CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00428-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Universidad del Pacífico y Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca y Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura-.
Asunto: autoridad administrativa competente para conocer de una queja disciplinaria. Oficina de control disciplinario interno inoperante. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2. ° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas del asunto.
I.
ANTECEDENTES 1. El 24 de agosto de 20221, mediante documento núm. 2022EE0132924, la Contraloría General de la República informó a la Procuradora Provincial de Instrucción de Buenaventura que durante la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021 se identificaron distintos hallazgos administrativos.
Dentro dichos hallazgos administrativos se encuentra el núm.23. titulado «Oficina de control interno (A)(D)». En el cual se señaló lo siguiente: La oficina de control interno de la Universidad del Pacífico en la vigencia 2021, no realizó seguimiento al Plan de mejoramiento suscrito con la Contraloría, resultante de la auditoria Financiera a la vigencia 2020.
El Plan anual de auditoria formulado para la vigencia 2021 fue ejecutado sobre la vigencia 2020. Lo anterior, debido a una inadecuada planificación de sus actividades. Lo que puede traer como efecto que las 1 Samai, Expediente Digital, índice 002, documento 5_DemandaWeb__Expediente(.pdf) NroActua 2 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 causas de los hallazgos continúen, y no permite determinar el correcto funcionamiento del sistema de control interno y de la gestión de la entidad2 2.
El 18 de julio de 20243, dentro del proceso disciplinario E-2024-384694, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura profirió un auto en donde resolvió lo siguiente:
PRIMERO: Remitir el Hallazgo Administrativo número 23 con presunta incidencia disciplinaria, a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Pacifico sede Buenaventura, para lo de su competencia. 3. El 27 de agosto de 20254, mediante Documento núm. 202520010008831, la Universidad del Pacifico solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que «Se resuelva el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Universidad del Pacífico y la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura, determinando cuál de las dos autoridades es quien tiene actualmente competencia para asumir el conocimiento y trámite del radicado E-2024-384694.».
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 397 del 18 de septiembre de 2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días (a partir del 19 de septiembre y hasta el 25 de septiembre de 2025), con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Universidad del Pacífico, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura, al Comité Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico, a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Pacifico, a la Contraloría General de la República y a la señora Martha Cecilia Mosquera Vásquez (profesional de la Oficina Jurídica de la Universidad del Pacífico).
Según constancia secretarial del 26 de septiembre de 2025, durante la fijación del edicto, la Universidad del Pacífico presentó alegatos. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. 2 Samai, Expediente Digital, índice 013, 36_MemorialWeb_Respuesta- HALLAZGOAUDITORIAU(.pdf) 3 Samai, Expediente Digital, índice 002, documento 3_DemandaWeb__ConstanciaenvioProcu 4 Samai, Expediente Digital, índice 002, documento 1_DemandaWeb__ConflictoNegativoCom Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 El despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, no encontró el auto de apertura de investigación, ni la orden de vinculación contra las personas indeterminadas que pudieren haber cometido la conducta descrita en el hallazgo núm. 23 del informe de auditoría para la vigencia 2021 presentado por la Contraloría General de la República que acreditaran la calidad de investigado de alguna persona en concreto, así como tampoco la citación a audiencia, ni el pliego de cargos o la providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación, etapas del procedimiento disciplinario en las que se podría levantar la reserva de este.
Así pues, con el fin de salvaguardar la «imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario», la Sala determinará que la comunicación del presente asunto se realizará a través de la autoridad que se declare competente para conocer de la actuación disciplinaria que debe adelantarse contra de los sujetos por ahora indeterminados, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda.
Se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. Asimismo, el despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, no encontró en el acervo el documento núm. 2022EE0132924, por el cual la Contraloría General de la República informó a la Procuradora Provincial de Instrucción de Buenaventura que durante la Auditoría Financiera realizada en la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021 se identificaron distintos hallazgos fiscales, en especial el hallazgo administrativo núm. 23.
Por lo anterior, el 30 de septiembre de 2025, el despacho ponente profirió auto de mejor proveer solicitando a las partes involucradas dichos documentos. Según constancia secretarial del 8 de octubre de 2025, se informó que, vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer del 30 de septiembre, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura allegó los documentos solicitados.
Finalmente, el despacho ponente encontró relevante vincular al presente conflicto de competencias a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca mediante auto de mejor proveer del 21 de octubre de 2025. Mediante informe secretarial del 29 de octubre de 2025, la Secretaría de la Sala informó que la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca guardo silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Universidad del Pacífico En escrito del 25 de septiembre de 2025, declaró su falta de competencia para conocer del proceso disciplinario con base en los siguientes argumentos: Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 En primer lugar, estableció que el artículo 29 de la Constitución Política, que consagra el derecho al debido proceso, aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, entre las cuales se encuentran las de los entes universitarios autónomos, que, aunque gozan de un estatuto constitucional especial, no están exentos del pleno respeto al ordenamiento jurídico, incluyendo la efectiva implementación de los cambios legislativos introducidos con la promulgación de la Ley 2094 de 2021, que reformó el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019).
En virtud de lo anterior, explicó que la Ley 1952 de 2019, en el artículo 12, modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021, señala que el sujeto disciplinable debe ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, por lo que en el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.
Adicionalmente, indicó que el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, señaló que toda entidad u organismo del Estado debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores, y que, si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, le corresponderá la competencia a la Procuraduría General de la Nación. En este orden, explicó que en la Universidad del Pacífico existió un «Grupo de Control Disciplinario Interno» establecido mediante el Acuerdo Superior 001 de 2009.
Sin embargo, advirtió que esta dependencia de la Universidad no cumplía con los requerimientos relacionados con la garantía de los derechos humanos consagrados en la Constitución y en la Convención de Derechos Humanos, así como tampoco se desarrollaban de manera íntegra los postulados de imparcialidad y seguridad jurídica, desconociendo lo establecido en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, por tal razón, dejó de operar.
Así las cosas, la Universidad del Pacífico estableció que, actualmente, se encuentra en un proceso de reestructuración administrativa con el fin de crear la unidad u oficina de control disciplinario interno, e implementar los cambios legislativos introducidos por el nuevo código general disciplinario. A partir del Acuerdo Superior núm. 162 del 29 de junio de 2023, el Consejo Superior de la universidad, en uso de sus atribuciones legales y estatutarias, le concedió facultades al rector para adelantar todas las gestiones administrativas y contractuales necesarias para tal fin.
La universidad manifestó que, mediante el Acuerdo Superior núm. 216 de 2025, se creó en la Universidad del Pacífico la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción. No obstante, para la puesta en marcha de dicha dependencia, es necesario que el acuerdo superior sea aprobado en segundo debate ante el Consejo Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 Superior de la universidad, instancia que, según los alegatos de la entidad educativa, se encuentra suspendida por falta de quórum en el Consejo Superior.
Este procedimiento se surte con el fin de que se incorporen a la Planta Global de la Universidad del Pacífico los cargos que se crearon para el funcionamiento de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción. En ese sentido, en la actualidad, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción es inoperante, en tanto no se ha logrado adicionar los cargos necesarios para su funcionamiento a la planta global de la universidad.
Por tal razón, y porque no cuenta con una unidad u oficina del más alto nivel que conozca de los procesos disciplinarios, la Universidad del Pacífico manifestó no tener competencia para conocer del asunto. Lo anterior, en virtud del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, que expresa que en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan cumplir por parte de la entidad estatal respectiva, por razón de su estructura, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación. 2.
Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura Esta autoridad presentó escrito de alegatos ante la Sala el 7 de cotubre de 2025. En dicho documento sostuvó que conforme el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, que modificó el Artículo 76 del Decreto 262 de 2000, las procuradurías provinciales no tiene competencia asignada para adelantar investigación contra servidores de entidades de orden nacional, como es el caso de los servidores adscritos a la Universidad del Pacífico.
Por lo anterior, sostuvo no ser competente para adelantar el presente proceso disciplinario. Ahora bien, señaló que, en virtud de lo expuesto en los conceptos núm. C-157 – 2023 y núm. C-88 – 2021, proferidos por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, corresponde a la Universidad adelantar los procesos disciplinarios de los servidores de la entidad, así como de garantizar la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento.
A partir de lo anterior, realizó la siguiente conclusión: De conformidad con las normas citadas, en concepto de la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura el conflicto negativo de competencias administrativas promovido por la Universidad del Pacífico debe resolverse en contra de esa entidad, que no ha probado la circunstancia de hecho y de derecho que no le permita garantizar el ejercicio de la función disciplinaria a través del Jefe de la Unidad u Oficina autónoma del más alto nivel jerárquico con la separación de la instrucción y el juzgamiento.
Por lo tanto, conforme al artículo 38 numeral 33 del CGD tiene el deber de implementar el control disciplinario interno al más alto nivel jerárquico y tiene la competencia conforme al artículo 93 del CGD de adelantar la actuación disciplinaria contra sus servidores Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 3. Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca Está autoridad no presentó consideraciones o alegatos.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1 Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio debido a que las partes de este proceso, a saber, la Universidad del Pacífico y la Procuraduría General de la Nación por intermedio de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura no tienen un superior común, dado que son autoridades autónomas e independientes. En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA, y en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las autoridades en conflicto son del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, esto es, la actuación disciplinaria en contra de los sujetos indeterminadas con ocasión al hallazgo núm. 23 del informe de auditoría de la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021 presentado por la Contraloría General de la República; y iii) ninguna autoridad avocó competencia para adelantar la actuación correspondiente.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 De lo que se concluye, que la Sala es competente para dirimir el presunto conflicto de competencias de la referencia, dado que se cumplen las exigencias descritas. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva5. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del caso En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para conocer la queja disciplinaria presentada en contra de personas indeterminadas con ocasión al hallazgo núm. 23 del informe de auditoría de la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021 presentado por la Contraloría General de la República.
La Universidad del Pacífico señaló que, actualmente, se encuentra en un proceso de reestructuración administrativa con el fin de materializar el funcionamiento la unidad u oficina de control disciplinario interno, e implementar los cambios legislativos introducidos por el nuevo código general disciplinario. Agregó que esa institución universitaria no puede cumplir con las garantías de instrucción y juzgamiento.
Por su parte, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura consideró que el asunto es de competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico. 5 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 Finalmente, la Procuraduría Regional del Valle del Cauca fue vinculada al presente conflicto de competencias administrativas pero no presentó consideraciones. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina de control interno disciplinario y de separar los funcionarios que adelantan las etapas de instrucción y juzgamiento.
Reiteración. iii) Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en la salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento. Reiteración. iv) El control disciplinario interno de la Universidad del Pacífico. Reiteración. v) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración6 De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa7.
En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico orientado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública8, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades9. 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 7 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 Como se vio, la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria10. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─a través de sus seccionales─.11 5.2.
La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina de control disciplinario interno y de separar los funcionarios que adelantan las etapas de instrucción y juzgamiento. Reiteración 12 Por control disciplinario interno debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria.
De acuerdo con el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1.° de la Ley 2094 de 2021, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias. Señala esta disposición: Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la procuraduría general de la nación e independencia de la acción. artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente: […]. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […]. 10 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 11 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 12 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000- 2023-040; decisión del 5 de marzo de 2025, rad. núm. 11001- 03-06-000-2024-00709-00 y decisión del 29 de junio de 2022, rad núm. 11001-03-06-000-2022- 00070-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 Sobre las reglas de competencia para adelantar los procesos disciplinarios, es importante recordar que desde la Ley 734 de 2002 el legislador introdujo la obligación de las entidades u órganos del Estado de contar con una oficina de control disciplinario interno, para adelantar los procesos disciplinarios hasta la decisión de primera instancia13.
Señala el artículo 2.o: Artículo 2o. Titularidad de la Acción Disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. [Resalta la Sala] En concordancia con esta disposición, el artículo 76 ibidem dispuso: Artículo 76. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer 13 Este esquema tiene sus antecedentes en la Ley 200 de 1995, cuyos artículos 48, 57 y 61 introdujeron la figura de la oficina de control interno disciplinario, pero solo para dar impulso al proceso disciplinario, pues la decisión de primera instancia correspondía al superior jerárquico del disciplinado, así: //Articulo 48.
Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador. Artículo 57.- Competencia para adelantar la investigación disciplinaria.
La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este código. Artículo 61.- Competencia funcional.
Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.
Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación".
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-044 de 1998, precisó que al armonizar estas disposiciones era forzoso concluir que la unidad u oficina de control interno era competente para llevar a cabo la investigación disciplinaria, pero que la decisión de instancia correspondía al jefe del organismo o al nominador. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […]. Parágrafo 2o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resalta la Sala].
Por su parte, en relación con la implementación de las oficinas o unidades de control interno, la Ley 734 de 2002 consagró lo siguiente: Artículo 3414. Deberes. Son deberes de todo servidor público: […]. 32. Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto15. [Énfasis de la Sala].
Artículo 77. Significado de Control Disciplinario Interno. Cuando en este código se utilice la locución "control disciplinario interno" debe entenderse por tal, la oficina o dependencia que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. De conformidad con estas disposiciones, el diseño del control disciplinario interno regulado por la Ley 734 de 2002 se caracterizó por lo siguiente: 14 Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019. 15 El aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1061 de 2003.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 1. La obligación de todas las entidades u organismos del Estado de organizar una oficina de control interno disciplinario que conociera y fallara, en primera instancia, los procesos disciplinarios adelantados en contra de los servidores de la respectiva entidad. 2. La segunda instancia de estos procesos correspondía, por regla general, al nominador. 3.
En el evento en que no fuera posible garantizar la segunda instancia en la entidad, el proceso disciplinario debía ser conocido por la Procuraduría General de la Nación. 4. En aquellas entidades en que no se contara con oficina de control disciplinario interno, el proceso disciplinario debía ser conocido por el superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia por el superior de aquél. 5.
Las unidades u oficinas de control disciplinario interno debían implementarse a más tardar a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002. 6. En todo caso, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002, la creación de estas oficinas o unidades de control interno disciplinario estaba sujeta a la existencia de los recursos presupuestales para el efecto y, en caso de que no existieran, la competencia disciplinaria correspondía al superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia, al superior de aquel. 7.
Finalmente, se destaca que el procedimiento disciplinario regulado por la Ley 734 de 2002 no diferenciaba entre la etapa de instrucción o investigación y la etapa de juzgamiento. En consecuencia, todas las actuaciones del proceso disciplinario, hasta la decisión de primera instancia, eran adelantadas por la misma dependencia o funcionario.
A su vez, el artículo 92 de la misma Ley 1952 de 2019, modificado por el articulo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: […].
Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 […].
Para cumplir el mandato legal que se asigna a las oficinas de control interno disciplinario de las entidades públicas, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone: Artículo 93. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será́ de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá́ la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá́ competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá́ ser abogado y pertenecerá́ al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ]. [Se resalta por la Sala].
Más adelante, la Ley 2094 de 2021, modificatoria de la Ley 1952 de 2019, introdujo la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí: Artículo 3. Debido Proceso. Modifica el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019.
El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. […] [Se resalta por la Sala] Ante dicho deber, y no obstante las facultades de las oficinas de control interno disciplinario, el inciso final del artículo 92 de la Ley 1952, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, establece la siguiente regla de competencia subsidiara: […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Visto lo anterior, se tiene que las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, de las personerías, o de la competencia atribuida por la Constitución y la ley a otras autoridades.
En ese contexto, la estructura del control disciplinario de cada entidad y órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. 5.3. Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en la salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento.
Reiteración16 Como ya se mencionó, el Código General Disciplinario establece los eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación desplaza la competencia de las autoridades del control interno disciplinario y asume el conocimiento de las actuaciones disciplinarias correspondientes. Conforme a lo dicho previamente, tales eventos ocurren cuando la entidad u órgano del Estado que debe adelantar la etapa de juzgamiento de un proceso disciplinario después de haber surtido la de instrucción, no puede garantizar la separación de dichas fases.
Al respecto, resulta necesario tener en cuenta que la Ley 1952 de 2019 introdujo cambios significativos en el proceso disciplinario, como el dispuesto por el artículo 16 Ver entre otros: Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023), Radicación: 11001-03-06-000-2023-0004100. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 12 del referido código17, modificado por el artículo 3.° de la Ley 2094 de 2021, sobre la separación entre instrucción y juzgamiento, que se destacó previamente.
Por lo tanto, en garantía del debido proceso disciplinario, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, prevé que, en aquellos eventos en los que las etapas de instrucción y juzgamiento no se puedan separar, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación: Artículo 92.
Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. Posteriormente, el artículo 19 del Decreto Ley 1851 de 2021, que modificó el artículo 75 al Decreto Ley 262 de 200018 y entró en vigor el 29 de marzo de 2022, determinó que las procuradurías regionales de instrucción tienen, dentro de su circunscripción territorial, entre otras, la siguiente competencia: 1.
Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta Ia notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: a. Los servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, de la Contraloría General de Ia Republica, la Defensoría del Pueblo, Ia Auditoria General de la República, la Organización Electoral, del Banco de la República, las comisiones de regulación y de otros organismos autónomos del orden nacional.
Asimismo, el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó el artículo 76A al Decreto Ley 262 de 200019 y entró en vigor el 29 de marzo de 2022, atribuyó a 17 Artículo 12. Debido Proceso. <Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal. //En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. //Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En el evento en que el primer fallo sancionatorio sea proferido por el Procurador General de la Nación, la doble conformidad será resuelta en la forma indicada en esta ley. 18 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 19 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 las procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento la competencia para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas de control disciplinario del orden municipal y distrital, según el caso, en el evento en que estas no puedan garantizar la separación de las dos principales etapas de la actuación. Asimismo, y en tales eventos, su parágrafo le otorgó dicha competencia a las Procuradurías Distritales de Bogotá D.C. de juzgamiento en relación con los procesos instruidos por las entidades del orden nacional.
Señala tal disposición: Artículo 23. Adiciónese el artículo 76A al Decreto ley 262 de 2000, el cual quedará así: Artículo 76A. Procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento. Las procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: […]. 2.
Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia del control interno disciplinario del orden municipal y distrital, así como de las personerías municipales y distritales, en los eventos en que no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. 3. Ejercer, de manera selectiva, vigilancia superior de las actuaciones disciplinarias que adelanten los organismos de control interno disciplinario, en etapa de juzgamiento, respecto de las cuales tenga competencia para ejercer el poder preferente.
Parágrafo. Las Procuradurías Distritales de Bogotá, D.C., de Juzgamiento conocerán del juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia de las oficinas de control interno del orden nacional, en los eventos en que estas no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. [Se resalta por la Sala]. Como puede observarse, la Procuraduría General de la Nación tiene a su cargo la concreción del debido proceso, entre otros, garantizando la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, lo cual se realiza a través de las procuradurías regionales, provinciales o distritales de juzgamiento, tratándose de procesos instruidos en las oficinas de control disciplinario interno de las entidades del orden nacional. 5.5.
El control disciplinario interno de la Universidad del Pacífico. Reiteración20 Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de agosto de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00166-00 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 La Universidad del Pacífico es una institución de educación superior oficial, creada mediante la Ley 65 de 1988, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, sometida a la inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional y, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad.
En materia disciplinaria, desde la Ley 734 de 2002, las entidades del Estado tienen la obligación de contar con una oficina de control disciplinario interno, deber que fue ratificado con la Ley 1952 de 2019, mediante la cual el Legislador consolidó la titularidad del ejercicio de la acción disciplinaria en tales dependencias. En casos como el de la Universidad, ese deber recae en la oficina de control disciplinario interno que cree la entidad, por lo que son dichas dependencias a las que, en principio, les corresponde conocer de las quejas disciplinarias en contra de los servidores de la misma universidad.
En tal virtud, el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico emitió el Acuerdo 001 del 29 de julio de 200921, por el cual se adoptó el reglamento del personal administrativo aplicable a los servidores públicos de la planta de personal, trabajadores oficiales y funcionarios de libre nombramiento y remoción, mientras permanezcan al servicio de la institución universitaria.
En el título V del referido Acuerdo se estableció el régimen disciplinario de los empleados universitarios y, en el artículo 76, se determinó la competencia disciplinaria de la siguiente manera: 1. La Procuraduría General de la Nación: conocerá de las faltas cometidas por el Rector, por el director del Grupo de Control Disciplinario Interno de la Universidad, o, por ejercicio del poder preferente, de las faltas que se atribuyan a cualquier servidor universitario. 2.
El Grupo de Control Disciplinario Interno: conocerá, en primera y única instancia, de las faltas cometidas por los demás empleados administrativos, docentes y trabajadores de la Universidad. 3. El Rector de la Universidad: conocerá en segunda instancia de los procesos que en primera instancia adelante el Grupo de Control Disciplinario Interno. Por su parte, en el artículo 77 se señaló que el Grupo de Control Disciplinario Interno, en procesos de única y primera instancia, estaría conformado por: 1.
El vicerrector administrativo, quien lo preside. 21 Expediente Electrónico, SAMAI, 021RECIBEMEMORIAL_ACUERDO0012009REGLAM.pdf. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 2. El jefe de recursos humanos, quien lo coordina. 3. Un profesional, encargado de sustanciar los procesos. 4. El personal de apoyo que se requiera en casos especiales, a juicio del Rector.
Las funciones asignadas al Grupo en mención, según el artículo 78 del citado Acuerdo, son las siguientes: 1. Conocer, tramitar y fallar, en única y en primera [instancia], los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos universitarios. […]. 3. Ejercer vigilancia sobre la conducta oficial de los servidores universitarios y adelantar, de oficio, o por queja o información de terceros, las indagaciones preliminares o investigaciones disciplinarias. 4.
Remitir a la Procuraduría General de la Nación, por incompetencia funcional del Grupo o por impedimento de cualquiera de sus integrantes, las investigaciones que por información, queja u oficio deban adelantarse contra los servidores universitarios. 5. Realizar el seguimiento a las investigaciones disciplinarias que por competencia prevalente lleve a cabo la Procuraduría General de la Nación, o a las que por competencia funcional corresponda adelantar a otra entidad contra los universitarios. […]. 12.
Someter a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, las investigaciones que el Grupo no pueda adelantar en razón a posibles impedimentos o a incompetencia funcional. […]. En relación con las funciones específicamente asignadas al director del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 79 del Acuerdo 001 del 2009 consagró, entre otras: 1.
Proferir y suscribir los autos y fallos que deban producirse en los procesos disciplinarios, seguidos contra los servidores universitarios. […]. Por su parte, frente a las funciones del coordinador del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 80 del Acuerdo 001 del 2009 consagró, entre otras: 1. Velar por la legalidad en los trámites del proceso disciplinario.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 2. Coordinar y supervisar las actividades que se desprendan del desarrollo de los procesos disciplinarios. […]. En cuanto a las funciones del profesional universitario del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 81 del Acuerdo 001 del 2009 señaló, entre otras: 1. Proyectar las providencias interlocutorias, de sustanciación de los procesos disciplinarios y todas las diligencias que se deban realizar. 2.
Recaudar las pruebas a que haya lugar en los diferentes asuntos. […]. Ahora bien, al revisar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales remitido por la Universidad22 se destaca lo siguiente: a) No existe identificación, denominación o dependencia que registre funciones para el cargo de vicerrector administrativo. b) No existe un cargo del nivel profesional con funciones relacionadas con la sustanciación de procesos disciplinarios. c) No existe, en estricto sentido, la denominación del cargo de jefe de recursos humanos, solamente aparece la identificación de un cargo de profesional especializado grado 19, código 2028, asignado a la División de Desarrollo de Personal23, el cual tiene como propósito principal diseñar, organizar, coordinar, ejecutar y controlar los planes, programas y proyectos del Talento Humano de la entidad, pero sin que se indique que alguna de las funciones esenciales de dicho empleo están relacionadas con la coordinación del Grupo de Control Disciplinario Interno de la Universidad.
Posteriormente, el Acuerdo núm. 003 del 17 de mayo de 201324 «[p]or medio del cual se adopta el organigrama funcional y se consolida la planta global de cargos de la Universidad del Pacífico», en su artículo 1.o, permite constatar que en la planta global de cargos de la universidad no se evidencia la existencia del cargo de vicerrector administrativo, ni de jefe de recursos humanos. Al tiempo que, en el nivel directivo no se registra la existencia de ningún cargo que ostente la jefatura, dirección o coordinación del Grupo de Control Disciplinario Interno al interior de la Universidad. 22 Expediente digital, SAMAI, 033_DemandaWeb__MANUALDEFUNCIONESUNI.pdf. 23 Expediente digital, SAMAI, 033_DemandaWeb__MANUALDEFUNCIONESUNI.pdf. 24 Expediente digital, SAMAI, 033_DemandaWeb__MANUALDEFUNCIONESUNI.pdf.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 Adicionalmente, el mencionado acuerdo contiene el siguiente organigrama: Gráfico No. 1. Tomado del Acuerdo 003 del 17 de mayo de 2013 Descripción organizacional en la que tampoco se registra la existencia de la Vicerrectoría Administrativa ni la del Grupo de Control Disciplinario Interno. Aunado a lo anterior, en comunicación 202520010002453 del 4 de junio de 2025, expedida por la jefe de la División de Desarrollo de Personal de la universidad25, se informó que consultados los documentos que reposan en esa división, se constató que, actualmente, en la Universidad del Pacífico no existe grupo, unidad, dependencia u oficina que ostente competencia disciplinaria alguna.
En ese orden, mediante el Acuerdo núm. 162 del 29 de junio de 2023, el Consejo Superior de la Universidad del Pacifico delegó al rector para adelantar las gestiones necesarias para la creación de la Oficina de Control Interno Disciplinario de esa institución universitaria. En virtud de lo anterior, la universidad inició la gestión para la creación de la oficina en comento con la elaboración de las siguientes etapas26: 25 Expediente digital, SAMAI, 033_DemandaWeb__MANUALDEFUNCIONESUNI.pdf. 26 Expediente digital del conflicto de competencias núm. 11001-03-06-000-2025-00169, SAMAI, 039RECIBEMEMORIAL_RESPUESTAAUTOREQUIER.pdf.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 i) Primera etapa. Cumplida. Vinculación de abogada especialista en derecho disciplinario, para apoyar la reestructuración. ii) Segunda Etapa. Diagnóstico: Cumplida. Revisión de normas y documentos para determinar las necesidades de la organización. iii) Tercera Etapa. Consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública - estudio técnico y financiero: Cumplida.
De las sugerencias propuestas por el Departamento de Función Pública se encontró que, efectivamente, en la planta global actual de la Universidad del Pacífico no existen cargos como el de jefe de control disciplinario interno de Instrucción y jefe de control disciplinario interno de Juzgamiento que se requerirían. Por lo que se proyectaron los estudios técnicos que justifican la necesidad de la creación de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de Universidad del Pacífico, basados en el análisis de las funciones, dependencias, perfiles, nomenclatura, clasificación y asignación básica de esos empleos.
También se proyectaron las propuestas de los acuerdos por medio de los cuales se crea la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. Además, se realizó el estudio de viabilidad financiera que concluyó que hay disponibilidad presupuestal para crear la dependencia para la vigencia de 2025. iv) Cuarta Etapa. Remisión a la Procuraduría General de la Nación – Cumplida.
Remisión de expedientes disciplinarios en los términos ya descritos, mientras se concretaba la consolidación de la Oficina. v) Quinta Etapa. Entrega de Propuestas – Cumplida. Entrega de las propuestas y actos administrativos de creación de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico a los integrantes del Consejo Superior, para su conocimiento y revisión. vi) Sexta Etapa.
Sustentación en Debates - Consejo Superior Universidad del Pacífico. Pendiente. Se dieron dos debates, pero el proceso se vio truncado por fallos de tutela que activaron como rector y representante Legal al señor Arlin Valverde Solís y, en consecuencia, inactivaron a la Doctora Ruth Sánchez de Perea como Rectora. Por decisión posterior, en apelación de la tutela, se declaró improcedente la acción presentada por el señor Arlin Valverde Solís, se procedió con su inactivación y se activó nuevamente a la doctora Ruth Sánchez de Perea como rectora y representante legal de la institución educativa, en agosto de 2024.
Las discusiones relacionadas con la creación de la oficina y su operatividad siguen en esta etapa. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 A su vez, la universidad remitió a la Sala el Acuerdo Superior núm. 215 del 5 de junio de 202527 «[p]or medio del cual se deroga el Título V “Régimen Disciplinario de los Empleados Universitarios” y se modifica el Acuerdo Superior N. 001 del 29 de junio de 2009, de la Universidad del Pacífico», a través del cual se determinó lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: Derogar el Título V “Régimen disciplinario de los empleados universitarios” (Artículos 71 al 86), del Acuerdo Superior N. 001 del 29 de julio de 2009.
ARTÍCULO SEGUNDO: Modificar, en consideración de lo anterior, el Acuerdo Superior N. 001 del 29 de julio de 2009 y, en consecuencia, aplicar en la Universidad del Pacífico, lo contemplado en la Ley 1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”, tanto en lo sustancial, como en lo procesal.
ARTÍCULO TERCERO: Las demás disposiciones del Acuerdo 001 del 29 de julio de 2009 que no fueron modificadas o derogadas y que no sean contrarias a lo dispuesto en el presente Acuerdo, continuarán vigentes.
ARTÍCULO CUARTO: El presente Acuerdo rige a partir de su expedición y publicación y deja sin efecto las disposiciones que le sean contrarias. […]. Finalmente, mediante el Acuerdo Superior núm. 216 del 5 de junio de 2025, se creó en la Universidad la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción, junto con los cargos de Jefe de Control Disciplinario Interno de Instrucción, Profesional Especializado y Profesional Universitario.
No obstante, según lo informado por la institución, esta unidad se encuentra en proceso de implementación y, actualmente, el segundo debate ante el Consejo Directivo, necesario para incorporar los cargos a la planta global, se encuentra suspendido por falta de quórum28. En consecuencia, No se evidencia su implementación efectiva ni la incorporación de la oficina en el organigrama institucional vigente, lo que denota su inoperancia material dentro de la estructura administrativa de la universidad.
En ese orden, con independencia de las limitaciones o restricciones que se tengan respecto a la conformación de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, lo cierto es que, actualmente, en la Universidad del Pacífico no hay evidencia de la existencia material de una Oficina de Control Disciplinario Interno operante y debidamente instituida que conozca de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias y que, en consecuencia, pueda desplegar la función disciplinaria, dando cumplimiento a los deberes constitucionales y legales que tiene. 27 Expediente digital, SAMAI, 013_DemandaWeb__AcuerdoSuperior215de.pdf. 28 Expediente digital, SAMAI, 030_RECIBEMEMORIAL_CERTIF1_2_20250925172217345 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 Lo anterior, contraviniendo lo establecido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, que ordena a las entidades públicas a tener una dependencia que organice el control interno disciplinario y que garantice que las etapas de instrucción y juzgamiento se tramiten a través de funcionarios independientes y autónomos entre sí. 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, es competente para conocer de la actuación disciplinaria contra las personas indeterminadas que conformaban la Oficina de Control Interno de la Universidad del Pacífico durante la vigencia 2021, por presuntamente haber permitido, debido a una inadecuada planificación de sus actividades, distintas falencias en los mecanismos de control interno, en lo relativo al seguimiento del plan anual de auditoría sobre los procesos o áreas de la entidad en la vigencia 2020.
Lo anterior, por las siguientes razones: 1. En lo que respecta al ejercicio de la acción disciplinaria, la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, le otorgó «autonomía e independencia al Derecho Disciplinario»29, a través de una normativa «reglada y garantista»30 y «la creación de un proceso único [y] ágil»31, que cuenta con dos fases específicas: una de instrucción y otra de juzgamiento32. 29 Gaceta del Congreso núm. 482 de 2015.
Debate Plenaria Cámara del Proyecto de Ley número 195 de Cámara, 55 del Senado, por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se deroga la Ley 734 del 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474, todas relacionadas con el Derecho Disciplinario. 30 Gaceta del Congreso núm. 276 del 2015. Informe de ponencia para primer debate Cámara, Proyecto de Ley No 195 de 2014 Cámara y 55 de 2014 Senado. 31 Ibidem. 32 «[L]a primera fase de este procedimiento único estaría encaminada a la incorporación de los medios probatorios que permitan verificar los hechos, la individualización del presunto autor de la falta y a determinar si existe mérito para formular cargos.
Su principal característica, en consecuencia, es la de ser escritural. Seguidamente, una vez recaudadas las pruebas se procedería a cerrar la investigación, con lo cual se correría traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos previos a la evaluación. Surtido lo anterior, se examinará la investigación y de existir mérito se citará a audiencia y se formularán los cargos respectivos.
En caso contrario, se archivará la actuación. La fase de juzgamiento, en la que el disciplinado deberá contar con defensor, se desarrollaría en audiencia, la cual se adelantaría de manera concentrada y solamente siendo apelable el auto que niega pruebas. //Una vez se recauden las pruebas en la audiencia, se correría traslado para alegatos de conclusión; agotados estos, se citaría para fallo, decisión esta última contra la que procedería el recurso de apelación. El trámite en la segunda instancia sería escritural y se limitaría a revisar la legalidad de la actuación y a la resolución del recurso […]».
Ver, Gaceta del Congreso núm. 842 de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 2. Para asegurar que la justicia disciplinaria no fuese ajena «a los sistemas procesales que se han establecido en el ordenamiento jurídico y a la normativa internacional, especialmente aquella que se ocupa de la garantía de los derechos fundamentales»33, la Ley 1952 de 2019 reafirmó que era pertinente fortalecer, a su vez, la actividad disciplinaria de los órganos y entidades estatales, con la creación de oficinas de control disciplinario interno. De hecho, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, señaló que «corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores».
La referida competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales, así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la ley. 3.
De esta manera, respecto a la calidad del presunto sujeto disciplinable, como factor determinante para ejercer la competencia, en el proceso disciplinario los sujetos disciplinables están por determinar, pero, en todo caso, si se llega a constatar la calidad de servidor público, por lo que la competencia disciplinaria, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2, 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, modificados, respectivamente, por los artículos 1°, 13 y 14 de la Ley 2094 de 2021, le correspondería, en principio, a la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa institución. 4.Ahora bien, si en todo caso se insistiere en que, pese a que los involucrados en el presente caso son de personas indeterminadas vinculadas a la Oficina de Control Interno, deberían ser juzgadas por la propia entidad en virtud de los artículos 2, 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, modificados, respectivamente, por los artículos 1°, 13 y 14 de la Ley 2094 de 2021, la competencia disciplinaria, correspondería a la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de dicha institución, la sala considera que está alternativa no es posible. 2014.
Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. 33 Gaceta del Congreso núm. 842 de 2014. Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario, pág. 6.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 Pues, debe tenerse en cuenta que, independientemente de la desorganización e inconsistencias del Grupo de Control Interno Disciplinario, lo cierto es que, mediante el Acuerdo Superior núm. 215 del 5 de junio de 2025 «[p]or medio del cual se deroga el Título V “Régimen Disciplinario de los Empleados Universitarios” y se modifica el Acuerdo Superior N. 001 del 29 de junio de 2009, de la Universidad del Pacífico» dicho Grupo, legalmente, dejó de funcionar.
En ese sentido, aunque mediante el Acuerdo Superior núm. 216 del 5 de junio de 2025 la Universidad del Pacífico restableció formalmente el Grupo de Control Interno Disciplinario, lo cierto es que, tal como se indicó en la parte considerativa, dicha dependencia aún no se encuentra en funcionamiento, toda vez que no se han culminado los trámites administrativos necesarios para su efectiva operatividad. 5.
Así las cosas, ante la inoperencia de una Oficina de Control Disciplinario Interno no le es viable a la universidad adelantar los procesos disciplinarios contra sus servidores públicos y menos garantizar los derechos fundamentales del debido proceso y defensa del sujeto disciplinable, a través de la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento y la garantía de la doble instancia. Por tal razón, se hace necesario acudir a las diferentes alternativas que contiene la ley para llevar a cabo la acción disciplinaria.
El Legislador autorizó que en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable34. Igualmente, determinó que, de no ser posible organizar la segunda instancia, la competencia sería asumida, de forma excepcional, por dicha entidad35.
La posibilidad de que la Procuraduría General de la Nación asuma el conocimiento de los procesos disciplinarios de aquellos servidores públicos de entidades que carezcan de una Oficina de Control Disciplinario Interno surge del reconocimiento, por parte del Legislador, de que algunas estructuras organizacionales de organismos y entidades públicas pueden, eventualmente, verse limitadas o ser insuficientes para asegurar las adecuadas garantías procesales para los involucrados, tales como la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, y la doble instancia dentro de la misma entidad.36 En ese sentido, y en atención al artículo 22 de la Ley 1952 de 2019, que recuerda que en la interpretación y aplicación del régimen disciplinario deben prevalecer los principios rectores contenidos en la Constitución Política, entre ellos el reconocimiento de las garantías procesales de los investigados y disciplinados, es 34 Ley 1952 de 2019, artículo 92, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021. 35 Ley 1952 de 2019, artículo 93. 36 Gaceta No 276 del 2015.
Informe de ponencia para primer debate Cámara, Proyecto de Ley No 195 de 2014 Cámara y 55 de 2014 Senado. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 necesario interpretar el artículo 92 de dicha Ley 1952, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, en consonancia con el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, con el fin de asegurar los principios constitucionales, proteger las adecuadas garantías procesales de las personas indeterminadas que integraban la Oficina de Control Interno de la Universidad del Pacífico durante la vigencia 2021, y dar una solución oportuna y pertinente a su situación particular.
Al respecto, debe considerarse que el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, autoriza expresamente que en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable, disposición que habilita el apoyo y la actividad disciplinaria de la Procuraduría, no solo en la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario, sino también en la de instrucción, si ello, eventualmente, llega a ser necesario.
En ese orden, y teniendo en cuenta que la Universidad del Pacífico es un ente universitario autónomo, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa, financiera y patrimonio independiente, es competencia de las «procuradurías regionales de instrucción», dentro de su circunscripción territorial, de acuerdo con el artículo 19 del Decreto Ley 1851 de 202137, «conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, en contra de los siguientes sujetos disciplinables»: a) Los servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Auditoría General de la República, la Organización Electoral, del Banco de la República, las comisiones de regulación y de otros organismos autónomos del orden nacional.
En virtud de lo expuesto, estas disposiciones autorizan que, en circunstancias muy concretas como las descritas, a pesar de tratarse de un asunto originalmente de competencia de las Oficinas de Control Interno Disciplinario, los procuradores Regionales de Instrucción puedan, eventualmente, conocer de procesos disciplinarios en etapa de instrucción, en contra de servidores públicos de organismos autónomos del orden nacional, como lo es la Universidad del Pacífico.
En consecuencia, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, en virtud de los factores subjetivo y territorial previstos en los artículos 92 y 97 de la Ley 1952 37 Por el cual se modifican los Decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 de 2019, la primera disposición modificada por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, es la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario contra las personas indeterminadas que conformaban la Oficina de Control Interno de la Universidad del Pacífico durante la vigencia 2021, por presuntamente haber permitido, debido a una inadecuada planificación de sus actividades, distintas falencias en los mecanismos de control interno, en lo relativo al seguimiento del plan anual de auditoría sobre los procesos o áreas de la entidad en la vigencia 2020. 7.
Compulsa de copias Llama la atención de la Sala la presunta omisión de la Universidad del Pacífico de sus deberes y obligaciones institucionales en materia disciplinaria, relacionados con la adecuación de su estructura organizacional que permita adelantar los procesos disciplinarios de sus servidores, en los términos que señala la ley.
Claramente persiste su deber de consolidar una planta de personal y un manual de funciones que asegure la existencia de una Oficina de Control Interno Disciplinario operativa, en los términos que fueron exigidos, en su momento, por la Ley 734 de 2002, y actualmente por el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021.
La Ley 1952 de 2019 estableció, en su artículo 38, numeral 33, el deber de todo servidor público de «[i]mplementar el Control Disciplinario Interno al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública».
El incumplimiento injustificado a ese deber legal es constitutivo de falta disciplinaria para los servidores públicos que tienen a cargo dicha función. En ese orden, esta Sala compulsará copias a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias disciplinarias, investigue la conducta de los funcionarios encargados de la creación y conformación de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico, pues más de veinte años después de que fuera expedida la Ley 734 de 2002 y transcurridos más de tres años de la entrada en vigencia la Ley 1952 de 2019, la Universidad del Pacífico no ha ajustado su estructura organizacional en debida forma para garantizar las exigencias legislativas en el marco del derecho disciplinario. 8.
Exhorto A su vez, exhortará a la Universidad del Pacífico y a su Consejo Superior para que adelante, en el menor tiempo posible, la reestructuración administrativa anunciada por su rectora y las modificaciones que se requieran en la planta de personal y en la estructura de la organización, para poner en funcionamiento una Oficina de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 Control Disciplinario Interno de instrucción operativa que cumpla con la normativa vigente.
Asimismo, la Sala exhortará a la Procuraduría General de la Nación para que acompañe a la Universidad del Pacífico en el proceso de reestructuración, en aras de consolidar la operatividad de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa entidad. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, para adelantar el proceso disciplinario que corresponda contra los sujetos indeterminados que conformaban la Oficina de Control Interno de la Universidad del Pacífico durante la vigencia 2021, por presuntamente haber permitido, debido a una inadecuada planificación de sus actividades, distintas falencias en los mecanismos de control interno, en lo relativo al seguimiento del plan anual de auditoría sobre los procesos o áreas de la entidad en la vigencia 2020.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la Universidad del Pacífico, para que, en el menor tiempo posible, ajuste su estructura organizacional, de tal suerte que se adelante la puesta en funcionamiento de la Unidad u Oficina de Control Interno Disciplinario de Instrucción, de conformidad con los requisitos establecidos en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021.
CUARTO. EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación para que acompañe a la Universidad del Pacífico en el proceso de reestructuración, en aras de consolidar la operatividad de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción esa entidad.
QUINTO. COMPULSAR COPIAS a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias, investigue las posibles faltas disciplinarias en las que hayan podido incurrir los funcionarios encargados de la creación, conformación y puesta en funcionamiento de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico, por incumplir las obligaciones legales enunciadas.
SEXTO: ORDENAR a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, para que comunique el presente asunto a los investigados, en la etapa procesal Radicación: 11001-03-06-000-2025-00428-00 disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
SÉPTIMO: COMUNICAR esta decisión a la Universidad del Pacífico, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Buenaventura, a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, al Comité Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico y al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico, a la Contraloría General de la República y a la señora Martha Cecilia Mosquera Vásquez (profesional de la Oficina Jurídica de la Universidad del Pacífico).
OCTAVO: REMITIR copia de la presente decisión al Despacho del procurador general de la Nación.
NOVENO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
DÉCIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala (Aclaración de voto) ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.