnicas y campesinas con las personas que practican ecoturismo, senderismo y montañismo, así como con las agencias, guías o intérpretes ambientales que ofrecen esos servicios, lo que necesariamente involucra que se conozcan de forma precisa cuáles son los impactos que causa esa actividad, la forma de prevenirlos, mitigarlos, compensarlos y corregirlos, así como reconocer la cosmogonía y cosmovisión de los primeros grupos en comento, respecto a esas áreas, con el fin de promover el desarrollo sostenible y auspiciar el intercambio entre las distintas culturas que integran el territorio nacional, así como la promoción de una generación de paz y progreso en los territorios. 1.3.
Además, no podía perderse de vista que los intereses de los montañistas no han sido decantados por la autoridad ambiental, pues en las mesas de trabajo no se han ventilado y tampoco se ha sopesado como un grupo autónomo y distinto del que ejerce la actividad turística; circunstancia que redunda en que las prohibiciones de acceso al Parque El Cocuy resultan incompletas, o lo que es lo mismo, tangenciales de la realidad.
En esa medida, era del todo pertinente que se autorizara su acceso al parque dado el arraigo espiritual que también tienen estos deportistas con la montaña, en cuanto representa un modus vivendi, ignorado por la regulación, pero al que debe prestarse atención en aras a que ésta sea comprensiva de los sujetos que interactúan en entornos como el Nevado del Cocuy.
Se trata en una minoría a la que se ha 33 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restringido su actividad sin ponderar tal relación y menos aún, sin dejar en evidencia que su actividad genere impactos ambientales o culturales, pues, si bien los U`wa tienen conexión con la montaña por considerarla sagrada, lo cierto es que los montañistas también manifiestan ese vínculo en términos de una explicación de su existencia propia27.
De hecho, es importante señalar que, en el oficio del 26 de junio de 2024, la UAEPNN reconoció que no todas las áreas de este parque están traslapadas con los resguardos de la Comunidad U’wa y que el sendero denominado “vuelta a la sierra” es el único que se adentra en el área de esa población. Por lo tanto, es claro que en las zonas en las que no hace presencia esa comunidad no había razones que justifiquen la restricción del ejercicio del deporte del montañismo, lo cual incluye actividades de ascenso a los glaciares o acampar; veamos: 27 En efecto, en la declaración de la señora María Cristina Ferrucho Porras, dentro de la audiencia potestativa realizada el 15 de julio de 2024, se expuso lo que sigue en relación con las restricciones adoptadas por UAPNN dentro del Parque El Cocuy: “Soy montañista desde 1990 y El Cocuy para mí representaba como mi segunda casa, yo iba al Cocuy mil veces al año. Allí empecé a llevar a mi hijo desde muy temprana edad, él era un habitante más de la montaña, (…).
Entonces cuando nos prohibieron ir a la montaña, nosotros sentimos que nos sacaron de nuestra casa, el representante de la comunidad indígena señala que la montaña es de ellos pero no, la montaña es nuestra también porque nosotros aunque no hayamos nacido en el territorio, uno no es de donde nace, sino de donde se hace, nosotros nos hicimos allí, porque durante muchos años de nuestra juventud, lo digo en nombre propio, pero conozco muchos casos en los que los hijos fueron criados en la montaña en El Cocuy.
Entonces me pregunto, ¿Cómo no va ser nuestra casa si es nuestro lugar sagrado?, entonces el que sea un lugar sagrado no sólo se lo podemos adjudicar a un grupo, así, parte de lo que le estaba indicando señor Magistrado que molestó es que indicaran que cerraron la montaña porque la nieve se estaba acabando por culpa de los montañistas, que dejábamos basura, que éramos malos elementos.
No, señor Magistrado, lo que allí sucedió es que nunca se discriminó entre el turismo y el montañismo, a pesar de que son cosas distintas, el turismo es toda esa cantidad de personas que un fin de semana desean ir a cualquier montaña a tomarse fotos, eso es el turismo o los operadores turísticos que llevan una cantidad de gente y no miden las consecuencias, no tienen cultura ni amor por los sitios, pero nosotros los montañistas no éramos turistas, éramos habitantes de la montaña, yo cuido mi casa, yo busco que esté lo mejor posible, cuando podíamos estar en El Cocuy ayudábamos a cuidarla, a vigilarla, el turista es otra cosa distinta, entonces son dos (2) actividades distintas.
De otro lado señor, Magistrado, parte de lo que cerraron era la vuelta a la Sierra, que hacíamos aquellos que llevábamos años yendo conociendo, y entonces nos arriesgábamos a hacerla porque sabíamos que tocaba estar tres (3) días caminando, cargando el morral, porque los montañistas no usábamos mulas en ese entonces, cargar maletas por diez (10), veinte (20) horas, ¿cuántas personas creen que hacían eso?, solo el cinco (5) o cuatro (4) por ciento de las personas que íbamos al Cocuy.
(….) Entonces yo coadyuvé porque siento que me están discriminando y somos muchas las personas que nos hemos perjudicado, yo pregunto si ¿desde que se adoptaron las medidas el parque se ha restaurado de los daños que supuestamente han causado los montañistas?, además está probado que nosotros no somos los culpables del deterioro del glaciar ni de la montaña(…) para resumir, yo me he visto afectado porque no he podido volver a mí casa, hay una premisa que dice “campesino sin tierra no es campesino” entonces “montañista sin montaña no es montañista (…) El único país en el mundo en el que se restringe el acceso a las montañas es en Colombia, si usted ve en los países nórdicos y europeos donde hay tantas montañas y donde el montanismo es una actividad con la que nacen ellos, allí no se restringe, sino que intentan que los niños conozcan desde pequeñitos de esa cultura, uno cuida lo que ama.
La restricción en general a los parque en Colombia ha generado que la gente ingrese de forma ilegal,yo no le llamo ilegal porque yo no entró ilegalmente a mi casa, sino en contra de unas normtividades. De hecho es más fácil ir a Europa que al Cocuy, pues las vías son turísticas, toda vez que resulta más económico ir a otras montañas en otro país que en Colombia” 34 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Territorio traslapado: Hay dos autoridades: Hay dos autoridades: una ambiental que es Parques Nacionales Naturales de Colombia y una Autoridad Pública especial que es la autoridad tradicional indígena.
Deben aplicar el principio de coordinación para el manejo efectivo del territorio. CARTOGRAFÍA El mapa muestra la zona de recreación general exterior, con tres senderos para desarrollar la actividad ecoturística, se encuentra por fuera de los resguardos indígenas, y solo se desarrolla pasa día es decir se ingresa y se sale el mismo día del parque, reglamentada por la Resolución 0118 del 6 de abril de 2017 y la resolución 05 de marzo de 2020.
El sendero de la vuelta a la sierra no está permitido por la decisión tomada en la mesa de diálogo intercultural, formalizado dicho espacio a través de la Resolución 0473 del 30 de marzo de 2017, denominada “Mesa de concertación, intercambio cultural y dialogo permanente con el pueblo indígena U´wa”. Por lo que se contempla en la resolución de reglamentación de la actividad ecoturística la 0118 del 6 de abril de 2017 y la Resolución 025 del 5 de marzo de 2020.
El Sedero Vuelta a la Sierra se encuentra en el área de traslape entre el resguardo unido U´wa y el Parque Nacional Natural El Cocuy, por esta razón, como parque no tenemos la planea autonomía para su apertura que debe ser concertada con la comunidad indígena y a la fecha no se ha llegado a un acuerdo para su apertura. Este sendero se realiza en (5) días es decir que las personas tendría que pernoctar en el parque, y la percepción de la comunidad es que el camping genera contaminación a sus ecosistemas.
(….) 35 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ”28 (Subrayas y negrillas mías) 5.2. Por ende, era imperioso ordenar que, la UAEPNN elaborara un estudio técnico, construido por un equipo interdisciplinario y pluricultural en el que, por lo menos, confluyan expertos en materias ambientales, sociológicas, antropológicas, representantes de las comunidades indígenas, campesinas, de las agencias de ecoturismo y de las personas que practican esas actividades, ello con el fin de 28 Visible en el índice 31 del Sistema de Gestión SAMI 36 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentar el ejercicio de las actividades ecoturísticas, de senderismo y de montañismo en el Parque Nacional Natural El Cocuy.
Dicho análisis debía tener como punto de partida la reglamentación prevista en la Resolución No. 125 de 2020 y en su anexo, así como lo dispuesto en la parte motiva de este salvamento, en relación con la necesidad de adoptar una solución armonizada de los derechos colectivos y fundamentales en tensión. De este modo, como mínimo, tendrán que abordarse los siguientes componentes: (i) Los posibles impactos que las actividades de ecoturismo, senderismo y montañismo pueden generar en el ambiente, así como la forma de prevenirlos, mitigarlos, corregirlos o compensarlos.
(ii) Determinar cuáles son las creencias espirituales, religiosas o tradiciones de los grupos indígenas y campesinos que puedan verse afectadas con las actividades de ecoturismo, senderismo y montañismo, de modo que se definan las condiciones en las cuales dichas actividades puedan ser practicadas, respetando la cosmovisión y cosmogonía de esas comunidades.
Ello, bajo la óptica de que debe excluirse la prohibición del uso del espacio público por tales conceptos, pues los parques naturales nacionales son patrimonio de todos, no apropiable, y en consecuencia deben generar puntos de encuentro entre culturas con carácter incluyente, reconociendo eso sí las reglas que deben respetarse recíprocamente para evitar el menoscabo cultural y ambiental.
(iii) Establecer de forma precisa los senderos que, dadas sus condiciones ambientales y culturales, pueden ser habilitados para el acceso de visitantes para el desarrollo de actividades de ecoturismo, senderismo y montañismo. En este ítem debía evaluarse técnicamente las condiciones en que podrían desarrollarse las actividades de camping y ascenso a los glaciares, mitigando riesgos en la integridad de las personas e impactos en el ecosistema, y respetando las tradiciones de las comunidades étnicas, siempre en un entorno no excluyente.
(iv) La implementación de la infraestructura adecuada y necesaria que permita el desarrollo de las anotadas actividades. 37 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) Las condiciones para que agencias, guías e intérpretes ambientales puedan ofrecer planes de ecoturismo, senderismo y montañismo.
Para el efecto, tenían que evaluarse qué requisitos deben ser cumplidos por esas personas con miras a propender por el desarrollo de dichas actividades de forma segura para los visitantes y que, además, garantice el cuidado del ecosistema y el respeto a las creencias de las comunidades indígenas y campesinas, e incluso su divulgación, en atención a la regulación existente sobre el particular.
Asimismo, debían analizarse las eventuales sanciones en caso de su incumplimiento, conforme a lo establecido en el orden jurídico vigente. (vi) Los parámetros mínimos que debían ser tenidos en cuenta para el desarrollo de capacitaciones periódicas a los funcionarios de la UAEPNN, agencias, guías e intérpretes ambientales, con miras a que, dentro del ejercicio de sus actividades, contribuyan al respeto de los recursos naturales y las tradiciones culturales.
(vii) Campañas de educación realizadas de manera previa al ingreso de los visitantes a las áreas de los parques nacionales, con el fin de que éstos conozcan la importancia ecológica, cultural y tradicional del área, los cuidados necesarios para su preservación, así como el manejo adecuado de los residuos, atendiendo por demás la necesidad de impartirlas a visitantes foráneos que no hablen el idioma español.
Asimismo, se debían informar sobre las consecuencias legales, administrativas o penales que podría acarrear el incumplimiento de dicha normativa. (viii) La determinación de sistemas que permitan el control del número de personas que ingresan en el área protegida. Asimismo, se tendrían que definir mecanismos que permitan conocer con precisión el área autorizada que visitarán, así como las zonas en que pernoctaran.
(ix) La estructuración de mecanismos de emergencia, en el que deberían participar las entidades competentes en esa materia, que permitan la atención médica rápida y oportuna en caso de accidentes o enfermedades que pongan en 38 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co riesgo la vida o integridad de los visitantes, así como su extracción en caso de ser necesario.
Una vez, se cuente con dicho estudio técnico, la UAEPNN debía, emitir la reglamentación que permita el acceso de visitantes al Parque Nacional Natural El Cocuy para el ejercicio de actividades de ecoturismo, senderismo y montañismo. Además, debía elaborar un cronograma para la ejecución de las obras de infraestructura y para la realización de las recomendaciones que se definan en el anotado análisis técnico. 5.3.
De otro lado, se debió ordenar que, de forma inmediata, en las áreas que no se traslapen con los territorios reconocidos a la comunidad U´wa, se permitan las actividades de montañismo en el Parque Nacional El Cocuy, lo que incluye la posibilidad de ascender a las zonas de glaciar y de acampar en esas zonas. Para tales efectos, la UAEPNN tendría que emitir el acto administrativo que regule el ingreso de manera segura y ordenada a los montañistas, y que garantice la estabilidad del ecosistema.
En consecuencia de lo expuesto, salvo mi voto frente a la posición mayoritaria, por las razones antes expuestas. Fecha ut supra. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente salvamento fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.