1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 63001-23-33-000-2025-00089-01 Accionante: PROCURADOR 34 JUDICIAL l AMBIENTAL Y AGRARIO DE ARMENIA Accionados: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS.
Tema: Revoca – niega las pretensiones dado que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural elaboró el proyecto de ley que modifica la Ley 41 de 1993. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte demandada contra la sentencia del 25 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, el Procurador 34 Judicial l para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia presentó demanda contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia de Desarrollo Rural (en adelante, ADR) y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (en lo sucesivo, UPRA), con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el inciso sexto del artículo 36 la Ley 2294 de 20235. 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.
Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] 5«Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida».
Accionante: Procurador 34 Judicial l Ambiental y Agrario de Armenia Accionados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Radicación: 63001-23-33-000-2025-00089-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. En consecuencia, solicitó que se les ordene a las autoridades accionadas elaborar un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993, con su correspondiente radicación en el Congreso de la República para que se surta el respectivo trámite legislativo. 1.2.
Posición de la parte demandante 3. La parte accionante explicó que el Congreso de la República, a través de la Ley 2294 de 2023, aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida». 4. Refirió que el inciso sexto del artículo 36 de la citada norma dispuso que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, dentro de los 6 meses siguientes o a la entrada en vigencia de la mencionada ley, en coordinación con la UDR y la UPRA, deberán elaborar un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993. 5.
Mencionó que la ley entró en vigor el 19 de mayo de 2023 y, hasta la fecha de la presentación de la demanda, no se ha presentado el respectivo proyecto. 6. Señaló que el 5 de agosto de 2025 presentó requerimiento ante las entidades accionadas, con el fin de constituirlas en renuencia. La UDR y la UPRA, mediante los oficios No. 20252500169252 del 15 de agosto de 2025 y No. 2025- 1-002677 del 22 de agosto del mismo año, respectivamente, le informaron que ya se encontraba elaborado el proyecto de ley, el cual estaba en proceso de validación final por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 7.
Finalmente, indicó que, pese a que las entidades afirmaron haber adelantado gestiones para cumplir con el mandato, la norma aún está incumplida puesto que el proyecto no se encuentra identificado ni radicado ante el Congreso de la República. 1.3. Posición de la parte demandada 8. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que el proyecto de ley ya está concluido, consolidado y revisado por el Viceministerio de Desarrollo Rural y el asesor para asuntos legislativos la cartera, motivo por el cual se encuentra en fases previas a la radicación ante el Congreso de la República, la cual se hará «en las próximas semanas». 9.
Por lo anterior, sostuvo que ha dado cumplimiento al deber previsto en el inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023, puesto que ha garantizado la coordinación institucional con la ADR y la UPRA para la elaboración del respectivo proyecto. 10. Por su parte, la ADR indicó que la disposición invocada por la parte accionante no contiene un mandato claro, expreso y exigible a su cargo, de modo que carece de competencia para ejecutar las actuaciones pretendidas.
Refirió que la norma, de mamera expresa, señaló que la obligación de la elaboración del proyecto de ley recae sobre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin que se contemple en su redacción el deber de presentarlo ante el Congreso de la República. Accionante: Procurador 34 Judicial l Ambiental y Agrario de Armenia Accionados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Radicación: 63001-23-33-000-2025-00089-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
La UPRA indicó que, por ser una unidad contemplada exclusivamente para la planificación y orientación de las políticas de gestión de territorios para usos agropecuarios, no es una entidad ejecutora sino orientadora. A su vez, resaltó que ha remitido diversos correos con comentarios y ajustes al proyecto de ley. 12. Finalmente, el Ministerio Público, a través de la Procuraduría Trece Judicial ll para Asuntos Administrativos, refirió que la acción de cumplimiento es procedente, dado que existe una obligación de hacer en cabeza de las demandadas, la cual ha sido incumplida y que está sometida a un plazo perentorio e improrrogable. 1.4.
Fallo de primera instancia 13. En sentencia del 25 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Quindío declaró «el hecho superado» frente a las pretensiones de la demanda, y exhortó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que «en un término razonable y/o prudencial», radique ante el Congreso de la República el proyecto de ley. 14.
Al respecto, señaló que, fruto de las diferentes mesas técnicas de las entidades accionadas tendientes a elaborar el proyecto de ley de adecuación de tierras, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural acreditó la existencia de un proyecto definitivo, por medio del cual se modificará la Ley 41 de 1993. 15. En ese sentido, refirió que, dado que el legislador estipuló una obligación de hacer consistente en elaborar un proyecto de ley, las entidades accionadas cumplieron con el mandato.
Esto, porque la ley se refiere a «tener un producto de un trabajo legislativo previo a su presentación». 16. Sin embargo, señaló que, habida cuenta de que el propósito legislativo es que se radique el proyecto de ley, resulta necesario el exhorto para que se presente ante el Congreso de la República dentro de un término razonable. 1.5.
Impugnación 17. La parte accionante sostuvo que el legislador señaló que el deber jurídico dirigido a la cartera ministerial es elaborar un proyecto de ley con el lleno de los requisitos legales previstos en la Ley 5 de 1992, más no un «texto carente de las ritualidades de presentación y radicación ante alguna de las dos cámaras legislativas para su correspondiente trámite». 18.
Refirió que el mencionado proyecto puede no ser radicado ante el Congreso de la República, motivo por el cual, el texto elaborado no es más que un insumo que puede no convertirse en proyecto de ley. Por lo anterior, consideró que la disposición señalada en la demanda no ha sido cumplida por las entidades demandadas. II. CONSIDERACIONES 19.
La Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró el hecho superado de las entidades accionadas en acatar lo previsto en el inciso sexto del Accionante: Procurador 34 Judicial l Ambiental y Agrario de Armenia Accionados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Radicación: 63001-23-33-000-2025-00089-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 36 de la Ley 2294 de 2023 y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.
Para ello, se analizarán los siguientes aspectos: i) la constitución en renuencia, ii) los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento y, iii) el cumplimiento del inciso sexto del artículo 36 ibidem. 2.1. Caso concreto 2.2.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia del accionado 20.
De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento6. 21.
En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 22. En este caso está probado que el demandante constituyó en renuencia al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la UDR y a la UPRA.
En efecto, el 5 de agosto de 2025 le solicitó que diera cumplimiento a lo previsto el inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023. 23. A su vez, La UDR y la UPRA, mediante los oficios No. 20252500169252 del 15 de agosto de 2025 y No. 2025-1-002677 del 22 de agosto del mismo año, respectivamente, dieron respuesta a la solicitud en la que le informaron a la parte demandante que ya se encontraba elaborado el proyecto de ley, el cual se encontraba en proceso de validación final por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 24.
Por lo anterior, se entiende agotado el requisito de constitución en renuencia previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 2.1.2. La acción supera los requisitos de procedencia 25. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: 6 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.
Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: Procurador 34 Judicial l Ambiental y Agrario de Armenia Accionados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Radicación: 63001-23-33-000-2025-00089-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)8.
(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).
(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 26. El incumplimiento de alguno de requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 27.
La Sala encuentra acreditados los requisitos de procedencia de la acción, por las siguientes razones: 28. Primero, la norma que se solicita acatar tiene rango de ley. 29. Segundo, el mandato está radicado en particulares en ejercicio de funciones públicas. 30. Tercero, la demanda cumple el requisito de subsidiariedad, puesto que las pretensiones del accionante no involucran la protección directa de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela.
Tampoco se advierte la existencia de otro mecanismo judicial para hacer efectiva la referida disposición legal. 31. Cuarto, la norma que contiene el deber cuyo cumplimiento se exige se encuentra actualmente vigente, en la medida en que no ha sido derogada, modificada o sustituida en el ordenamiento jurídico. 32. Finalmente, el eventual cumplimiento de la disposición no involucra gasto.
Como se evidencia, lo pretendido es que las autoridades demandadas elaboren un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993. 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Accionante: Procurador 34 Judicial l Ambiental y Agrario de Armenia Accionados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Radicación: 63001-23-33-000-2025-00089-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.
Por lo anterior, la Sala concluye que la presente acción de cumplimiento es procedente. 2.1.3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cumplió con el mandato contenido en el inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023 34. El contenido de la disposición invocada es el siguiente:
ARTÍCULO
36. DISTRITOS DE ADECUACIÓN DE TIERRAS. […] El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dentro de los 6 meses siguientes o la entrada en vigencia de la presente ley en coordinación con la ADR y UPRA deberán elaborar un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993. 35. En el presente asunto, para la Sala es claro que inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023 contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, en coordinación con la ADR y la UPRA, de elaborar un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993. 36.
Una vez revisadas las pruebas aportadas al proceso, esta Sala advierte que dicha cartera ministerial cumplió con el mandato imperativo dispuesto en la norma cuyo cumplimiento se exige mediante la presente acción, pues aportó el mencionado proyecto de ley que elaboró en conjunto con las demás entidades accionadas, el cual se evidencia a continuación: Accionante: Procurador 34 Judicial l Ambiental y Agrario de Armenia Accionados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Radicación: 63001-23-33-000-2025-00089-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
Resulta pertinente precisar que el legislador fue enfático en disponer que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con la ADR y la UPRA, «deberán elaborar un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993». El uso del verbo «elaborar» no incluye el deber de presentar ante el Congreso de la República el proyecto de ley, pues contrario a lo que manifiesta la parte demandante, exigir la radicación del proyecto excede el mandato, pues, se reitera, el legislador excluyó la obligación de presentar o radicar el mencionado proyecto. 38.
En ese sentido, el legislador únicamente dispuso que le corresponderá a dicha cartera ministerial la elaboración del respectivo proyecto, más no su presentación ante la cámara respectiva. Suponer lo contrario desbordaría la lo dispuesto expresamente por el legislador, pues, se reitera, si su intención hubiese sido que se presentara o se radicara el respectivo proyecto, así lo habría dispuesto.
Por el contrario, el mandato únicamente previó la elaboración de dicho proyecto como fruto de una labor interadministrativa junto con la ADR y la UPRA. 39. Por lo anterior, la Sala considera que el deber consagrado en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fue cumplido, pues acreditó que, luego de haber realizado múltiples mesas técnicas con las demás entidades accionadas, elaboró el proyecto de ley que le fue ordenado. 2.2.
Conclusión 40. La Sala revocará la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Quindío y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Quindío y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por el Procurador 34 Judicial l para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Accionante: Procurador 34 Judicial l Ambiental y Agrario de Armenia Accionados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Radicación: 63001-23-33-000-2025-00089-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx