CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) Demandantes: Luz Ángela Silva Ayube Demandada: Procuraduría General de la Nación, PGN Temas: Sanción disicplinaria de amonestación escrita por incurrir en la prohibición de inclumplir reiterada e injustificamente obligaciones civiles / Equivocación en el juicio de adecuación típica / Enfóque de género en materia disciplinaria SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Asunto La Sala, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

I.- Antecedentes 1.- La demanda 1.1.- Pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, Luz Ángela Silva Ayube, representada judicalmente por su hijo Diego Andrés Wilches Silva2, demandó la nulidad de los actos administrativos disciplinarios de primera y segunda instancia: (i) del 28 de noviembre de 2017 expedido por la Veeduría de la PGN por medio del cual fue sancionada con suspensión por el término de un mes, y (ii) del 4 de septiembre de 2018 proferido por la Sala Disciplinaria de la PGN que modificó la sanción impuesta por amonestación escrita.

También demandó la resolución 753 del 13 noviembre de 2018, por la cual el procurador general de la Nación resolvió hacer efectiva la sanción de amonestación escrita con anotación a la hoja de vida. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho que se le absolviera de toda responsabilidad disciplinaria y que se ordenara la desanotación de la sanción de los registros en los que hubiese sido inscrita. 1 Consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA. 2 Identificado con la cédula de ciudadanía 1.004.921.103 y con la tarjeta profesional de abogado 313.591 del Consejo Superior de la Judicatura, CSJ.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) 1.2.- Fundamentos fácticos 3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes: 3.1. Luz Ángela Silva Ayube labora en la PGN desde el 3 de junio de 1996. A la fecha de presentación de la demanda ocupaba el cargo de profesional universitario grado 17, adscrito a la Oficina de Selección y Carrera. 3.2.

En todas las evaluaciones periódicas, desde 2012 hasta el 2018, obtuvo buenas calificaciones, al punto que en dos periodos fue calificada como «sobresaliente», en un año como «satisfactorio» y en las demás anualidades como «excelente», como se muestra en el siguiente cuadro: Año Puntaje Calificación final 1 2012 937.19 Satisfactorio 2 2013 840.00 Sobresaliente 3 2014 910.00 Sobresaliente 4 2015 965.00 Excelente 5 2016 985.59 Excelente 6 2017 997.12 Excelente 7 2018 997.12 Excelente 3.3.

Mediante Oficio SIAF-No. 030619 del 1 de febrero de 20133, el jefe de la División de Gestión Humana de la PGN, informó a la Veeduría de la entidad que Luz Ángela Silva Ayube registraba para ese momento las siguientes 15 órdenes de embargo en su contra: 3 Visible a folio 30 del expediente. Juzgado Fecha de embargo Monto Demandante 1 Juzgado 61 Civil Municipal de Bogotá 4 de febrero de 2005 $7.500.000 María Consuelo Vargas 2 Juzgado 27 Civil Municipal de Bogotá 20 de junio de 2006 $7.500.000 Luis Alejandro Flórez Rincón 3 Juzgado 9 Civil Municipal de Bogotá 22 de enero de 2007 $1.020.000 Aseconfi S.A. 4 Juzgado 35 Civil Municipal de Bogotá 20 de marzo de 2007 $2.250.000 Ameb Abasolo Urresta 5 Juzgado 15 Civil Municipal de Bogotá 16 de febrero de 2007 $2.200.000 Ana Gladys Palacio Rodríguez 6 Juzgado 26 Civil Municipal de Bogotá 11 de mayo de 2007 $1.500.000 Ana Gladys Palacio Rodríguez 7 Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá 22 de marzo de 2007 $2.400.000 Ana Gladys Palacio Rodríguez 8 Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá 8 de junio de 2007 $825.000 Servicio LG 9 Juzgado 67 Civil Municipal de Bogotá 29 de mayo de 2008 $6.245.000 Asocuan 10 Juzgado 36 Civil Municipal de Bogotá 19 de agosto de 2009 $1.140.000 Jaime Sanín Calderón 11 Juzgado 32 Civil Municipal de Bogotá 15 de junio de 2010 $1.000.000 Carolina Orrego Peña. 12 Juzgado 14 Civil Municipal de Bogotá 31 de agosto de 2010 $3.510.000 Simón Kennedy Bolívar Méndez 13 Juzgado 1 Civil Municipal de Bogotá 28 de agosto de 2012 $12.600.000 Gema Enid Rodríguez Erazo 14 Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá 12 de septiembre de 2012 $3.978.500 Rodríguez Amador y Navarrete Ltda 15 Juzgado 14 Civil Municipal de Bogotá 29 de septiembre de 2012 $2.000.000 John Jairo Pulgarín Chaverra Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) 3.4.

Luego de requerir a los diferentes juzgados civiles para que informaran sobre el estado de esos procesos, la Veeduría de la PGN dispuso iniciar indagación preliminar en contra de la demandante, a través de auto del 16 de abril de 2013, por el presunto desconocimiento de la prohibición señalada en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002, que alude al incumplimiento reiterado e injustificado de obligaciones de carácter civil, impuestas en decisiones judiciales. 3.5.

A través de auto del 16 de diciembre de 20134, la Veeduría de la PGN ordenó la apertura de una investigación disciplinaria en contra de la demandante, para lo cual argumentó que aunque había cancelado la mayoría de las deudas señaladas en el punto 3.3 de esta providencia, para ese momento aún persistían las órdenes de embargo que los Juzgados 5, 14 y 27 civiles municipales de Bogotá, habían proferido en su contra. 3.6.

Por auto del 14 de junio de 20165, la Veeduría de la PGN formuló pliego de cargos en contra de Luz Ángela Silva Ayube, porque presuntamente desconoció la prohibición señalada en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002 que prevé que a todo servidor le está vedado incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles impuestas en decisiones judiciales.

La conducta endilgada a la servidora implicada se calificó provisionalmente como grave «por la trascendencia social» de la falta, acorde con lo señalado en los artículos 43.5 y 50 de la Ley 734 de 2002. En cuanto a la modalidad de la conducta, la autoridad disciplinaria consideró que la demandante obró con inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, por lo que provisionalmente la evaluó a título de culpa grave. 3.7.

La demandante alegó en su defensa lo siguiente: (i) es madre cabeza de familia de 4 hijos, uno de los cuales es menor de edad, (ii) el padre de sus hijos la abandonó desde hacía 16 años, posteriormente falleció sin dejarles ningún tipo de ayuda, herencia o auxilio económico, (iii) las deudas en que incurrió se debieron a dos situaciones que tuvo que afrontar, para las cuales no tenía ahorros, que fueron: (a) el ingreso a la universidad de tres de sus hijos y (b) que a uno de ellos le diagnosticaron cáncer y algunos tratamientos, exámenes y medicamentos los ha tenido que costear ella, porque no los cubre el plan obligatorio de salud, POS, de la entidad promotora de salud, EPS, a la que está afiliada, (iv) prueba de sus afirmaciones lo constituye el hecho de que sus cesantías las retiró para pagar la educación de sus hijos, (v) ella ha venido pagando sus deudas de manera progresiva al punto que para ese momento sólo tenía tres créditos pendiente por pagar, y (vi) su desempeño laboral ha sido calificado con altas puntuaciones, de manera que su difícil situación económica no alteró ni perturbó la marcha institucional, ni el cumplimiento de sus funciones. 3.8.

Mediante acto administrativo disciplinario de primera instancia del 28 de noviembre de 2017, la Veeduría6 de la PGN resolvió «declarar disciplinariamente responsable del cargo único formulado el 14 de junio de 2016 a […] Luz Ángela Silva Ayube [..],» e imponerle «como sanción disciplinaria […] suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes», porque: (i) luego de efectuar la valoración 4 Visible a folio 167 del expediente. 5 Visible a folio 227 del expediente. 6 El veedor de ese entonces era Gonzalo Eduardo Reyes Torres.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) probatoria, se determinó que subsisten sin pago las tres obligaciones referidas en el auto de formulación de cargos: la primera contraída con Ana Gladys Palacio Rodríguez, la segunda con Jaime Sanín Calderón, y por último la de Simón Kennedy Bolívar Méndez, (ii) el comportamiento de la disciplinada significó el incumplimiento de los siguientes principios elementales de la función pública: buena fe, moralidad, honradez, lealtad, responsabilidad y transparencia, los cuales deben observar quienes prestan sus servicios a la administración, y cuyo incumplimiento reiterado implica, en este caso, la afectación al buen nombre e imagen institucional de la PGN, (iii) no obstante su condición de madre cabeza de familia y las circunstancias familiares expuestas, su comportamiento fue imprudente y descuidado ya que ella no debió adquirir más deudas de las que podía costear, y (iv) si bien la demandante pagó de manera progresiva la mayoría de sus obligaciones financieras, ello no fue motu proprio, sino que lo hizo obligada por las sentencias judiciales de embargo.

Para la graduación de la sanción, la Veeduría de la PGN tuvo en cuenta (a) que la servidora no registraba sanciones en su contra de manera previa, (b) su eficiencia y diligencia en el desempeño del cargo, (c) que en últimas incumplió solo 3 obligaciones civiles, y (d) el hecho de haberle pagado a la codeudora, el valor de las cuotas que le descontaron a la misma por concepto del crédito que avaló con Jaime Sanín Calderón. 3.9.

La demandante interpuso recurso de apelación contra el acto administrativo sancionatorio disciplinario de primera instancia, el cual fue concedido por auto del 16 de enero de 2018 ante la Sala Disciplinaria de la PGN. En su recurso, reiteró los argumentos de defensa expuestos en el punto 3.4 de esta providencia y agregó que: (i) nunca usó el nombre de la PGN, ni su imagen, así como tampoco invocó su condición de servidora del ente de control para la adquisición de los créditos, sino que siempre lo hizo a título personal, (ii) es una funcionaria de bajo rango en la entidad, que no representa la imagen institucional de la PGN, que no tiene facultades decisorias en la entidad, por lo que su difícil situación económica no va a afectar el nombre del ente de control, y (iii) no ha cometido la falta endilgada porque ha venido pagando sus deudas de manera progresiva, al punto que para la fecha de expedición de la sanción en primera instancia, sólo quedaba un crédito pendiente por saldar. 3.10.

Mediante acto administrativo sancionatorio de segunda instancia del 4 de septiembre de 2018, la Sala Disciplinaria de la PGN7 resolvió «modificar […] la parte resolutiva del fallo impugnado […], y en su lugar, sancionarla con amonestación escrita, como consecuencia de haberse calificado la falta como leve culposa», ya que la demandante acreditó que de los tres créditos en saldo rojo que tenía en su contra, logró pagar dos, por lo que le quedaba pendiente uno a la fecha, que corresponde al siguiente: 7 Conformada por Jaime Mejía Ossman y Alfonso Cajíao Cabrera.

Juzgado Fecha de embargo Monto Demandante Juzgado 14 Civil Municipal de Bogotá 31 de agosto de 2010 $3.510.000 Simón Kennedy Bolívar Méndez Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) 3.11. Finalmente, mediante resolución 753 del 13 de noviembre de 2018, el procurador general de la Nación resolvió hacer efectiva la sanción de amonestación escrita con anotación a la hoja de vida. 1.3.- Normas violadas y concepto de violación 4.

Como tales se señalaron los artículos 29 de la Constitución y 5, 141 y 129 de la Ley 734 de 2002. 4.1. La demandante alegó en primer lugar, que la entidad desconoció el derecho fundamental al debido proceso porque no valoró ni se pronunció sobre la totalidad de los argumentos de defensa presentados por la disciplinada, en especial aquel encaminado a señalar que en su actuar no hubo afectación al deber funcional respecto del cargo de profesional universitario grado 17 que ocupaba, lo cual se demostró con las certificaciones expedidas por la jefe de la Sección de Carrera de la entidad, en las que se hace constar su excelente desempeño. 4.2.

En segundo lugar, aludió a que los actos acusados son violatorios de los derechos a la honra, dignidad y buen nombre, en tanto ha estado vinculada al servicio oficial por más de 23 años, y se ha desempeñado con excelencia y probidad. 4.3. Puntualmente señaló en tercer lugar, que la conducta que se le endilga no alcanza a establecerse como falta disciplinaria típica y antijurídica, por no haber actuado de manera injustificada ni haberse afectado deber funcional alguno y carecer del elemento de antijuridicidad, ya que no basta con la adecuación típica de la conducta, sino que debe existir el elemento de ilicitud sustancial para que pueda hablarse de la configuración de la falta disciplinaria que conlleve a una sanción de esa índole. 4.4.

En cuarto lugar alegó la violación al principio de legalidad debido a que no se respetaron las formas propias de cada juicio y se desconoció arbitrariamente lo previsto en el artículo 5 de la ley 734 de 2002, bajo el mismo argumento estimó que los actos acusados transgredieron los principios de la buena fe, imparcialidad y transparencia, pero en la demanda no se desarrolló este último aspecto del reparo. 4.5.

Por último, argumentó que en su caso la potestad sancionadora de la PGN se encontraba prescrita, porque la sanción disciplinaria fue proferida después de 5 años de haberse decretado los embargos en su contra. 2.- Contestación de la demanda 5. La PGN contestó la demanda para oponerse a sus pretensiones y argumentos, con base en las siguientes razones: 5.1.

Los actos administrativos fueron expedidos conforme a derecho, debido a que en ellos se describió con precisión la conducta consistente en el incumplimiento reiterado de las obligaciones civiles por parte de la demandante, que le Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) ocasionaron el decreto de embargos en su contra dentro de varios procesos ejecutivos. 5.2.

Desde el pliego de cargos se indicó que la conducta de la demandante afectó el buen nombre de la PGN y el interés de la entidad en generar una relación de cercanía y confianza con la ciudadanía, al igual que los principios de moralidad y responsabilidad que rigen el cumplimiento de los fines del Estado. 5.3. Se refirió a los elementos de la conducta disciplinable con el fin de señalar que la falta endilgada a la accionante es típica, antijurídica y culpable, y en consecuencia la sanción impuesta se ajustó al ordenamiento legal.

En cuanto a la antijuridicidad de la conducta insistió que dentro de las consideraciones de los actos acusados se expuso como parte de la ilicitud sustancial la afectación a los principios de la moralidad administrativa y la responsabilidad que estructuran el cumplimiento de los fines del Estado. 5.4. Invocó la sentencia C-728 de 2000 en la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 41.13 de la Ley 200 de 1995, que señalaba como falta disciplinaria el reiterado incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, conducta también descrita en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002, con el fin de señalar que en estos casos la exigencia se limita a que el incumplimiento de las obligaciones legales esté determinado en sentencias proferidas por las jurisdicciones respectivas.

Aclaró que en dicha providencia se hizo un análisis sobre la finalidad de la norma que no es otra que la de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales, que no lesionen la imagen pública del Estado y no se amparen en su condición de servidores públicos para cometer defraudaciones. 5.5.

Explicó que en el caso concreto, se evidencia el elemento de la ilicitud sustancial porque a la servidora se le exige que sea un modelo de conducta en la observancia de sus obligaciones y por ello el legislador quiso sancionar la conducta reiterada e injustificada del servidor que no satisface sus obligaciones cumplidamente, y que si bien es cierto, la accionante con su conducta no quebrantó directamente las funciones propias de su cargo, también lo es que transgredió los principios de la función pública y frente a ello se hizo el reproche.

No obró con decoro, respeto y seriedad al desconocer sus obligaciones civiles. Además, inobservó por completo el deber de mantener la confianza de la sociedad en las instituciones, y se mostró indiferente e irresponsable ante los perjuicios causados a los particulares a quienes les incumplió los compromisos económicos. 5.6. Alegó que aunque la demandante intentó justificar su conducta demostrando que su ejercicio del cargo fue excelente y por ende no hubo falta al deber funcional, para lo cual aportó las calificaciones de desempeño que arrojan un promedio de 937 puntos, el buen desempeño y excelencia en el cumplimiento de las funciones es un deber de todo servidor público, por lo tanto, dicho argumento no es una justificación válida que desvirtúe la ilicitud de la conducta. 5.7.

Por último, señaló que aunque la demandante es madre cabeza de hogar, a cargo de tres hijos universitarios cuyos gastos tiene que sufragar con su propio esfuerzo, ese hecho por sí solo tampoco explica la conducta de la funcionaria que Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) desconoció los principios de moralidad administrativa entre otros y puso en duda la imagen de la entidad. 3.- Alegatos de conclusión en la primera instancia 3.1.- Parte demandante 6.

En sus alegatos,8 la parte demandante reiteró los argumentos que presentó en sede administrativa ante la PGN a lo largo del proceso disciplinario y los que expuso en el concepto de violación de la demanda. 7. Por su relevancia, a continuación la Sala trascribe las siguientes líneas esbozadas por el apoderado judicial de Luz Ángela Silva Ayube: «… mi representada Luz Ángela Silva Ayube, es mi madre y me siento orgulloso de ello.

Las deudas que mi mamá adquirió al ser abandonada por mi padre y por las que se le atribuye falta disciplinaria en este proceso, las utilizó en sacar adelante a sus 4 hijos a los que nos dio estudio para bien de la sociedad, ahora, si bien en algunas oportunidades se demoró en su pago, las canceló, pero, lo trascendental e importante es el establecer si con la Entidad con que labora, que es la Procuraduría General de la Nación, siempre cumplió de manera cuidadosa y con dedicación el desempeño de sus funciones y en ningún momento causó perjuicios a la Entidad, ello se demuestra con las calificaciones, por lo que sin temor a equívocos me llevan a predicar que jamás tales irregularidades existieron. … el artículo 42 y siguientes de la Constitución Política de Colombia, establece protección especial a la familia como núcleo social, y dentro de esa integración conformada por padres e hijos se tiene que para los últimos existen especial protección por el Estado y obligaciones especiales de igual forma de los padres para con aquellos, es decir, que el destino de las obligaciones adquiridas por mi madre no fueron otras que el bienestar de sus hijos menores en aquel entonces como era la educación y por esto doy gracias a Dios y de manera especial a mi madre, porque todos mis hermanos y el suscrito apoderado somos profesionales con mucho sacrificio, el primero, el mayor, es ingeniero electrónico y de telecomunicaciones, la segunda es ingeniera de sonido y nosotros, los gemelos Diego Alberto Wilches Silva, abogado, y Diego Mauricio Wilches Silva, músico, en la actualidad retribuimos a nuestra señora madre sus grandes esfuerzos como madre ideal, como amiga, lo que haría cualquier mujer en las mismas circunstancias de mi señora madre». 3.2.- Parte demandada 8.

En sus alegatos,9 la parte demandada reiteró los argumentos formulados en la contestación de la demanda. 4.- La sentencia apelada10 9. El Tribunal Administrativo del Cundinamarca11 en sentencia de primera instancia de 24 de febrero de 2021 negó las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: 8 Folios 429 a 439 del expediente. 9 Folios 440 a 444 del expediente. 10 Visible a folio 449 del expediente. 11 Con ponenica del magistrado Samuel José Ramírez Poveda.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) 9.1. La Sala inicialmente se pronunció respecto de la prescripción de la acción disciplinaria, aspecto en el que señaló que tanto a la fecha de abrirse la investigación disciplinaria, como al momento de proferirse el fallo de primera instancia, la accionante se encontraba pendiente de efectuar el pago total de tres de las obligaciones por las cuales la jurisdicción ordinaria le dictó sentencia con orden de seguir adelante la ejecución, razón por la cual el incumplimiento reprochado como falta persistía y por ende el término prescriptivo no corrió en contra de la autoridad disciplinaria.

Por lo tanto, no operó la prescripción de la acción disciplinaria. 9.2. Frente la supuesta ausencia de afectación del deber funcional porque no se alteró su desempeño laboral, el Tribunal argumentó que es claro que la falta endilgada trasciende de la esfera privada de la funcionaria pública y por ende la sanción por su comportamiento no vela únicamente por los intereses particulares sino por la afectación que se da a la función pública que ve desconocidos los principios que la rigen, entre ellos la responsabilidad y moralidad que deben observar quienes prestan sus servicios en la administración. Por ende, acoge el argumento que no es una justificación válida para desvirtuar la ilicitud sustancial, que hubiere mantenido una excelente calificación en el desempeño del cargo. 9.3.

Para el Tribunal la conducta de la demandante es reiterada, pues, se trata de un incumplimiento en repetidas ocasiones en las que se ha visto como ejecutada en la jurisdicción civil, lo que descarta que la situación investigada se haya dado de manera intempestiva por razones de su situación económica. 9.4. El a quo argumentó que en el presente caso no se sanciona la perturbación al deber funcional sino la actitud de un funcionario que transgrede «metódicamente» el ordenamiento. 9.5.

Que aunque la accionante invocó la calidad de mujer madre cabeza de familia, lo cual la convierte en sujeto especial de protección constitucional y merecedora de un tratamiento especial en su beneficio, ello no es una causal que justifique automáticamente el incumplimiento de las obligaciones civiles y comerciales que hubiere contraído, porque (i) percibe un salario por los servicios que presta al Estado, con base en el cual puede presupuestar gastos, (ii) aunque su hijo lamentablemente padece una delicada enfermedad, en caso de que su EPS no cubra los gastos requeridos puede acudir a la vía de la tutela para reclamar su reconocimiento, y (iii) ella nunca explicó el porqué no demandó al padre de sus hijos para que cumpliera con sus obligaciones legales. 9.6.

Finalmente, señaló que únicamente las decisiones que ponen término al proceso disciplinario son pasibles del control de legalidad, no así los actos los actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión, por cuanto de ellos no surgen situaciones jurídicas diferentes a las contenidas en el acto que ejecutan. 4.1.- Salvamento de voto12 12 Visible a folio 470 del expediente.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) 10. La magistrada Amparo Oviedo Pinto salvó su voto con los siguientes argumentos: 10.1. La conducta endilgada no se tipifica como falta, debido a que no se encuentra acreditado el reiterado e injustificado incumplimiento de orden judicial que imponga obligaciones civiles provenientes de sentencias judiciales, imputable a la demandante, puesto que pese a los distintos embargos, no hay prueba de que la accionante se haya negado a cumplir la orden judicial, que su conducta sea deliberada en ese propósito. 10.2.

El proceso disciplinario se adelantó sin existir falta disciplinaria, porque se partió del hecho de la conducta reiterada a la fecha en que se dictó el pliego de cargos, que fue estructurada por el hecho de 6 providencias con orden de seguir adelante la ejecución proferidas en igual número de procesos ejecutivos. Pero el expediente muestra que al momento de proferir el fallo disciplinario de primera instancia solo 3 obligaciones quedaban sin pagar y de estas, dos fueron pagadas al momento de proferir el fallo de segunda instancia. 10.3.

No ha existido incumplimiento a la orden judicial de pago, que es cuando se estructura la falta. La disciplinada, viene cumpliendo conforme con sus posibilidades económicas, que por cierto era reducida según muestra el acervo probatorio y se reconoce en los mismos fallos disciplinarios. 10.4. Las providencias disciplinarias demandadas se limitaron a señalar que la conducta de adquirir deudas fue reiterada e impenitente, sin hacer un examen detenido y minucioso sobre las causas o circunstancias de tiempo, modo y lugar que llevaron a la funcionaria a incumplir con sus obligaciones civiles, en aras de establecer si su actuar estaba justificado o no. 10.5.

En cuanto a la condición de madre cabeza de familia, no comparte las apreciaciones de la sala mayoritaria, en cuanto a que incurre en discriminación por razón de género, la demandante es la que tiene a su cargo la manutención de cuatro hijos, entre ellos uno que padece cáncer, y menos avala que se edifique una nueva acusación señalando que puede demandar al padre de sus hijos. 10.6.

La ilicitud sustancial o la afectación al deber funcional no puede suponerse, tiene que ser materialmente demostrable, de manera que no basta con señalar en forma abstracta que la conducta reprochada dañó o pudo dañar la imagen de la PGN, sino que se necesita determinar o identificar un suceso claro que evidencie esa afectación al buen nombre de la entidad, y el desconocimiento de los principios de la función pública. 5.- El recurso de apelación13 11.

La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: 13 Visible a folio 479 del expediente. Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) 11.1. En cuanto a la prescripción de la acción disciplinaria la Sala únicamente hizo una evaluación probatoria superficial porque únicamente basaron su decisión en el número de procesos judiciales sin tener en cuenta los siguientes aspectos: que la prescripción en materia disciplinaria opera en dos casos: el primero cuando la falta es instantánea el término es de 5 años contados a partir de la ocurrencia de los hechos o de la consumación de la falta, en segundo lugar, cuando la falta es permanente o continuada, el término de prescripción se cuenta desde la realización del último acto.

En el presente caso, la prescripción debió contarse desde que la administración conoció de las medidas cautelares de los procesos en los cuales la accionante estaba siendo ejecutada. Por tanto, la entidad debió sancionarla dentro de los 5 años siguientes al de conocimiento del hecho, en virtud del artículo 30 de la ley 734 de 200214, lo cual no ocurrió. 11.2.

La legislación no establece como tipo disciplinario que contraer deudas y que se inicien procesos ejecutivos en contra del servidor público, porque su actuar no está atentando en contra de los principios de la función pública, ni la administrativa, por cuanto su actuar no perjudica sus deberes como servidor público, ya que la conducta de la demandante se encuentra desprovista de ilicitud sustancial en la medida en que con el comportamiento objeto de reproche no se han desconocido los principios que rigen la función pública, en tanto que no hubo material probatorio que así lo demostrara, solo son conjeturas el supuesto decaimiento de la imagen de la entidad para la cual ella labora. 11.3.

Dentro del expediente disciplinario no se tuvo en cuenta el oficio suscrito por el jefe de la Oficina de Selección y Carrera, en el que informa que no existió alteración en el cumplimiento de sus funciones, ni existe a la fecha perturbación del servicio como consecuencia del supuesto incumplimiento de sus obligaciones civiles. 11.4.

La accionante no ha evadido de manera intencional el pago de esas obligaciones, sino por el contrario, las ha venido pagando de acuerdo con sus condiciones económicas, tan es así que antes de proferirse el fallo de primera instancia disciplinario, solo tres obligaciones quedaban sin pagar, y de estas, dos fueron pagadas antes de emitirse el fallo de segunda instancia disciplinario. 11.5.

El tribunal no valoró adecuadamente el material probatorio aportado, como por ejemplo, una certificación en la que consta que pagaba parte la educación de sus hijos a través de préstamos a través del Fondo Nacional del Ahorro, que eran apalancados con sus cesantías. 11.6. Finalmente señaló que el a quo además de que no tuvo en cuenta su condición de madre cabeza de familia, desconoció el criterio de la Corte Constitucional expresado en la sentencia T-084 de 2018, en el que define que las 14 Términos de prescripción de la acción disciplinaria.

La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código.

Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un sólo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas. Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) autoridades, en sus trámites y actuaciones, no pueden exigir a las madres cabeza de familia que demanden al padre de sus hijos. 6.- Pronunciamiento en segunda instancia 12.

Las partes15 guardaron silencio en esta oportunidad procesal, también el Ministerio Público se abstuvo de presentar su concepto, tal como consta en el informe de secretaría del 27 de octubre de 202116. II.- Consideraciones 7.- Los problemas jurídicos 13. Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes: (i) ¿la autoridad disciplinaria demandada incurrió en irregularidades procesales debido a que operó el fenómeno jurídico de la prescripción, y por lo tanto los actos acusados fueron expedidos sin competencia? y, (ii) ¿en los actos administrativos disciplinarios demandados, la autoridad disciplinaria demandada valoró de manera inadecuada la tipicidad y la ilicitud sustancial? 8.- Resolución del primer problema jurídico, referido a la prescripción de la acción disciplinaria 14.

Para resolver el primer problema jurídico propuesto, la Sala determinará (i) el marco legal y la jurisprudencia respecto de la prescripción de la acción disciplinaria, (ii) estudio del caso en concreto. 8.1.- Marco legal y jurisprudencia de la prescripción en materia disciplinaria 15. La figura de la prescripción de la acción disciplinarla fue plasmada por primera vez en el ordenamiento jurídico, en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, con el siguiente tenor: «[l]a acción disciplinaria prescribe en 5 años contados a partir del último acto constitutivo de la falta».

Luego el legislador señaló en el artículo 6 de la Ley 13 de 1984 lo siguiente: «[l]a acción disciplinaria prescribe en 5 años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, término dentro del cual deberá igualmente imponerse la sanción». Posteriormente se expidió la Ley 200 de 1995, en cuyo artículo 34 se previó la figura de la prescripción de la acción disciplinaria en los siguientes términos: «[l]a acción disciplinaria prescribe en el término de 5 años.

La prescripción de la acción empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado». La Ley 734 de 2002 determinó en su artículo 30 la prescripción de la acción disciplinaria de la siguiente forma: «[l]a acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.

En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas. Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí 15 A índice 11 del expediente digitalizado en SAMAI, se observa memorial allegado vía correo electrónico por la parte demandada, con renuncia al poder otorgado. 16 Visible a folio 494 del expediente.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique». 16. Las normas antes trascritas fueron analizadas e interpretadas por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en la sentencia del 23 de mayo de 200217 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Álvaro Hernán Velandia Hurtado contra la PGN, en un asunto18 en el cual el actor argumentaba que había ocurrido la prescripción de la acción disciplinaria porque el acto administrativo sancionatorio que resolvió los recursos de la vía gubernativa no fue expedido y notificado dentro del plazo de 5 años contado desde la comisión de la falta19.

En este caso la Sección Segunda, Subsección B, acogió la tesis del actor, señaló que el legislador no había indicado cuál era el acto que imponía la sanción e interrumpía el término de prescripción, por lo cual consideró que la sanción se debía considerar impuesta cuando se hubiere expedido y notificado el acto administrativo disciplinario inicial, pero si se interpusieron recursos cuando se expidiera y notificara el fallo disciplinario que los resolvía; en consecuencia, como la PGN no había notificado el acto administrativo disciplinario que resolvió un recurso de reposición contra el acto administrativo disciplinario de única instancia dentro del plazo de los 5 años siguientes al de cometimiento de la falta, debían anularse los actos administrativos acusados. 17.

Contra la anterior decisión la PGN interpuso recurso extraordinario de revisión, el cual fue decidido por la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado en sentencia del 29 de septiembre de 200920, en la que se revocó la sentencia de la Sección Segunda Subsección B de esta Corporación y se señaló que el acto administrativo que impone la sanción y en consecuencia interrumpe el término de la prescripción era el principal -es decir, el de primera o única instancia según el caso-, pues es este el que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria y concreta la expresión de la voluntad de la administración, mientras que los actos que resuelven los recursos corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es emitir el pronunciamiento sino permitir a la administración revisar su decisión. Así señaló la providencia en mención: «Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 23 de mayo de 2002, con ponencia del consejero Jesús María Lemos Bustamante, expediente 17112. 18 En este caso Álvaro Hernán Velandia Hurtado, General del Ejército, fue investigado y sancionado por la Procuraduría General de la Nación, por haber participado en la muerte (12 de septiembre de 1987) y desaparición (el cadáver fue encontrado e identificado el 26 de julio de 1990) de Nidia Erika Bautista (hechos ocurridos en el municipio de Guayabal - Cundinamarca). 19 El demandante señaló que: (1) la falta disciplinaria fue cometida el 26 de julio de 1990, por lo tanto el término de prescripción de 5 años vencía el 26 de julio de 1996, (2) dentro del término de prescripción la autoridad disciplina debía haber expedido y notificado no solo el fallo disciplinario principal sino también expedido y notificado el fallo que resolviera los recursos interpuestos y (3) el acto sancionatorio disciplinario de única instancia por el cual fue sancionado se expidió el 5 de julio de 1995 y pero el acto administrativo que resolvió un recurso de reposición contra este si bien fue expedido el 19 de julio de 1995 solo fue notificado el 25 de agosto de 1995, esto es por fuera del término de prescripción de la acción disciplinaria. 20 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, con ponencia de la conejera Susana Buitrago Valencia, expediente 2003-00442-01.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. ( ) Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del Investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

( ) Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.

( ) En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.» 18.

Contra esta sentencia de la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, Álvaro Hernán Velandia Hurtado interpuso acción de tutela, la cual fue declarada improcedente por la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 6 de marzo de 2014, proferida en el expediente 11001- 03-15-000-2010-000764-3, el cual finalmente no fue seleccionado por la Corte Constitucional, según auto del 25 de julio de 2014. 19.

De acuerdo con lo expuesto, en materia de prescripción de la acción disciplinaria la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, definió que dentro del término de los 5 años establecido por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el acto administrativo sancionatorio principal, esto es el de primera o única instancia, según se el caso, con el cual interrumpe el término de prescripción. 8.2.- El caso en concreto 20.

De manera concreta, la Sala encuentra que a la fecha de abrirse la investigación disciplinaria, 16 de diciembre de 2013, así como al momento de proferirse el fallo de primera instancia, 28 de noviembre de 2017, la accionante se encontraba pendiente de efectuar el pago total de una de las obligaciones por las cuales la jurisdicción Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) ordinaria le dictó sentencia con orden de seguir adelante la ejecución, que corresponde a la siguiente: 21.

Razón por la que hasta ese momento el incumplimiento reprochado como falta persistía y por ende el término prescriptivo no corrió en contra de la autoridad disciplinaria, quien conservaba la potestad para investigar la conducta endilgada. 22. En consecuencia, en el presente caso no operó la prescripción de la acción disciplinaria, y debido a ello, por este primer reparo no hay lugar a anular los actos administrativos sancionatorios demandados. 9.- Resolución del segundo problema jurídico, referido a que la autoridad disciplinaria demandada, valoró de manera inadecuada la tipicidad y la ilicitud sustancial 9.1.- Elementos de la responsabilidad disciplinaria 23.

En materia disciplinaria la responsabilidad implica el análisis de la conducta del sujeto disciplinable desde 3 diversos factores a saber: la tipicidad21, la ilicitud sustancial22 y la culpabilidad23, los cuales por el diseño y estructura del derecho disciplinario adquieren connotaciones especiales diferentes de los decantados por otras manifestaciones del ius puniendi del Estado24. 9.1.1.- Tipicidad 24.

La tipicidad como categoría dogmática del derecho disciplinario encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso que implica que nadie puede ser juzgado si no por una infracción, falta o delito descrito previamente por la ley. En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política impone que «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio».

Este principio cumple con la función de garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro proteger la seguridad jurídica. 25. En lo que se refiere a la tipicidad, el régimen disciplinario se caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos y en blanco, ante la imposibilidad del legislador de 21 Artículo 4; 23; 43 # 9; 184 # 1 C.D.U. 22 Artículo 5 C.D.U. 23 Artículo 13; 43 # 1; 44 parágrafo C.D.U. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Sentencia de 19 de febrero 2015. Expediente N°:11001-03-25-000-2012-00783-00. Demandante: Alfonso Ricaurte Riveros. En esta providencia la Subsección identificó y analizó los factores que determinan la responsabilidad explicando la forma como estos influyen en la determinación de la sanción así como las diferencias en relación con el derecho penal.

Juzgado Fecha de embargo Monto Demandante Juzgado 14 Civil Municipal de Bogotá 31 de agosto de 2010 $3.510.000 Simón Kennedy Bolívar Méndez Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos.

Por lo tanto, las normas disciplinarias tienen un complemento compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos25. 26.

Ahora bien, en cuanto a los tipos abiertos y los tipos en blanco26, la jurisprudencia constitucional se ha referido a ellos de manera indistinta, para dar a entender que se trata de aquellas descripciones legales constitutivas de falta disciplinaria, que precisan la remisión a otras normas a fin de completar el sentido del precepto. De manera puntual, en la sentencia C-818 de 200527, la Corte sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.

Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria». En relación con los tipos en blanco, esa Corporación señaló que apuntan a preceptos que requieren de una remisión normativa para completar su sentido28 bajo la condición de que se «verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los que adolece el precepto en blanco». 27.

El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido.

El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de todas las conductas constitutivas de falta29; como consecuencia de ello se ha avalado, desde un punto de vista constitucional30, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la 25 Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario ver entre otras las sentencias C-181 de 2002 y C-948 de 2002. 26 Sentencias C-404 de 2001 y C-818 de 2005. 27 Sentencia C-401 de 2001. 28 Ibidem. 29 Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-404 de 2001 indicó «la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad», posición reiterada en sentencias C-818 de 2005 y C-030 de 2012. 30 Sentencias de la Corte Constitucional C-393 de 2006.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren estipulados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley. 28.

Conviene aclarar que los conceptos jurídicos indeterminados, entendidos como «aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas»31, son admisibles en la forma de infracciones administrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criterios permitan determinar los comportamientos censurables, pues de permitirse que el operador sea quien defina la conducta sancionable de manera discrecional sin referentes normativos precisos se desconocería el principio de legalidad32. 29.

Así las cosas, quien adelanta la investigación disciplinaria dispone de un campo amplio para establecer si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, sin que ello sea una patente para legitimar posiciones arbitrarias o caprichosas. 9.1.2.- Ilicitud sustancial 30.

Respecto de la antijuridicidad, que tiene que ver con el ilícito disciplinario, la Sala acoge la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de que, en el derecho disciplinario, la antijuridicidad no se basa en el daño a un bien jurídico tutelado y/o protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público33.

Por esto ha explicado que la valoración de la lesividad de las conductas que se han consagrado como faltas disciplinarias frente al servicio público es una tarea que compete al legislador, quien ha de realizar tal apreciación al momento de establecer los tipos disciplinarios en la ley; en tal medida, no compete a la autoridad disciplinaria que aplica la ley efectuar un juicio genérico de lesividad de las conductas reprochadas -lo que ya ha realizado el legislador- sino efectuar un juicio de antijuridicidad basado en la infracción del deber funcional, la cual -se presume- genera de por sí un desmedro, legislativamente apreciado, sobre la función pública encomendada al servidor público disciplinado34.

De esta manera, la relación de sujeción de los destinatarios de la acción disciplinaria con el 31 Véanse las sentencias C-818 de 2005, C-762 de 2009, C-343 de 2006, C-030 de 2012, entre otras. 32 En la sentencia C-530 de 2003, admitió que siempre y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados.

Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos». reiterado en C-406 de 2004 y C-030 de 2012. 33 Sentencia C-948 de 2002. 34 Sentencia C-393 de 2006.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) Estado requiere la existencia de controles que operan a manera de reglas, cuya infracción, sin justificación alguna, consolida la antijuridicidad de la conducta; sin que la ilicitud sustancial comprenda el resultado material, pues la ausencia de este no impide la estructuración de la falta disciplinaria. 9.1.3.- Culpabilidad 31.

Este factor de la culpabilidad está expresamente regulado en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, el cual dispuso que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa, lo cual significa, en términos de la jurisprudencia constitucional, que el titular de la acción disciplinaria no solo debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues esta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo, manifestando razonadamente la modalidad de la culpa35, principio legal que deriva del mandato señalado en el artículo 29 superior en virtud del cual toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable36. 32.

El contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materia disciplinaria -dolo y culpa-, puede establecerse, como lo ha definido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo37, para el dolo atendiendo al código penal -por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002- y para la culpa de conformidad con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 en el cual se definen los conceptos de culpa gravísima -ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento- y culpa grave -inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones-.

En ese orden, es en el análisis de la culpabilidad donde se valora el aspecto subjetivo de la conducta, siendo este factor el que determina si en un caso concreto se aplicó o no responsabilidad objetiva y para el cual en nada influye o tiene importancia a efectos de responsabilidad la causación o no de un daño. 9.2.- Valoración del juicio de imputación que la PGN hizo en el proceso disciplinario, respecto de la conducta de la demandante 9.2.1.- Análisis del tipo disciplinario endilgado a la demandante 33.

Como bien se expuso en la contestación de la demanda, el tipo disciplinario achacado a la demandante estuvo consignado en el artículo 41.13 de la Ley 200 de 1995, de la siguiente manera: «[e]stá prohibido a los servidores públicos: […] 13. El reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia […]». 34.

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la disposición comentada, a través de la sentencia C-728 de 2000, en la que argumentó lo siguiente: 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de febrero 2015, expediente 11001-03-25-000-2012-00783-00. 36 Sentencia C-155 de 2002. 37 Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, auto de marzo de 2015, expediente 2014-03799-00.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) «El fin de la norma bajo examen es el de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado, que los funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad política y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos son los encargados de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en el desarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la comunidad; de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores públicos estén liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para cometer desafueros, bajo el entendido de que su condición infunde temor en los afectados por sus acciones. […] … lo que se sancionaría disciplinariamente no sería el incumplimiento de una determinada obligación civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistemática vulneración del orden jurídico por parte de un servidor público.

Es decir, no se trataría de castigar incumplimientos determinados, sino la actitud de un funcionario de transgresión metódica del ordenamiento. En un momento dado, la acumulación de incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un servidor público adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de cada uno de los hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las normas jurídicas.

Es precisamente esa conducta autónoma y propia la que podría llegar a ser sancionada. […] Lo que se estaría calificando en el proceso disciplinario no es la insatisfacción de obligaciones, sino la burla sistemática del ordenamiento jurídico por parte de un servidor público, con todas las consecuencias negativas que ello genera para el Estado.

El Estado establece un orden jurídico y los servidores públicos son los principales encargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la aplicación y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es así, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público se convierte en un violador impenitente del orden jurídico.

Esa conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos una relación de cercanía y confianza. … La Carta Política señala que a los servidores públicos se les podrán imponer obligaciones y restricciones complementarias a las de los demás ciudadanos, y entre ellas cabe la de exigirles un comportamiento ajustado a derecho en su vida privada, de manera que no afecten la imagen del Estado. […] la norma es adecuada para el fin que se pretende, en la medida en que de ella se derivan sanciones para los servidores públicos que vulneren ese requisito, penas que se espera que sirvan de freno o de advertencia para todos los funcionarios. […] No se trata entonces de sancionar al servidor que alguna vez incumple una obligación, sino al funcionario que de manera metódica e impenitente desatiende sus compromisos legales, sin tener ninguna justificación para su conducta.

Obsérvese que si bien el fin de la norma es lograr que los servidores públicos se orienten hacia el modelo del buen ciudadano, no exige que sean siempre y en toda ocasión -sin miramiento alguno- cumplidos con sus obligaciones, sino que no sean descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. Así pues, el servidor público que podría llegar a ser sancionado por la incursión en esta prohibición Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) sería aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los perjuicios que le causa a los demás particulares a los que les incumple los compromisos y ante el daño que genera para la imagen de las instituciones estatales.

Por lo tanto, […] la norma demandada no constituye una interferencia exorbitante en la esfera privada de los servidores públicos, y que las restricciones que se derivan de ella están en armonía con el beneficio que se espera lograr. […] … la norma persigue disuadir a los servidores públicos de violar sus obligaciones jurídicas, lo cual habría de beneficiar a sus acreedores.

Para ello dispone que los servidores pueden ser objeto de una serie de sanciones, que, ciertamente, no son las más drásticas de todas. La norma, entonces, sí consulta con los intereses particulares que estarían en juego, en la medida en que espera que la amenaza de la sanción motive al servidor incumplido a honrar sus obligaciones. … el objetivo de la prohibición es, en primera instancia, evitar el perjuicio que genera para las instituciones estatales el contar entre sus colaboradores con servidores incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jurídico.

Por eso, no puede entenderse que sea contraproducente e irrazonable el que como consecuencia de una sanción por el incumplimiento de obligaciones resulten algunos intereses particulares perjudicados, pues dentro del marco de su libertad de configuración normativa, el legislador puede, dentro de ciertos límites, anteponer el bien público -en este caso sancionar al servidor que perjudica la imagen de las entidades estatales- a los intereses particulares de distintas personas. […] Por lo tanto, debe concluirse que se declarará la constitucionalidad de la norma, bajo el entendido de que la investigación disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales». 35.

La referida prohibición fue reeditada en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002, así: «[a] todo servidor público le esta prohibido: […] 11. Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliacion». La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma ejusdem, a través de la sentencia C-949 de 2002, en la medida en que «no habiendo variado sustancialmente las circunstancias sociales e históricas conforme a las cuales se expidió la norma acusada [que se estudiaron en la sentencia C-728 de 2000], no encuentra la Corte motivo alguno para declarar la inconstitucionalidad de dicha disposición…». 9.2.2.- Caso concreto 36.

De acuerdo con lo expuesto, la prohibición -aplicable a todo servidor público- de «[i]ncumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliacion» además de los obvios requisitos de reiteración y ausencia de justificación, lleva implícita los siguientes elementos derivados de la jurisprudencia constitucional trascrita: → La investigación disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base en Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales. → El servidor público que podría llegar a ser sancionado por la incursión en esta prohibición sería aquel que es «contumaz» en su conducta, es decir, terco, obstinado, porfiado, pertinaz, indiferente ante los perjuicios que le causa a los demás particulares a los que les incumple los compromisos, a pesar de las consecuencias legales negativas de su conducta. → No se trata de sancionar al servidor que alguna vez incumple o no cumple oportunamente con algunas de sus obligaciones, sino al funcionario que de manera metódica, sistemática, impenitente, incorregible, descaradamente irrespetuosa desatiende sus compromisos legales, mostrando indiferencia ante los perjuicios que pueda ocasionar a los acreedores perjudicados. 37.

En los fundamentos jurídicos 3.3 a 3.10 se explicó que la PGN sancionó a la demandante por haber incurrido a título de culpa leve, en la prohibición señalada en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002, consistente en «incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles […] impuestas en decisiones judiciales», porque (i) diferentes juzgados civiles de Bogotá le habían impuesto quince medidas de embargo por la mora en el pago de igual número de créditos, (ii) si bien ella es madre cabeza de familia y estaba atravesando por apremiantes calamidades domésticas, como el ingreso de sus hijos a la universidad y el cáncer de uno de ellos, debió ser cuidadosa y prudente, y no endeudarse más de lo que su salario le permitía, y (iii) aunque su desempeño laboral fue calificado como satisfactorio, excelente y sobreasaliente, su comportamiento descuidado afectó la buena imágen de la institución. 38.

La Sala considera sobre el particular, que el juicio de adecuación típica que la Procuraduría realizó respecto de la conducta de la demandante es equivocado, por las siguientes razones: 38.1. En primer lugar porque si bien al momento de abrirse la indagación preliminar -16 de abril de 2013-, contra la demandante existían quince órdenes de embargo emitidas por diferentes jueces civiles de Bogotá, lo cierto es que al momento de formularle el pliego de cargos y de expedirse la sanción disicplinaria en primera instancia -28 de noviembre de 2017- sólo estaban pendientes de pago tres de sus obligaciones, es más, para la fecha de expedición del acto administrativo sancionatorio de segunda instancia -4 de septiembre de 2018-, solo quedaba pendiente por saldar una obligación, por lo que se trató de un incumplimiento determinado transitorio o temporal y no de una transgresión metódica y sistemática del ordenamiento jurídico. 38.2.

Lo anterior es demostrativo de que no se trataba de una servidora que tenía por constumbre incumplir sus obligaciones civiles de manera metódica, impenitente, contumaz, incorregible, indiferente descarada, porfiada -como lo exige la jurisprudencia constitucional-, pues pese a que temporal y transitoriamente no pagó oportunamente sus deudas, al punto que por ello fueron iniciados en su Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) contra varios procesos ejecutivos en los que se libraron quince ordenes de embargo, también es evidente que tuvo la voluntad constante y progresiva de pago, ya que entre 2013 y 2018 saldó la mayoría de los créditos, quedando pendiente de pago solo uno de ellos. 38.3.

Es claro entonces que no hubo incumplimiento reiterado e injustificado a la orden judicial de pago, porque la accionante estaba pagando sus obligaciones civiles en la medida de sus posibilidades, en virtud a que está demostrado el pago progresivo de las obligaciones contraídas, acreditándose el interés de la servidora de ponerse al día con sus acreedores, y en esa medida, no ha existido incumplimiento a la orden de pago, que es cuando se estructura la falta. 38.4.

En segundo lugar, porque la mora temporal o transitoria en el pago de las obligaciones dinerarias en que incurrió la demandante, no fue de manera injustificada, metódica o deliberada -como lo exige el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002-, sino que estuvo motivada por dos situaciones que tuvo que afrontar como madre cabeza de familia, que fueron: (a) el ingreso a la universidad de tres de sus hijos y (b) que a uno de ellos le diagnosticaron cáncer, circunstancias que fueron reconocidas, valoradas e inexplicablemente desechadas por la autoridad disciplinaria con el argumento de que la actora debió ser cuidadosa y prudente, y no endeudarse más de lo que su salario le permitía y, que su comportamiento descuidado afectó la buena imágen de la institución, tesis que la Sala no acoge en virtud de las difíciles circunstancias familiares por las que estaba atravesando la disciplinada, y porque nunca desconoció sus deudas, sino que al contrario de manera progresiva las fue saldando.

Es claro entonces, que para que se constituya la falta endilgada a la accionante, el incumplimiento a la orden judicial de pago tiene que ser injustificado, y se evidencia que en los fallos disciplinarios no se hizo análisis alguno al respecto, no se hizo un examen detenido y minucioso respecto de las causas o circunstancias que llevaron a la funcionaria a incumplir temporalmente con algunas de sus obligaciones civiles, esto para poder establecer si su actuar estaba justificado o no. 39.

Aunado a lo anterior, la Sala considera que en el sub judice tampoco se encuentra acreditado el elemento de la ilicitud sustancial, por cuanto no se demostró una afectación real a la función pública, es decir, no se logró determinar si la conducta reprochada tuvo la trascendencia suficiente para menguar o debilitar la imagen de la entidad estatal o que definitivamente el incumplimiento temporal de las obligaciones civiles adquiridas repercutió en la confianza que tienen la ciudadanía en la institución o entidad pública, más aún si tiene en cuenta que el cargo desempeñando por la demandante es de bajo rango en la entidad.

La ilicitud sustancial o la afectación al deber funcional no puede suponerse, tiene que ser real, de manera que no basta con señalar de forma abstracta que la conducta reprochada dañó o pudo dañar la imagen del Estado, se necesita determinar o identificar el suceso claro que evidencia la afectación al buen nombre de la entidad, y el desconocimiento de los principios de la función pública. 9.3.- Estudio del caso desde una perspectiva de género 40.

Desde 1945, la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) proscriben la discriminación contra la mujer y Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) propugnan por hacer efectivos los derechos y libertades de todas las personas, sin distinción por razones del sexo.

En materia laboral, la Recomendación núm. 23 de la OIT de 1965, sobre el empleo de las mujeres con responsabilidades familiares, exhorta a los estados a alentar, «facilitar o asegurar el establecimiento de servicios que permitan a las mujeres cumplir armoniosamente sus varias responsabilidades familiares y profesionales» (artículo 1), y «fomentar una más amplia comprensión pública de los problemas de esas trabajadoras, a fin de desarrollar una política de la comunidad y una corriente de opinión que contribuyan a ayudarlas a atender sus responsabilidades familiares y profesionales» (artículo 2). 41.

La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer-CEDAW, desde 1981, garantiza como derecho exigible frente a los Estados miembros la abolición de todo tipo de discriminación contra la mujer, incluidas las relativas al género acordes con las cuales los derechos de la mujer, al margen de su edad, no tendrían porqué ser valorados a la luz de estereotipos sociales y culturales que anulan su identidad, cercenan su individualidad y subrogan en favor del hombre su libertad. 42.

A partir de la Ley 51 de 1981, por la cual se ratificó esa Convención, que constituye uno de los principales instrumentos internacionales de los derechos humanos, el Estado colombiano se obligó, en sus distintas esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra, a eliminar toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer de sus derechos, independientemente de su estado civil -art. 1- y a proteger jurídicamente, a través de sus tribunales nacionales competentes, los derechos de la mujer sobre una base de igualdad con los del hombre y a defenderla efectivamente contra todo acto de discriminación -art. 2-, entre los cuales se cuenta, a título enunciativo, impedir el pleno desarrollo y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre -art. 3- y la permanencia de los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, los prejuicios, las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres -art. 5-. 43.

Conforme con la orientación de este tratado internacional sobre derechos humanos, es dable concluir que cualquier forma de discriminación contra la mujer atenta contra su dignidad y la igualdad de sus derechos, le dificulta participar en las mismas condiciones que el hombre, en las distintas esferas política, social, económica, cultural y familiar a las que tiene derecho a acceder y le niega el pleno desarrollo y ejercicio de sus derechos y libertades. 44.

Además, la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 3 junio 1981 en su sexagésima séptima reunión, «considerando que muchos de los problemas con que se enfrentan todos los trabajadores se agravan en el caso de los trabajadores con responsabilidades familiares», adoptó el Convenio 156, ratificado recientemente por Colombia mediante Ley 2305 de 2023, en el que se estableció que «con miras a Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) crear la igualdad efectiva de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras, cada Miembro deberá incluir entre los objetivos de su política nacional el de permitir que las personas con responsabilidades familiares que desempeñen o deseen desempeñar un empleo ejerzan su derecho a hacerlo sin ser objeto de discriminación y, en la medida de lo posible, sin conflicto entre sus responsabilidades familiares y profesionales» (artículo 3), «las autoridades y organismos competentes de cada país deberán adoptar medidas apropiadas para promover mediante la información y la educación una mejor comprensión por parte del público del principio de la igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras y acerca de los problemas de los trabajadores con responsabilidades familiares, así como una corriente de opinión favorable a la solución de esos problemas» (artículo 6), «la responsabilidad familiar no debe constituir de por sí una causa justificada para poner fin a la relación de trabajo» (artículo 7), «las disposiciones del presente Convenio podrán aplicarse por vía legislativa, convenios colectivos, reglamentos de empresa, laudos arbitrales, decisiones judiciales, o mediante una combinación de tales medidas, o de cualquier otra forma apropiada que sea conforme a la práctica nacional y tenga en cuenta las condiciones nacionales» (artículo 8). 45.

En adición, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, conocida también como Convención de Belém do Pará, ratificada por la Ley 248 de 1995, define los tipos de violencia, sus ámbitos, la responsabilidad del Estado en materia de atención, prevención, sanción y propende por el pleno reconocimiento de la dignidad de la mujer, su libertad, integridad física, psíquica, moral, el derecho a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados de comportamiento, prácticas sociales, culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación y a una vida libre de violencia y discriminación. En la Convención se puntualiza que la violencia contra la mujer es una ofensa a la dignidad humana y una manifestación de las relaciones de poder históricamente desiguales entre hombres y mujeres. 46.

Así mismo, la Constitución Política no solamente impone la prevalencia de los tratados internacionales ratificados, que reconocen los derechos humanos -art. 93-, sino que hace lo propio al garantizar, con carácter vinculante, el respeto por la dignidad humana de la mujer y el hombre en igualdad de condiciones -art. 1-, la efectividad de los principios, derechos y deberes, la participación de todos en las decisiones que los afectan -art. 2- y su igualdad con el hombre frente a la ley, insistiendo en que tienen iguales derechos y oportunidades, que la mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación y que el Estado debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados -arts. 13 y 43-. 47.

Particularmente en Iberoamérica, la perspectiva de género en la administración de justicia encuentra sustento, por ejemplo38, en las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de Personas en Condiciones de Vulnerabildiad, aprobadas durante la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana en 200839, en las que se reconoció como sujetos en condición de vulnerabilidad y beneficiarios de esas reglas «aquellas personas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran especiales 38 Remítase a los Encuentros de Magistradas de los Altos Organismos Judiciales de América Latina y el Caribe denominado “Por una Justicia de Género” donde se concertaron políticas para introducir la perspectiva de género en las decisiones judiciales. 39 En la que participó Colombia.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico.» En esa oportunidad, se identificó a las mujeres como personas vulnerables por los obstáculos sociales para materi alizar el disfrute de sus derechos ante el sistema de justicia y se recomendó a los Estados «el impulso de las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra la mujer en el acceso al sistema de justicia para la tutela de sus derechos e intereses legítimos, logrando la igualdad efectiva de condiciones.

Se prestará una especial atención en los supuestos de violencia contra la mujer, estableciendo mecanismos eficaces destinados a la protección de sus bienes jurídicos, al acceso a los procesos judici ales y a su tramitación ágil y oportuna»40. 48. Concretamente en Colombia, el Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo PSAA08-4552 de 2008, introdujo la política de género en la Rama Judicial con el objetivo de «promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y la no discriminación por género en las decisiones judiciales, en el servicio público de la administración de justicia, y en el funcionamiento interno de la Rama Judicial» para lo cual determinó que los jueces y juezas procurarían, en ejercicio de su autonomía e independencia, de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional e internacional, dar aplicación a las normas vigentes en materia de género. 49.

En ese sentido, la Comisión de Género de la Rama Judicial, creada a partir de dicho Acuerdo como un órgano encargado de «orientar e impulsar el desarrollo de la equidad de género y el cumplimiento de sus objetivos y planes de acción encaminados a garantizar la igualdad y la no discriminación de las mujeres en el acceso a la administración de justicia», presentó un documento denominado «Los derechos de las mujeres y la perspectiva de género.

Un marco jurídico para la acción judicial»41, en el que señaló: «Los magistrados (as) y los jueces (zas) para dar cumplimiento a toda la normativa nacional e internacional que plantea el reconocimiento del principio de igualdad y la garantía de la no discriminación en razón del género, deben tener una mente abierta al cambio, sin adherencias a una forma de entender la problemática de forma estereotipada y además tener la capacidad de integrar el tema de una manera sistémica, no fragmentada o aislada.

Enfrentar este tema con una mente abierta, requiere estar consciente de los estereotipos y preconceptos que cada una de nosotros ha interiorizado. Es menester conocer la realidad del contexto donde se desarrolla el tema y despojarse de los prejuicios y de los estereotipos que circundan la sociedad. Vale la pena insistir en la responsabilidad que tienen todas las personas que de alguna manera están vinculadas con la administración de justicia, especialmente quienes deciden, como son los magistrados (as) y los jueces (zas), para romper los 40 Reglas de Brasil. «Sección 2 ª.

Numeral 8 - Género. La discriminación que la mujer sufre en determinados ámbitos supone un obstáculo para el acceso a la justicia, que se ve agravado en aquellos casos en los que concurra alguna otra causa de vulnerabilidad. (18) Se entiende por discriminación contra la mujer toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

(19) Se considera violencia contra la mujer cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado, mediante el empleo de la violencia física o psíquica. (20) Se impulsarán las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra la mujer en el acceso al sistema de justicia para la tutela de sus derechos e intereses legítimos, logrando la igualdad efectiva de condiciones.

Se prestará una especial atención en los supuestos de violencia contra l a mujer, estableciendo mecanismos eficaces destinados a la protección de sus bienes jurídicos, al acceso a los procesos judiciales y a su tramitación ágil y oportuna.» 41 Elaborado por la Dra. Lucía Arbeláez ex –magistrada del Consejo Superior de la Judicatura. Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) patrones acuñados por siglos de aculturación que permiten la vejación sistemática de mujeres, niños y niñas.

Se debe reflexionar por los y las administradoras de justicia, en la necesidad de valorar con una mentalidad distinta las pruebas aportadas a los procesos, modificando sus estructuras mentales sobre las relaciones entre varones y mujeres y sobre el ejercicio de la autoridad y del poder. Debe procurarse el espacio para profundizar en el enfoque de género, para ponerse a tono con las nuevas miradas de derechos humanos, comprensivas de los derechos fundamentales, para lo cual es menester apoyarse en criterios de interpretación de la norma jurídica en el contexto social, con todos las circunstancias que rodean el asunto, conocer los principios lógicos que se antecedieron la creación de la norma y acudir al uso de herramientas de argumentación jurídica, que los lleve a una decisión justa, luego de un razonamiento jurídico práctico y demostrativo con una secuencia coherente de pensamiento.

Precisamente esto es lo que se requiere frente a la posibilidad de juzgar con perspectiva de género». 50. En ese sentido, es deber de todos los funcionarios judiciales aplicar la perspectiva de género en los asuntos puestos en su conocimiento a fin de llegar a una decisión justa que reconozca las desigualdades sociales a las que se han visto sometidas, en este caso, las mujeres en el ámbito laboral, sobre todo, por su condición de maternidad. 51.

Congruente con lo anterior, la Sala considera que a la hora de establecer faltas disciplinarias en el ámbito administrativo sancionador, debe tenerse en cuenta si en su ocurrencia influyeron diferencias o realidades como la de las mujeres cabeza de familia, como ocurrió en este caso, quienes no solo pueden tener bajo su responsabilidad a sus hijos, sino a otros familiares como personas de la tercera edad, personas en condición de discapacidad, también la situación de madres gestantes y la vulnerabilidad biológica y emocional que ello implica, para establecer si se aplica o no la perspectiva y el enfoque de género.

Por lo tanto, desde el momento de la recepción de la queja disciplinaria o de su inicio de oficio, la autoridad disciplinaria deberá analizar si de los hechos descritos es posible inferir la presencia de situaciones de discriminación o asimetrías generadas por estereotipos de género que obliguen a que esa investigación en particular requiera una valoración diferente de la prueba a fin de restaurar una igualdad real en el procedimiento. 52.

La Sala no puede dejar de llamar la atención sobre lo lamentable que resulta el hecho de que en casos como el que nos ocupan, la PGN y el tribunal de instancia en vez de propender por eliminar los estereotipos sociales de género los refuercen, desconociendo la situación de debilidad de la disciplinada, madre cabeza de familia con cuatro hijos, tres de ellos en la universidad y uno con cáncer.

En efecto, para la PGN y para el tribunal las difíciles circunstancias familiares y económicas por las que atravesaba la demandante no merecieron credibilidad, y para empeorar las cosas, el tribunal de instancia edificó una nueva acusación contra la demandante señalando que pudo demandar al padre de sus hijos para que cumpliese con sus obligaciones alimentarias, omitiendo el imperativo constitucional (artículo 13) de tener en cuenta la situación de vulnerabilidad e indefensión de la mujer, lo que constituyó una clara revictimización, una respuesta institucional injusta y severa ante la difícil situación que estaba afrontando la demandante.

Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) 53. En ese sentido, la Sala hace un llamado a la PGN para que en el ejercicio de sus competencias y funciones constitucionales, legales y reglamentarias implemente enfoques y perpectivas de género sobre los derechos que le asisten a las mujeres cabeza de familia, a fin que la circunstancias objeto de reproche en el asunto de la referencia, no vuelvan a ocurrir. 54.

En conclusión, por las razones expuestas, y teniendo en cuenta que Luz Ángela Silva Ayube no incurrió en la falta disciplinaria atribuida en los actos acusados, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará revocar la sentencia de primera instancia del 24 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar ordenar la nulidad de los actos administrativos sancionatorios demandados.

La Sala dispondrá además, que la difusión de esta providencia no permita la identificación de la demandante, ni de su hijo que funge como su apoderado judicial, de tal manera que las copias omitirán los nombres y apellidos, salvo las dirigidas a autoridades públicas obligadas a dar cumplimiento a la decisión con el fin de salvaguardar la intimidad de la demandante con los hechos de que trata este proceso. 10.

Costas 53. Por último, en cuanto a la condena en costas la Sala precisa que la norma que prevé su condena en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 54. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 55. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal de única instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Demandante: Luz Ángela Silva Ayube Radicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021) FALLA: Primero: Revóquese la sentencia de primera instancia del 24 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Luz Ángela Silva Ayube, en contra de la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la nulidad de los actos administrativos disciplinarios de primera y segunda instancia: (i) del 28 de noviembre de 2017 expedido por la Veeduría de la PGN por medio del cual Luz Ángela Silva Ayube fue sancionada con suspensión por el término de un mes, y (ii) del 4 de septiembre de 2018 proferido por la Sala Disciplinaria de la PGN que modificó la sanción impuesta por amonestación escrita.

Tercero. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Procuraduría General de la Nación, eliminar de sus bases de datos, los antecedentes disciplinarios anotados como consecuencia de la decisión sancionatoria que en esta providencia se anula. Cuarto. Ordenar a la Secretaría de esta Sección, así como a la Relatoría de esta Corporación, que la difusión de esta providencia no permita la identificación de la demandante, ni de su hijo que funge como su apoderado judicial.

De suerte que las copias omitirán los nombres y apellidos, salvo las dirigidas a autoridades públicas, obligadas a dar cumplimiento a la decisión, con el fin de salvaguardar la intimidad de la demandante respecto de los hechos de que trata este proceso. Quinto: Sin condena en costas en esta instancia. Sexto: Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.