Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 00488 01 Accionante: Municipio de Aránzazu (Caldas) Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico y orgánico SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala1 decide la impugnación presentada por el municipio de Aránzazu contra la Sentencia de 27 de febrero de 2025 de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Caldas.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 30 de enero de 2025, el municipio de Aránzazu, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso, al proferir el Auto de 5 de noviembre de 2024 y la Sentencia de 6 de diciembre de 2024, en el proceso No. 17001 23 33 000 2024 00243 00.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: «1. TUTELAR los derechos fundamentales la igualdad, al debido proceso por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y como consecuencia DEJAR SIN EFECTO i) El auto que niega por inconducente la prueba testimonial del señor JOSÉ DABEY SÁNCHEZ RÍOS, del cinco (5) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) y, ii) La sentencia de única instancia del seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) proferidos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA SEGUNDA DE DECISIÓN debido a que omitió hacer valer el analisis del acervo probatorio allegado al expediente por el MUNICIPIO DE ARANZAZU. 2.
REVOCAR El auto que niega por inconducente la prueba testimonial del señor JOSÉ DABEY SÁNCHEZ RÍOS, del cinco (5) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) 3. REVOCAR La sentencia de única instancia del seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001 03 15 000 2025 00488 01 Accionante: Municipio de Aránzazu 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA SEGUNDA DE DECISIÓN adoptar las medidas necesarias para dictar nueva sentencia debidamente motivada, en donde se pronuncie acerca de las pruebas allegadas al presente proceso y justifique la omisión legal del cumplimiento en cuanto a la valoración probatoria allegada al expediente en debida forma y temporalidad surtida por la parte demanda, expidiendo nuevo fallo que NO invalide el acto administrativo censurado.» 2.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora señaló que, el11 de octubre de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas presentó una solicitud ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con el fin de que se pronunciara sobre la validez de un apartado del artículo 3 del Decreto 59 de 29 de agosto de 2024, expedido por el municipio de Aránzazu, Caldas, relacionado con la destinación de la suma de $300.564.716 a gastos de funcionamiento, en el marco de las modificaciones realizadas al presupuesto de ingresos, rentas, gastos y servicios de la deuda para la vigencia 2024 del municipio. 3.
En su escrito, la Gobernación argumentó que los municipios deben financiar sus gastos de funcionamiento exclusivamente con ingresos corrientes de libre destinación y no con recursos del balance. Según su interpretación, el Decreto 59 de 2024 vulneró esta disposición, dado que el alcalde de Aránzazu adicionó al presupuesto de 2024 la suma de $300.564.716, correspondientes al mayor valor asignado al municipio a través del Sistema General de Participaciones. 4.
Mediante Auto de 5 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas negó la práctica de la prueba testimonial de José Dabey Sánchez Ríos, asesor presupuestal del municipio, por considerarla inconducente. La solicitud buscaba que el testigo expusiera los fundamentos técnicos y presupuestales que respaldaron la proyección contenida en el Decreto 59 de 29 de agosto de 2024.
Sin embargo, el Tribunal consideró que el asunto en debate era de puro derecho y, por tanto, no requeriría prueba testimonial para determinar si el acto acusado vulneraba o no el ordenamiento jurídico. Frente a esta providencia se interpuso recurso de reposición2 y la decisión fue confirmada. 5. Mediante Sentencia de 6 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la invalidez del artículo 3 del Decreto 59 de 29 de agosto de 2024. «[p]or medio del cual se realizan modificaciones al presupuesto de ingresos, rentas, gastos y servicios de la deuda de la vigencia 2024» del municipio de Aránzazu. 6.
El Tribunal señaló que los recursos del balance no pueden ser utilizados para financiar gastos de funcionamiento. Explicó que el artículo 3 del Decreto 59 de 2024 adicionó al presupuesto de gastos y servicio de la deuda para la vigencia 2024 la suma de $300.564.716 provenientes precisamente de recursos del balance. De esta manera, se desconoció lo establecido en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, que prohíbe expresamente emplear los recursos del balance para financiar gastos de funcionamiento, como ocurrió en este caso. 2 El argumento principal del recurso corresponde a que el señor Sánchez Ríos fue quien proyecto el Decreto 59 de 2024 y su testimonio resultaba relevante a la hora de aclarar la naturaleza de los recursos que fueron adicionados al presupuesto de gastos y servicios de la deuda de la vigencia 2024.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 00488 01 Accionante: Municipio de Aránzazu 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Como fundamento de la vulneración, la parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Caldas negó la prueba testimonial de José Dabey Sánchez Ríos, por lo que en la Sentencia de 6 de diciembre de 2024 no se pronunció de fondo con respecto a la improcedencia de la prueba, omitiendo la práctica y valoración de la misma. 8.
Asimismo. (i) alegó que el Tribunal no se pronunció sobre de la carga probatoria que recaía en la Gobernación de Caldas, ni verificó la veracidad de los hechos; y (ii) manifestó que la ley no permite que un decreto municipal sea objeto de pronunciamiento de validez por parte del Tribunal Administrativo, ya que solo menciona como objeto de dicha verificación a los acuerdos municipales. 9.
Finalmente, explicó la clase de recursos adicionados al presupuesto y cómo el Tribunal debió interpretar ello frente a la prohibición existente. Intervenciones3 10. El Tribunal Administrativo de Caldas adujo que, en el Auto de 5 de noviembre de 2024, el magistrado ponente tenía la facultad de negar aquella prueba (testimonial) tras considerarla inconducente, impertinente, superflua o inútil.
Argumentó que el control de legalidad que invocó el departamento de Caldas era un asunto de puro derecho, lo que significaba que no requería prueba para su análisis, ya que se basa en una revisión objetiva para determinar si un acto vulnera o no la ley. 11. Por otro lado, en relación con la supuesta falta de competencia del Tribunal para pronunciarse sobre la validez del decreto, el Tribunal afirmó que esto estaba claramente fundamentado en la sentencia. Por lo tanto, no consideraba que se hubiera vulnerado ningún derecho de la parte accionante y solicitó que se negaran las pretensiones. 12.
La Gobernación de Caldas manifestó que no tenía legitimación en la causa por pasiva dentro del presente tramite, toda vez que no podía hacer efectivas las pretensiones del accionante. Agregó que su actuar se dio en cumplimiento de un deber legal, por lo que se opuso a la prosperidad de la acción de tutela y solicitó su desvinculación en el trámite.
Sentencia impugnada 13. El 27 de febrero de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el municipio de Aránzazu, al considerar que no se evidenciaba una cuestión de relevancia constitucional. 14. Indicó que el accionante alegó la existencia de un defecto fáctico por parte de la autoridad judicial, al omitir un pronunciamiento de fondo en la sentencia sobre los siguientes aspectos: i) la improcedencia de la prueba testimonial solicitada; ii) el 3 Mediante Auto del 5 de febrero de 2025, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas y al departamento de Caldas como tercero con interés en el proceso.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 00488 01 Accionante: Municipio de Aránzazu 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber del departamento de sustentar con pruebas lo afirmado en la demanda; iii) la falta de indagación probatoria sobre los recursos adicionales que se pretendían adicionar; y iv) la ausencia de un análisis sobre la naturaleza del asunto y la competencia de la autoridad.
Sin embargo, señaló que no se cumplió con la carga argumentativa necesaria para sustentar la configuración del defecto fáctico alegado. 15. Asimismo, destacó que el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto que negó la prueba testimonial y analizó el caso conforme con el ordenamiento jurídico aplicable.
Concluyó que lo pretendido por la parte actora fue obtener un nuevo estudio de la controversia ya resuelta, lo cual desbordaba el objeto de la acción de tutela. Impugnación 16. El municipio de Aránzazu presentó impugnación contra esa decisión, al considerar que el debate jurídico giró en torno a la correcta valoración de la naturaleza de los recursos incorporados al presupuesto y no al reconocimiento de un derecho económico.
En ese sentido, argumentó que los recursos incorporados al presupuesto del municipio, según el decreto analizado por el Tribunal Administrativo de Caldas, provenían del Sistema General de Participaciones, por lo que se integran directamente al ejercicio presupuestal del año en curso y no tienen las características propias de los llamados «recursos del balance». 17.
Sostuvo además que la carga argumentativa presentada en el escrito de tutela cumplió con los fundamentos fácticos y jurídicos exigidos. Reiteró que su pretensión se centró en cuestionar la falta de sustentación de la decisión adoptada por el Tribunal, al afirmar que «el Tribunal debió explicar por qué si son del balance y por qué no hacen parte del sistema general de participaciones.
No lo hizo, no lo ha hecho y el Juez de tutela se acogió a la misma teoría que viola cualquier procedimiento y raciocinio, es el quid del asunto y no hay una sola prueba de que sí son del balance. Cómo no se va a tratar de una violación grave a derechos fundamentales, si la decisión se enmarcó en una falta total de pruebas» 18. Reiteró que no se realizó un análisis probatorio que permitiera determinar con certeza si los recursos en cuestión provenían del Sistema General de Participaciones o de recursos del balance.
II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 19. Consiste en esclarecer en primer lugar, si la presente acción de tutela cumplió con los requisitos de procedencia para controvertir el Auto del 5 de noviembre de 2024 y la Sentencia de 6 de diciembre de 2024, ambos proferidos por el Tribunal Administrativo de Caldas. Superado aquel análisis de procedibilidad, deberá determinarse si la autoridad accionada incurrió en los defectos fáctico (negativa en el decreto de la prueba testimonial, carga de la prueba de la Gobernación de Caldas, origen de los recursos adicionados) y/u orgánico (competencia del tribunal para Radicado: 11001 03 15 000 2025 00488 01 Accionante: Municipio de Aránzazu 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciarse sobre la validez del decreto municipal, a pesar de que el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 se refiere a acuerdo municipales).
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 20. La Sala modificará la Sentencia de 27 de febrero de 2025 de la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones que pasan a explicarse: 21. Frente al defecto fáctico, tal como lo advirtió en su momento el juez de tutela de primer grado, la parte actora no desplegó la carga argumentativa suficiente para explicar de forma completa y clara la forma en que el Auto de 5 de noviembre de 2024 y la Sentencia de 6 de diciembre de 2024 vulneraron sus derechos fundamentales.
En otras palabras, los reparos contra esas decisiones no fueron desarrollados de manera íntegra, pues no enjuiciaron las razones por las cuales estimaba que en un asunto de mera legalidad aquel testimonio era determinante. 22. Al analizar los documentos que reposan en el proceso, se advierten que el municipio cuestionó la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas de negar, por inconducente, la prueba testimonial solicitada4.
Al respecto, dicha autoridad sostuvo que, tratándose de juicio como de validez, como el que realizaba en concreto, debía hacerse un control de legalidad en abstracto mediante el contraste del acto con las normas en las que debía fundarse, sin que resultara necesaria la práctica de pruebas, como por ejemplo las testimoniales. Agregó que el responsable de la expedición del decreto era el alcalde y no la persona que proyectó el acto administrativo.
Contra esa decisión se presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto de forma desfavorable. 23. De lo anterior, se advierte que el tribunal dio las razones por las cueles negó el decreto y práctica de la aludida prueba testimonial y ello, a su turno, permite evidenciar que en realidad pretendido la parte actora fue una reinterpretación del caso, a través de una instancia adicional, lo cual no se ajusta al objeto de la acción de tutela, cuyo fin es la protección inmediata de derechos fundamentales y no la revisión de valoraciones jurídicas ordinarias o juicios de corrección sobre las decisiones del juez ordinario. 24.
Cabe resaltar que el juez constitucional no puede, en ningún caso, usurpar la competencia del juez natural al analizar presuntas vulneraciones de derechos fundamentales. Esta limitación es aún más estricta en el contexto de acciones de tutela contra providencias judiciales, en las que se exige el cumplimiento riguroso de los requisitos generales de procedencia. La mera discrepancia entre el accionante y el juez natural no constituye, por sí sola, una razón válida para la intervención del juez de tutela. 4 «Se niega por inconducente la prueba testimonial del señor José Dabey Sánchez Ríos, en su condición de asesor presupuestal del municipio, para que “Exponga los fundamentos técnicos y presupuestales que respaldaron la proyección del Decreto 059 de 20 de agosto de 2024”, toda vez que el asunto de la referencia es de puro derecho, en el cual, para resolver si el acto acusado vulnera o no el ordenamiento jurídico, no se precisa de una prueba testimonial para tales fines.» Radicado: 11001 03 15 000 2025 00488 01 Accionante: Municipio de Aránzazu 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
Respecto el defecto orgánico, la Sala considera que la acción de tutela que sí es procedente debido a que cumplió con los requisitos generales de procedencia: (1) posee relevancia constitucional, pues el asunto en discusión se centra en la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, por la presunta falta de competencia del Tribunal Administrativo de Caldas para conocer de la validez de decretos por medio de los cuales se modificara el presupuesto del municipio;
(2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el municipio participó como parte demandada dentro del proceso No. 17001 2333 000 2024 00243 00 y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos;
(4) la acción de tutela fue presentada el 30 de enero de 2025, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la providencia enjuiciada5; (5) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (6) la tutela no fue presentada contra una providencia de la misma naturaleza. 26.
Por lo anterior, existen razones suficientes para modificar la decisión de primer grado frente al defecto orgánico y, por tal motivo, se procederá a estudiar de fondo dicho reparo. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 27. La Sala negará la solicitud de amparo, respecto del defecto orgánico, por las siguientes razones: 28.
El municipio de Aránzazu manifestó que, de acuerdo con el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el examen de legalidad de que trata la norma solo procede frente a acuerdos más no frente a decretos. 29. No obstante, es importante señalar que la atribución de los gobernadores para revisar los actos de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o legalidad, remitir estos actos para su validez al Tribunal, está establecida en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política6.
Esto significa que los gobernadores tienen la facultad de garantizar que los actos administrativos de los alcaldes se ajusten a la ley y a la Constitución, promoviendo así un equilibrio y control en la administración pública local. Esta atribución es fundamental para mantener la legalidad y la constitucionalidad en la gestión de los gobiernos locales, asegurando que las decisiones tomadas en los municipios respeten el marco legal establecido. 30.
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-869 de 1999, examinó la constitucionalidad del artículo 119 (parcial) del Decreto Ley 1333 de 1986, «[p]or el cual se expide el Código de Régimen Municipal», y aunque la acción no se dirigía específicamente a cuestionar si los gobernadores podían o no 5 La sentencia fue notificada el 6 de diciembre de 2024, a través de correo electrónico 6 “Artículo 305.
Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” Radicado: 11001 03 15 000 2025 00488 01 Accionante: Municipio de Aránzazu 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercer la solicitud de revisión de validez, la sentencia dejó claro que el control se realizaría sobre acuerdos y decretos: «Lo anterior no quiere decir, como equivocadamente lo interpreta el demandante, que se despoje a los gobernadores de esa facultad, que emana de la misma Constitución, respecto de los actos de los alcaldes, pues ellos están obligados a asumirla y cumplirla, aún sin que medie mandato legal, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 4 del ordenamiento superior, que establece que la Constitución es norma de normas.
El actor argumenta que la norma demandada, al no referirse al control que el gobernador debe ejercer sobre los actos de los alcaldes, tal como lo ordena el artículo 305-10 superior, incurre en violación del principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la C.P., pues ello implica un tratamiento legal diferente a dos situaciones que la Constitución regula de manera idéntica; tal interpretación es también errada, pues en primer lugar no se pueden definir como idénticas dos situaciones en las que el sujeto objeto de control es distinto, y en segundo lugar porque, el hecho de que la norma acusada, expedida antes de entrar en vigencia el nuevo ordenamiento superior, no se refiera al control que el Constituyente de 1991 diseñó, en cabeza de los gobernadores, para los actos de los alcaldes, no quiere decir que aquéllos estén eximidos de ejercerlo, dado que, como se señaló antes, la función les fue atribuida a través del mismo texto constitucional, que prevalece sobre el ordenamiento legal, con lo que se desvirtúa también el cargo de violación del principio de igualdad» 31.
En conclusión, la facultad que la Constitución otorga a los gobernadores para solicitar la revisión de la validez de acuerdos y decretos municipales se integra y armoniza de manera coherente con el conjunto del ordenamiento jurídico colombiano. Ello no implica una falta de competencia por el hecho de que otras disposiciones no mencionen expresamente a los decretos como actos administrativos susceptibles de control de validez, ya que dicha facultad se encuentra claramente consagrada en la Constitución Política. 32.
Por ello no se está frente a un defecto orgánico como lo alega el accionante. En consecuencia, no se evidencia una vulneración al debido proceso por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, en la Sentencia de 6 de diciembre de 2024, Rad. No. 17001 2333 000 2024 00243 00, toda vez que esa autoridad si contaba con la competencia para conocer de la validez de aquel acto administrativo.
Conclusión 33. La Sala modificará la decisión de primera instancia en el sentido de declarar la improcedencia frente al decreto fáctico y negar el amparo respecto el defecto orgánico. En mérito de lo expuesto, la Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva la Sentencia de 27 de febrero de 2025 de la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, para que, en su lugar, disponga: DECLARAR IMPOROCEDENTE la acción de tutela en lo que Radicado: 11001 03 15 000 2025 00488 01 Accionante: Municipio de Aránzazu 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecta al defecto fáctico y NEGAR la misma en lo relativo al defecto orgánico, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.