CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2020 03324 01 Demandante: Raúl Botero Cifuentes Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Desconocimiento del precedente judicial sobre factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para reliquidar pensión de beneficiario del régimen de transición. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 25 de agosto de 2020, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó el amparo deprecado.
Antecedentes La solicitud de tutela El señor Raúl Botero Cifuentes, por medio de apoderada, promueve acción de tutela contra la providencia del 23 de junio de 2020 que dictó el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual revocó la sentencia de 17 de julio de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales.
Pretensiones El accionante formula las siguientes súplicas: 1. Amparar los [d]erechos [f]undamentales invocados a través de la presente acción de tutela por el señor raúl botero cifuentes, tales como debido proceso, acceso real y efectivo a la administración de justicia e igualdad, por habérsele sometido de manera abrupta a un cambio jurisprudencial, cuya nueva tesis lesiona de manera grave sus derechos laborales de carácter irrenunciable, advirtiéndose que al momento de la presentación de la demanda regía una interpretación que garantizaba los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la cual cobijó los derechos de los innumerables trabajadores que se encontraban en idéntica situación fáctica a la de mi prohijado, colocándolo sin duda en una situación de desigualdad material e inseguridad frente a la confianza legítima en la interpretación de las normas. 2.
Se Ordene por parte de este H. [j]uez [c]onstitucional la [n]ulidad del fallo proferido en segunda instancia por el tribunal administrativo de caldas – sala quinta de decisión– de fecha 23 de junio de 2020, por haber colocado al accionante en una evidente situación de desigualdad frente a otros trabajadores que hallándose en idéntica situación fáctica y jurídica les fueron resueltos sus asuntos de manera favorable, y en su lugar ordenar que se emita una nueva providencia que reivindique sus derechos conforme la sentencia de unificación del 04 de agosto de 2010 que regía al momento de presentación de la demanda y que abrigó a la gran mayoría de trabajadores cobijados con régimen de transición, así como que se garantice la interpretación que de salario existe en los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, el accionante a través de su apoderada, señaló los siguientes: i) Prestó sus servicios al Estado por más de veinte años en el cargo de oficial de catastro, código 4170, grado 7, razón por la cual está amparado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. ii) Mediante Resolución 11064 del 27 de diciembre de 2005, se le reconoció y ordenó el pago de pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, efectiva a partir del 1.º de enero de 2005, cuya cuantía se determinó con base en la asignación básica mensual y la bonificación por servicios prestados, pero no se incluyeron rubros que devengó de manera habitual y permanente como primas de vacaciones, navidad, recreación y servicios. iii) Teniendo en cuenta la decantada y unificada jurisprudencia del Consejo de Estado para el momento de presentación de la demanda, esto es, el 5 de mayo de 2016, acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa para que se ordenara la reliquidación de su pensión en el equivalente al 75 % de todos los emolumentos que percibió durante el último año de servicios. iv) En primera instancia obtuvo fallo favorable emitido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales el 17 de julio de 2018, el cual fue revocado por el Tribunal Administrativo de Caldas a través de la sentencia del 23 de junio de 2020, en la que acogió la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado.
Fundamentos jurídicos El accionante alega que con la sentencia objeto de censura se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso real y efectivo a la justicia. Así mismo, se desconoció el precedente judicial fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 sobre la forma como se debía liquidar el ingreso base de liquidación para los servidores cobijados por el régimen de transición, por las siguientes razones: i) El abrupto cambio jurisprudencial por parte de esta corporación en la sentencia del 28 de agosto de 2018 lesiona gravemente sus intereses, pues afectó la reclamación de sus derechos laborales relacionados con la reliquidación de la pensión de jubilación, garantías a las que accedieron la mayoría de trabajadores que se encontraban en idéntica situación fáctica y jurídica a la suya durante algo más de ocho años, período en el que se ordenó el reajuste de las pensiones que se rigen por la Ley 33 de 1985 en todo el territorio nacional por orden de la jurisdicción contencioso-administrativa. ii) No obstante la variación en el precedente, las normas que regulan la materia no se modificaron; por tanto, resultan antagónicos los criterios expuestos en los fallos de unificación, los cuales vulneran el principio de seguridad jurídica y denotan el endeble mantenimiento en la coherencia de la jurisprudencia que deja a los administrados en una posición de desprotección y desigualdad frente a aquellos que en iguales circunstancias acudieron a la justicia para la resolución de sus conflictos y lograron que fueran despachados de manera favorable. iii) Resulta polémico que derechos de índole laboral como el que depreca ante la misma justicia que resolvió innumerables asuntos positivamente, bajo igual razonamiento normativo y con identidad de supuestos fácticos, ahora se vean disminuidos por causa de sobreponer en las decisiones judiciales aspectos relacionados con la sostenibilidad financiera del sistema pensional, donde pareciera interpretarse que el empleado obtuviera su derecho pensional sin haber aportado para su financiamiento, lo cual no se ajusta a la realidad, ya que los jueces al tiempo que disponían la reliquidación ordenaban efectuar los descuentos a que hubiera lugar, en los casos en que la entidad de previsión lo hubiera omitido.
Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto del 25 de julio de 2020, que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp) como terceros interesados en las resultas de esta acción, para que, dentro del término de dos días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.
Intervenciones Del Tribunal Administrativo de Caldas. El magistrado Augusto Ramón Chávez Marín dio contestación a la demanda en los siguientes términos: i) La sentencia objeto de reproche fue emitida en ejercicio de las atribuciones normativas y en el ámbito de las competencias que la ley otorga, el proceso se surtió con todo el rigor jurídico y con plena observancia de los derechos y garantías que aseguraron a las partes la igualdad procesal y una decisión imparcial y debidamente motivada. ii) Por lo anterior se debe negar prosperidad a las pretensiones contenidas en la solicitud de amparo; al efecto, es pertinente remitirse a los razonamientos que condujeron a adoptar el fallo cuestionado y que se expusieron en su parte motiva.
De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp). La directora jurídica solicita se niegue el amparo deprecado por el accionante, al respecto, esgrime los siguientes argumentos: i) En la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo de Caldas, no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que, por el contrario, se ajustó al ordenamiento legal y al precedente judicial que regula el tema, para determinar que al accionante no le asiste el derecho a la reliquidación de la pensión que reclama. ii) La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones que se tomaron por el juez competente de la causa, después de que se agotó el procedimiento establecido en la ley para el efecto.
La sentencia que se impugna El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante fallo del 25 de agosto de 2020, negó el amparo deprecado con base en los siguientes argumentos: i) Del examen de las actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró el accionante, así como el contenido de la providencia atacada, se establece que el mecanismo constitucional no puede utilizarse como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto. ii) Sin embargo, lo anterior no es óbice para efectuar precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se considera que en el asunto bajo estudio no se configuró el desconocimiento del precedente aducido en el escrito de tutela, inconformidad que para la parte actora consiste en que la reliquidación de su pensión debió resolverse conforme al precedente existente al momento en que se radicó la demanda, esto es, la decisión del 4 de agosto de 2010, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. iii) En la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, con fundamento en la cual el Tribunal adoptó el fallo cuestionado, en lo que a su aplicación en el tiempo se refiere, de manera clara y expresa señaló que las reglas jurisprudenciales allí fijadas se deben emplear en todos los casos pendientes de resolución tanto en vía administrativa como judicial, lo que aconteció en el caso del accionante; por consiguiente, lo resuelto en la providencia del 23 de junio de 2020, está debidamente soportado en el precedente vigente, por lo cual no se configura el desconocimiento invocado respecto de una sentencia cuya tesis fue revaluada. iv) La corporación demandada se apoyó en la jurisprudencia actual del Consejo de Estado, tuvo en cuenta la normativa que rige el asunto y, distinto a lo afirmado por el accionante, no se encuentra actuación contraria a derecho, ya que al verificar el análisis efectuado por el Tribunal se ajustó a las normas, la valoración probatoria y respeto del precedente, del cual se estableció que no tiene derecho a que en el ingreso base de liquidación de su pensión se incluyan todos los factores salariales, toda vez que para ello se debieron hacer los aportes correspondientes. v) En lo que refiere a los cuestionamientos propuestos contra la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, no se emite pronunciamiento, pues la pretensión de amparo no se planteó respecto de esta, tan es así, que ni siquiera se solicitó la vinculación de la autoridad que la profirió. vi) En conclusión, el análisis y valoración normativa efectuada por el Tribunal se encuentra ajustada a los parámetros del artículo 230 de la Constitución, que pregona la autonomía funcional que les asiste a los jueces de la república; además, soportó su decisión en pronunciamientos unificadores del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que contienen una coherente línea argumentativa. 1.8.
Impugnación El accionante impugna la decisión anterior, para que se revoque y, en su lugar, se protejan sus derechos fundamentales. Como motivos de inconformidad alega lo siguiente: i) Insiste en la vulneración de sus garantías constitucionales al debido proceso, al acceso real y efectivo a la administración de justicia e igualdad, con ocasión del cambio jurisprudencial por parte del Consejo de Estado en materia de reliquidación de pensión de jubilación, que acarreó que no se le reconocieran derechos a los que sí accedieron trabajadores que se encontraban en idéntica situación fáctica y jurídica a la suya, que se beneficiaron del precedente que se mantuvo por más de ocho años, período en el que se ordenó el reajuste de las pensiones que se rigen por la Ley 33 de 1985 en todo el territorio nacional por orden de la jurisdicción contencioso-administrativa. ii) No resulta admisible que derechos de índole laboral como el que reclama ante la misma administración de justicia que falló innumerables casos de manera favorable, con iguales supuestos fácticos, se vean disminuidos por causa de posturas jurisprudenciales que se fundamentan en la sostenibilidad financiera del sistema pensional y desconocen los aportes realizados a aquel. iii) La nueva tesis frustra las expectativas fundadas de los servidores, con base en una interpretación anterior, que amparaba los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, pues de la exégesis del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no se infiere que en el ingreso base de liquidación se deban desconocer los rubros que habitual y periódicamente perciba el trabajador.
Consideraciones de la Sala Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019, según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, como lo hizo la primera instancia, si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea el señor Raúl Botero Cifuentes contra la providencia de 23 de junio de 2020, que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 17001 33 33 002 2016 00164 02. 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 2005, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 17 de julio de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales profirió fallo dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Raúl Botero Cifuentes contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), para que se declararan nulos los actos a través de los cuales le negó la reliquidación de la pensión de jubilación, en el que dispuso lo siguiente: primero: declárase probada parcialmente la excepción de «prescripción», formulada por la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social –ugpp–.
No así en relación con los demás medios de defensa planteados por la demandada, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. segundo: declárase la nulidad de las [r]esoluciones No. rdp 001597 del 20 de enero de 2016, rdp 006754 del 17 de febrero 2016 (sic) y rdp 011457 del 11 de marzo de 2016, por las razones expuestas en la presente sentencia. tercero: Como consecuencia de tal nulidad, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social –ugpp–, efectuar una nueva liquidación de la pensión del señor raúl botero cifuentes, con la inclusión del 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicios comprendido entre el 30 de diciembre de 2003 y 31 de diciembre de 2004, incluyendo como factores salariales la asignación básica mensual, bonificación de servicios prestados, prima de recreación, prima de navidad, prima de vacaciones, y la prima de servicios, con efectos fiscales a partir del 28 de septiembre de 2012 por prescripción trienal, para lo cual se deberán realizar los descuentos y demás operaciones, o compensaciones contables a que haya lugar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del c.p.a.c.a., debidamente indexadas […] es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes. cuarto: declárase fundada la excepción de «Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva», propuesta por el instituto geográfico agustín codazzi -igac-, y en consecuencia niega[n]se las pretensiones en contra del mismo, por las razones enunciadas en la parte considerativa. […] sexto: niegánse las demás pretensiones de la demanda. séptimo: condénase en costas a la ugp (sic) cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso.
Se fija como agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la ugpp, por el equivalente al 1 % del valor de las pretensiones reconocidas en esta sentencia. […] 2.4.2. El 23 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Caldas, al decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia anterior, resolvió lo siguiente: Primero. revócase la sentencia del diecisiete (17) de julio de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Raúl Botero Cifuentes contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –ugpp–.
Lo anterior, atendiendo las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. declárase fundada la excepción propuesta por la ugpp dentro del proceso de la referencia, y que denominó «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», en atención a lo expuesto en este fallo. Tercero. niéganse las súplicas de la demanda por las razones expuestas en precedencia. Cuarto. abstiénese de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. […] 2.5.
El caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela Considera la Sala que, como lo estableció la primera instancia, en el asunto sub lite se encuentran cumplidas las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir por desconocimiento del precedente judicial la providencia del 23 de junio de 2020, que emitió el Tribunal Administrativo de Caldas, porque 1) la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; 2) se agotaron todos los medios de defensa judicial; 3) se cumple con el requisito de inmediatez; 4) el accionante identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 5) no se dirige contra una sentencia de tutela. 2.5.2.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 2.5.2.1. El defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial La Corte ha sostenido que se configura un defecto sustantivo, en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial, cuando se desatiende aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de i) patrones fácticos y ii) problemas jurídicos, y en las que, en su ratio decidendi, se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En la providencia T-794 de 2011, la Corte indicó los criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial, de la siguiente forma: i) la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presenta una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente; ii) se trata de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional similar y iii) los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia son análogos o plantean un punto de derecho equivalente al que se debe resolver posteriormente.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes que tiene en cuenta la autoridad que profiere la providencia, a saber, el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de igual jerarquía o el propio operador judicial y el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o en el marco constitucional.
Para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción, y en los casos en los que no son susceptibles de revisión por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.
Así las cosas, para los jueces es de obligatorio cumplimiento acoger las decisiones que profieren los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus propias sentencias en casos idénticos; regla que solo permite excepción cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
En esa medida, las autoridades judiciales se pueden apartar de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se cumplan las siguientes reglas: «(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)». De esta forma, concluye la Corte que el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de los principios del debido proceso, de la igualdad y de la buena fe. 2.5.2.2.
Fundamento de la providencia objeto de impugnación El señor Raúl Botero Cifuentes —beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993— alega que la sentencia enjuiciada vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso real y efectivo a la administración de justicia y a la igualdad, porque el Tribunal Administrativo de Caldas al dar solución a la pretensión de reliquidación de su pensión desconoció el precedente judicial fijado por esta corporación en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y, en su lugar, dio aplicación al criterio jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado en el fallo del 28 de agosto de 2018.
Pues bien, el Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010, dictada dentro del proceso 25000-23-25-000-2006-07509-01 con ocasión de las posiciones disímiles que existían respecto al alcance del artículo 3.º de la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 de 1985 —que señala que el monto de la pensión corresponde al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio—, adoptó, como criterio de unificación, que la liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios de ese régimen debía calcularse no solo con fundamento en los factores salariales sobre los cuales se efectuó la deducción legal, sino también con aquellos frente a los cuales, teniendo carácter salarial, no se hicieron los respectivos aportes a la seguridad social.
Esta discusión fue retomada en sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018. Allí la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado al pronunciarse respecto del correcto entendimiento y debida aplicación de la transición prevista en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, presentó criterios de aplicación en materia de factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación. En esta providencia, el Consejo de Estado señaló como regla jurisprudencial, que el ingreso base de liquidación (ibl) señalado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se aplica a los beneficiarios de la transición allí prevista; es decir, a aquellos que reúnan los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general establecido en la Ley 33 de 1985.
Además, fijó dos subreglas para su aplicación: la primera, relativa al período para liquidar las pensiones y, la segunda, correspondiente a los factores salariales a incluir en el ibl. En la primera subregla, se estableció que el ibl se determinaría dependiendo de si a la persona le faltaban menos de diez años o más de diez años para adquirir el derecho a la pensión. En la segunda subregla —que ocupa la atención de la Sala—, se resaltó la obligación de 1) cumplir el mandato previsto en el inciso sexto del artículo 1.º del Acto Legislativo 1 de 2005, incorporado en el artículo 48 de la Constitución Política, el cual prevé que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones» y 2) respetar el «querer del legislador» que enlistó los factores salariales que conformaban la base de liquidación pensional, por lo que a estos se debe limitar aquella.
Ahora bien, en la providencia objeto de censura, el Tribunal, en forma expresa, señaló que acogía la postura de la Sala Plena del Consejo de Estado fijada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en cuanto en esa decisión se establecieron criterios interpretativos respecto a los factores salariales que se deben incluir para calcular el ingreso base de liquidación (ibl) para efectos de liquidar las pensiones de los beneficiarios de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como es el caso del accionante, que para el 1.º de abril 1994, tenía cuarenta y cuatro años de edad y 20 años, 9 meses y 26 días de servicio.
Para la Sala la aplicación de tal criterio de interpretación no comporta una actuación que vulnere los derechos fundamentales del accionante. En efecto, la exégesis desarrollada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en materia de «factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación pensional», se realizó en atención a la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por consiguiente, está dirigida a aquellas personas que se jubilaron con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la Ley 33 de 1985.
El Tribunal empleó el precedente judicial vinculante que fijó esta corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, toda vez que en aquella se precisó que los efectos de esa decisión «se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
En estas condiciones, la Sala comparte la decisión de la primera instancia en cuanto discurrió que en la sentencia demandada no se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues el Tribunal resolvió el asunto conforme con las disposiciones legales que regulan la situación sometida a su escrutinio y con base en el criterio vigente respecto a los parámetros que se deben observar para determinar el ingreso base de liquidación pensional, con el cual estableció que no había lugar a reliquidar la pensión de jubilación de la que es beneficiario el accionante con la inclusión de todos los emolumentos que devengó en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
En estas condiciones, se concluye que la providencia que profirió el Tribunal se encuentra debidamente sustentada, conforme con lo dispuesto en las normas legales y constitucionales que establecen las reglas para calcular el ingreso base de liquidación que se debe tomar para liquidar las pensiones de los servidores públicos, lo que en modo alguno comporta el desobedecimiento del precedente judicial que alega el accionante y tampoco constituye una actuación que vulnere los derechos fundamentales de la parte actora, sino que corresponde al ejercicio de la autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa.
Conclusión La Sala concluye, entonces, que en la providencia del 23 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que revocó la del 17 de julio de 2018 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, no se incurrió en desconocimiento del precedente judicial como lo alega el accionante. En tal sentido, la Sala procederá a confirmar la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual negó el amparo solicitado por el señor Raúl Botero Cifuentes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero. Confirmar la sentencia del 25 de agosto de 2020, que dictó el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual negó el amparo invocado por el señor Raúl Botero Cifuentes, conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo. Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samái. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. mam