www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2017 03028 01 (1704-2021) Demandante: Luz Marina García de Cafiero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Pensión gracia. Requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

Carga de la prueba de la parte demandante (artículo 167 del CGP). Condena en costas en ambas instancias. Decisión: Se revoca el fallo impugnado porque la parte actora no probó de manera inequívoca la naturaleza del vínculo docente que sostuvo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de primera instancia del 24 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES Demanda1 1. La parte actora, en ejercicio del medio de control de la referencia, solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 043334 del 24 de noviembre de 2016 y RDP 007599 del 28 de febrero de 2017, a través de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se le conceda la mencionada prestación periódica con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año anterior al estatus pensional, en aplicación de la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, junto con el pago de los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 3.

Igualmente, solicitó la indexación de las sumas de dinero adeudadas según lo señalado en los artículos 187 y 192 del CPACA, así como que se condene en costas a la entidad accionada. 1 Folios 30 al 40. Radicación: 25000 23 42 000 2017 03028 01 (1704-2021) Demandante: Luz Marina García de Cafiero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4.

Como sustento de sus pretensiones, indicó que nació el «14 de enero de 1960»2 y prestó sus servicios como docente nacionalizada y territorial al servicio del Estado desde 1980 hasta 2005, adquiriendo su estatus de pensionada el 7 de febrero de 2005. 5. Por lo anterior, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la entidad accionada, con fundamento en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.

No obstante, esta le fue negada mediante los actos administrativos acusados bajo el argumento de que no es posible tener en cuenta los tiempos laborados en las modalidades de hora cátedra e interinidad, pues estos tuvieron naturaleza nacional. Contestación de la demanda3 6. La entidad accionada se opuso a la prosperidad de las pretensiones deprecadas esgrimiendo de que la libelista no cuenta con 20 años al servicio de la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada, teniendo en cuenta que no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional o los desempeñados en cargos administrativos. 7.

Propuso la excepción previa de «inexistencia del requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción administrativa (conciliación prejudicial). Numeral 5 del art. 100 del CGP». 8. Finalmente, planteó las exceptivas de mérito o de fondo que nombró como «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado», «cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación», «buena fe», «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «prescripción», «imposibilidad de intereses moratorios» e «imposibilidad de condena en costas».

Decisión de las excepciones previas 9. El a quo, en la audiencia inicial llevada a cabo el 20 de marzo de 20194, declaró no probada la excepción previa de «inexistencia del requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción administrativa (conciliación prejudicial). Numeral 5 del art. 100 del CGP», precisando que el presente asunto, al ser de carácter pensional, no es susceptible de conciliación prejudicial puesto que se discuten derechos ciertos e indiscutibles.

Sentencia apelada5 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D dictó sentencia el 24 de septiembre de 2020, mediante la cual 2 Sobre esta fecha, la Sala evidencia que la actora nació el 7 de febrero de 1955, según consta en la cédula de ciudadanía obrante en el folio 2 del expediente. Por lo tanto, se infiere que la información consignada en los hechos de la demanda —hecho primero (folio 31)— corresponde a una imprecisión. 3 Folios 99 al 106. 4 Folios 119 al 121. 5 Folios 224 al 236.

Radicación: 25000 23 42 000 2017 03028 01 (1704-2021) Demandante: Luz Marina García de Cafiero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y reconocerle a la actora el pago de la pensión gracia a partir del 24 de julio de 2015, en cuantía del 75 % de todo lo devengado en el año anterior a la consolidación del estatus, por el lapso comprendido entre el 8 de febrero de 2004 y el 7 de febrero de 2005. 11.

Como fundamento de la decisión, el a quo indicó que la accionante cumplió con todos los requisitos exigidos por la ley para gozar del beneficio de la pensión gracia, habida cuenta que cumplió los 50 años de edad el 7 de febrero de 2005, acreditó haberse vinculado como docente territorial-distrital antes del 31 de diciembre de 1980 en la modalidad de interinidad y prestó sus servicios por más de 20 años teniendo en cuenta que sus salarios y prestaciones fueron pagados con dineros provenientes del Sistema General de Participaciones. 12.

Entre tanto, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 8 de julio de 2013, en atención a que el reconocimiento pensional fue solicitado ante la entidad el 8 de julio de 2016 y la demanda se interpuso el 27 de junio de 2017. 13. Por otra parte, negó el reconocimiento de los intereses moratorios que prevé el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 ya que estos solo operan cuando — una vez reconocida la pensión— la entidad deja de pagar puntualmente las mesadas, situación que no ocurre en el caso bajo estudio pues solo hasta ese momento se estaba concediendo el derecho. 14.

Finalmente, condenó en costas y agencias en derecho equivalentes al 4% del valor de las pretensiones a la demandada, por resultar vencida en el juicio, en aplicación de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. Recurso de apelación 15. La entidad accionada interpuso recurso de apelación solicitando que fuera absuelta del reconocimiento y pago de la pensión gracia concedida a través del fallo de primer grado, así como de las demás condenas en su contra. 16.

Al respecto, insistió en que la libelista no cuenta con los 20 años al servicio de la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada, considerando que no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional o los desempeñados en cargos administrativos. 17. De igual modo, añadió que tampoco se acreditó el cumplimiento del requisito de haber laborado como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, en tanto que los tiempos ejercidos como docente fueron del orden nacional.

Radicación: 25000 23 42 000 2017 03028 01 (1704-2021) Demandante: Luz Marina García de Cafiero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 18. Mediante auto del 29 de julio de 20216, se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandante que disponía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse al respecto.

Asimismo, se puso de presente que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que ingresara el proceso al despacho para sentencia. 19. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 20. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 21. Conforme a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si la accionante cumple con el requisito de haberse vinculado como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo exige el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación. 22.

En caso afirmativo, se establecerá si la actora satisface las demás exigencias previstas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, tomando como base los documentos que obran como prueba en el expediente. Análisis del problema jurídico 23. La Sala anticipa su decisión de revocar la sentencia de primera instancia, con base en los argumentos que se expondrán a continuación. 24.

Para acceder al beneficio de la pensión gracia, deben cumplirse de manera concurrente todos los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, a saber: i) haberse vinculado como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980; ii) haber prestado servicios como docente nacionalizado o territorial (municipal o departamental) por un periodo no inferior a 20 años, ya sean continuos o discontinuos; iii) haber cumplido 50 años de edad; iv) haber ejercido la docencia con honradez, 6 Folio 260.

Radicación: 25000 23 42 000 2017 03028 01 (1704-2021) Demandante: Luz Marina García de Cafiero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 consagración y buena conducta; y v) no haber recibido ni estar recibiendo otra pensión o recompensa de carácter nacional. 25. Precisado lo anterior, en el presente caso no se discute que la demandante cumplió 50 años de edad el 7 de febrero de 20057 y que prestó sus servicios docentes con honradez y buena conducta, habida cuenta que la entidad accionada no formuló reparo alguno al respecto o probó alguna sanción disciplinaria que se le hubiese impuesto. 26.

No obstante, esta Subsección observa que la accionante no acreditó el cumplimiento del requisito consistente en haber laborado como docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 27. Al respecto, en el expediente reposa copia de la constancia expedida el 18 de febrero de 20148 por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la que se indica que la demandante registra dos vinculaciones como docente interina: la primera, del 3 al 30 de marzo de 1980; y la segunda, del 7 de abril al 30 de noviembre del mismo año. 28.

Del mismo modo, se allegó copia del Certificado de Información Laboral emitido el 4 de abril de 2014 por la aludida Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, en el cual se certifica que la actora prestó sus servicios como docente interina durante los periodos comprendidos entre el 3 y el 30 de marzo de 1980, y del 7 de abril al 30 de noviembre de esa anualidad. 29.

A pesar de la información reseñada, en dicho documento no se refiere cuál fue el acto administrativo de nombramiento ni la naturaleza de la referida vinculación. Además, aunque en el formato mencionado se marcó con una equis el recuadro correspondiente al «sector público departamental o distrital», esta anotación no refleja el carácter de la vinculación docente, sino únicamente la naturaleza del ente territorial que expidió el certificado. 30.

A lo anterior se suma que en el expediente obra el oficio del 16 de julio de 2019, suscrito por el profesional especializado del Grupo de Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá, en el cual se manifiesta expresamente que «revisados los archivos físicos lo mismo que la base de datos de la Entidad, no se encontraron Actos Administrativos que evidencien que la señora LUZ MARINA GARCÍA DE CAFIERO, identificada con la cédula […], haya prestado sus servicios como Docente en esta Secretaría».9 31.

En consecuencia, en el sub lite no existe prueba que le permita a la Sala establecer, de manera inequívoca, que la demandante prestó sus servicios como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, ni el 7 Cfr. Cédula de ciudadanía (folio 2) en la que se demuestra que la actora nació el 7 de febrero de 1955. 8 Archivo «0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-15-2018-02-09_191303» que reposa en el CD de antecedente administrativos obrante en el folio 108 del expediente. 9 Folio 175.

Radicación: 25000 23 42 000 2017 03028 01 (1704-2021) Demandante: Luz Marina García de Cafiero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 origen de los recursos con los que se sufragaron sus salarios, especialmente al no haberse allegado copia de los actos administrativos de nombramiento ni las certificaciones sean concluyentes sobre el particular. 32.

Sobre este aspecto, conviene indicar que esta Sección, mediante la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810, fijó la siguiente regla jurisprudencial: iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 33.

Con fundamento en lo expuesto, para esta Sala resulta claro que la calidad de docente puede acreditarse inicialmente mediante actos administrativos de nombramiento o, en su defecto, a través de certificaciones expedidas por el nominador, en las cuales se indique, de manera clara, fehaciente e inequívoca, el tipo de vinculación. 34.

Sin embargo, en el presente asunto, si bien se aportaron las certificaciones referidas en los párrafos precedentes —como pruebas supletorias de los actos de nombramiento—, se reitera que dichas certificaciones no permiten establecer, con certeza, la naturaleza de las vinculaciones que la actora mantuvo con la Secretaría de Educación de Bogotá durante los períodos comprendidos entre el 3 y el 30 de marzo de 1980 y entre el 7 de abril y el 30 de noviembre del mismo año. 35.

Al respecto, es importante destacar que, en relación con la carga de la prueba, el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP) establece que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 36. En el caso que ocupa la atención de la Sala, no cabe duda de que a la parte demandante le correspondía la carga de sustentar sus argumentos y pretensiones con material probatorio idóneo que demostrara de manera inequívoca su vinculación formalizada antes del 31 de diciembre de 1980, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 37.

En consecuencia, la Sala concluye que no se encuentra acreditada la existencia de una relación legal y reglamentaria que permita afirmar que la demandante ostentó una vinculación docente de carácter territorial y/o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 21 de junio de 2018, proferida dentro del expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14), con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación: 25000 23 42 000 2017 03028 01 (1704-2021) Demandante: Luz Marina García de Cafiero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 38.

Finalmente, por sustracción de materia, esta Colegiatura se abstendrá de examinar las demás exigencias para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que el requisito previamente analizado es de carácter ineludible para acceder a dicha prestación. En virtud de lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones de la demanda.

Condena en costas 39. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 40.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 41. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 42.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte actora en ambas instancias, por cuanto se revoca totalmente la sentencia apelada y se accede a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 24 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Luz Marina García de Cafiero contra la UGPP. En su lugar, Radicación: 25000 23 42 000 2017 03028 01 (1704-2021) Demandante: Luz Marina García de Cafiero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda de la referencia.

TERCERO. CONDENAR en costas en ambas instancias a la señora Luz Marina García de Cafiero. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.