Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 50001-23-33-000-2022-00104-01 Demandante: JORGE ALEJO CALDERÓN PERILLA Demandado: CARLOS ALBERTO LÓPEZ LÓPEZ – CONTRALOR MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO – PERIODO 2022-2025 Temas: Suspensión provisional de acto de elección de contralor municipal – inhabilidades para ser contralor territorial AUTO Corresponde a la Sala pronunciarse sobre los recursos de apelación interpuesto por el demandado y por el Concejo Municipal de Villavicencio en contra del auto del 14 de junio de 2022, a través del cual el Tribunal Administrativo del Meta decretó la suspensión provisional del acto de nombramiento de Carlos Alberto López López como contralor del municipio de Villavicencio para el periodo 2022-2025.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Jorge Alejo Calderón Perilla, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “De conformidad con la materialidad de los cargos de nulidad, desagregados en los ocho conceptos de violación, se configura la causal de anulación electoral consagrada en el Numeral 5° del Artículo 275 de la Ley Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1437 de 2011, por hallarse el elegido en causal de la inhabilidad establecida en el Artículo 95,2 de la Ley 136 de 1994 y por otras irregularidades tales como el quebrantamiento de los principios de Transparencia, Igualdad, Legalidad y Debido Proceso.

En mérito de lo expuesto, respetuosamente solicito a su Señoría: 1. Declarar la nulidad del Acta de la Sesión Plenaria Ordinaria No. 067 del 11/04/2022 del Concejo Municipal de Villavicencio, mediante la cual se eligió al Señor Carlos Alberto López López, como Contralor Municipal de Villavicencio 2022 – 2025. 2. Ordenar al Concejo Municipal de Villavicencio, que reconforme la terna y se realice nuevamente la elección del Contralor Municipal de Villavicencio 2022 – 2025 de conformidad con el Artículo 29 de la Resolución 072 del 2021 y el registro de participantes habilitados incluidos en la Resolución 0158 del 2021, emanadas del Concejo Municipal de Villavicencio”. 2.

Hechos La parte actora narró, en síntesis, los siguientes: Sostuvo que mediante la Resolución 072 de 2021, el Concejo Municipal de Villavicencio abrió la convocatoria pública para elegir al contralor por el periodo 2022-2025. Acotó que Carlos Alberto López López se desempeñó como contralor departamental del Meta durante el año anterior a la elección, esto es, desde el 16 de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2021.

Indicó que, en la certificación laboral del 14 de septiembre de 2021, el secretario general de la Contraloría Departamental del Meta enlistó algunas de las funciones asignadas al contralor que demuestran el ejercicio de autoridad administrativa y civil y la ordenación del gasto en el municipio de Villavicencio en el año 2021. Adujo que Carlos Alberto López López estaba inhabilitado para inscribirse como candidato a la Contraloría Municipal de Villavicencio; no obstante, por Resolución 079 de 2021 se publicó la lista definitiva de los admitidos a la convocatoria pública, de manera que la inscripción del candidato en referencia quedó en firme.

Señaló que, mediante la Resolución 158 de 2021, el Concejo Municipal de Villavicencio excluyó a los participantes Everardo Antonio Martín Garzón y John Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Henry Garzón Gil, por estar incursos en las causales de inhabilidad contempladas en los numerales 2 y 31 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.

Manifestó que, a través de derechos de petición y reclamaciones, varios participantes de la convocatoria pública y, por lo menos, un concejal, advirtieron a la Corporación que Carlos Alberto López López se encontraba inhabilitado para inscribirse como candidato a la Contraloría Municipal de Villavicencio. Advirtió que el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), en respuesta a la petición de Carlos Julio Serrato2, emitió el concepto 20216000468401 del 28 de diciembre de 2021, en el que estableció que Carlos Alberto López López estaba inhabilitado para aspirar al cargo de contralor municipal de Villavicencio.

Refirió que el Concejo expidió la Resolución 159 de 2021, por la cual se conformó la terna para el cargo de contralor, con inclusión del señor López López. Afirmó que la Personería Municipal de Villavicencio, luego de un análisis normativo y jurisprudencial, concluyó que existía inhabilidad del citado aspirante, razón por la cual solicitó al Concejo que lo excluyera de la terna, sin que se acogiera la petición. Puntualizó que el 11 de abril de 2022, según Acta 067 de 2022, se eligió al demandado como contralor municipal para el periodo 2022-2025, quien se posesionó el 18 siguiente, como lo demuestra el Acta 070 del año en curso. 3.

Normas violadas y concepto de la violación En criterio del demandante, el acto administrativo de elección acusado es configurativo de la causal de nulidad electoral consagrada en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, por hallarse el demandado incurso en la causal de inhabilidad establecida en el numeral 2 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994; además, vulneró el artículo 2 de la Ley 1904 de 2018, y los principios de transparencia, igualdad, legalidad y debido proceso.

Expresó que el acusado ocupó el cargo de contralor departamental del Meta, periodo 2020-2021, y en desarrollo de sus funciones ejerció autoridad 1 Si bien el actor señaló la configuración de las inhabilidades enlistadas en los numerales 2 y 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, se advierte que el concepto de violación únicamente se edificó respecto de la prevista en el numeral 2. 2 Concejal del municipio de Villavicencio.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa en el municipio de Villavicencio, en el año inmediatamente anterior a la elección, de modo que se trasgredió el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994.

Al respecto, aseveró que, en el desempeño de dicho cargo, suscribió los contratos 016 de 2021, con el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificaciones (Icontec), y 004 de 2021, con la empresa Televigilancia Ltda3., cuyos objetos contractuales se debían ejecutar en Villavicencio. Alegó que ejerció autoridad administrativa ante la Alcaldía Municipal de Villavicencio y sus entidades descentralizadas, así como ante el Concejo, por el hecho de realizar el control fiscal de los recursos recaudados por la estampilla “Unillanos”, creada en la Ordenanza 662 de 2008, pues en dicho acto se estableció que la vigilancia del tributo estaría a cargo de la Contraloría Departamental del Meta.

Precisó que el Concejo no solicitó al DAFP la emisión de un concepto tendiente a que definiera la existencia de la inhabilidad advertida por algunos concursantes y de un concejal; por el contrario, en abierto desconocimiento de los expedidos por solicitud de este último, no excluyó de la terna al señor López López y lo eligió contralor municipal.

Indicó que en el concepto con radicación 20216000468401 del 28 de diciembre de 2021, el DAFP, concluyó que: “Con base en los argumentos expuestos, esta Dirección Jurídica considera puntualmente frente a sus interrogantes que la persona que tuvo la calidad de Contralor Departamental (2020-2021), no podrá acceder al cargo de contralor municipal (2022-2025) si como empleado público del orden departamental intervino como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos que deban ejecutarse o cumplirse en el mismo municipio en el que aspira a ser elegido contralor municipal”.

Y, en el concepto radicado con el número 0226000004611 del 6 de junio de 2022, el DAFP estableció: “En este sentido y dando respuesta a su consulta, si el aspirante a contralor municipal ejerció como contralor departamental autoridad civil o administrativa en el respectivo municipio en el que aspira a ser elegido; es decir, si en el ejercicio de su empleo ejerció facultad nominadora, 3 El objeto contractual fue: “Prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada, a través de medios tecnológicos, como lo es el monitoreo de las 24 horas por medio de sistemas electrónicos de seguridad, debidamente instalados en la entidad, (sistema de intrusión o alarmas), al igual que el suministro del servicio de mantenimiento preventivo y correctivo de equipos electrónicos de seguridad (panel de alarmas, alarmas y sensores de humo, etc.), para las instalaciones de la Contraloría Departamental del Meta”.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co celebró contratos o convenios; ordenó gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; en el municipio en el que aspira a ser elegido contralor municipal, se encontrará inhabilitado.” Arguyó que el 1º de diciembre de 2021, la Personería Municipal de Villavicencio se pronunció acerca de la inhabilidad en la que incurrió el demandado en los siguientes términos: “En consecuencia, para esta agencia del Ministerio Publico, el señor Carlos Alberto López López se encuentra inhabilitado para ejercer el cargo de Contralor Municipal de Villavicencio de acuerdo con los argumentos facticos (sic) jurídicos y jurisprudenciales, aquí expuestos (…).

De conformidad con lo anterior, y en uso de las atribuciones concedidas por la Constitución y la ley, la Personería Municipal de Villavicencio SOLICITA al Honorable Concejo Municipal de Villavicencio EXCLUIR de la terna al cargo de Controlar Municipal de Villavicencio periodo 2022 - 2025 al ciudadano Carlos Alberto López López”. Subrayó que la Mesa Directiva del Concejo consintió la configuración de la irregularidad, se inclinó a proteger y a privilegiar al acusado, y desconoció los distintos conceptos emitidos por el DAFP y por la Personería Municipal de Villavicencio que daban cuenta de la existencia de la inhabilidad del demandado para ocupar el cargo de contralor municipal.

Acotó que en el artículo 26 de la Resolución 072 de 2021, por la cual se abrió la convocatoria pública para elegir contralor municipal, se estableció que el Concejo, a través de la Mesa Directiva, debía declarar la inhabilidad que encontrara probada, antes o después de conformada la terna, obligación que no fue cumplida por la corporación por no declarar la inhabilidad acreditada de Carlos Alberto López López y, posteriormente, elegirlo como contralor municipal.

Precisó que, de conformidad con la línea jurisprudencial de la Sección Quinta del Consejo de Estado4, al referirse a las inhabilidades previstas en el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994, no puede ejercer el puesto de contralor quien en el último año hubiera ocupado cargo público tanto del orden departamental, municipal o distrital en el respectivo ente territorial, toda vez que la finalidad de ese precepto es evitar que se obtengan beneficios indebidos o ventajas por el antecedente de desempeñar un cargo donde pueda influir para hacerse elegir. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia del 30 de septiembre de 2021, rad. 66001-23-33-000-2020-00499-03, MP Rocío Araújo Oñate.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimó que la única sede de la Contraloría Departamental del Meta funciona y está ubicada en Villavicencio, municipio donde fue elegido y ejerce actualmente el demandado como contralor.

Sostuvo que una postura jurisprudencial preliminar tenía en cuenta el nivel territorial donde se había ejercido el cargo público para poder establecer la configuración de la existencia de la inhabilidad, es decir, no se materializaba si el desempeño del cargo fue en entes administrativos autónomos e independientes; sin embargo, actualmente se aplica “el criterio funcional, en el sentido de que es la acción administrativa y el despliegue de la autoridad pública lo que determina la inhabilidad”. 4.

Solicitud de suspensión provisional El demandante solicitó que se decretara como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de Carlos Alberto López López como contralor municipal de Villavicencio para el periodo 2022-2025. Como sustento de la petición, indicó que la elección recayó sobre una persona inhabilitada para inscribirse y se elegido en ese cargo, pues durante el desarrollo de la convocatoria pública se presentaron múltiples cuestionamientos por parte de los concursantes y del concejal Carlos Julio Serrato acerca de la causal de inelegibilidad del acusado por haberse desempeñado como contralor departamental del Meta durante el año inmediatamente anterior a la elección, además, porque como resultado de las funciones legalmente asignadas, ejerció autoridad administrativa en el municipio de Villavicencio y, como ordenador del gasto, celebró contratos cuyo cumplimiento era en ese ente territorial, además de ejecutar recursos de inversión. Precisó que la autoridad administrativa la ejerció no solo sobre el Concejo Municipal, sino respecto de la Alcaldía y sus entidades descentralizadas porque auditó los recursos provenientes de la estampilla “Unillanos”, por lo que, al tener esa facultad, pudo incidir en beneficio propio ante el Concejo como órgano encargado de la elección del contralor, situación que configura la causal de inhabilidad consagrada en el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994.

Señaló que la elección quebranta el derecho al debido proceso, así como los principios de legalidad, igualdad y transparencia que gobiernan la función pública. Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que el Concejo Municipal de Villavicencio desconoció los diferentes conceptos emitidos por el DAFP y por la Personería, en los que se estableció la existencia de la inhabilidad endilgada.

Hizo alusión a que es necesaria la suspensión de los efectos del acto de nombramiento cuya legalidad se cuestiona porque se presume que está viciada de corrupción, de manera que la vigilancia y el control fiscal de los recursos públicos del municipio de Villavicencio no pueden depender de una elección cuyo origen es “inmoral” y que, adicionalmente, pone en riesgo el interés colectivo y el patrimonio público. 5.

La decisión recurrida Mediante auto del 10 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Meta corrió traslado de la medida cautelar a Carlos Alberto López López y al Concejo Municipal de Villavicencio. Por auto del 14 de junio de 2022, admitió la demanda y resolvió la medida cautelar deprecada, en el sentido de decretar la suspensión provisional de los efectos del acto de elección del demandado.

De manera preliminar, se refirió a las inhabilidades de los contralores municipales consagradas en el artículo 163 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 9 de la Ley 177 de 1994, para señalar que, si bien la norma no estableció la causal de inelegibilidad invocada con la demanda, remitió expresamente a las inhabilidades para ser alcalde, previstas en el artículo 95 ibidem, en cuanto les sean aplicables.

Indicó que ese último precepto contempla como inhabilidad para ser alcalde, quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien, como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

Explicó que, si bien dicha inhabilidad se predica para los alcaldes y que el artículo 272 de la Constitución consagró las causales de inhabilidad para los contralores, la Sección Quinta del Consejo de Estado5 ha precisado que dicho mandato no es incompatible con la existencia de situaciones de inelegibilidad 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; rad. 0001-23-33- 000-2020-00035-01, MP Rocío Araújo Oñate.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tipo legal, como las previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, dada la prevalencia del interés general y la garantía de los principios que rigen la función pública, dentro de los que se exaltan la igualdad e imparcialidad.

Aclaró que, en cuanto a la extensión del régimen de inhabilidades de los alcaldes a los contralores “en lo que les sea aplicable”, la Corte Constitucional en la sentencia C-126 de 2018 avaló la complementariedad de las causales de inelegibilidad establecida en la ley para los alcaldes con las del artículo 272 superior, es decir que coexisten6.

La inhabilidad contemplada en el numeral 2 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, es aplicable al cargo de contralor municipal no solo por la remisión expresa que a dicho artículo hace el literal “c”, artículo 163 ibidem, sino porque complementa la inhabilidad del inciso décimo, artículo 272 de la Constitución. Adujo que la causal de inelegibilidad endilgada por el demandante se circunscribe al ejercicio de autoridad administrativa, dentro de los doce meses anteriores a la elección, en el municipio de Villavicencio, por haber ejercido control fiscal sobre el Concejo de Villavicencio al auditar la estampilla “Unillanos”, y por celebrar contratos que se ejecutaron en el ente territorial e intervenir como ordenador del gasto.

Manifestó que se acreditó el elemento temporal de la inhabilidad, en la medida en que Carlos Alberto López López se desempeñó como contralor departamental del Meta, código 010-03, durante los años 2020 y 2021, con sede en Villavicencio, de manera que el periodo inhabilitante aconteció desde el 11 de abril de 2021 al 11 de abril de 2022, y, para el 11 de abril de 2021, el demandado estaba en ejercicio del empleo, de acuerdo con la certificación aportada al expediente.

En cuanto al elemento modal de la inhabilidad, relacionado con el ejercicio de autoridad administrativa, advirtió, en primer lugar, que el municipio ni el Concejo son sujetos de control fiscal por parte de la Contraloría Departamental, tal como consta en la certificación del 18 de mayo de 2022, expedida por ese organismo de control. Además, se debe tener en cuenta lo establecido en las Resoluciones 445 del 10 de diciembre de 2019 y 329 del 30 de septiembre de 2020, en las que se relacionaron los sujetos de control fiscal, en las que no se mencionaron al municipio de Villavicencio ni al Concejo. 6 Citó como referentes jurisprudenciales la sentencia del 5 de agosto de 2021, rad. 70001-23- 33.000-2020-00035-02, MP Rocío Araújo Oñate y el auto del 21 de enero de ese mismo año, rad. 6001-23-33-002-2020-00494-01, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo término, anotó que, con fundamento en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, la autoridad administrativa emerge cuando el desempeño de un cargo público le otorga a su titular poder de mando, facultad decisoria y dirección de asuntos propios de la función administrativa y, según la jurisprudencia de la Sección Quinta de esta Corporación7, el listado de funciones que trae el citado precepto no es taxativo, pues puede verse ampliado siempre y cuando las tareas desplegadas constituyan manifestaciones propias de la facultad decisoria atribuida al cargo y cuyo propósito sea el cumplimiento de los fines esenciales del órgano administrativo al que se encuentra adscrito.

Destacó que, en atención al criterio orgánico para determinar el ejercicio de autoridad administrativa, el demandado se desempeñó como contralor departamental del Meta, lo que permite inferir que es el cargo de mayor jerarquía y, por tanto, se le atribuyen legalmente funciones de direccionamiento de la entidad para el desarrollo del control fiscal, por lo que, por el solo hecho de haber ocupado ese empleo, es claro que ejerció autoridad administrativa.

En cuanto al criterio funcional, adujo que, de acuerdo con la certificación aportada con la demanda, de las tareas asignadas al contralor departamental también se desprende el ejercicio de autoridad administrativa, pues dirige el funcionamiento del organismo, para lo cual formula las políticas, planes, programas y estrategias necesarias para el efectivo ejercicio de las funciones que le confieren la Constitución y la ley8.

Enfatizó en que, por ser el cargo de mayor jerarquía de la Contraloría Departamental, se asignan funciones de direccionamiento para el desarrollo del control fiscal, toda vez que la fijación de políticas y programas, la representación legal de la entidad, la ordenación del gasto, la potestad disciplinaria, la expedición de actos administrativos, el nombramiento de personal, la celebración de contratos, entre otras, conllevan autoridad administrativa.

Manifestó que el demandado ejerció poder de mando sobre sus subordinados y contó con plena autonomía para tomar decisiones dirigidas al buen funcionamiento de la Contraloría, por lo que, esas facultades necesariamente implican autoridad administrativa. 7 Citó la sentencia del 12 de agosto de 2021, rad. 70001-23-33-000-2019-00284-03 (70001-23- 33-000-2020-00007-00), MP Rocío Araújo Oñate. 8 Para tal propósito, enlistó cada una de las funciones asignadas al contralor departamental del Meta.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseveró que con la demanda se aportó el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión pública, número 016-21, celebrado entre la Contraloría Departamental del Meta y el Icontec, el 20 de diciembre de 2021, suscrito por el acusado en la condición de contralor, en cuya cláusula vigésima cuarta se fijó como lugar de ejecución, la carrera 34 35-38, en el municipio de Villavicencio, luego es claro que como empleado público, durante el periodo inhabilitante, celebró contratos para ser ejecutados en el referido ente territorial.

Por lo anterior, se configuró lo dispuesto en la segunda parte del numeral 2, artículo 95 de la Ley 136 de 1994, referente a la intervención como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Sobre el punto, aclaró que no es necesario analizar la naturaleza de los recursos a los que se refiere la disposición en cita, esto es, que se trate de la ejecución de recursos de inversión para la materialización de la inhabilidad, ya que, al margen de esa circunstancia, se acreditó el aspecto relacionado con la celebración de contratos que, además, se debían cumplir o ejecutar en Villavicencio.

Sostuvo que el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994 no estableció algún componente acerca de la naturaleza de los recursos con los que se sufragan los contratos, toda vez que la prohibición recae en la suscripción de cualquier tipo de contrato estatal, cuya ejecución o cumplimiento sea en el respectivo municipio. Respecto del elemento territorial de la inhabilidad, arguyó que quedó acreditado, en atención a que las funciones como contralor departamental del Meta, que implicó el ejercicio de autoridad administrativa, las desempeñó en Villavicencio, donde se encuentra ubicado el referido organismo.

Destacó que para establecer el elemento territorial no se requiere que el ejercicio de autoridad administrativa recaiga directamente en la Corporación a la que le corresponde efectuar el nombramiento, pues, de acuerdo con el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994, la potestad atribuida se debe realizar en el municipio, es decir, no se refiere en forma concreta a una persona natural o jurídica9. 9 Citó la sentencia del 22 de julio de 2021, rad. 05001-23-33-000-2019-02965-01, MP Rocío Araújo Oñate.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hizo alusión al control fiscal de la estampilla “Unillanos”, para señalar que, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 1178 de 2007, la Contraloría Departamental, ejerce el control y vigilancia fiscal de los recursos provenientes de aquella.

Resaltó que, en el año 2020, el demandado ejerció control y vigilancia de la estampilla en mención al efectuar una auditoría a los recursos recaudados por ese concepto, y si bien en el año 2021 no desplegó esas funciones, lo cierto es que sí tenía la potencialidad de desarrollarlas por el solo hecho de detentar autoridad administrativa.

Por otro lado, manifestó que el cargo relacionado con la supuesta omisión del Concejo Municipal de Villavicencio de no atender los diversos conceptos emitidos por el DAFP y por la Personería, constituye un aspecto que no reviste de trascendencia para el análisis de la inhabilidad atribuida, si se tiene en cuenta que el estudio se centra en el cumplimiento de los supuestos contemplados en la norma para determinar su configuración. Concluyó que el demandado ejerció autoridad administrativa por el hecho de auditar la estampilla “Unillanos” e, igualmente, encontró acreditado que, en su condición de ordenador del gasto, celebró un contrato de prestación de servicios con el Icotenc que se debía ejecutar en Villavicencio.

Por lo anterior, se estructuraron en su totalidad los elementos contenidos en el numeral 2, artículo 95 de la Ley 136 de 1994, esto es, los factores objetivo, temporal y territorial de la inhabilidad, razón por la cual decretó la suspensión provisional del acto de elección acusado, plasmado en el Acta 067 del 11 de abril de 2022. 6.

Las apelaciones 6.1. Carlos Alberto López López En primer lugar, solicitó que la Plena del Consejo de Estado o la Sección unifique jurisprudencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, por razones de importancia jurídica y trascendencia social, con el fin de que se precisen las causales de inhabilidad para ser contralor, es decir, si son las consagradas en el artículo 272 de la Constitución o si se hacen extensivas las previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, para lo cual se deberá tener en cuenta que esta última interpretación fue prohibida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-566 de 2019.

Alegó la que la tesis del Tribunal Administrativo del Meta desconoce la posibilidad de que un contralor departamental aspire a ser contralor municipal, Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo que vulnera el derecho al trabajo, al debido proceso y de acceso a cargos públicos, pues hizo una interpretación extensiva del elemento territorial que desempeña el contralor departamental.

Afirmó que se omitió el hecho de que la vigilancia y control sobre la gestión fiscal se hace respecto de sujetos de control, no sobre territorios; en otros términos, el elemento territorial no está relacionado con la ubicación o sede de la Contraloría ni con la ejecución de los contratos. En segundo lugar, para sustentar el recurso de apelación, esgrimió que el municipio de Villavicencio, sus entidades del nivel central y descentralizado, y el Concejo Municipal no son sujetos de vigilancia y control fiscal de la Contraloría Departamental del Meta.

Mencionó que según lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-566 de 2019, la inhabilidad consistente en el ejercicio de cargos o empleos públicos en la respectiva entidad territorial, previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 para los alcaldes, no son aplicables a los contralores porque en esos casos se utiliza de preferencia la causal especial prevista en la Constitución. Advirtió que la autoridad administrativa que se reprocha debe recaer sobre el “electorado”, y, en este caso, sobre el Concejo Municipal de Villavicencio, circunstancia que no se acreditó, pues el contralor departamental no ejerció vigilancia y control fiscal sobre esa Corporación. Manifestó que el elemento territorial de la inhabilidad no se configura por el hecho de que la Contraloría Departamental del Meta tenga su sede en Villavicencio, pues, simplemente, se trata de la ubicación geográfica del despacho del contralor, lo que no implica que se hubiera ejercido autoridad administrativa en el municipio, si se tiene en cuenta, adicionalmente, que el ente territorial tiene su propia Contraloría. Transcribió in extenso algunas providencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el fin de señalar que, de acuerdo con el artículo 272 de la Constitución Política, para que se configure la inhabilidad para ser contralor se requiere que el empleo o cargo público en el año inmediatamente anterior a la elección se haya desempeñado en el mismo orden territorial.

Indicó que el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 se debe interpretar en armonía con los incisos 10 y 11 del artículo 272 de la Constitución, tal como lo señaló la sentencia SU-566 de 2019. Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que los contratos suscritos con el Icontec no fueron financiados con recursos de inversión, como lo exige el citado artículo 95, dado que la Contraloría Departamental del Meta no administra ese tipo de recursos, sino únicamente de funcionamiento.

Alegó que la vigilancia y control fiscal sobre los contratos celebrados con recursos de funcionamiento corresponde a la Auditoría General de la República, de modo que no son objeto de vigilancia del contralor municipal de Villavicencio. En cuanto al argumento del auto apelado referente a que se realizó auditoría respecto de la estampilla “Unillanos”, puntualizó que corresponde a una renta o ingreso del orden departamental y que la entidad sobre la cual recayó la vigilancia fue la Universidad de los Llanos; asimismo, recalcó que la función de auditoría, para que se configurara la inhabilidad, debía recaer sobre el Concejo Municipal de Villavicencio.

Precisó que en comunicación 540 del 16 de junio de 2022, proferida por el Concejo de Villavicencio, se señaló que esta Corporación no autorizó, aprobó ni ordenó la emisión de la estampilla “Unillanos” en el municipio, lo que significa que la referida renta no puede ser cobrada o recaudada por alguna entidad del orden central o descentralizado del municipio y, en esa medida, no existe potencialidad de ejercer vigilancia y control respecto de aquella.

Afirmó que el tribunal hizo una interpretación extensiva y no restrictiva de la inhabilidad atribuida, situación que constituye una clara violación del derecho al debido proceso, como se señaló en la sentencia SU-566 de 2019, en la que anuló la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado que había declarado nula la elección del contralor municipal de Valledupar, pues al momento de su elección no se encontraba inhabilitado para ser elegido en dicho cargo.

Por otro lado, solicitó que se aplique excepción de inconstitucionalidad del numeral 2 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, en razón a que la interpretación del a quo no se acompasa con los incisos 10 y 11 del artículo 272 superior, si se tiene en cuenta que no utilizó en forma restrictiva la causal de inhabilidad endilgada. Señaló que los conceptos no son vinculantes y, en todo caso, fueron emitidos tres del DAFP, con radicaciones 160551, 20216000350261 y 20206000600211, en los que se indicó que no está inhabilitado para ser elegido como contralor municipal de Villavicencio.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, por considerar que les asiste interés en el proceso, solicitó la vinculación de la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Consejo Nacional de Contralores Territoriales, las Contralorías Distrital de Bogotá, Barranquilla y Departamental de Cundinamarca, la Federación Nacional de Asambleas y Diputados, la Federación Nacional de Concejos y Concejales y la Federación Nacional de Municipios. 6.2.

Concejo Municipal de Villavicencio A través de apoderado, interpuso recurso de apelación contra el auto del 14 de junio de 2022, con fundamento en los siguientes argumentos: Indicó que el tribunal no tuvo en cuenta que si bien el demandado fungió como contralor departamental del Meta en los años 2020-2021, el cargo al que aspiraba a ocupar es del orden municipal, luego no se cumple con el elemento temporal de la estructuración de la inhabilidad atribuida.

En cuanto al elemento objetivo, señaló que es claro que el demandado cuando se desempeñó como contralor departamental ejerció autoridad administrativa frente a sus subordinados, pero no se acreditó que hubiera desplegado dicha potestad respecto del municipio de Villavicencio y, menos aún, sobre el Concejo. Afirmó que no se demostró que Carlos Alberto López López hubiera influenciado en algún modo su elección, pues no existe en el Concejo solicitud, constancia o acta de visita que permita inferir que, durante el desempeño del cargo como contralor departamental, ejerció autoridad administrativa respecto de la Corporación. Arguyó que, sin prueba alguna, se cuestionó el procedimiento que adelantó el Concejo para llevar a cabo la convocatoria pública orientada a la elección del contralor municipal, así como la idoneidad de la universidad contratada para ese propósito, sin tener en cuenta el cumplimiento de los principios de igualdad, transparencia e imparcialidad, aunado a que se presentaron más de treinta reclamaciones por los concursantes, numerosos derechos de petición, cuatro tutelas, así como la participación activa de la comunidad y de los organismos de control, circunstancias que garantizaron que la elección demandada se ajuste a la ley.

En punto del elemento territorial, aclaró que el hecho de que la sede de la Contraloría Departamental del Meta se encuentre en Villavicencio, no implica que, bajo esa única apreciación del tribunal, el contralor ejerza autoridad Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa en el municipio, máxime si se tiene en cuenta que no es sujeto de control fiscal.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección es competente para conocer la apelación interpuesta por Carlos Alberto López López y por el Concejo Municipal de Villavicencio contra la providencia que resolvió la solicitud de la medida cautelar, según lo dispuesto en el artículo 15010 y en el inciso final del artículo 27711 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Asimismo, en atención a lo previsto en el literal b, numeral 7, artículo 152 de la Ley 1437 de 201112, que asigna en los tribunales administrativos la competencia en primera instancia del trámite de las demandas que versan sobre la nulidad del acto de elección de los contralores municipales en municipios con más de setenta mil (70.000) habitantes.

En este caso, se demandó la elección del contralor municipal de Villavicencio, entidad territorial que cuenta con una población superior a la establecida en la norma13, luego el presente proceso corresponde a los que por su naturaleza se tramitan en doble instancia y, en esa medida, el recurso de apelación interpuesto es procedente. 2.

Oportunidad El artículo 24414 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicable por remisión del artículo 29615 de la 10 “Artículo 150. Modificado Ley 1564 de 2012, art. 615. Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”.

(Negrillas fuera del texto). 11 Artículo 277. “Contenido del auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá: (…) En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación”. 12 ARTÍCULO 152.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) b) De la nulidad de la elección de los contralores departamentales, y la de los personeros y contralores distritales y municipales de municipios con setenta mil (70.000) habitantes o más, o de aquellos que sean capital de departamento. 13https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/planes-departamentos-ciudades/210310- InfoDane-Villavicencio-Meta.pdf 14 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma codificación, regula para el caso en concreto, el trámite del recurso de apelación contra autos diferentes al de rechazo de la demanda16 en los siguientes términos: “La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano” (Se resalta). En ese orden de ideas, el recurso de apelación contra una decisión notificada por estado, deberá interponerse dentro de los 2 días siguientes. En el caso de análisis, la decisión recurrida fue proferida por el a quo el 14 de junio de 2022 y notificada mediante estado electrónico el 16 de ese mismo mes y año, por lo que el término para recurrirla venció el 23, para cuyo propósito se debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 202117. 15 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 296. Aspectos no regulados. En lo no regulado en este título se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral. 16 El término para apelar el rechazo de la demanda o de su reforma es de 2 días de conformidad con lo establecido en el artículo 276 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 17 ARTÍCULO 52.

Modifíquese el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 205. Notificación por medios electrónicos. La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: 1. La providencia a ser notificada se remitirá por el Secretario al canal digital registrado y para su envío se deberán utilizar los mecanismos que garanticen la autenticidad e integridad del mensaje. 2.

La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los escritos de apelación fueron presentados el día 21 de junio de 2022, por lo que es claro que fueron radicados en forma oportuna y, por ende, hay lugar a pronunciarse sobre estos. 3.

Cuestiones previas 3.1. Petición de unificación de jurisprudencia En el recurso de apelación el demandado solicitó que la Sección Quinta unifique jurisprudencia, con el fin de que se precisen las causales de inhabilidad para ser contralor, es decir, si son las consagradas en el artículo 272 de la Constitución o si se hacen extensivas las previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, para lo cual se deberá tener en cuenta que esta última interpretación fue prohibida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-566 de 2019.

Sobre el punto, se tiene que, según lo establecido en el artículo 271 de la Ley 1437 de 201118, habrá lugar a que el Consejo de Estado expida una sentencia Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.

El Secretario hará constar este hecho en el expediente. De las notificaciones realizadas electrónicamente se conservarán los registros para consulta permanente en línea por cualquier interesado. 18 ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente: Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.

La Agencia Nacional de Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o auto de unificación jurisprudencial, por i) razones de importancia jurídica, ii) trascendencia económica o social, iii) la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, así como iv) precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. En cuanto a la oportunidad de la solicitud para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del asunto, la norma prevé que debe presentarse hasta antes del registro de la ponencia de fallo, si lo que se pide es que se profiera una sentencia de unificación, o antes de que se dicte el respectivo auto interlocutorio, cuando lo que se solicita es que se emita un auto de unificación. Adicionalmente, se debe exponer una carga argumentativa mínima, con el fin de que se demuestren las circunstancias que tornan imperativo el conocimiento del asunto y las razones que se estiman configurativas de alguna de las causales señaladas anteriormente.

La petición no suspende el trámite del proceso, salvo que así lo disponga expresamente el Consejo de Estado en cada caso concreto, y la decisión que la resuelva no es susceptible de recursos. Bajo tales parámetros, se advierte que, si bien la solicitud se formuló en tiempo, esto es, hasta antes de emitir el respectivo pronunciamiento interlocutorio de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso.

La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver l a s divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado implementará un mecanismo electrónico de fácil acceso que permita comunicar y alertar a sus integrantes y a la ciudadanía en general respecto de aquellas materias o temas que estén en trámite en la Corporación, y que por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, puedan ser propuestos para ser asumidos de oficio por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para los fines previstos en este artículo.

Este mecanismo también permitirá que los juzgados y tribunales del país informen sobre procesos en trámite en los respectivos distritos judiciales, que por tener circunstancias similares, puedan ser asumidos por el Consejo de Estado para los fines de este artículo. Así mismo, servirá para advertir las divergencias en la interpretación o aplicación de las sentencias y autos de unificación por parte del Consejo de Estado.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia, no se expusieron las razones concretas tendientes a acreditar la configuración de las causales señaladas en la norma, toda vez que el demandante se limitó a solicitar que se unifique jurisprudencia en el sentido de que se determine cuál es la norma que regula las inhabilidades para ser contralor, manifestación que no se corresponde en modo alguno con las causales consagradas en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

Por consiguiente, ante el incumplimiento del actor de desarrollar los criterios requeridos para la procedencia de unificación de jurisprudencia, la Sala rechazará la petición formulada. 3.2. Petición de vinculación En el escrito de apelación, el demandado solicitó la vinculación de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Consejo Nacional de Contralores Territoriales, las Contralorías Distrital de Bogotá, Barranquilla y Departamental de Cundinamarca, la Federación Nacional de Asambleas y Diputados, la Federación Nacional de Concejos y Concejales y la Federación Nacional de Municipios.

Al respecto, se tiene que la petición en tal sentido deberá presentarse ante el magistrado del Tribunal Administrativo del Meta que dirige el proceso, para que evalúe la pertinencia de aquella, con fundamento en lo establecido en el artículo 228 de la Ley 1437 de 201119. 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, con base en los argumentos esgrimidos en los recursos de apelación, si en este caso hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión de decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección de Carlos Alberto López López como contralor del municipio de Villavicencio, periodo 2022-2025. 19 ARTÍCULO 228.

INTERVENCIÓN DE TERCEROS EN PROCESOS ELECTORALES E IMPROCEDENCIA EN LOS PROCESOS DE PÉRDIDAS DE INVESTIDURA. En los procesos electorales cualquier persona puede pedir que se la tenga como impugnador o coadyuvante. Su intervención solo se admitirá hasta el día inmediatamente anterior a la fecha de celebración de la audiencia inicial. En los procesos de pérdida de investidura de miembros de corporaciones de elección popular no se admitirá intervención de terceros.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tal propósito, habrá de establecerse si en el caso concreto se reúnen los requisitos para el decreto de la medida cautelar solicitada, específicamente, se analizará si, efectivamente, de los argumentos expuestos en los recursos de apelación y de las pruebas allegadas al proceso, es posible establecer en esta fase la configuración de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, pues, en criterio del actor, durante el año anterior a la elección como contralor municipal de Villavicencio, el demandado ejerció autoridad administrativa en ese ente territorial por haberse desempeñado como contralor departamental del Meta. 5.

De la medida cautelar de suspensión provisional en materia electoral En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos: «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)» De manera concreta, en materia de nulidad electoral el artículo 277 de la precitada normativa estableció que la solicitud de suspensión provisional debe elevarse en la demanda y que aquella debe resolverse en el auto admisorio.

Sin embargo, esta misma Sala de Decisión ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda, sino que, tal y como se permite en los procesos ordinarios, puede ser presentada en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad. En una oportunidad anterior, se estableció: Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado - siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionar- o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

(…) En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado20».

De la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente.

Lo anterior, implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargado de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida. No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso particular la implicación del mismo, con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad. 20 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, exp. 13001-23- 33-000-2016-00070-01, providencia del 3 de junio de 2016; MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar, en manera alguna, implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que, incluso, la decisión definitiva sea diferente.

Para resolver el recurso de apelación, es importante realizar algunas consideraciones en cuanto al marco legal de las inhabilidades para la elección de contralores territoriales, en reiteración de la tesis pacífica de la Sección Quinta sobre la compatibilidad del artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994 con el artículo 272 constitucional. 6.

La causal de inhabilidad establecida en el artículo 272 de la Constitución21 El texto original del artículo 272 [inciso 8] de la Constitución, disponía, en cuanto a la inhabilidad para ser contralor municipal o departamental, que «no podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia” (se resalta).

Respecto del contenido de esa inhabilidad, la Sala estableció en anteriores oportunidades22 que, según el texto constitucional, no podía ser contralor quien en el último año hubiera ocupado un cargo público del orden departamental, municipal o distrital en el respectivo ente territorial, pues la finalidad del precepto era evitar que se obtuvieran beneficios indebidos o ventajas por el hecho de desempeñar un cargo donde pudieran influir para hacerse elegir, así como para prevenir que en ejercicio de la atribución fiscal, surgiera para el contralor electo un conflicto de intereses, en relación con las actividades que pudo haber desarrollado en un empleo público del correspondiente departamento, distrito o municipio.

Se tenía que, dada la especial naturaleza de la inhabilidad, era la única que debía considerarse respecto de situaciones relacionadas con el desempeño de empleos públicos en el lugar donde los contralores ejercerían las funciones; por lo que se descartaba la situación de inelegibilidad prevista en el numeral 2° del 21 Se reitera en forma integral el análisis expuesto sobre el punto en la sentencia del 5 de agosto de 2021, rad. 70001-23-33-000-2020-00035-02, MP Rocío Araújo Oñate. 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 21 de enero de 1999, rad. 2130; sentencia del 9 de noviembre de 2001; rad. 76001-23-31-000-2001-0316-01; sentencia del 6 de agosto de 2009, exp. 2008-0176, MP Filemón Jiménez Ochoa; sentencia del 22 de octubre de 2009, rad. 73001-23-31-000-2008-00052-03, MP Susana Buitrago Valencia; la posición expuesta en esas providencias fue reiterada en la sentencia del 22 de abril de 2021, en el expediente con rad. 15001-23-33-000-2020-00120-01, MP Rocío Araújo Oñate.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 95 de la Ley 136 de 199423, que debía tenerse en cuenta en virtud del literal c) del artículo 16324 de la misma ley25.

Se tiene entonces que la versión original de la referida norma constitucional consagraba que quienes aspiraran a ser elegidos contralores no podían haber desempeñado en el lugar en el que ejercería sus funciones, un cargo del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia; pero la inhabilidad no distinguía el nivel jerárquico o el ejercicio de ciertas potestades que permitieran predicar una situación excepcional para no incurrir en la causal de inelegibilidad26.

No obstante, la normativa superior fue reformada mediante el Acto Legislativo 02 de 2015, modificación con la que fueron disminuidas las restricciones para ser elegido contralor territorial, pues con tal acto, se precisó entre los cargos de orden departamental, distrital o municipal, cuáles eran los que generaba la situación de inelegibilidad por haber sido desempeñados durante el año anterior a la elección de contralor, con la especificación de que no lo serían los de mayor jerarquía. 23 “Artículo

95. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. Artículo modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (…) 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio” (Destacado fuera de texto). 24 “ARTÍCULO 163.

INHABILIDADES. Artículo subrogado por el artículo 9o. de la Ley 177 de 1994. El nuevo texto es el siguiente: No podrá ser elegido Contralor, quien: (…) c) Esté incurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta Ley, en lo que sea aplicable”. 25 Sobre el particular, la Sección en providencia del 22 de octubre de 2009 concluyó: “En lo que tiene que ver con la inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 2º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que es la causal que invoca el demandante como sustento de ilegalidad del acto acusado, la Sala estima que esta no tiene aplicación en la elección de contralor, pues el desempeño de empleo público, en relación con los contralores, está consagrado expresamente en el artículo 272 de la Constitución Política, según el cual “no podrá ser elegido contralor quien haya ocupado cargo de orden público del orden departamental, distrital o municipal”.

Más aun cuando la causal endilgada exige, por una parte, que el ejercicio del cargo se haya realizado en la misma circunscripción territorial respecto de la cual resulta electo, o, por otro lado, que la ordenación del gasto en la ejecución de recursos de inversión o la celebración de contratos, deba ejecutarse o cumplirse en el mismo municipio, requisitos que no se verifican en el caso objeto de estudio”.

(Subrayado fuera de texto). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. sentencia de 22 de octubre de 2009, M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 73001-23-31-000-2008-00052- 03. 26 Ver sentencia del 22 de abril de 2021, dentro del expediente del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, rad. 15001-23-33-000-2020-00120-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, el inciso 8° del artículo 272 constitucional, a partir de dicho acto de 2015, se reformó en los siguientes términos: “No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal” (subraya la Sala).

Para ese momento, en aras de preservar el efecto útil de la norma y la intención del constituyente de incluir en la causal de inhabilidad los cargos de mayor rango del orden departamental, distrital o municipal, la Sala precisó que, si el precepto incluyó los de nivel ejecutivo, también debían entenderse incluidos sus superiores, como los de los niveles asesor y directivo27 y se dispuso28 que la inhabilidad del numeral 2° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 37 de la Ley 617 de 2000, era complementaria de la constitucional y que cada una cubría un ámbito diferente en el objetivo común de protección de los principios de igualdad, imparcialidad, transparencia y moralidad, razonamiento que la Corte Constitucional también aceptó, como se evidencia en la sentencia C-126 de 2018.

Posteriormente, con el Acto Legislativo 4 del 18 de septiembre de 2019, se implementó otra reforma a la señalada normativa superior que, como lo viene sosteniendo la Sala29, tenía como propósito facilitar a los entes de control fiscal el cumplimiento del mandato constitucional de combatir la corrupción y generar espacios para la renovación institucional y el fortalecimiento de su legitimidad.

El entonces inciso 8° -actualmente inciso 10º- del artículo 272 superior, luego de la referida reforma introducida con el Acto Legislativo de 2019, en relación con la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos, quedó así: 27 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 23 de marzo de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, exp.

No. 11001-03-28-000-2014-00034-00 (Acumulado). Consejo de Estado, Sección Quinta, de 7 de diciembre de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, exp. No. 47001-23-33-000- 2016-00074-02; decisiones reiteradas en la sentencia del 22 de abril de 2021, dentro del expediente del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, rad. 15001-23-33-000-2020-00120-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 28 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 16 de junio de 2016 Rad. 41001-23-33-000-2016-00059-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 4 de mayo de 2017 Rad. 73001-23-33-000-2016-000107-02, M.P. Rocío Araújo Oñate, sentencia del 22 de abril de 2021.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, rad. 15001-23-33-000-2020-00120-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 29 Ver sentencia del 22 de abril de 2021, dentro del expediente del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, rad. 15001-23-33-000-2020-00120-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; en cita que se realiza del contenido de la Gaceta del Congreso 820.

Lunes 19 de septiembre de 2019. Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en la rama ejecutiva del orden departamental, distrital o municipal” (resaltado de la Sala).

A partir de esa modificación, la Sala ha considerado que la normativa constitucional actual prevé que se genera la inhabilidad bajo los siguientes dos supuestos: i) por haber sido miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección y ii) para quien haya ocupado cargo público en la rama ejecutiva del orden departamental, distrital o municipal.

Frente a ese particular, la Corte Constitucional en sentencia SU-566 de 2019, señaló que no importa el nivel jerárquico del cargo público, pues «en virtud de la reforma introducida al artículo 272 por el Acto Legislativo 4 de 2019, no constituye, a partir de dicha reforma, elemento de la inhabilidad, por cuanto en adelante lo que inhabilita es haber ocupado el cargo público “en la rama ejecutiva”, sin que importe para ello el nivel jerárquico del cargo».

Con la reforma introducida mediante el Acto Legislativo 04 de 2019, la inhabilidad constitucional respecto del ejercicio de cargos públicos para contralores se amplió, en tanto ya no importa el nivel jerárquico del cargo, sino que se extendió a todos los niveles y no solo a los del ejecutivo y superiores. Además, debe considerarse, de acuerdo con la redacción de la normativa constitucional, que para el acceso al puesto de contralor territorial la limitación solo es aplicable a los empleos públicos de la rama ejecutiva del respectivo nivel, por lo que no es extensible a los concernientes a las ramas legislativa y judicial ni a los órganos de control o de otra organización autónoma, como lo reiteró esta Sección en providencia del 22 de abril de 202130; modificación que no varió la jurisprudencia del Consejo de Estado, que supone la coexistencia de la inhabilidad constitucional con la dispuesta en el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, para los contralores31. 7.

Caso concreto Como argumento de la demanda, el actor expuso que Carlos Alberto López López se encuentra inhabilitado para ser contralor municipal de Villavicencio para el periodo 2022-2025, sobre la base de considerar que, durante el año 30 En cita que se hace del auto del 15 de octubre de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 70001-23-33-000-2020-00035-01 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el fallo del 22 de abril de 2021, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, rad. 15001-23-33-000-2020-00120-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 31 Sobre este particular, la Sección Quinta ha tenido como referencia, entre otros, los fallos C- 126 de 2018 y SU-566 de 2019 de la Corte Constitucional.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmediatamente anterior a la elección, esto es, en el periodo 2020-2021, fungió como contralor departamental del Meta, y por las funciones legalmente asignadas ejerció autoridad administrativa en el municipio de Villavicencio, además de celebrar un contrato de prestación de servicios, cuyo objeto se debía ejecutar en el citado municipio, por lo cual se configura la causal consagrada en el numeral 2 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.

Asimismo, arguyó que se quebrantó el artículo 2 de la Ley 1904 de 2018 y los principios de transparencia, igualdad, legalidad y debido proceso, en la medida en que, a pesar de estar acreditada la inhabilidad, el Concejo Municipal se abstuvo de excluir al entonces candidato del concurso de méritos y, por el contrario, lo eligió contralor municipal.

El Tribunal Administrativo del Meta decretó la suspensión provisional del acto de elección acusado, con fundamento en que se acreditó que el demandado, durante los doce meses anteriores a la elección, por haberse desempeñado como contralor departamental, ejerció autoridad administrativa en Villavicencio. Puntualmente se refirió al ejercicio de control fiscal sobre el Concejo de Villavicencio por el hecho de auditar la estampilla “Unillanos”, celebrar contratos que se ejecutaron en el ente territorial, e intervenir como ordenador del gasto, cuyo lugar de cumplimiento fue Villavicencio.

Manifestó que se estructuraron los tres elementos que configuran la inhabilidad, puesto que el demandado se desempeñó como contralor departamental del Meta en el periodo 2020-2021. El periodo inhabilitante aconteció desde el 11 de abril de 2021 al 11 de abril de 2022, y, para el 11 de abril de 2021, el demandado estaba en ejercicio del empleo, de acuerdo con la certificación aportada al expediente.

Asimismo, el cargo de contralor, desde el criterio orgánico, es el de mayor jerarquía, por manera que le competen funciones de direccionamiento de la entidad para el desarrollo del control fiscal y, en esa medida, es claro el ejercicio de autoridad administrativa. Se refirió al contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión pública, número 016-21, celebrado entre la Contraloría Departamental del Meta y el Icontec, el 20 de diciembre de 2021, suscrito por el acusado en la condición de contralor, en cuya cláusula vigésima cuarta se fijó como lugar de ejecución, la carrera 34 No. 35-38, en el municipio de Villavicencio, luego es claro que como empleado público, durante el periodo inhabilitante, celebró contratos para ser ejecutados en el referido ente territorial.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, hizo alusión al control fiscal ejercido por el demandado como contralor del Meta respecto de la estampilla “Unillanos”, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 1178 de 2007 El recurso de apelación por parte del demandado se circunscribió en señalar que el tribunal no tuvo en cuenta que la vigilancia y control sobre la gestión fiscal se hace respecto de sujetos de control, no sobre territorios, es decir, el elemento territorial no está relacionado con la ubicación o sede de la Contraloría ni con la ejecución de los contratos.

Mencionó que según lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-566 de 2019, la inhabilidad prevista para los alcaldes, no es aplicable a los contralores porque en esos casos se emplea la causal especial prevista en la Constitución. Manifestó que el elemento territorial de la inhabilidad no se configura por el hecho de que la Contraloría Departamental del Meta tenga su sede en Villavicencio, ya que solo se trata de la ubicación geográfica del despacho del contralor.

Expuso que los contratos suscritos con el Icontec no fueron financiados con recursos de inversión, como lo exige el citado artículo 95. Indicó que la Contraloría Departamental del Meta no administra ese tipo de recursos, sino únicamente de funcionamiento. Afirmó que la vigilancia por el recaudo de la estampilla “Unillanos”, recayó en la Universidad de los Llanos, por corresponder a una renta del orden departamental, luego no existió vigilancia o control fiscal respecto de alguna entidad del orden municipal y, menos aún, frente al Concejo.

De otra parte, el recurso de apelación interpuesto por el Concejo Municipal de Villavicencio se centra en el hecho de que si bien el demandado fungió como contralor departamental del Meta en los años 2020-2021, el cargo al que aspiraba ocupar es del orden municipal, por lo que no se cumplió con el elemento territorial de la estructuración de la inhabilidad atribuida.

Señaló que es claro que el demandado cuando se desempeñó como contralor departamental ejerció autoridad administrativa frente a sus subordinados, pero no se acreditó que hubiera desplegado dicha potestad respecto del municipio de Villavicencio y tampoco sobre el Concejo. En punto del elemento territorial, aclaró que el hecho de que la sede de la Contraloría Departamental del Meta se encuentre en Villavicencio, no implica Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, bajo esa única apreciación del tribunal, el contralor ejerza autoridad administrativa en el municipio, máxime si se tiene en cuenta que no es sujeto de control fiscal.

En tales condiciones, corresponde a la Sala verificar si en esta instancia procesal se advierte la configuración de la inhabilidad consagrada en el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994, para la procedencia de la suspensión provisional del acto de elección demandado. Sobre el particular, se tiene que el artículo 163 de la Ley 136 de 1994, prevé lo siguiente en cuanto a las inhabilidades para ser contralor, y por expresa remisión, se incluyen dentro de estas las establecidas en el artículo 95 ibidem, para el caso de los alcaldes: “ARTÍCULO 163.

INHABILIDADES. Artículo subrogado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994. El nuevo texto es el siguiente: No podrá ser elegido Contralor, quien: (…) c) Esté incurso dentro de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta Ley, en lo que sea aplicable” (negrillas fuera del texto). Por su parte, el artículo 95.2 de la referida Ley 136 de 1994, consagra lo siguiente respecto de las inhabilidades para ser alcalde: “ARTÍCULO

95. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. Artículo modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (…) 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio”.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según la postura reiterada de esta Sección32, las inhabilidades establecidas para los alcaldes en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, son aplicables a los contralores, en la medida en que resultan consecuentes con la prevalencia del interés general y garantizan los principios que rigen la función pública, dentro de los que se destacan la igualdad e imparcialidad.

El criterio establecido por esta Sala se centra en que, el hecho de que el artículo 272 superior contenga causales de inhabilidad respecto de los contralores, dicho postulado no es incompatible con la existencia de situaciones de inelegibilidad de tipo legal, como las previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, (modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000) y que, aunque se haya declarado inexequible la expresión “o como encargado” del literal a) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994, ello no implica que dejen de aplicarse las demás circunstancias de inhabilidad33.

Ahora bien, uno de los argumentos del recurso de apelación interpuesto por el demandado estriba en que, según lo definido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-566 de 2019, la inhabilidad que se estructura por el ejercicio de cargos o empleos públicos en la respectiva entidad territorial, prevista en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 para los alcaldes, no es aplicable a los contralores porque se debe emplear la causal especial consagrada en la Constitución [artículo 272], pues, en su criterio, el precepto superior es menos restrictivo en cuanto al acceso a cargos públicos.

Frente a lo anterior, se tiene que la Corte Constitucional en la referida sentencia determinó que, además de las inhabilidades fijadas por el constituyente, en ejercicio del amplio margen de configuración con el que cuenta el legislador en materia de situaciones de inelegibilidad de los servidores públicos del nivel territorial, puede establecer otro tipo de inhabilidades, siempre que sean razonables y proporcionales, de acuerdo con los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución. Al respecto, en la providencia se indicó lo siguiente: “Se trata, por otra parte, de una regla especial, razón por la que las inhabilidades por ocupación de cargos públicos para ser alcalde previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, aplicables a los contralores 32 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del auto del 15 de octubre de 2020, rad. 70001-23- 33-000-2020-00035-01, MP Rocío Araújo Oñate; auto del 21 de enero de 2021, rad. 66001-23- 33-002-2020-00494-01, MP Lucy Jeanette Bermúdez Bermúdez; auto del 4 de febrero de 2021, rad. 66001-23-33-000-2020-00499-01, MP Rocío Araújo Oñate; las cuales constituyen precedente para el asunto que se analiza. 33 A través de la sentencia C-126 de 2018, la Corte Constitucional realizó el estudio de constitucionalidad del artículo 163 y encontró ajustado a la Carta Política el numeral 2 del artículo 95 de Ley 136 de 1994, como limitación en la elección de los contralores municipales.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipales por remisión del literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994, deben entenderse extendidas, como la misma disposición lo señala, “en lo que sea aplicable”.

En consecuencia, atendiendo a la interpretación estricta de las causales de inelegibilidad y en virtud del principio hermenéutico según el cual la norma especial (la inhabilidad específica para contralor) prima sobre la norma general (la remisión global a los contralores de todas las inhabilidades previstas para el alcalde), que solo se extienden aquellas inelegibilidades previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 cuando tal extensión resulte claramente necesaria para asegurar una adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública.

Por consiguiente, en aquellos eventos en que esa extensión carezca de evidente razonabilidad, o exista duda sobre su pertinencia, debe entenderse que la inhabilidad del alcalde no es aplicable al cargo de contralor. Por tal razón la inhabilidad consistente en el ejercicio de cargos o empleos públicos en la respectiva entidad territorial, previstas en el artículo 95 para los alcaldes, no son aplicables a los Contralores porque en tales casos se aplica de preferencia la causal especial prevista en la Constitución para ellos” (Negrillas fuera del texto original).

De las consideraciones expuestas en la sentencia, se tiene que, además de las inhabilidades señaladas por el constituyente, el legislador, en ejercicio del amplio margen de configuración de que goza en materia de inhabilidades de los servidores públicos del nivel territorial, puede establecer otro tipo de inhabilidades, siempre que lo haga de manera razonable y proporcional, de acuerdo con los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución. Igualmente, se resaltó que se extienden las inhabilidades específicas del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 “cuando tal extensión resulte claramente necesaria para asegurar una adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública”.

Bajo tales lineamientos, es claro que la Corte, al igual que el Consejo de Estado, no descartó de plano la aplicabilidad de dichas inhabilidades, por lo tanto, será el estudio en cada caso particular, el que permita determinar que no se haga uso abusivo de las funciones públicas en beneficio de intereses particulares propios o de terceros, rompiendo la igualdad en detrimento del interés público.

Sobre la facultad que tiene el legislador para establecer en la ley otras restricciones para ser elegido contralor territorial, se indicó lo siguiente en la citada sentencia SU-569 de 2019: Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En suma, sin perjuicio de los requisitos que prevé el inciso 7º del artículo 272 superior, la libertad legislativa para ampliar el catálogo de inhabilidades para ser elegido contralor municipal se encuentra enmarcada dentro de los siguientes límites constitucionales: (i) no podrá ser elegido quien inmediatamente venga ocupando el cargo en propiedad (prohibición de reelección);

(ii) no podrá ser elegido quien, en el último año anterior a la elección, sea o haya sido miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la elección; y (iii) no podrá ser elegido quien en el último año haya ocupado cargo público en nivel superior al ejecutivo, inclusive, (ver supra 2.3.) del orden departamental, distrital o municipal.

Esto, por supuesto, recordando las demás inhabilidades que prevé la Carta para aquellas personas cuyas conductas haya, por ejemplo, afectado el patrimonio del Estado [32]. Dentro de este marco puede moverse el legislador estableciendo otras restricciones para ser elegido como contralor municipal, siempre y cuando en ejercicio de su función se respeten los distintos postulados constitucionales dentro de los cuales, por supuesto, se encuentra sin los derechos fundamentales que prevé la Carta Política”.

Por su parte, en la sentencia C-126 de 2018 la Corte Constitucional validó la constitucionalidad de la remisión prevista en el artículo 163 de la Ley 136 de 1994 para los contralores territoriales, en los siguientes términos: “6.4.3. Adicional a lo anterior, debe decirse que no resulta razonable establecer un régimen de inhabilidades tan distinto para, por una parte, cualquiera de los funcionarios de que trata el literal a) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994 y, por otra parte, para los funcionarios que prevé el inciso 8º del artículo 272 superior y/o la primera parte del numeral 2º del artículo 95 de la norma legal ibidem a que refiere el literal c) del artículo 163 de la Ley 136 de 1994”.

De acuerdo con lo anterior, se concibe la existencia de normas de rango legal que consagren otras inhabilidades para ser elegido contralor, siempre que se respeten los postulados constitucionales, dentro los cuales se encuentran los derechos fundamentales. Adicionalmente, precisó que se extienden las inhabilidades específicas del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 cuando resulte necesario para asegurar una adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública.34 34 El estudio relacionado con las consideraciones expuestas en la sentencia SU-566 de 2019, se realizó en el auto del 15 de octubre de 2019, exp. 70001-23-33-000-2020-00035-01, MP Rocío Araújo Oñate, cuyas consideraciones se reiteran en el caso objeto de análisis.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recapitulando lo expuesto, la inhabilidad para ser elegido contralor territorial, en los términos de la modificación introducida al artículo 272 constitucional con el Acto Legislativo 04 de 2019, se circunscribe al ejercicio de cargos públicos en la rama ejecutiva del respectivo nivel, modificación que no varió la jurisprudencia del Consejo de Estado que supone la existencia y posibilidad de aplicación de la inhabilidad constitucional con la señalada en el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994, en lo que sea compatible.

Ahora bien, en criterio del Tribunal Administrativo del Meta, de las pruebas aportadas al expediente se acreditó que el demandado incurrió en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, toda vez que, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, al ocupar el cargo de contralor departamental del Meta, ejerció autoridad administrativa en el municipio de Villavicencio e intervino como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que se ejecutaron o cumplieron en el respectivo municipio.

Para el efecto, indicó que Carlos Alberto López López, en cumplimiento de sus funciones como contralor del Departamento del Meta, durante el año anterior a la elección como contralor municipal de Villavicencio, ejerció autoridad administrativa en dicho ente territorial, específicamente, con la celebración del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión pública, número 016- 21, celebrado entre la Contraloría Departamental del Meta y el Icontec, el 20 de diciembre de 2021.

Dicho contrato fue suscrito por el acusado en la condición de contralor departamental, en cuya cláusula vigésima cuarta se fijó como lugar de ejecución, la carrera 34 No. 35-38, en el municipio de Villavicencio, es decir, la sede física de la Contraloría Departamental del Meta. También consideró que el ejercicio de autoridad administrativa se concretó con el control fiscal de la estampilla “Unillanos”, para señalar que, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 1178 de 2007, la Contraloría Departamental, ejerce el control y vigilancia fiscal de los recursos provenientes de aquella.

Frente al ejercicio de autoridad administrativa, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, que dispone: “Artículo 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”.

La Sección Quinta en varias oportunidades35 se ha referido a los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, para cuyo propósito se ha partido de la premisa de la realización de actos de dirección que impliquen un cierto grado de autonomía decisoria o de imposición de sanciones, de acuerdo con las funciones legalmente establecidas para cada cargo.

En cuanto a los elementos de la autoridad administrativa, desde el año 200536, en tesis que más adelante se reiteró en la sentencia del 23 de septiembre de 201337, la Sala ha precisado que para establecer “si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional.

En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta es (sic) una manifestación de dicha autoridad. Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto”.

Tanto la Sala Plena de la Corporación, como esta Sección, han fijado como criterio, que la autoridad administrativa hace referencia a los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.

Todo eso y más, es la autoridad administrativa”.38 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 10 de septiembre de 2020. Rad. 44001-23-40-000-2019-00184-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandado: Juan José Robles Julio - alcalde de Manaure (La Guajira), período 2020-2023. 36 Sentencia del 9 de septiembre de 2005, Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Darío Quiñones Pinilla, exp. 41001-23-31-000-2003-01299-02 (3657). 37 Sentencia de 23 de septiembre de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp.

No. 41001-23-31-000-2012-00048-01, demandado: Personero de Neiva. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de junio 9 de 1.998, exp. AC-5779, reiteración realizada en sentencia de Consejo de Estado, Sección Quinta, Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 34 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se reitera que todas aquellas funciones que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, conllevan o comportan autoridad administrativa.

Sin embargo, también esta Sala de Decisión ha precisado que ciertas potestades con autonomía decisoria y que estén encaminadas “a dirigir las actividades de coordinación, programación de los procesos de administración de personal, seguridad industrial, y relaciones laborales (num. 2); dirigir la ejecución de los programas de selección, inducción, capacitación (num. 3); controlar y evaluar la ejecución de las políticas, planes y programas de gestión presupuestal (num. 5); dirigir la elaboración del plan financiero de fuentes y usos de recursos de la entidad (num. 6), y dirigir, coordinar y controlar la adecuada prestación de los servicios (num. 9), asignaciones todas estas precedidas del verbo dirigir, no implican, por esta sola característica terminológica, que constituyan funciones que conlleven, que tengan inmerso o implícito —per se— autonomía con poder en función de mando que incluya posibilidad de coerción”39.

Lo anterior, en razón a que el solo hecho de ostentar esta clase de atribuciones, el servidor público con cierto grado de jerarquía funcional dentro de la entidad u organismo no necesariamente implica que “goce de facultades que le concedan autonomía funcional para tomar decisiones en campos tales como: nombrar o remover personal de la corporación, conferir comisiones y traslados, sancionar disciplinariamente, comprometer el presupuesto, celebrar contratos, imponer medidas de obligatorio acatamiento”40(Se destaca).

Para resolver el asunto sometido a consideración de la Sala, se reitera que el argumento central de los recursos de apelación estriban en la ausencia del ejercicio de autoridad administrativa del demandado en el municipio de Villavicencio, cuando se desempeñó como contralor departamental del Meta, durante los doce meses anteriores a la elección acusada, razón por la cual no se configuró la inhabilidad consagrada en el artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994, de manera que el análisis se efectuará teniendo en cuenta i) el argumento del ejercicio de autoridad administrativa por haber ejercido control fiscal respecto de la estampilla “Unillanos” y, ii) por celebrar contratos que deban cumplirse o ejecutarse en el respectivo municipio. sentencia de 16 de mayo de 2019.

Radicado 11001-03-28-000-2018-00628-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de febrero de 2002, radicado 2804, M.P. Darío Quiñones Pinilla. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 3 de mayo de 2013, M.P. Susana Buitrago Valencia, Radicado No. 23001-23-31-000-2008-00087-03 (IJ) Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 35 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejercicio de autoridad administrativa por realizar control fiscal de la estampilla “Unillanos” Frente a ese tópico, se debe señalar que el cargo de contralor departamental, por ser el de mayor jerarquía dentro de la estructura del organismo de control, implica necesariamente el ejercicio de autoridad administrativa, por cuanto tiene autonomía en la adopción de decisiones o de imposición para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.

Todo eso y más, es la autoridad administrativa”41. El artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994, claramente establece que se encuentra inhabilitado para ser alcalde, y por remisión expresa se aplica dicho postulado a los contralores territoriales, quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

Con fundamento en la norma que se cita, el tribunal consideró que la Contraloría Departamental del Meta ejerció control fiscal respecto del recaudo de la estampilla denominada “Unillanos”, toda vez que, según lo previsto en el artículo 7 de la Ley 1178 de 200742, a ese organismo le corresponde el control y vigilancia fiscal de los recursos provenientes de aquella.

Indicó que el demandado, en su condición de contralor departamental del Meta, efectuó una auditoría a dichos recursos en 2020, “y el hecho que (sic) en el año 2021, no hubiera ejercido tal función, si (sic) tenía la potencialidad de desarrollarla, bastando con detentar la función de autoridad”, sin que explicara las consideraciones para arribar a tal conclusión. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Rad. 4100-1233- 1000-2012-00048-01. 23 de septiembre de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, en la que se hace referencia a que: sobre el ejercicio de autoridad civil, política y administrativa ver entre otras sentencias del Consejo de Estado Sección Quinta de febrero 17 de 2005 M.P. Dra. María Nohemí Hernández y de octubre 2 de 2009 M.P. Filemón Jiménez. 42 Por la cual se autoriza a la Asamblea Departamental del Meta para ordenar la emisión de la estampilla "Universidad de los Llanos" 32 años construyendo Orinoquia y se dictan otras disposiciones".

Artículo 7. La Contraloría Departamental ejercerá el control y vigilancia fiscal, de los recursos provenientes de la estampilla autorizada. Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 36 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a este planteamiento, se encuentra que, en los términos del artículo 4 del Decreto Ley 403 de 202043, las contralorías territoriales vigilan y controlan la gestión fiscal de los departamentos, distritos, municipios y demás entidades del orden territorial, así como los demás sujetos de control dentro de su respectiva jurisdicción, en relación con los recursos endógenos y las contribuciones parafiscales según el orden al que pertenezcan.

La estampilla “Unillanos” corresponde a una tasa parafiscal del orden departamental44, cuya emisión se autorizó a la Asamblea Departamental del Meta y a los concejos municipales de cada una de las entidades territoriales, a través del artículo 1 de la Ley 1178 de 2007. Posteriormente, la autorización fue extendida mediante la Ley 2076 de 2021.45 Según el artículo 3 de la última de las citadas normas, los recursos provenientes de la estampilla tienen una destinación específica46, y el artículo 4 ibidem consagra que el Consejo Superior de la Universidad es el “órgano encargado de la administración de los recursos recaudados”.

Por su parte, el artículo 7 dispone que los recaudos provenientes de la estampilla estarán a cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y en el caso de los municipios corresponderá a las tesorerías municipales, los que serán manejados en cuentas presupuestales de destinación específica dirigidas a la Universidad de los Llanos. Y, el artículo 8, dispone que la Contraloría Departamental ejercerá el control y vigilancia fiscal de los recursos provenientes de la estampilla autorizada.

Con sustento en las normas referenciadas, se debe señalar que, si bien el control fiscal de la Contraloría Departamental del Meta se predica respecto de los recursos que sean producto de la estampilla, por la naturaleza de estos, no 43 Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal. 44 Respecto de la naturaleza de las estampillas, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 5 de octubre de 2006, exp. 08001-23-31-000-2002-01507-01 (14527).

MP Ligia López Díaz. 45 Por la cual se amplía la autorización a la Asamblea Departamental del Meta y a los Concejos Municipales de cada una de sus entidades territoriales para que ordenen la emisión de la estampilla “Universidad de Los Llanos” y se dictan otras disposiciones. 46 Desarrollo científico en las líneas de investigación institucionales de la Universidad de los Llanos, adoptadas mediante el Acuerdo Académico y/o a la apertura de programas académicos. - Desarrollo de la Infraestructura Educativa de las sedes de la Universidad de los Llanos. - Desarrollo de la Docencia, extensión de la Institución, a la apertura y desarrollo de programas académicos que la Universidad considere pertinentes para la región, de acuerdo con estudios de contexto, desarrollo y mejoramiento de la infraestructura física, tecnológica y bibliográfica, el desarrollo de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, así como el fortalecimiento de la internacionalización y el Bilingüismo de la Universidad.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 37 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se puede perder de vista que dicha función no recae sobre un determinado territorio. Para el caso, la administración de aquellos está radicada en la Gobernación del Meta (Secretaría de Hacienda), en virtud de la transferencia que se realiza del recurso, y en la Universidad de los Llanos. Adicionalmente, es importante destacar que, dada la naturaleza de los recursos provenientes de la estampilla, es decir, del orden departamental, es claro que no se trata de una renta del municipio de Villavicencio y, en esa medida, no se incorpora al presupuesto del ente territorial, pues, se reitera, tiene una destinación exclusiva para la Universidad de los Llanos, y su recaudo se hace en cuentas de destinación específica.

En cuanto a este aspecto, se encuentra que el demandado, al descorrer el traslado de la petición de medida cautelar47, aportó una certificación expedida por la Contraloría Departamental del Meta, en la que se indicó: Dicha prueba documental constata que el control fiscal que realiza la Contraloría del Meta por el recaudo y administración de la estampilla “Unillanos” se ejerce sobre quienes son sujetos de esa función de control, esto es, la Gobernación del Meta y la Universidad de los Llanos. 47 Documento 16 del expediente registrado en el sistema judicial Samai.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 38 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También obra en el expediente una certificación expedida por la tesorera departamental del Meta, en la que se señaló que para las vigencias 2016, 2017, 2018 y 2019, fue la Secretaría de Hacienda del Meta la dependencia que liquidó y recaudó la estampilla “Unillanos”, provenientes del hecho generador de licencias de construcción expedidas en el municipio de Villavicencio: Del análisis de los elementos probatorios en referencia, de manera preliminar se advierte que ante la ausencia recaudo de la estampilla “Unillanos” por parte del municipio de Villavicencio, no puede establecerse con certeza si el demandado, en la condición de contralor departamental del Meta, ejerció o pudo ejercer autoridad administrativa en la entidad territorial, máxime si se tiene en cuenta que se trata de una tasa parafiscal del orden departamental con destinación exclusiva a la Universidad de los Llanos, cuyo recaudo lo ejecutó la Secretaría de Hacienda del departamento.

Por lo anterior, a pesar de que en el artículo 8 de la Ley 1178 de 2007 se disponga que la Contraloría Departamental ejercerá el control y vigilancia fiscal de los recursos provenientes de la estampilla autorizada, dentro del expediente obran pruebas que demuestran que dicho control solo se ejerce sobre la Gobernación y la Universidad, y que el recaudo únicamente se hace por parte del departamento, lo que lleva a que en esta instancia procesal haya duda en la Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 39 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación de la norma en cuanto al recaudo de dichos tributos en el municipio, más aún cuando el control fiscal no se hace en atención al territorio sino a los sujetos objeto de control o por la naturaleza de los recursos y estos no entran en el presupuesto municipal.

Así mismo, no puede perderse de vista que el municipio de Villavicencio tiene su propia Contraloría. Celebración de un contrato de prestación de servicios que se ejecutó en Villavicencio El Tribunal Administrativo del Meta señaló que se estructuró la causal de inelegibilidad alegada, por cuanto Carlos Alberto López López, por el ejercicio de un empleo público, suscribió el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión pública, número 016-21, celebrado entre la Contraloría Departamental del Meta y el Icontec, el 20 de diciembre de 2021, el cual se debía ejecutar en Villavicencio.

En la providencia apelada se indicó que el demandado celebró un contrato de prestación de servicios con el Icontec y que su ejecución fue en el municipio de Villavicencio, sin que la norma estableciera la naturaleza jurídica de los recursos para la ejecución de dicho negocio jurídico, pues, es suficiente con la acreditación de que la suscripción ocurrió dentro del periodo inhabilitante y que el cumplimiento o ejecución sea en el respectivo municipio.

En los términos del artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994, no puede ser elegido alcalde, quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

Está acreditado en el expediente que la ejecución del contrato de prestación de servicios celebrado con el Icontec debía cumplirse en el municipio de Villavicencio, en razón a la ubicación geográfica de la sede de la Contraloría Departamental del Meta. No obstante, para la configuración de la inhabilidad por ese supuesto, deben analizarse las particularidades del sujeto, del objeto y los elementos del contrato, pues, como se expuso en párrafos precedentes, las causales de inelegibilidad del artículo 95.2 de la Ley 136 de 1994 están previstas para los alcaldes y de manera remisoria para los contralores territoriales “en lo que les sea aplicable”.

Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 40 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que al tratarse de un contralor y no del alcalde, en donde el ejercicio de las funciones no atiende estrictamente al territorio, la aplicación de la inhabilidad debe hacerse atendiendo tales diferencias y particularidades.

En esas condiciones, para el estudio de la causal de inelegibilidad alegada se deberá contar pruebas adicionales que se alleguen en la oportunidad procesal correspondiente, además de un estudio propio en la sentencia en donde se analicen las diferencias de supuestos con los alcaldes; por tanto, en esta fase inicial no se advierte su estructuración, máxime si se tiene en cuenta que no puede partirse simplemente de la configuración del elemento territorial, toda vez que es evidente de la Contraloría Departamental debe tener su sede en algún lugar del territorio, en donde reposen los documentos objeto de revisión del Icontec, en cumplimiento del objeto contractual, sin que de ese solo hecho pueda derivarse de manera estricta el cumplimiento del elemento territorial y omitir el análisis de la naturaleza de las funciones de la entidad departamental.

Es importante señalar que, dado que las inhabilidades, aún las de rango constitucional, son excepciones al derecho fundamental a la participación política, en sus modalidades de ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, la aplicación de su alcance es restrictiva, por manera que quedan proscritas las extensiones, analogías o interpretaciones amplias que conlleven a la aplicación del presupuesto normativo a situaciones distintas a las previstas por el constituyente o por el legislador, o a vaciar de contenido las mismas en detrimento de su eficacia48.

Por consiguiente, de un primer análisis del acto de nombramiento acusado y de la norma legal que se estima infringida y de las pruebas que obran en el expediente, no se advierte la alegada vulneración que pueda generar como consecuencia la suspensión provisional del acto acusado. En ese orden, la providencia objeto de apelación será revocada.

Lo anterior, sin perjuicio de que una vez surtidas las restantes etapas del proceso y se haga el estudio de fondo propio de la sentencia pueda arribarse a una conclusión diferente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 48 Criterio acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en Sentencia del 29 de enero del 2019.

CP Rocío Araújo Oñate. Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU). Demandante: Jorge Alejo Calderón Perilla Demandado: Carlos Alberto López López Rad: 50001-23-33-000-2022-00104-01 41 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

RESUELVE

PRIMERO: Revócase el auto del 14 de junio de 2022 dictado por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos del acto de nombramiento de Carlos Alberto López López, como contralor departamental de Villavicencio, periodo 2022-2025.

SEGUNDO: Deníeganse las peticiones de unificación de jurisprudencia y de vinculación, presentadas por Carlos Alberto López López, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.