Radicado: 25000-23-37-000-2022-00517-01 (28211) Demandante: Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2022-00517-01 (28211) Demandante COOPERATIVA MULTIACTIVA MINUTO DE DIOS Demandado ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES Temas Apelación. Excepción previa de inepta demanda.

Actos administrativos susceptibles de control judicial. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios contra el auto del 25 de agosto de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios presentó, el 30 de diciembre de 2021, ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), solicitud de devolución de cotizaciones al régimen contributivo en salud realizados por los periodos de enero a diciembre de los años 2017, 2018 y 2019.

La entidad, mediante el Oficio Nro. 2022150005751 del 11 de enero de 2022, indicó que la petición de devolución debe presentarse directamente ante la Empresa Promotora de Salud (en adelante EPS) o la Entidad Obligada a Compensar (en adelante EOC). Además, señaló que la solicitud superó el plazo de 6 meses, teniendo en cuenta que las cotizaciones por los años 2017 a 2019 se encuentran compensadas con varias EPS.

La cooperativa peticionaria interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión. La ADRES, mediante el Oficio Nro. 20221500290831 del 27 de abril de 2022, aseguró que su anterior pronunciamiento no es un acto administrativo definitivo, sino de trámite, por lo que no procede un pronunciamiento de fondo sobre el recurso de reposición. No obstante, interpretó que el memorial constituía una nueva petición de devolución, ante lo cual insistió en que no está habilitada para acceder a lo solicitado, pues debe presentarse la petición ante la EPS o la EOC.

La Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios interpuso recurso de queja porque Radicado: 25000-23-37-000-2022-00517-01 (28211) Demandante: Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 consideró que fue negado el trámite de la apelación interpuesta.

La entidad dio respuesta mediante correo electrónico del 21 de junio de 2022 que contiene la Respuesta Nro. 20221500526791, donde se reiteró que no procede el recurso de reposición contra la decisión inicial y que la petición de devolución se debe presentar ante la EPS o la EOC. La Cooperativa presentó la demanda de la referencia en la que pretende i) la nulidad de los oficios del 11 de enero y del 27 de abril de 2022, ii) la nulidad de la carta del 21 de junio de 2022, iii) el acto administrativo ficto o presunto originado en la negativa a decidir el recurso de reposición y iv) el acto administrativo ficto o presunto ante la omisión de resolver la apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, admitió la demanda mediante auto del 27 de febrero de 2023.

La ADRES se opuso a las pretensiones formuladas en su contra y, entre otros, planteó que el concepto de la violación es improcedente porque los actos expedidos son de trámite, pues la actora no agotó el procedimiento correspondiente para obtener la devolución de aportes ante la EPS o la EOC. Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en auto del 25 de agosto de 2023, declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso por lo siguiente: Definió el acto administrativo como la manifestación de la voluntad de la Administración que surte efectos jurídicos frente a una situación en particular, por lo que se considera definitivo a la luz del artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 y, por ende, es susceptible de control judicial.

Señaló que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1 del Decreto 674 de 2014, recopilado a su vez por el artículo 2.6.1.1.2.2. del Decreto 780 de 2016, establece que el procedimiento de devolución de cotizaciones inicia mediante peticiones presentadas ante las EPS o las EOC y, si dicha entidad la estima pertinente, debe trasladar la información al ADRES para que efectúe el reembolso.

Transcribió apartes de los oficios expedidos el 11 de enero y el 27 de abril de 2022 y destacó que la respuesta del ADRES a la actora no crea, modifica ni extingue una situación jurídica particular, sino que se limitó a explicar el procedimiento a seguir para obtener la devolución de las cotizaciones ante las EPS o las EOC. Por lo anterior, concluyó que los oficios acusados son actos administrativos de trámite y, por tanto, no son susceptibles de control judicial.

Recursos de reposición y, en subsidio, de apelación. Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios solicitó revocar la anterior decisión por los siguientes motivos: Manifestó que es improcedente un pronunciamiento sobre la excepción de inepta demanda porque el ADRES no la propuso, pues se limitó a formular las de Radicado: 25000-23-37-000-2022-00517-01 (28211) Demandante: Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva.

Señaló que la petición de devolución y el recurso de reposición y apelación interpuestos en sede administrativa alegaron el pago de lo no debido como consecuencia de la sentencia del Consejo de Estado (sin identificar) que declaró la nulidad del decreto que fundamentaba el cobro de contribuciones a seguridad social en salud. Destacó que en este caso no se configuró un pago erróneo, por lo que no era procedente el trámite establecido en los artículos 2.6.4.3.1.1.6 u 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, que fue el invocado por el ADRES.

Aseguró que los oficios acusados negaron la devolución porque no se siguió el procedimiento del Decreto 1068 de 2015, por lo que incurrieron en una causal de nulidad por fundamentar la decisión en el procedimiento para la devolución de pagos erróneos. Además, sostuvo que los oficios acusados dieron fin de forma expresa al procedimiento administrativo y señalaron que no es procedente la devolución porque se superó el término de 6 meses previsto en la norma referida.

Indicó que el ADRES es la autoridad encargada de administrar los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), incluyendo los aportes a salud, según lo previsto en los artículos 2.6.4.2.1 y 2.6.4.2.1 del Decreto 780 de 2016. Reiteró que la entidad demandada expidió un acto administrativo que indicó que se debió adelantar el trámite para pagos erróneos, lo que a juicio de la actora desconoce la jurisprudencia que reconoce en estos casos la existencia de un pago de lo no debido, de tal modo que el término aplicable es de 5 años y no de 6 meses.

Manifestó que los actos acusados negaron la devolución de contribuciones pagadas por trabajadores que individualmente considerados devengaban menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo que es una decisión definitiva, en los términos del artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 y, por tanto, susceptible de control judicial.

Adujo que, de aceptarse la tesis del Tribunal, se otorgaría plena validez a los actos acusados y a la norma invocada en ellos, aplicando el trámite de devolución de pagos erróneos a un evento de pago de lo no debido. De igual modo, señaló que, si los oficios acusados se consideran actos de trámite, esto no es suficiente para rechazar la demanda, porque también se formuló la pretensión de nulidad contra los actos fictos o presuntos surgidos por no dar respuesta de fondo a las peticiones y recursos interpuestos en sede administrativa.

Finalmente, señaló que la decisión recurrida desconoce que en casos idénticos se consideró que este tipo de oficios son susceptibles de control judicial e, incluso, el Tribunal accedió a las pretensiones en las sentencias del 26 de junio de 2023, Radicado Nro. 11001-33-37-039-2022-00371-00, y del 28 de abril del mismo año, Radicado Nro. 11001-33-37-039-2022-00327-00.

Traslado de los recursos El ADRES solicitó confirmar la decisión del a quo insistiendo en que los actos acusados son de trámite y, por lo tanto, no son susceptibles de control judicial porque se limitan a señalar el procedimiento para obtener la devolución de aportes, Radicado: 25000-23-37-000-2022-00517-01 (28211) Demandante: Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sin que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica de carácter particular.

Decisión del recurso de reposición El a quo, mediante auto del 2 de octubre de 2023, confirmó su decisión porque, si bien es cierto que el ADRES no formuló de manera expresa la excepción de inepta demanda, si propuso que los actos acusados son de trámite, de modo que procedía la interpretación como una excepción de inepta demanda. Además, reiteró que está probado que la entidad demandada no resolvió de fondo la petición de devolución presentada por la actora, de tal modo que los oficios acusados no son actos definitivos ni susceptibles de control judicial.

CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si está probada la excepción de inepta demanda, según los argumentos propuestos en la apelación. De forma preliminar, la Sala precisa que es competente para decidir la apelación de conformidad con el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 2 del artículo 243 ibidem.

Según la apelante, el ADRES no formuló la excepción de inepta demanda, por lo que es improcedente resolver sobre este punto. Al respecto, es útil tener presente que las excepciones previas tienen como objetivo subsanar las irregularidades procesales e impedir que se profiera una sentencia inhibitoria1. En concordancia, el numeral 5 del artículo 42 del Código General del Proceso establece que es un deber de los jueces de la República adoptar las medidas autorizadas por la ley para sanear vicios de procedimiento o precaverlos e interpretar la demanda de tal modo que se permita decidir de fondo el asunto.

Conforme con lo anterior, nada impide que el juez interprete la irregularidad procesal alegada por el demandado dentro de alguna de las excepciones previas dispuestas por el artículo 100 del Código General del Proceso2. Para este caso, se observa que, aunque el ADRES no alegó expresamente la excepción de inepta demanda, sí manifestó que «la parte demandante no agotó el procedimiento administrativo ante la EPS para solicitar la devolución de aportes en salud y tampoco fue presentado dentro del término de un año establecido en el citado Decreto 780 de 2016; por lo tanto, la respuesta enviada corresponde a un acto de trámite en el cual se informó el procedimiento que debió acudir el demandante»3 (subraya la Sala). 1 Ver en este sentido: i) Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000-2015-01577-00 (23263). Auto del 5 de abril de 2019. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2014-01216-01 (22496). Auto del 16 de noviembre de 2017. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 2 Esto ocurrió, por ejemplo, en el auto del 15 de diciembre de 2021, exp. 25184, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

En esa ocasión, si bien no se expusieron estas consideraciones, se interpretó que la excepción previa de falta de competencia en realidad correspondía a una inepta demanda, por lo que se analizó desde dicha perspectiva. 3 Samai, índice 2, Carpeta de la primera instancia, Carpeta denominada «18_RECIBEMEMORIALES_RADICACIONADRESC», PDF de la oposición a la demanda, página 7.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00517-01 (28211) Demandante: Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 De acuerdo con lo expuesto, el Tribunal analizó una irregularidad procesal que fue propuesta por la demandada y, por lo tanto, era procedente el estudio de la excepción previa de inepta demanda.

De otro lado, la actora sostuvo que los oficios acusados son actos administrativos definitivos a la luz del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que procede el estudio de su legalidad. Frente a este punto, se observa que, en el Oficio Nro. 20221500005751 del 11 de enero de 2022, que dio respuesta a la petición de devolución, la ADRES transcribió el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, así como los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, con base en lo cual concluyó lo siguiente: «De la citada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar - EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, sino compensaron.

Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS- EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante.

Ahora bien, para resolver su solicitud, fue consultada la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 al 2019, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS. Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes del 2017 al 2019 no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que han superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa»4.

Por su parte, el Oficio Nro. 20221500290831 del 27 de abril de 2022, que negó el trámite del recurso de reposición contra la anterior decisión y lo interpretó como una nueva petición de devolución, invocó de nuevo el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019 y los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, con lo cual afirmó lo siguiente: «Acorde con lo expuesto, la devolución de aportes por parte de la ADRES a las EPS y a las EOC, debe ceñirse el (sic) procedimiento administrativo dispuesto para el efecto, por consiguiente, esta entidad no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante como se pretende en sus solicitudes.

Por lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de un procedimiento que debe ser llevado a cabo ante la EPS, y en observancia de los términos establecidos por la normativa vigente, no resulta procedente para la ADRES efectuar reconocimiento alguno a favor de la COOPERATIVA MINUTO DE DIOS por los valores solicitados»5. De los apartes transcritos se observa que el ADRES no negó de forma expresa la petición de devolución presentada por la actora.

En realidad, la Sala advierte que se limitó a explicar el procedimiento que la actora debió realizar para obtener la devolución de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Es 4 Samai, índice 2, PDF de la demanda y sus anexos, página 138. 5 Ibidem, página 151. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00517-01 (28211) Demandante: Cooperativa Multiactiva Minuto de Dios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 decir, únicamente indicó que la solicitud debió ser radicada ante la respectiva EPS o EOC, sin determinar de fondo la procedencia de la misma.

Con base en lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo dicho por la apelante, los actos acusados no surten efectos jurídicos, esto es, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular. Y, en consecuencia, dichos actos no pueden considerarse definitivos ni susceptibles de control judicial. Se destaca que, si bien es cierto que el Oficio Nro. 20221500005751 del 11 de enero de 2022 indicó que no son procedentes las devoluciones cuando han transcurrido más de 6 meses desde la compensación de aportes con algunas EPS, también lo es que esta no fue la razón determinante de la decisión del ADRES, sino la falta de competencia y la omisión de la actora de solicitar la devolución ante la correspondiente EPS o EOC.

En otras palabras, y para este caso, la mención de la oportunidad para presentar la petición de devolución no modifica el carácter de actos de trámite de los oficios acusados. En este orden de ideas, no prospera el recurso de apelación, por lo que la Sala confirmará el auto impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 25 de agosto de 2023.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN