Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto 8 Cía. Y Ricardo Venegas Sierra CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicado número: Demandantes: Demandada: Referencia: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. y Ricardo Vanegas Sierra Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Acción de reparación directa Tema: Responsabilidad del Estado por acciones u omisiones de autoridades administrativas.
Subtema 1: Escogencia de la a xión. Subtema 2: Ejercicio oportuno (le la acción de reparación directa. Subtema 3: Caducidad. SENTENCIA DE SEGUNE A INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 23 de julio de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda.
I. Síntesis del caso El Ministerio de Minas y ¡Energía celebró un contrato de concesión con Ricardo Vanegas Sierra, con el objeto de que este último lleve a cabo, por 30 años, la explotación minera de materiales de construcción en un área del predio denominado "Lomitas" y sítuado en el municipio de La Calera (Cundinamarca). El mismo ministerio, el 26 de octubre 1998, declaró perfeccionada la cesión de los derechos del señor Venegas Sierra, respecto del citado contrato de concesión, a favor de la Constructora Palo Alto & Cía., sociedad de la que justamente el cedente es el representante legal.
La Corporación Autónom 3 Regional de Cundinamarca (en adelante, la CAR) ordenó al señor Vanegas Sierra que ejecutara el plan de manejo y restauración ambiental, respecto de la actividad extractiva ya mencionada. Esa misma autoridad ambiental, en el trámite de un procedimiento administrativo, suspendió preventivamente la aludida actividad minera; medida que luego sería levantada, como consecuencia de u t fallo del Consejo de Estado, en el que ordenó a la Constructora que protegiera los derechos colectivos al goce a un ambiente sano y a la preservación del equilibrio ecológico, en relación con la actividad minera que realizaba.
El 23 de enero de 2002, la CAR denunció penalmente al señor Vanegas Sierra, por los delitos de fraude procesal, de falsedad en documento público, de daños a los recursos naturales y de explotación ilícita de yacimiento minero. La Fiscalía, el 12 de febrero de 2007, pi ecluyó la investigación penal, en virtud del principio in dubio pro reo.
Apelada la anterior decisión, el 11 de septiembre de 2007, el ente investigador se abstuvo de resolverlo de fondo, por indebida motivación. Los Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto 8 Cía. Y Ricardo Venegas Sierra actores demandan al Estado, por los perjuicios caysados con ocasión de la mentada denuncia penal y de la medida preventiva de' suspensión de la actividad minera.
II. Antecedentes 2.1. La demanda El 10 de diciembre de 2009, Ricardo Vanegas y la Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. (en adelante, la Constructora) presentaron demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, con la pretensión de que esta Jurisdicción declare responsable a la CAR y a lo d exdirectores de la referida autoridad, Darío Londoño Gómez y Edgar Alfonso Bejarano Méndez, por los perjuicios que consideran, fueron causados como consecuencia: "de la denuncia penal formulada por el director de la CAR para aquel momento el señor DARIO LONDOÑO GOMEZ, que hizo que RICARDO VANEGAS SIERRA en sus condiciones enunciadas fuera procesado por la DIRECCIÓN SECCIONAL DE FISCALIA (sic) DE CUNDINAMARCA UNIDAD (sic) DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACION (sic) PUBLICA (sic) E...1 Radicación: 4964-06, por los delitos de EXPLOTACIÓN ILICITA DE YACIMIENTO MINERO Y OTROS MINERALES Y DAÑO EN LOS RECURSOS NATURALES del que, luego de cinco (5) años fue declarado por no haber existido el delito por el que fue procesado".
En el acápite de pretensiones, además, indicaron: "Los perjuicios se generaron por habed,' (sic) el exdlrector de la CAR, primero en aplicación a lo previsto en el Decreto 1594 de 1984 reglamentario del Artículo 85 de la Ley 99 de 1993 y como medidas preventivas[,] ordenado la suspensión de todas las actividades mineras, luego dolosamente [ ] procediendo a instaurar el denuncio penal"2.
Los actores solicitaron que se condene al demandado a pagar los perjuicios materiales y morales que resultaran probados en este proceso. Los hechos relevantes en los que la parte actora fundamentó sus pretensiones, en síntesis, son: • Fernando Mesa Belén, a través de un contrato celebrado el 19 de abril de 1991, cedió a Ricardo Vanegas Sierra, una tercera parte de sus derechos sobre el predio "Lomitas", ubicado en el municipio La Calera. • El Ministerio de Minas y Energía, con la Resolución n.° 50001 del 4 de enero de 1993, otorgó licencia de exploración al señor Vanegas Sierra, sobre un área del referido predio. • El Ministerio de Minas y Energía celebró el Contrato de Concesión n.° 16569 con Ricardo Vanegas Sierra, para la explotación de'materiales de construcción en el inmueble "Lomitas". • La CAR, con la Resolución n.° 421 el 17 de marzo de 1997, ordenó a Ricardo Vanegas Sierra que ejecute el plan de manejo, y restauración ambiental respecto de la actividad minera ejecutada.
Lo anterior, en cumplimiento de unas directrices del Ministerio de Ambiente. I Demanda. Folio 4. Cuaderno 1. 2 Ibid. 2 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto 8 Cía. Y Ricardo Vanegas Sierra • La CAR, por medio de la Resolución n.°311 el 21 de enero de 2001, dispuso la suspensión de la actividad minera realizada por el señor Vanegas Sierra y la Constructora, con violación de los derechos al debido proceso y a la defensa, afirman los actores. • A través de una invitación pública, que según la demanda debió declararse desierta, la CAR contrató a Jaime Lombana Villalba, para que, en su representación, radicara una denuncia penal contra Ricardo Vanegas Sierra. • La CAR, a través del señor Lombana Villalba, presentó denuncia penal en contra de Ricardo Vanegas Sierra, el 23 enero de 2002, por los delitos relacionados con daños a los recursos naturales y con la explotación ilícita de un yacimiento minero. • El señor Vanegas Sierra rindió indagación el 25 de junio de 2002.
En esa diligencia, la Fiscalía le informó al denunciado que le estaba prohibido enajenar sus activos y los de la Constructora, la actual titular del Contrato de Concesión n.° 16569. • El Consejo de Estado, en el trámite de un proceso adelantado bajo una acción popular, el 8 de mayo de 2003, indicó que la Constructora estaba cumpliendo con sus obligaciones ante la CAR. • La CAR, el 14 de abril,de 2004, levantó la medida de suspensión impuesta en la Resolución n.°311 del 21 de enero de 2001. • La Fiscalía, el 12 de febrero de 2007, precluyó la investigación penal que cursaba en contra de Ricardo Vanegas Sierra. 2.2.
El trámite procesal relevante de primera instancia El juez de primera instancia inadmitió la demanda, el 5 de febrero de 2010,3 con el objeto de que la parte actora precisara si Darío Londoño Gómez y Edgar Alfonso Bejarano Méndez eran integrantes del colectivo demandado y las razones de aquello. La parte actora, el 12 febrero de 2010, 4 aclaró que la demanda estaba dirigida solo contra la CAR.
El Tribunal admitió la demanda el 23 de abril de 2010,6 entendiendo que la CAR es el único demandado en este proceso. Notificado el auto admisorio6 y corrido el traslado que dispone la ley, la CAR contestó la demanda7. Se opuso a las súplicas de la parte actora y propuso estas excepciones: (i) "inexistencia de elementos que configuren responsabilidad administrativa" y "actuaciones serias y responsables de la autoridad ambiental", para efectos de indicar que como sus actuaciones han estado ajustadas a la ley, no le es imputable algún daño que sea invocado por los demandantes;
(ii) "caducidad de la acción", toda vez que si la Fiscalía precluyó la investigación penal en 2007, y el Tribunal admitió la demanda en el 2010, entonces los actores 3 Auto inadmisorio de la demanda. Folio 79. Cuaderno 1. 4 Escrito de la parte demandante. Folio 80. Cuaderno 1. 5 Auto admisorio de la demanda. Folio 82. Cuaderno 1. Diligencias de notificación. Folios 32 y 84.
Cuaderno 1. 7 Contestación a la demanda de la CAR. Folios 97 a 129. Cuaderno 1. 3 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. Y Ricardo Venegas Sierra promovieron la acción de manera inoportuna; y (iii):falta de legitimación en la causa por pasiva", en la medida en que quien es el responsable del posible daño objeto de la pretensión de reparación es la Fiscalía, lá autoridad que adelantó la instrucción penal.
Agotada la etapa de pruebas9, el Tribunal corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones conclusivas y al Ministerib Público para que emitiera su concepto9. Así lo hizo la CAR19 y la parte demandante", mientras que el Ministerio Público guardó silencio. 2.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, profirió sentencia el 23 de julio de 201512, en,la que: (i) desestimó las excepciones de caducidad y de falta de legitimación en la causa por pasiva; y (ii) negó las pretensiones de la demanda.
Como sustento de su decisión, el Tribunal, en primer; lugar, sostuvo que la CAR estaba legitimada en la causa por pasiva, por ser quien presentó la denuncia penal. En segundo lugar, encontró que los actores promovieron de manera oportuna la acción. Para ello, consideró que el computo debía éontabilizarse desde que la Fiscalía resolvió el recurso de apelación interpuesto pn contra de la decisión en la que se precluyó la investigación penal que cursaba en contra del señor Vanegas Sierra, porque, en su criterio, fue en ege momento que la parte demandante pudo reconocer que la denuncia promovida por la CAR no tenía fundamento.
En tercer lugar, adujo que en el ordenamiento jurídicó no existía una norma que impusiera la carga de agotar un procedimiento sancionatorio antes de la presentación de la denuncia penal; denuncia que, en el decir del a quo, no fue producto del capricho de la Administración y no implica, en sí misma, una declaración automática de responsabilidad penal, sirio una comunicación sobre la comisión de un delito.
En cuarto lugar, advirtió la ausencia de un daño en este caso, dado que la vinculación a un proceso penal es una carga normar que toda persona está en condiciones de soportar, según lo dispuesto en la ley y en la Constitución. Finalmente, precisó que no se pronunciaría sobre la legalidad de los actos administrativos sancionatorios expedidos por la CAR, las actuaciones de la Fiscalía al interior del proceso penal, y la responsabilidad personal de los servidores de la CAR, por cuanto no constituyen el 'hecho generador del daño objeto de las pretensiones resarcitorias. 2.4.
El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelaciónI3 en contra de la sentencia de primera instancia. El apelante protestó que la denuncia presentada por la Auto que abrió la etapa de pruebas el 1° de octubre de 2010. Folios 269 y 270. Cuaderno 1. 9 Auto que corrió traslado para alegar de conclusión en primera instancia: Folio 457.
Cuaderno 1. 10 Alegatos de conclusión en primera instancia de la CAR. Folios 458 a 474. Cuaderno 1. 11 Alegatos de conclusión en primera instancia de la parte demandante. Folios 475 a 495.Cuademo 1. 12 Sentencia de primera instancia. Folios 506 a 525. Cuaderno principal. 13 Recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia. Folios 529 a 533.
Cuaderno principal. 4 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. Y Ricardo Venegas Sierra CAR no fue solo una comunicación, sino que constituyó una actuación en la que se dieron, por ciertos, unos hechos que no estaban acreditados. Lo anterior, con base en estos argumentos: • La Fiscalía ignoró que uno de los medios de pruebas aportados al proceso penal por la CAR era falso, porque su objetivo era que el denunciado fuera condenado a una pena de prisión. • Las pruebas aportadas por la CAR, con la denuncia penal, desconocieron el derecho al debido proceso.
Justamente un dictamen pericial reveló que uno de aquellos elementos probatorios fue falsificado e incorporado de manera irregular al juicio penal. Por otro lado, el impugnante sostuvo que la CAR no había radicado una denuncia penal con el objetivo de garantizar la protección del medio ambiente, sino con el de presionar a unas personas para que entregaran sus predios "con valiosos yacimientos mineros".
Finalmente, destacó que esta Corporación, en otros procesos judiciales, ya había indicado que el título minero otorgado al señor Vanegas Sierra no se extendía hasta la zona de la reserva forestal de los cerros orientales de Bogotá. 2.5. El trámite procesal itelevante de segunda instancia Esta Subsección admitió el recurso de apelación el 9 de diciembre de 201514, y, luego, corrió traslado a las partes para que aleguen de conclusión y al Ministerio Público para que emita un concepto15; no obstante, estos guardaron silencio.
Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez solicitó que se le acepte en este proceso como tercero interviniente y coadyuvante de la parte demandante; sin embargo, el Ponente de la Sala negó aquella petición, el 28 de febrero de 201816, por no cumplir las exigencias legales. El señor Mantilla Gutiérrez interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión17, sin éxito porque el Ponente adecuó el medio de impugnación al de súplica, y, en consecuencia, lo rechazó por extemporáneo19.
Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez allegó unos documentos el 15 de marzo de 202219. Ill. Problemas jurídicos La Sala ordenará los problemas jurídicos, de modo tal que abordará, primero, los concernientes a los presupuestos procesales y, solo si a ello hay lugar, estudiará luego, los concernientes tanto a los elementos que configuran la responsabilidad estatal como el mérito de la prueba de los perjuicios que deprecan los actores.
Para el efecto, luego de estudiar la competencia y la legitimación en la causa, seguirá el siguiente ¡ter 14 Auto admisorio del recurso de apelación. Folio 583. Cuaderno principal. 15 Auto que corrió traslado para alegar de conclusión. Folio 585. Cuaderno principal. 16 Auto que negó la solicitud del señor Mantilla Gutiérrez. Folios 777 y 778.
Cuaderno principal. 17 Recurso de apelación interpuesto contra un auto. Folios 782 y 783. Cuaderno principal. 16 Auto que resolvió el recurso de apelación interpuesto. Folios 786 y 787. Cuaderno principal. 19 Indice 55 de la sede electrónica para la gestión judicial consejo de estado denominada SAMAI. 5 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cia. Y Ricardo Venegas Sierra 1.
¿Era la de reparación directa la acción pertinente para que la parte demandante, trajera a la jurisdicción sus pretensiones de resarcimiento de los daños que considera, sufrió con ocasión de la denuncia penal que, presentó la CAR en contra de Ricardo Vanegas Sierra, y de la resolución expedida por la misma autoridad ambiental, en la que suspendió la actividad minera que adelantaba la Constructora? Si resulta afirmativa la respuesta al anterior interrogante, se definirá este cuestionamiento: 2.
¿La parte demandante hizo oportuno ejercicio de la acción de reparación directa? En el evento de encontrarse el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos procesales, la Sala procederá al estudio de las pruebas atinentes a los elementos de responsabilidad patrimonial pública y a los perjuicios. IV. Hechos probados relevantes para la solución de los problemas enunciados El artículo 187 del Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicable en este caso, enuncia que las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos aCtos; en este sentido, esta Subsección considera pertinente hacer las siguientes precisiones sobre las pruebas que serán valoradas.
De las pruebas documentales allegadas como medios de convicción a este proceso, los documentos aportados en copia auténtica serán tratados como medios hábiles y su eficacia probatoria será valorada conforme a las reglas de la sana crítica; así mismo, las copias simples traídas al plenario serán tenidas en cuenta, puesto que no han sido objeto de tacha de falsedad por la parte contra la cual se aducen.
Es del caso precisar que no se tendrán en cuenta lod documentos allegados por Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez el 15 de marzo de 2022, toda vez que provienen de quien no es un sujeto procesal admitido en este proceso. La prueba allegada a este contencioso permite tener como acreditados los siguientes hechos: 4.1. Ricardo Vanegas Sierra y Armando Gieldelnnan suscribieron un contrato con Fernando Mesa Belén, el 19 de abril de 1991, en el que este último se comprometía a ceder a los dos primeros "en proporción de dos terceras partes (2/3), los derechos que le pueden llegar a corrásponder sobre el predio "LOMITAS", ubicado en la jurisdicción de los Municipios de Usaquén y La Calera Cundinamarca 20. 4.2.
El Ministerio de Minas y Energía expidió la Regolución n.° 5-0001 el 4 de enero de 199321, en la que otorgó al señor Vanegas Sierra la licencia de exploración técnica de un yacimiento de materiales de construcción, en un área del predio "Lomitas". 20 Contrato de cesión de derechos. Folio 43. Cuaderno 5. 21 Certificado de Registro Minero, Código GCPI-04.
Folio 112. Cuaderno á. 6 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto 8 tía. Y Ricardo Venegas Sierra 4.3. El Ministerio de Minas y Energía y el señor Vanegas Sierra suscribieron el Contrato de Concesión n.° 16.569 el 19 de julio de 199322, con el objeto de explotar materiales de construcción en la hacienda "Lonnitas". 4.4.
El Ministerio de Ambiente, con la Resolución n.° 222 el 3 de agosto de 199423, estableció las zonas compatibles para las explotaciones mineras de materiales de construcción en la sabana de Bogotá. La misma autoridad aclaró algunos artículos del primer acto en mención, en Resolución n.° 249 del 5 de agosto del mismo año24. 4.5. En cumplimiento de las anteriores resoluciones del Ministerio de Ambiente, la CAR emitió la Resolución n.° 421 el 17 de marzo de 199725, en la que ordenó a Ricardo Vanegas Sierra que ejecutara el plan de manejo y restauración ambiental, respecto de la actividad extractiva de material de construcción que se adelantaba. 4.6.
El Ministerio de Minas y Energía, por medio de la Resolución n.° 701352 el 26 de octubre 199826, declaró perfeccionada la cesión de los derechos de Ricardo Vanegas Sierra, respecto del Contrato n.° 16569, a favor de la Constructora. 4.7. El señor Vanegas Sierra es el representante legal de la Constructora27. Los anteriores acontecimientos fueron la causa del acaecimiento de los siguientes procesos judiciales y actuaciones administrativas: • Proceso tramitado bajo la acción popular con número de radicado 25000- 23-25-000-2001-00398-01 4.8.
El 19 de julio de 2001, Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, en nombre propio y en representación de la Asociación de Usuarios del Acueducto Rural de San José El Triunfo y de la Junta de Acción Comunal de la Vereda San José Sector El Triunfo, presentó demanda, en ejercicio de la acción popular, contra la Nación — Ministerio de Minas y Energía28.
El señor Mantilla Gutiérrez protestó que las autorizaciones expedidas a través del Contrato de Concesión n.° 16569 causaban daños ambientales a las zonas protegidas y alteraciones nocivas a su topografía, que en su mayoría resultarían irreparables. 4.9. El Juez de primera instancia, el 15 de octubre de 2002, negó las pretensiones de la demanda29. 4.10.
En sentencia dictada el 8 de mayo de 200339, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la anterior decisión y, en su lugar, ordenó que se protegieran los derechos colectivos, entre otros, al goce de un ambiente sano y a la preservación del equilibrio ecológico, de tal manera que a la Constructora le asistía la carga de iniciar las acciones tendientes a aplicar el plan de manejo y restauración ambiental ordenado en la Resolución n.° 421 del 17 de marzo de 1997 expedida por la CAR. 22 Certificado de Registro Minero, Código GCPI-04.
Folios 112, 113 y 127. Cuaderno 5. 23 Resolución n.° 222 del Ministerio de Ambiente. Folios 118 a 124. Cuaderno 5. 24 Resolución n.° 249 del Ministerio de Ambiente. Folios 125 y 126. Cuademo 5. 25 Resolución de la CAR. Folios 127 a 129. Cuaderno 5. 26 Sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Folio 280. Cuaderno 5. 27 Certificado de Cámara de Comercio de Bogotá. Folios 1 y 2.
Cuaderno 5. 28 Sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Folios 280 y 281. Cuaderno 5. 29 Sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Folio 290. Cuaderno 5. 3° Sentencia de la Sección Quinta del consejo de Estado. Folios 280 a 307.Cuademo 5. 7 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. Y Ricardo Vanegas Sierra • Procedimiento administrativo ante la CAR 4.11.
Ricardo Vanegas Sierra, en representación dé la Constructora, el 21 de marzo de 2000, presentó el informe de avance de actividades del plan de manejo y restauración ambiental sobre la fracción del predio "Lonnitas", correspondiente al periodo 1998-199931. 4.12. La CAR emitió un memorando el 25 de octubre de 200032, en el que reconoció que la Constructora estaba cumpliendo con las exigencias de la autoridad e implementando en su mayoría las obras del plan de manejo y restauración ambiental. 4.13.
La CAR expidió la Resolución n.° 311 el 27 de febrero de 2001, 33 en la que ordenó que se suspendiera inmediatamente la extracción minera de un yacimiento de materiales de construcción en el predio "Ldmitas", que realizaba la Constructora o el señor Vanegas Sierra. Lo anterior, coi) el objeto de tener certeza que la actividad minera no generaba un daño grave e irreversible a los recursos naturales y al medio ambiente, ni afectaba la reserva forestal de los cerros orientales. 4.14.
La CAR levantó la anterior medida preventiva de suspensión, el 14 de abril de 200434, con el objeto de que la Constructora cumpliera lo dispuesto en la citada Resolución n.° 421 el 17 de marzo de 1997, y lo impartido en el fallo del 8 de mayo de 2003 dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el proceso con número de radicado 25000-23-25-000-2001-00398-01. • Proceso penal en contra de Ricardo Vanegas SiElrra 4.15.
La CAR, el 23 de enero de 2002, 36 presentó denuncia penal en contra de Ricardo Vanegas Sierra, por los delitos de fraude procesal, de falsedad en documento público, de daños en los recursos naturales y de explotación ilícita de yacimiento minero y otros materiales. El denunciante protestó que el señor Vanegas Sierra, como beneficiario de una concesión para la explotación de materiales de construcción, haya violado las normas que regulan la protección de los recursos naturales.
Asimismo, que el denunciado ha adelantado actuaciones encaminadas a engañar a la CAR, y que configuran los delitos de fraude procesal y de falsedad en documento público, como fue la presentación de unos documentos que no se ajustaban a la realidad. 4.16. Ricardo Vanegas Sierra rindió indagación el 25 de junio de 200236. 4.17. La Fiscalía Sexta de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, de Justicia y Otros de Cundinamarca, el 12 de febrero de 2007, 37 precluyó la investigación penal que cursaba en contra de Ricardo Vanegas Sierra.
La Fiscalía encontró que el acaecimiento de la prescripción de la acción penal respecto del hecho punible de fraude procesal. Tras ello, indicó que existían serias dudas sobre quién era el responsable de haber cometido el delito de falsedad en 31 Memorando de la CAR. Folios 195 y 196. Cuaderno 5. 32 Ibid. 33 Resolución de la CAR. Folios 197 a 201.
Cuaderno 5. 34 Resolución de la CAR expedida por el 14 de abril de 2001 Folios 317 a435. Cuaderno 5. 35 Denuncia de la CAR. Folios 223 a 235. Cuaderno 5. 36 Indagación. Folios 236 a 251. Cuaderno 5. 37 Resolución de preclusión de la investigación. Folios 5 a 33. Cuaderno 8 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. Y Ricardo Venegas Sierra documento público.
Finalmente, coligió que no había elementos probatorios que establecieran que el señor Vanegas Sierra incurrió en alguna conducta ilícita relacionada con el medio ambiente, por lo que no procedía dar lugar a una resolución acusatoria. 4.18. Ricardo Vanegas Sierra interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. 4.19. La Fiscalía Octava Delegada ante el Tribunal Superior de Cundinamarca, el 11 de septiembre de 200738, se abstuvo de resolver el recurso de apelación, al considerar que el apelante no sustentó en debida forma su escrito impugnación. • Proceso adelantado bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-03-26-000-2001-00050-01 4.20.
La Constructora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la pretensión de controvertir la legalidad de la citada Resolución n.° 311 del 27 de febrero de 2001 expedida por la CAR39. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la indemnización de los perjuicios materiales, por concepto de lucro cesante, sufridos durante el tiempo de la suspensión. 4.21.
La Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación dictó sentencia en única instancia el 12 de julio de 20174°, en la que declaró la nulidad de la Resolución n.° 311 del 27 de febrero de 2001. A título de restablecimiento, condenó en abstracto a la CAR a pagar a favor de la Constructora, las utilidades netas dejadas de percibir, entre el 5 de marzo de 2001 y el 16 de julio de 2003, por la medida impuesta en el acto demandado.
V. Presupuestos de la sentencia de mérito 5.1. La competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en atención a la naturaleza del asunto41-42. 5.2. La legitimación en la causa Ricardo Vanegas Sierra está legitimado en la causa por activa en su condición de víctima directa de la denuncia penal que presentó la CAR, y que es motivo de reproche en la demanda de reparación directa.
No obstante, aquel particular no 38 Resolución que resolvió el recurso de apelación. Folios 34 a 41. Cuaderno 5. 39 Sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera del consejo de Estado. Folios 743 y 744. Cuaderno principal. 4° Sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera del consejo de Estado. Folios 743 a 771. Cuaderno principal. 41 "De la disposición legal referida se derivan dos presupuestos básicos: primero, que cuando se pretenda la declaración de responsabilidad del Estado por razón de los perjuicios ocasionados por la Administración de Justicia, por expreso mandato legal, la procedente será la acción de reparación directa y, segundo, que el conocimiento de dicha acción se atribuye al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos, Corporaciones que deberán tramitarla con sujeción a las reglas comunes de distribución de competencia. II De esa manera es claro que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia se ocupó, en forma expresa, de establecer las directrices básicas que deben atenderse en materia de competencia para la tramitación de los procesos que se promuevan, en ejercicio de la acción de reparación directa, con el propósito de demandar la responsabilidad extracontractual del Estado por los hechos derivados del ejercicio de las funciones jurisdiccionales".
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Auto del 9 de septiembre de 2008, exp. 11001-03-26-000-2008-00009-00. 42 Artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA), modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998. 9 Radicado: 25000-23-28-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. Y Ricardo Vanegas Sierra está legitimado para demandar el posible daño derivado del acto que suspendió la actividad minera, en la medida en que, para el momento, de expedición dé aquella decisión administrativa, la Sociedad en Comandita Constructora Palo Atto & Cía. era la titular de aquella actividad. • Ahora, la Sala observa, a partir de una lectura integral de la demanda, que la parte actora asume que la presentación de la denuncia penal trajo consigo que la Constructora no tuviera la oportunidad de ejercer su derecho de defensa en un procedimiento sancionatorio", y que no pudiera enajenar sus bienes; situación que, en criterio de los demandantes, "es la función de una sociedad constructora"44 y causa una imposibilidad de generar ingresos.
La anterior circunstancia pone de presente que, frente a la denuncia penal, quienes radicaron la demanda de reparación directa, también procuran el resarcimiento de daños padecidos por una persona diferente de la víctima directa; lo que la doctrina ha denominado como "daño de rebote"48. En cuanto a este concepto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido que aquellas personas (perjudicados indirectos) que han sufrido perjuicios derivados del daño padecido por una víctima directa, con ocasión de la acción u omisión de las autoridades públicas, están legitimadas para demandar su reparación en sede contencioso administrativo, sin consideración a la naturaleza moral o material del daño".
Así las cosas, la Constructora está legitimada en la causa por activa, toda vez que, por un lado, es el afectado directo del acto expedido por la CAR, que suspendió la actividad minera47, y, por el otro, algunos de los argumentos de la demanda están encaminados a sostener que la presentación de la denuncia penal también repercutió en un daño antijurídico causado al referido ente societario.
Además, esta persona privada vino bien representada a este proceso de conformidad con la información que registra el certificado de existencia y representación legal de la sociedad, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, conforme a lo dispuesto en el artículo 44248 dei Código de Comercio. Por pasiva, la CAR está legitimada, y en su representación le corresponde venir a su director o a sus delegados, toda vez que fue quien promovió la denuncia penal, objeto de controversia en sede de reparación directa. 5.3.
Escogencia de la acción En reiterada jurisprudencia", la Sección ha indicado que la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado, de forma tal que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resulta pertinente para traer a esta jurisdicción pretensiones de restablecimiento e incluso reparación de perjuicios que hayan venido consecuenciales a un acto administrativo ilegal, al tiempo que la acción de 43 Demanda.
Folios 48. Cuaderno 1. 44 'bid. 45 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 de noviembre del 2014, exp. 29139. 46 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de julio de 2018, exp. 44582; y Subsección A. Sentencia del 23 de octubre de 2020, exp. 49243. 47 Numeral 3.13. de esta providencia. 48 "Las personas cuyos nombres figuren inscritos en el correspondiente registro mercantil como gerentes principales y suplentes serán los representantes de la sociedad para todos los efectos legales, mientras no se cancele su inscripción mediante el registro de un nuevo nombramiento". 49 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencias del 13 de abril de 2013, exp. 26437; del 4 de noviembre de 2015, exp. 34254; y los autos del 24 de agosto de 1998, exp. 13685; del 19 de abril de 2001, exp. 1951; del 15 de mayo de 2003, exp. 23205; y del 5 de julio de 2006, exp. 21051. 10 Radicado: 25000-23-28-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto 8, Cía Y Ricardo Vanegas Sierra reparación directa resulta ser el medio idóneo para dar cauce a pretensiones de reparación de daños que han tenido por fuente a un hecho, omisión u operación administrativa.
Sin embargo, también esta Sección ha reconocido que, excepcionalmente, la acción de reparación directa procede para demandar la reparación de daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal, excepción que se explica en cuanto se edifica con base en el desconocimiento del principio del equilibrio que debe regir la distribución de las cargas públicas, sin perjuicio de la observancia de la legalidad formal por el acto; como que también viene pertinente para la reparación de aquellos daños que han tenido causa i) en un acto administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido revocado en sede administrativa; o ii) en un acto administrativo de carácter general, previa declaratoria de nulidad y siempre que entre el daño y el acto general no medie uno de carácter subjetivo que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede judicial, "lo que quiere decir que si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza".
Asimismo, la Sección ha aducido que esta acción -reparación directa- es el mecanismo procesal idóneo para pedir el resarcimiento en la ejecución de un ado administrativo que haya sido objeto de revocación directa o de anulación judicia15°. La parte actora, en la demanda, indicó que la fuente del daño materia de su pretensión de reparación, se concreta en estas actuaciones adelantadas por la CAR: (i) la expedición de la Resolución n.° 311 el 27 de febrero de 2001, en la que ordenó como medida preventiva la suspensión de las actividades mineras que adelantaba Ricardo Vanegas Sierra o la Constructora, en el predio "Lomitas"; y (ii) la presentación de una denuncia penal en contra de Ricardo Vanegas Sierra.
En relación con la primera causa del daño, la Resolución n.o ai 1 del 27 de febrero de 2001, que impuso una medida cautelar, es un acto partícula, toda vez que tiene como destinatarios a unos sujetos determinados y deterMinables. Visto lo anterior, esta Subsección observa que en el presente asunto no se halla configurada la hipótesis de procedencia excepcional de la acción de reparación directa, habida cuenta de que los accionantes pretenden una condena a la reparación del daño que habría acusado por causa de un acto particular, que no fue revocada en sede administrativa, sino que simplemente ocurrió el levantamiento de la medida preventiva; y que, por ende, podía ser objeto de control judicial, como en efecto así ocurrió, según lo expuesto en el acápite de hechos probados de esta providencia51.
Así las cosas, respecto de aquella fuente del daño, no existe una debida escogencia de la acción, por cuanto la vía respectiva era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Tampoco sobra advertir, en gracia discusión, que, conforme al instituto jurídico de la cosa juzgada52, para este momento resulta inviable ventilar una controversia de la que ya hubo un pronunciamiento, debidamente ejecutoriado, por parte de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el que ya se definió la 50 Entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencias del 27 de abril de 2006, exp. 16079; y del 5 de julio de 2018, exp. 60502. 51 Numeral 3.21 de esta providencia. 52 "Esta Corporación ha expresado que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior, ya que lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto inmutable".
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 18 de mayo de 2017, exp. 55776. 11 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. Y Ricardo Vanegas Sierra legalidad de la decisión administrativa en mención53 y las pretensiones indemnizatorias de la Constructora.
Circunstancia que, además, impide acudir a la potestad, en cabeza del juez, de adecuar el medio de control a las pretensiones formuladas en la demanda, para efectos de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia y evitar fallos inhibitorios cuando la parte haya desacertado en la escogencia de la acción". En cuanto al segundo hecho generador del daño" objeto de las súplicas resarcitorias, la acción de reparación directa es el mecanismo idóneo para reclamar los perjuicios que hayan sido causados por la presentación de la denuncia penal que promovió la CAR en contra del, señor Vanegas Sierra, al involucrar una actuación de la Administración que no está enmarcada en la expedición de un acto administrativo o en un contrato estatal.
Ahora, es verdad que, con ocasión del recuento fáctico de la demanda que fundamentó las pretensiones, los accionantes también hicieron alusión a ciertas irregularidades, por un lado, en el procedimiento de contratación del abogado que presentó la denuncia penal, en representación de la PAR; y, por el otro, en las actuaciones de la Fiscalía al interior del proceso penal que cursó en contra del señor Vanegas Sierra; empero, estos asuntos no constituyen la causa de sus pretensiones, por lo que no merecen algún pronunciamiento, además de no constituir el escenario jurídico adecuado para ello.
En conclusión, la Sala declarará la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, respecto del daño cuya causa reside en la Resolución n.° 311 el 27 de febrero de 2001, y, en consecuencia, avanzará al examen de vigencia de la acción, respecto de la pretensión de reparación que se centra en los perjuicios generados por la denuncia penal a la que ya se ha hecho referencia. 5.4.
El oportuno ejercicio de la acción La acción debe promoverse dentro de unos plazos definidos por el legislador, en función de la garantía de la efectividad de los derechos al acceso a la administración de justicia, a la seguridad y a la prevalencia del interés general. Un escenario en el que la parte interesada pudiera diferir a voluntad el ejercicio de la acción, podría desembocar en mayor congestión judicial, en la dilaci0 indefinida de la decisión judicial sobre el asunto litigioso, con grave detrimento fiel derecho al acceso a la administración de justicia; pero, además, en un permanente o por lo menos indefinido estado de las situaciones jurídicas, con el consiguiente compromiso del valor de la seguridad jurídica, valor cuya realización forma parte del interés general.
Es por esto que el legislador ha fijado plazos para el ejercicio de la acción y establecido consecuencia para su inobservancia injustificada, no otra que la extinción de la acción por caducidad55. Ni dicho plazo, ni la caducidad, admiten renuncia ni suspensión, salvo cuando el interesado presenta solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, suspensión que, en todo caso, debe atenderse según los parámetros fijados en la Ley56.
Una vez vencido el plazo legalmente determinado sin que el interesado haya incoado la acción, fenece la posibilidad de acudir a la jurisdicción para hacer efectivo el derecho57. 53 Numeral 3.21 de esta providencia. 54 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 19 de noviembre de 2021, exp. 45728. 55 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2017, exp. 36572. 56 Ley 446 de 1998 y 640 de 2001. 57 Entre otros, auto del 26 de marzo de 2007, exp. 33372.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2017, exp. 36572. 12 Radicado: 25000-23-28-000-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto 8 Cía. Y Ricardo Vanegas Sierra En tratándose de la acción de reparación directa, el artículo 136, numeral 8°, del Código Contencioso Administrativo ("CCA"), modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, fijó un plazo de dos (2) años, contado a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, Omisión, operación administrativa, de la ocupación del inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La jurisprudencia" ha entendido, sin embargo, pero de manera excepcional, que, en aquellos casos en los que el interesado no tiene conocimiento, ni ha podido razonablemente tenerlo, de la circunstancia generadora del daño al momento en que este acaece, el plazo para incoar la acción empezará a contar a partir de que esa circunstancia se manifestó. Por supuesto, la razonabilidad es elemento determinante para que esta excepcional forma de entendimiento del plazo legal tenga recibo por la judicatura.
No puede, ni la negligencia del interesado, ni la falta de mediana diligencia de su parte en la inteligencia de los hechos, servir de excusa para la desatención de la regla general que gobierna el asunto. Visto lo anterior, como el hecho que motivó a la parte actora a iniciar un proceso judicial, en sede de reparación directa, fue la denuncia penal promovida por la CAR y en contra de Ricardo Vanegas Sierra (el veintitrés (23) de enero de dos mil dos (2002)), es válido asumir que quien presentó la demanda en este contencioso, tuvo conocimiento del daño cuando el aparato judicial le comunicó al denunciado aquella actuación de la Administración, o, en otras palabras, en el momento en el que el señor Vanegas Sierra, que también era el representante legal de la Constructora, pudo percatarse de su vinculación a una investigación penal.
Las pruebas del expediente no revelan la fecha en la que la Fiscalía le puso en conocimiento al señor Vanegas Sierra la denuncia presentada por la CAR, en los términos de la Ley 600 de 2000 (norma vigente para la época de los hechos). Sin embargo, es admisible entender que desde que el denunciado rindió indagación, el veinticinco (25) de junio de dos mil dos (2002), este conoció la actuación generadora del daño objeto de sus pretensiones resarcitorias, debido a que en ese momento fue que pudo pronunciarse sobre los delitos que le estaba endilgando la autoridad ambiental.
En consecuencia, la Sala concluye que, para el veintinueve (29) de julios° y diez (10) de diciembres° de dos mil nueve (2009), datas en las que fue radicada la solicitud de conciliación prejudicial y presentada la demanda, respectivamente, ya había fenecido la acción por causa de la caducidad. Pretender que este plazo cuente a partir del momento en el que la Fiscalía precluyó la investigación penal adelantada en contra del señor Vanegas Sierra o resolvió algún recurso contra la anterior decisión, es un desacierto, por cuanto da a entender que en este caso la pretensión de reparación solo podía ser traída a la jurisdicción previo pronunciamiento de una autoridad al interior de un proceso judicial, desconociendo así la preceptiva rectora de la caducidad, que es de orden público, y que el ordenamiento jurídico no prescribe tal presupuesto en relación con la acción de reparación directa.;
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la aCción, respecto del daño cuya fuente se encuentra en la 58 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de marzo de 2011, exp. 20109; y Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 29 de noviembre de 2018, exp. 47308.
También ver Corte Constitucional. Sentencia T-347 de 2020. 59 Acta de audiencia de conciliación prejudicial. Folio 4. Cuaderno 5. El Ministerio Público celebró audiencia de conciliación prejudicial el 27 de octubre de 2009, que se declaró fallida. Folio 3. 'bid. 6° Demanda. Folio 1. Cuaderno 1. 13 Radicado: 25000-23-28400-2009-01023-01 (55938) Demandante: Sociedad en Comandita Constructora Palo Alto & Cía. Y Ricardo Venegas Siena Resolución n.° 311 del 27 de febrero de 2001 expedida por la CAR; y la caducidad de la acción promovida por la parte demandante, en cuanto al daño que tiene como causa la presentación de la denuncia penal en contra del señor Vanegas Sierra.
VI. Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se encuentra en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICASE la sentencia dictada el 23 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARASE la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, respecto del daño cuya fuente se encuentra en la Resolución n°311 del 27 de febrero de 2001 expedida por la CAR;
SEGUNDO: DECLÁRASE la caducidad de la acción promovida por la parte demandante, en cuanto al daño que tiene como causa la presentación de la denuncia penal en contra del señor Vanegas Siern, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: SIN CONDENA en costas.
CUARTO: En firme esta providencia, ENVIASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase COLA 0-114143 Presidente JMM IQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLER6ANHEZ L QUE Magistrado Magi 14