Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Ltda - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: OBSERVATORIO DE COYUNTURA ECONÓMICA POLÍTICA AMBIENTAL Y SOCIAL LIMITADA – OCEPAYS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de reparación controversias contractuales. Defecto fáctico y procedimental. Relevancia constitucional por reiteración de argumentos SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Ltda – OCEPAYS, quien actúa por intermedio de su representante legal, contra la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de abril de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela en la que solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1.
Ampare los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada, que han sido vulnerados por los Magistrados JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ y MARÍA ADRIANA MARÍN, integrantes de la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la providencia de segunda instancia de fecha 25 de octubre de 2024, notificada el 20 de noviembre de 2024, dentro del expediente 44001334000020140010501. 2.
Deje sin efecto la sentencia mencionada, en cuanto se vulneraron derechos fundamentales, y ordene a la misma Subsección A, o a quien haga sus veces, que profiera una nueva decisión ajustada a los principios de supremacía constitucional, debido proceso, aplicación adecuada de la ley tributaria (artículo 28 del Estatuto Tributario) y correcta valoración probatoria. 3.
Ordene a la autoridad judicial accionada que, al emitir la nueva providencia: a) Reconozca que el ingreso por impuesto predial unificado y sobretasa ambiental causado gracias a la gestión del contratista Observatorio de Coyuntura Económica, Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Política, Ambiental y Social Limitada genera la obligación de pago de la remuneración convenida (15% del incremento logrado), sin supeditar indebidamente el derecho al ingreso efectivo de los dineros a la Tesorería del Municipio de Manaure. b) Corrija los defectos fácticos y sustantivos advertidos, considerando las pruebas obrantes en el proceso y la legislación vigente aplicable al momento de los hechos. 4.
Prevenga a los Magistrados accionados para que, en lo sucesivo, en el ejercicio de la función judicial, respeten de manera estricta los derechos fundamentales, el bloque de constitucionalidad, y la obligación de aplicar de manera razonable y fundada las normas jurídicas. 5. Disponga cualquier otra medida que el Despacho estime necesaria para restablecer íntegra y eficazmente los derechos fundamentales vulnerados”. 2.
Hechos De conformidad con los expedientes de tutela y ordinario de controversias contractuales, se tienen como hechos relevantes los siguientes: Entre la parte accionante y el municipio de Manaure se suscribió un contrato de prestación de servicios por medio del cual el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social LTDA adquirió la obligación de “prestar los servicios profesionales para el estudio, alinderación, avalúos y revisión ante la autoridad catastral para la programación de la liquidación y la gestión de giro ante la Nación de la cantidad justa, equivalente a lo que el Municipio de Manaure ha dejado de percibir por concepto del Impuesto Predial Unificado en: 1°) el resguardo indígena existente en su jurisdicción, 2°) los terrenos dedicados a explotaciones mineroenergéticas”.
En dicho contrato se pactó que el contratista tenía el derecho a recibir una remuneración equivalente al 15% del aumento en el recaudo del impuesto predial sobre los terrenos del resguardo indígena de la comunidad Wayúu de la alta y media Guajira y los terrenos destinados a explotaciones minero-energéticas, cuyo punto de referencia correspondió a las proyecciones de recaudo establecidas por el municipio de Manaure para los años 2008 y 2009.
El incremento del valor catastral del resguardo indígena pasó de $17.000 a $300.803 por hectárea, lo que trajo consigo el incremento de la facturación anual del impuesto predial en $686.835.472, por lo que la sociedad contratada consideró que de acuerdo con lo pactado en el contrato, le correspondía un pago de $103.025.321, monto sobre el cual aún se le adeudan $78.932.550.
Asimismo, la sociedad contratista realizó la gestión de la incorporación y avalúo catastral del inmueble de IFI Concesión Salina por un valor de $519.875.000. De igual modo, se indicó que la sociedad accionante consiguió que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) fijara el avalúo catastral de las construcciones de las vías férreas y la carretera de propiedad del Cerrejón, por primera vez en 25 años, situación que generó un cobro por concepto de impuesto predial de $414.645.938.008, valor sobre el cual le correspondía al contratista $2.196.890.701.
En ese orden, el municipio de Manaure emitió dos facturas para cobrar al Cerrejón el impuesto correspondiente a las vigencias fiscales de los años 1996 a 2009, con fundamento en el valor de la carretera y la línea férrea que era de su propiedad, e inició el proceso de cobro coactivo. El fundamento legal de dichas facturas obedeció a la Resolución no. 040 de 31 de diciembre de 2009, por medio de la cual el IGAC ordenó modificaciones en el catastro municipal y estableció los avalúos catastrales de las áreas de construcción Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de la línea férrea y la carretera del Cerrejón; no obstante, mediante Resolución no. 022 de 9 de julio de 2010, el IGAC revocó el primer acto administrativo teniendo en cuenta que la resolución de diciembre de 2009 estuvo vigente por más de seis meses y no existió alguna justificación para que el municipio suspendiera el cobro coactivo por dicha revocatoria.
Asimismo, se indicó que el contratista logró que el IGAC, a través Resolución no. 0032 de 27 de diciembre de 2012, estableciera que las sociedades del grupo Cerrejón son las propietarias de la línea férrea y la carretera y, por tanto, estipuló que esas construcciones deben ser inscritas catastralmente. Por lo anterior, el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social LTDA. presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el municipio de Manaure a través del cual pretendió lo siguiente: “II. 2.1.
Que el Municipio de Manaure cancele al Observatorio $78.932.550, por concepto de la remuneración por los servicios del Contratista en el logro del incremento del Impuesto Predial Unificado que había dejado de recaudar el Municipio de Manaure por el Resguardo Indígena de la Comunidad Wayuu de la Alta y Media Guajira existente en su jurisdicción (…).
II. 2.2. Que (…) el Municipio de Manaure pague al Observatorio la suma de $2.196.890.701,20, "como remuneración por sus servicios" que conllevaron al Municipio al recaudo del Impuesto Predial Unificado en explotaciones minero energéticas, por el área construida de línea férrea y carretera de propiedad de Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A., o ante la eventualidad de no haber cobrado, se determine por el Despacho que el perjuicio de gran intensidad causado por la Administración Municipal a su propia Tesorería, al no haber continuado con el cobro de los tributos por valor de $14.645.938.008, se trasladó al Contratista cumplido, y en consecuencia, se le debe de pagar este perjuicio material causado (…).
II. 2.3. Que el Municipio de Manaure informe al Despacho sobre la facturación al IFI Concesión Salinas y sobre el recaudo por concepto de Impuesto Predial Unificado del predio registrado bajo la Matrícula Inmobiliaria número 210-23125 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha, si lo ha habido, a efectos de pagar al Observatorio la remuneración pactada del 15% de lo que antes había dejado de recaudar, o igualmente se determine por el Despacho que la Administración Municipal ha causado un gran perjuicio a su propia Tesorería, por no haber adelantado la gestión de cobro correspondiente, y por ende trasladó el perjuicio al Contratista cumplido; por lo que en consecuencia, deberá pagarle este perjuicio material causado (…).
II. 2.4. Que, acorde con el trabajo realizado y demostrado, el Municipio de Manaure presente al Despacho una fórmula de arreglo sobre la forma de pago de los trabajos realizados por el Observatorio, los mismos que permitieron un incremento en el Impuesto Predial Unificado, tanto de los avalúos catastrales que sirvieron de base para el incremento sustancial del Impuesto Predial del resguardo indígena existente en su jurisdicción, como de los que permitieron tener una facturación de gran intensidad por el Impuesto Predial de los terrenos dedicados a explotaciones mineras entre los años de 1.993 a 2.010, o su equivalencia en dineros por perjuicios causados, tanto en área de terreno y en área de construcción de Línea Férrea y Carretera, como de lo que resulte por uno u otro concepto del cobro de lo dejado de recaudar entre los años 1.981 a 1.992 por esos terrenos y construcciones, previa presentación de la certificación de servicios prestados emitida por el supervisor del contrato, en correspondencia con los dineros recaudados gracias a la gestión del contratista (Cláusula Sexta del Contrato).
II. 2.5. Que sobre los valores monetarios liquidados y deducidos a favor del Observatorio se calculen los intereses de mora causados desde el tiempo en que el Municipio de Manaure debió de pagar la remuneración pactada o los perjuicios materiales causados al Contratista, hasta que se haga efectivo el pago (…). II. 2.6. Que, en el acta de liquidación, después de acordados valores, ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, consten los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que lleguen el Municipio de Manaure y el Observatorio, para poner fin a las divergencias presentadas y haya declaratoria de paz y salvo.
II. 2.7. Que al fallo que en derecho corresponda se le dé cumplimiento con fundamento en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes sobre la materia. II. 2.8. Que se condene en costas a la entidad demandada”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de La Guajira, que por sentencia de 26 de octubre de 2021 declaró de oficio la nulidad absoluta del contrato no. 001 de 2009 suscrito entre la sociedad demandante y el municipio de Manaure y compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación. Luego de que la parte demandante interpusiera recurso de apelación contra la anterior decisión, la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 25 de octubre de 2024 revocó la sentencia de 26 de octubre de 2021, para en su lugar, declarar liquidado el contrato no. 001 de 2009, e indicó que el monto pendiente de pago a cargo del contratista equivalía al valor de $3.784.322 y, una vez cancelada dicha suma, las partes quedarán a paz y salvo. 3.
Fundamentos de la acción La parte accionante señaló que la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y procedimental, al proferir la sentencia de 25 de octubre de 2024 Al referirse al (i) defecto fáctico la sociedad accionante consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en una indebida valoración probatoria, en tanto concluyó que como demandante no demostró los supuestos de hecho que habilitaban el reconocimiento económico, específicamente la estimación del recaudo del municipio para los años 2008 y 2009 y el correspondiente incremento frente a la estimación, de acuerdo con los ingresos efectivamente recaudados por el municipio de Manaure.
Agregó que el hecho de que se realizara la inscripción catastral por primera vez, permitía inferir que la estimación del recaudo del municipio de Manaure era de cero pesos para las vigencias de los años 2008 y 2009. Asimismo, la parte accionante afirmó que también se configuró un defecto fáctico en la valoración del contrato adicional suscrito entre las partes, además de un oficio obrante en el expediente, los cuales consideró daban cuenta de la interposición de recursos de reconsideración contra las facturas de cobro, aunado a ello, consideró que la existencia de esos recursos no impedía el nacimiento de su derecho crediticio.
De otra parte, sustentó el defecto fáctico en la mala interpretación del contrato no. 001 de 2009, por parte de la autoridad judicial accionada. Para finalizar, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en (ii) defecto procedimental, en tanto no se demostró la “validez legal” del acto administrativo a través del cual se revocó la resolución de inscripción catastral y el avalúo de determinados predios. 4.
Trámite procesal Por auto de 8 de mayo de 2025, el despacho del magistrado sustanciador admitió la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar a la parte accionante y a la autoridad judicial accionada. De igual modo, al Tribunal Administrativo de La Guajira, autoridad judicial que conoció del proceso ordinario en primera instancia, y al municipio de Manaure por fungir como parte demandada en el proceso en el que se profirió la providencia objeto de tutela.
Finalmente, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 60375 a 60380 de 12 de mayo de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión 1. 5.
Oposición 5.1. Respuesta de la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado El ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud, por ausencia total de carga argumentativa, teniendo en cuenta que en el escrito de tutela la parte accionante no expone los motivos por los cuales considera que esa Subsección desconoció o se apartó del trámite legal, por lo que sostuvo que la parte accionante no cumple con la carga mínima de argumentación que es indispensable para que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento.
Bajo ese contexto, aseguró que en el escrito de tutela no se sustentan las razones de orden constitucional, debido a que reproduce fundamentos que presentó en el proceso ordinario y únicamente se limitó a manifestar su desacuerdo con lo decidido en sede judicial y no demostró que la providencia objeto de reproche fue arbitraria o caprichosa.
De ideal modo, manifestó que la discusión que propone la parte actora es de orden legal y controvierte un tema meramente económico que debe ser tramitado por los mecanismos ordinarios, por tanto, la acción de tutela carece de relevancia constitucional. Por otro lado, indicó que si bien la parte accionante alega un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, los argumentos que expuso carecen de relevancia constitucional, sumado a que lo pactado en el contrato se estableció que los honorarios del contratista de determinaban de acuerdo a la comparación entre las estimaciones o expectativas del recaudo total para la respectiva vigencia fiscal y los mayores recaudos que efectivamente fueron percibidos.
En ese orden, aseveró que contrario a lo manifestado por la parte accionante, no bastaba con acreditar la estimación correspondiente a un predio específico, sino que era necesaria la programación presupuestal general proyectada por concepto del impuesto predial, situación que no fue acreditada en el proceso ordinario. Agregó que lo relacionado con los avalúos de los predios explotados por el Cerrejón, fueron resultado de la actualización de formaciones catastrales y no de nuevas formaciones, a lo que agregó que no solo era necesario demostrar la existencia de una estimación oficial de ingresos para las respectivas vigencias fiscales, sino que también se debía demostrar el efectivo recaudo por parte de la entidad territorial, lo cual tampoco fue probado en el proceso ordinario.
Sobre los argumentos de la parte accionante consistentes en que también se configuró un defecto fáctico al desconocer la adición del contrato y otro oficio obrante en el expediente que daban cuenta de la interposición de recursos de reconsideración contra las facturas de cobro, que no impedían el nacimiento de su derecho crediticio, sostuvo que dicho argumento no era de recibo, por cuanto la revocatoria de los actos administrativos que actualizaron el valor catastral, hizo que las facturas perdieran su fuerza ejecutoria, aunado a que el recurso de 1 Índice 8 de Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 reconsideración impide la ejecutoria del acto administrativo, de conformidad con el artículo 829 del Estatuto Tributario y el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
En lo que tiene que ver con la legalidad y la validez del acto administrativo por medio del cual se revocó la resolución de inscripción catastral y el avalúo de los predios, que alega la parte actora, consideró que ese planteamiento desconoce que la legalidad de dicho acto administrativo no fue objeto del proceso ordinario, por lo que, no le correspondía al juez pronunciarse en dicha materia y y no debe olvidarse el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa.
En ese orden, consideró que el fallador no podía adoptar una decisión que desconociera la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos y por ello, debía ceñirse a lo estipulado en el ordenamiento jurídico, lo que implicaba reconocer la pérdida de ejecutoria de los actos de cobro de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de Código Contencioso Administrativo.
Finalmente, sobre la afirmación consistente en “la imperfección de la magistratura para interpretar el Contrato 001 de 2009”, indicó que dicho argumento no fue desarrollado y por tanto carece de carga argumentativa, además manifestó que la acción de tutela no es el escenario para cuestionar la interpretación de las reglas de un negocio jurídico que se aplicó en una controversia contractual.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela presentada por la parte accionante es procedente, de conformidad con los requisitos generales cuando se cuestiona una providencia judicial y, en caso afirmativo, si la autoridad judicial demandada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 45.
Estudio y solución del caso concreto 4 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada – OCEPAYS, quien actúa por intermedio de su representante legal, interpone acción de tutela contra la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar que la sentencia de 25 de octubre de 2024, incurrió en los defectos fáctico por indebida valoración e interpretación probatoria y procedimental al no realizar el estudio de la validez legal del acto administrativo a través del cual se revocó la resolución de inscripción catastral y avalúo de determinados predios.
De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de La Guajira en decisión de 26 de octubre de 2021, declaró de oficio “la nulidad absoluta del contrato No. 001 de 2009 (incluyendo sus adiciones), suscrito entre el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social LTDA. y el municipio de Manaure (La Guajira), cuyo es objeto es “Prestar los servicios profesionales para el estudio, alinderación, avalúos y revisión ante la autoridad catastral para la programación de la liquidación y la gestión de giro ante la Nación de la cantidad justa, equivalente, a lo que el municipio de Manaure ha dejado de recaudar por concepto del impuesto predial unificado”, en el proceso de controversias contractuales en el que fungió como demandante el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada – OCEPAYS y demandado el municipio de Manaure.
La anterior decisión fue apelada por la parte actora, luego de considerar que el Tribunal Administrativo de La Guajira no interpretó de forma correcta el objeto del contrato, en el que se estableció de forma clara que los servicios prestados consistían en el estudio, alinderación, avalúos y revisión ante la autoridad catastral, actividades que servían para la programación de la liquidación y gestión de giro ante la Nación del impuesto predial, pero no suponían el traslado de alguna función administrativa.
En ese orden, afirmó que de conformidad con los informes de gestión se podía evidenciar que la labor contratada consistía en proyectar documentos para que el municipio los presentara ante otras autoridades y, por tanto, no sustituyó a la entidad territorial en el ejercicio de sus funciones, a lo que agregó que su labor fue efectiva como lo demuestran las facturas de cobro emitidas por el grupo Cerrejón por los impuestos prediales que adeudaba al municipio desde 1993.
Bajo ese contexto, manifestó que al negar las restituciones mutuas, el Tribunal valoró de forma incorrecta las pruebas aportadas al proceso, en tanto ignoró el incremento anual de $686.835.472 debido al cambio de avalúo catastral del resguardo indígena y la expedición de facturas que impusieron al Cerrejón la obligación de pagar $16.018.951.295 por impuesto predial y otros conceptos.
La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado en fallo de 25 de octubre de 2024, revocó la decisión del a quo, declaró liquidado el contrato no. 001 de 2009, y condenó al municipio de Manaure a pagar a la sociedad demandante la suma de $3’784.322, con sustento en lo siguiente: “como resultado de la liquidación del contrato, la Sala reconocerá — parcialmente— el pago solicitado en la pretensión II-2.1 de la demanda por un monto de $1.122.058.
Ahora bien, en la pretensión 2.5 de la demanda, el Observatorio pidió que se liquiden intereses de mora sobre las sumas adeudadas por el municipio. Como ya se indicó, la obligación dineraria a cargo de la entidad territorial nacía en el momento en que se cumpliera la condición de que se recaudara una suma mayor a la estimada para la vigencia fiscal de 2009.
Sin embargo, en el contrato no se fijó un plazo suspensivo para el pago una vez causada la obligación. Por lo tanto, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 1608 del Código Civil y el artículo 94 del Código General del Proceso (CGP), la liquidación de los intereses de mora se hará a partir del día siguiente Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 al 17 de septiembre de 2014, fecha de notificación del auto admisorio de la demanda.
Dado que las partes no pactaron una tasa de interés moratorio, según lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado”. Con fundamento en lo anterior, realizó unas tablas a través de las cuales determinó el valor histórico actualizado y el cálculo de los intereses moratorios, como se observa a continuación: Con fundamento en lo anterior, concluyó que el monto pendiente de pago a cargo del municipio y en favor del contratista correspondía al valor de $3’784.322 y consideró que una vez cancelada dicha suma, las partes quedarían a paz y salvo.
Ahora bien, de lo antes expuesto y de conformidad con una de las pretensiones de la presente acción de tutela consistente en “ordenar a la autoridad judicial accionada que, al emitir la nueva providencia reconozca que el ingreso por impuesto predial unificado y sobretasa ambiental causado gracias a la gestión del contratista Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada genera la obligación de pago de la remuneración convenida (15% del incremento logrado), sin supeditar indebidamente el derecho al ingreso efectivo de los dineros a la Tesorería del Municipio de Manaure”, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, en tanto la parte actora la utiliza para insistir en el mismo debate de naturaleza legal relacionado con los valores que considera, aún le adeuda el municipio de Manaure, de conformidad con el contrato no. 001 de 2009.
Al respecto, la Sala observa que esos argumentos relacionados con los valores que la parte accionante considera que aún le adeuda el municipio de Manaure ya fue objeto de análisis por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Estado, que indicó los motivos por los cuales desestimó el pago de algunos emolumentos, en tanto indicó que lo siguiente: “En el expediente no hay prueba de cuáles sumas recaudó efectivamente el municipio por concepto del impuesto predial pagado por Cerrejón respecto de las vigencias de 2008 y 2009.
Por lo tanto, no se acreditó el nacimiento de una obligación dineraria a cargo del municipio que no haya sido satisfecha. La Sala no desconoce que en el expediente reposan dos facturas expedidas por el municipio para cobrar a Cerrejón el impuesto predial de las vigencias 1993 a 2009 sobre la línea férrea y la carretera. Sin embargo, esto no es suficiente para considerar que se acreditó el nacimiento de una obligación dineraria para el municipio.
El demandante no probó que las facturas se hayan efectivamente pagado. (…) En conclusión, en relación con las gestiones adelantadas para incrementar el recaudo del impuesto sobre los predios explotados por Cerrejón, no está probado que se hubiera cumplido la condición para exigir al municipio el pago de la remuneración. Por estas mismas razones, no se accederá a la pretensión 2.4 de la demanda.
(…) En relación con la vigencia de 2008, no está probado que se haya aumentado el recaudo. En el expediente reposa una cuenta de cobro del Observatorio en la que se indicó que el valor estimado por el municipio para la vigencia de 2008 ascendía en total a $35’490.192,65. Por otra parte, se encuentra una certificación del tesorero municipal que indica que el valor “dejado de recaudar por concepto del impuesto predial (…) de los predios pertenecientes a los resguardos indígenas” para esa misma vigencia fue de $35’490.19266.
Además, el expediente contiene una certificación de servicios elaborada por el supervisor del contrato, en la que se indicó que, en el año 2009, a pesar de la actualización de los avalúos, debido a la limitación prevista en el artículo 6 de la Ley 44 de 1990, el municipio solo recibió el doble de lo recaudado en el año 2008: $70’980.385.
De lo anterior se infiere que, por la vigencia del 2008, el municipio recibió la misma suma que había estimado: $35’490.192. (…) La Sala no desconoce que, en la certificación de servicios elaborada por el supervisor del contrato, el municipio reconoció expresamente que gracias a la gestión del Observatorio, el avalúo catastral del resguardo indígena aumentó en $42.825’816.500.
Tomando como referencia esa base imponible, el recaudo del municipio, a través del mecanismo de compensación del Ministerio de Hacienda, habría sido de $685.213.064. Sin embargo, en el expediente está probado que el Ministerio de Hacienda, basándose en lo previsto en el artículo 6 de la Ley 44 de 1990, argumentó que solo podía girar hasta el doble de lo cancelado en la vigencia anterior (2008), razón por la cual únicamente transfirió a la entidad territorial $70.980.385.
La Sala tampoco pasa por alto que en el expediente reposa una constancia del pago realizado por el Ministerio de Hacienda al municipio para la vigencia de 2010 por compensación del impuesto predial del resguardo indígena. Sin embargo, el Observatorio no tiene derecho a un porcentaje del aumento del recaudo que se produjo en esa vigencia. Como ya se indicó, la cláusula cuarta del contrato es clara en el sentido de que la remuneración a la que eventualmente tenía derecho el Observatorio se limitaba al aumento del recaudo por el impuesto predial causado en dos vigencias fiscales: 2008 y 2009.
Finalmente, la Sala debe pronunciarse sobre el gravamen del predio explotado por IFI Concesión Salinas. En el expediente no reposa ninguna prueba del monto pagado al municipio por concepto del impuesto predial causado sobre el inmueble inscrito bajo la matrícula inmobiliaria número 210- 23125 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha, donde, según el demandante, se explotaba el yacimiento de sal.
Esta es una razón suficiente para negar el pago pretendido por el demandante, ya que este tenía la carga de probar el monto efectivamente recaudado y el incremento respecto de las estimaciones de las vigencias 2008 y 2009”. En ese orden de ideas, la Sala evidencia que la parte accionante plantea una discusión de carácter legal que, en últimas, termina siendo una discusión de carácter económico con connotaciones particulares, en la medida en que busca un pago mayor al reconocido por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia que se cuestiona.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En la sentencia SU-215 de 2022 6, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
Bajo ese contexto, la acción de tutela no puede utilizarse para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, es decir que no involucren una discusión sobre el contenido, alcance y goce de derechos fundamentales, como en el presente asunto que se plantea una discusión sobre el reconocimiento de intereses y mayores valores a los que ya fueron ordenados en el proceso ordinario, en tanto pretende que se ordene el pago del “ingreso por impuesto predial unificado y sobretasa ambiental causado gracias a la gestión del contratista Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada genera la obligación de pago de la remuneración convenida (15% del incremento logrado), sin supeditar indebidamente el derecho al ingreso efectivo de los dineros a la Tesorería del Municipio de Manaure, discusiones se alejan del objeto de este mecanismo, el cual necesariamente debe involucrar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, lo cual no ocurre en esta discusión, en los términos propuestos por la parte actora.
La Corte Constitucional ha señalado 7 que las discusiones de orden legal o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico, “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”, y ha establecido que un asunto carece de relevancia constitucional 8 cuando: “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.
De conformidad con todo lo expuesto, la presente acción de tutela no cumple con el requisito de procedencia de relevancia constitucional, por lo que la Sala no realizará el análisis de fondo del asunto, en tanto se trata de una discusión meramente económica, condición de contenido sustancial que debe superarse en cada caso, para que de verificarse el cumplimiento de los restantes requisitos generales, se habilite el estudio de fondo de la discusión propuesta.
Esto encuentra fundamento en la prevalencia prima facie de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, cuando se cuestionan providencias judiciales. Aunado a lo anterior, como quiera que la providencia objetada fue dictada por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, lo que implica que la verificación de los defectos alegados adquiere mayor importancia y se torna más estricto, teniendo en cuenta que se trata de una providencia emitida por una alta corte. 6 M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Al respecto, ver entre otras, las sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 8 Sentencia T-610 de 2015, reiterado en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que este presupuesto es más riguroso cuando se trata de providencias judiciales proferidas por una alta Corporación. Al respecto, en la sentencia SU-917 de 2010 expresó lo siguiente: “La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”.
Conforme con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda – OCEPAYS, contra la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en tanto se probó que la parte accionante plantea una discusión de carácter legal que, en últimas, termina siendo una discusión de carácter meramente económico, fin para el que no está instituida esta acción constitucional, en tanto se incumple el requisito de relevancia constitucional.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Ltda – OCEPAYS, contra la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Radicación: 11001-03-15-000-2025-02433-00 Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica Política Ambiental y Social Limitada - OCEPAYS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.